Bayerischer VerfGH:
Urteil vom 9. August 2011
Aktenzeichen: Vf. 18-VII-10

(Bayerischer VerfGH: Urteil v. 09.08.2011, Az.: Vf. 18-VII-10)

Zusammenfassung der Gerichtsentscheidung

Die Steuerberaterkammer Nürnberg hat in ihrer Satzung verschiedene Bestimmungen festgelegt, die die Aufgaben der Kammer, die Einberufung und Leitung der Kammerversammlung, das Stimmrecht der Mitglieder, die Geschäftsführung und die Erhebung von Kammerbeiträgen regeln. Ein Steuerberater hat gegen diese Bestimmungen eine Popularklage erhoben und argumentiert, dass sie gegen das allgemeine Handlungsrecht, das Demokratieprinzip und das Rechtsstaatsprinzip verstoßen. Er fordert eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Satzung durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Popularklage als zulässig, aber unbegründet abgewiesen. Er stellt fest, dass die Satzung der Steuerberaterkammer Nürnberg keine Verstöße gegen die Bayerische Verfassung aufweist. Die Aufgabenbeschreibung in der Satzung entspricht weitgehend den bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen und enthält keine verfassungswidrigen Bestimmungen. Die Regelungen zur Organisation und Verfahrensweise der Kammerversammlung und des Kammervorstands sind mit dem Demokratieprinzip vereinbar und ermöglichen eine angemessene Beteiligung der Kammermitglieder. Die Verpflichtung zur ehrenamtlichen Mitarbeit in der Kammer und die Aufwandsentschädigung für Vorstandsmitglieder sind ebenfalls verfassungskonform. Die Erhebung von Kammerbeiträgen gemäß der Satzung ist zulässig, da sie auf der Pflichtmitgliedschaft der Berufsangehörigen beruht.

Insgesamt hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass die Satzung der Steuerberaterkammer Nürnberg keine Verstöße gegen das allgemeine Handlungsrecht, das Demokratieprinzip oder das Rechtsstaatsprinzip aufweist. Die Popularklage wird daher abgewiesen.

Die Gerichtsentscheidung im Volltext:

Bayerischer VerfGH: Urteil v. 09.08.2011, Az: Vf. 18-VII-10

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.

Gegenstand der Popularklage sind §§ 3, 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 und 4, §§ 7, 8 Abs. 2, § 11 Abs. 4, §§ 14, 15 Abs. 1, §§ 17 und 20 der Satzung der Steuerberaterkammer Nürnberg vom 19. Februar 1975, zuletzt geändert durch Beschluss der Kammerversammlung vom 17. Juni 2010. Diese Bestimmungen legen die Aufgaben der Steuerberaterkammer fest, regeln Zuständigkeiten, Einberufung und Leitung der Kammerversammlung sowie das Stimmrecht der Mitglieder und die Protokollierung des Verlaufs; ferner befassen sie sich mit der ehrenamtlichen Mitarbeit in der Kammer sowie mit der Geschäftsführung und der Erhebung von Kammerbeiträgen bei den Mitgliedern. Die angegriffenen Vorschriften lauten wie folgt:

§ 3Aufgaben

(1) Die Kammer wird im Rahmen der ihr nach Gesetz und Satzung übertragenen Aufgaben tätig. Dabei hat sie die beruflichen Belange der Gesamtheit der Mitglieder zu wahren.

(2) Der Kammer obliegt insbesondere:

a) Die Gesamtheit der Mitglieder in der Berufsausübung zu fördern;

b) die Mitglieder in Fragen der Berufspflichten zu beraten und zu belehren;

c) auf Antrag bei Streitigkeiten unter den Mitgliedern zu vermitteln;

d) die Aufsicht über die Erfüllung der Berufspflichten durch die Mitglieder und das Recht der Rüge zu handhaben;

e) die Vorschlagsliste der ehrenamtlichen Beisitzer bei den Berufsgerichten der Landesjustizverwaltung einzureichen;

f) Gutachten zu erstatten, die ein Gericht, eine Landesfinanzbehörde oder eine andere Verwaltungsbehörde des Landes anfordert oder Gutachter hierfür zu benennen;

g) die ihr durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben im Bereich der Berufsbildung wahrzunehmen und die Ausbildung des Berufsnachwuchses zu fördern;

h) die berufsständischen Mitglieder der Prüfungsausschüsse für die steuerberatenden Berufe vorzuschlagen;

i) das Berufsregister zu führen;

j) Fürsorgeeinrichtungen für Steuerberater und Steuerbevollmächtigte sowie deren Hinterbliebene zu schaffen;

k) die den Steuerberaterkammern gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 10 StBerG zugewiesenen Aufgaben wahrzunehmen.

(3) Daneben kann die Kammer ihren Mitgliedern auch Dienste als akkreditierter Zertifizierungsdiensteanbieter nach dem Signaturgesetz (SigG) anbieten.

§ 5Kammerversammlung

(1) €

(2) Die Kammerversammlung ist zuständig für:

a) die Beschlussfassung über Änderungen der Satzung;

b) die Beschlussfassung über die Wahlordnung, die Beitragsordnung und deren Änderungen;

c) die Wahl des Vorstandes sowie die Abberufung von Vorstandsmitgliedern;

d) die Wahl der Delegierten zur Satzungsversammlung der Bundessteuerberaterkammer und ihrer Stellvertreter gemäß § 86 a StBerG;

e) die Wahl von Rechnungsprüfern und ihrer Stellvertreter; Vorstandsmitglieder sind nicht als Rechnungsprüfer wählbar;

f) die Entgegennahme des Tätigkeitsberichtes des Vorstandes, des Präsidiums sowie des Berichtes der Rechnungsprüfer;

g) die Genehmigung des Jahresabschlusses;

h) die Beschlussfassung über die Entlastung des Vorstandes und des Präsidiums;

i) die Beschlussfassung über den Wirtschaftsplan;

j) die Beschlussfassung über die Beitragsordnung;

k) die Bildung einer gemeinsamen Berufskammer nach § 75 StBerG;

l) die Einrichtung einer nicht rechtsfähigen Arbeitsgemeinschaft mehrerer Berufskammern nach § 84 StBerG;

m) die Ernennung eines Ehrenpräsidenten gemäß § 9 a dieser Satzung.

§ 6Einberufung der Kammerversammlung

(1) ...

(2) Die Kammerversammlung ist außerdem unverzüglich einzuberufen, wenn es der Vorstand beschließt oder wenn mindestens ein Zehntel der Mitglieder die Einberufung unter Angabe des zu behandelnden Gegenstandes beim Vorstand schriftlich beantragt (außerordentliche Kammerversammlung).

(3) €

(4) Auf Antrag eines Mitgliedes sind Beratungsgegenstände in die Tagesordnung für die Kammerversammlung aufzunehmen. Solche Anträge auf Ergänzung der Tagesordnung müssen bei normaler Ladungsfrist mindestens zwei Wochen vor dem Termin schriftlich bei der Kammer eingehen und eine Begründung enthalten. Die Ergänzung der Tagesordnung ist mindestens eine Woche vor dem Termin allen Mitgliedern schriftlich bekanntzugeben.

§ 7Leitung der Kammerversammlung, Niederschrift

(1) Die Kammerversammlung wird vom Präsidenten, bei dessen Verhinderung durch einen der Vizepräsidenten geleitet.

(2) Die Kammerversammlung ist nicht öffentlich. Über die Teilnahme von Gästen entscheidet der Vorstand.

(3) Über jede Kammerversammlung ist eine Niederschrift zu fertigen, die mindestens die gestellten Anträge, den Wortlaut von Beschlüssen und das Ergebnis der Abstimmungen und Wahlen enthält. Die Niederschrift ist vom Leiter der Versammlung und dem von ihm bestimmten Protokollführer zu unterzeichnen. Die Ergebnisse der Wahlen und die Beschlüsse sind den Mitgliedern bekanntzugeben. Die Mitglieder haben das Recht, die Niederschrift bei der Kammergeschäftsstelle einzusehen.

§ 8Stimmrecht in der Kammerversammlungund Beschlussfähigkeit

(1) €

(2) Die Kammerversammlung fasst ihre Beschlüsse mit der einfachen Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Bei Stimmengleichheit kommt ein Beschluss nicht zustande. Für

Änderungen der Satzung,Änderungen der Wahlordnung,die Abberufung von Vorstandsmitgliedern,die Bildung einer gemeinsamen Berufskammer nach § 75 StBerG,die Bildung einer nicht rechtsfähigen Arbeitsgemeinschaft nach § 84 StBerG

ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen gültigen Stimmen erforderlich. Stimmenthaltungen gelten als nicht abgegebene Stimmen.

(3) €

§ 11Vorstandssitzungen

(1) €

(2) €

(3) €

(4) Über jede Vorstandssitzung ist eine Niederschrift zu fertigen, die mindestens die Beschlüsse enthalten muss. Entsprechendes gilt für die im Wege der schriftlichen Abstimmung gefassten Beschlüsse. Jedem Vorstandsmitglied ist eine Ausfertigung der Niederschrift zuzusenden.

§ 14Pflicht zur ehrenamtlichen Mitarbeit

Die Mitglieder sind zur ehrenamtlichen Mitarbeit in der Kammer verpflichtet. Sie können ein ihnen angetragenes Ehrenamt ablehnen, wenn wichtige Gründe vorliegen.

§ 15Ehrenämter im Vorstand und in den Ausschüssen

(1) Die Tätigkeit im Vorstand und in den Ausschüssen wird ehrenamtlich ausgeübt. Die ehrenamtlich tätigen Mitglieder haben Anspruch auf Ersatz ihrer Reisekosten und Auslagen sowie auf eine Aufwandsentschädigung.

(2) €

(3) €

§ 17Geschäftsführung

(1) Die Geschäfte der Kammer führt ein Geschäftsführer, der vom Präsidium angestellt und entlassen wird und an die Weisungen des Präsidenten gebunden ist. Der Geschäftsführer ist im Rahmen der ihm erteilten Weisungen vertretungsberechtigt.

(2) Der Geschäftsführer kann mit beratender Stimme an den Sitzungen der Organe und der Ausschüsse der Kammer teilnehmen, soweit die Organe nichts anderes beschließen.

(3) Die Bestellung weiterer Geschäftsführer, auf die Abs. 1 und 2 Anwendung finden, ist zulässig. In diesem Fall obliegt die Aufgabenverteilung dem Präsidium.

§ 20Beiträge

Die Kammer erhebt zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge auf Grund einer von der Kammerversammlung zu beschließenden Beitragsordnung.

II.

Der Antragsteller ist Steuerberater und kraft Gesetzes Mitglied der Steuerberaterkammer Nürnberg. Mit der Popularklage rügt er Verstöße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), das Demokratieprinzip (Art. 2 BV) und das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).

1. Hauptangriffspunkt des Antragstellers ist die Festlegung der Aufgaben der Kammer in § 3 Abs. 1 und 2 der Satzung. Insoweit sei die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 78 StBerG nicht eingehalten und der durch § 76 StBerG gesetzlich festgelegte Aufgabenrahmen überschritten. Eine Konkretisierung der Kammeraufgaben sei nicht möglich, weil die mit €insbesondere€ eingeleitete Auflistung in § 3 Abs. 2 der Satzung zu unbestimmt sei und keine Abgrenzung zulasse. Dies sei unzulässig, weil der Aufgabenrahmen, den die Satzung festlege, die durch die Kammerbeiträge der Zwangsmitglieder finanzierte Aufgabenerledigung bestimme. Deshalb dürften unbestimmte Rechtsbegriffe in der Aufgabenbeschreibung keine Verwendung finden. Der Kammer dürften keine Aufgaben übertragen werden, die ein Berufsverband der Steuerberater erledigen könne. Insbesondere gebe es für eine Beratung und Belehrung der Mitglieder (§ 3 Abs. 2 Buchst. b der Satzung) und die Benennung von Gutachtern (§ 3 Abs. 2 Buchst. f der Satzung) keine gesetzliche Ermächtigung. Die Förderung der Berufsausübung der Kammermitglieder (§ 3 Abs. 2 Buchst. a der Satzung) sei bereits vor Jahrzehnten bewusst aus der gesetzlichen Ermächtigungsnorm gestrichen worden.

2. Mit dem Angebot von Zertifizierungsdiensten in § 3 Abs. 3 der Satzung mache sich die Kammer zu einem Dienstleister, der sich rein wirtschaftlich betätige und das Ziel verfolge, der Finanzverwaltung die Besteuerung zu erleichtern. Damit werde der Aufgabenbereich einer Körperschaft des öffentlichen Rechts überschritten. Persönliche Daten der Mitglieder würden unter Verstoß gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht an die D. e. G. übertragen; dieser werde ein unzulässiger Wettbewerbsvorteil verschafft.

3. Die Geschäftsabläufe in der Kammerversammlung schränkten die allgemeine Handlungsfreiheit unzulässig ein, weil sie dem Demokratieprinzip widersprächen. Zum Schutz der Zwangsmitglieder müssten für die internen Regelungen die Grundsätze, die der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags zugrunde lägen, entsprechend gelten. Den Mitgliedern sei die Möglichkeit genommen, die Kammerversammlung und damit auch die Festlegung der Aufgaben der Kammer hinreichend zu kontrollieren. Hinsichtlich der Aufsicht nach Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten bestehe eine Kontrolllücke. Der Staat dürfe nicht Aufgaben auf eine Selbstverwaltungskörperschaft übertragen, deren Organe nicht nach demokratischen Grundsätzen gebildet seien. So sei das Quorum für eine Einberufung der Kammerversammlung in § 6 Abs. 2 der Satzung mit einem Zehntel der Mitglieder angesichts der tatsächlich geringen Beteiligung der Kammermitglieder zu hoch. Die Vorschrift des § 6 Abs. 4 Satz 1 sei verfassungswidrig, weil sie das Recht der einzelnen Zwangsmitglieder, die Geschicke der Kammer zu bestimmen, unangemessen beeinträchtige. Minderheitenschutz sei zudem nicht gewährleistet, weil sich der Vorstand bei Anträgen zur Tagesordnung in der praktischen Handhabung ein Vorprüfungsrecht vorbehalte. Die Leitung der Kammerversammlung nach § 7 entspreche nicht derjenigen bei Sitzungen im Bayerischen Landtag; der Präsident könne die Versammlung vielmehr nach eigenem Gutdünken führen. Es fehle an einer ausreichenden demokratischen Legitimation des Kammervorstands, wenn § 8 Abs. 2 für eine Abberufung eine Zwei-Drittel-Mehrheit verlange. Die Praxis der Protokollierung der Vorstandssitzungen nach § 11 Abs. 4 genüge nicht dem Informationsbedürfnis der Mitglieder. Auf Verlangen müssten nicht geheimhaltungspflichtige Vorgänge aus Vorstandssitzungen offengelegt werden.

4. Die Verpflichtung zu ehrenamtlicher Mitarbeit in § 14 der Satzung verstoße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit, da es an der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehle.

5. Die Erstattung von Reisekosten und Auslagen sowie die Gewährung einer Aufwandsentschädigung für die Tätigkeit des Vorstands nach § 15 Abs. 1 der Satzung seien schon deshalb verfassungswidrig, weil in § 3 eine klare Aufgabenfestlegung fehle. Außerdem gebe es keine Beschränkung der Kosten der Höhe nach. Deshalb sei auch § 17, der die Bestellung eines Geschäftsführers erlaube, aber keine Begrenzung des Gehalts vorsehe, nicht mit Art. 101 BV vereinbar.

6. § 20 der Satzung beeinträchtige die Mitglieder der Steuerberaterkammer in ihren verfassungsmäßigen Rechten, weil die Satzung die Erhebung von Kammerbeiträgen für Aufgaben vorsehe, die die Kammer nicht wahrnehmen dürfe. Es würden beispielsweise Ausgaben für Öffentlichkeitsarbeit, für die Herausgabe berufsrechtlicher Informationen sowie für Repräsentation und Bewirtung oder für die Anmietung von Räumlichkeiten zu überhöhten Preisen ermöglicht, somit Aufwendungen, die nicht der Umsetzung eines legitimen öffentlichen Zwecks dienten. Im Bereich der Fortbildung trete die Kammer unzulässigerweise als Konkurrent von Wirtschaftsunternehmen auf.

III.

1. Der Bayerische Landtag hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

2. Die Bayerische Staatsregierung hat im Hinblick auf die Stellungnahme der Steuerberaterkammer Nürnberg von einer Äußerung abgesehen.

3. Die Steuerberaterkammer Nürnberg hält die Popularklage für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Der Antragsteller trage nicht vor, inwieweit der persönliche Schutzbereich einer Verfassungsnorm verletzt sei. Soweit er sich auf Art. 101 BV beziehe, handle es sich um ein bloßes Auffanggrundrecht. Zwangsmitgliedschaften in Kammern wie der Steuerberaterkammer verstießen nicht gegen Art. 101 BV. Der Antragsteller setze sich nicht mit Verstößen der Satzung gegen verfassungsrechtliche Normen auseinander, vielmehr rüge er lediglich den Vollzug der Satzungsvorschriften im Einzelfall. Dies unterliege nicht der Überprüfung durch die Popularklage.

b) Die Zwangsmitgliedschaft in einer Kammer sei eine zulässige Einschränkung der Berufsfreiheit. § 3 der Satzung halte die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage in §§ 78, 76 StBerG ein. Die in § 3 Abs. 2 mit €insbesondere€ eingeleitete Auflistung führe nur zu einer Konkretisierung der Aufgabenbereiche in einer Gesamtschau. Die Aufgabenbeschreibung entspreche fast wörtlich dem Rahmen der Ermächtigungsgrundlage und genüge dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Eine Vermischung mit den Aufgaben eines Berufsverbandes liege nicht vor, im Rahmen der Fortbildung dürfe die Kammer wirtschaftlich tätig werden. Das Anbieten einer elektronischen Signatur diene der Unterstützung bei der Ausübung des Steuerberaterberufs. Bei der Zusammenarbeit mit der D. e. G. würden Datenschutzbestimmungen eingehalten. Das Demokratieprinzip sei bei den Bestimmungen zur Einberufung und zum Ablauf der Kammerversammlung sowie zur Abberufung des Vorstands gewahrt. Es stehe jedem Mitglied frei, sich an den Beschlussfassungen der Kammerversammlung zu beteiligen. Die Pflicht zur ehrenamtlichen Mitarbeit entspreche Art. 121 BV und bewege sich damit im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Bei der Auswahl der zum Ehrenamt Verpflichteten habe die Kammer ihr pflichtgemäßes Ermessen auszuüben. Die Ausgaben für Vorstand und Geschäftsführer würden im Rahmen des Aufgabenbereichs der Kammer getätigt und durch die Kammerversammlung sowie durch Rechnungsprüfer kontrolliert. Die Erhebung der Mitgliedsbeiträge sei zulässig, weil die Aufgabenzuweisung an die Kammer die Grenzen der Ermächtigungsnorm beachte.

IV.

Die Popularklage ist zulässig.

1. Die angefochtenen Bestimmungen, die von der Steuerberaterkammer Nürnberg, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, im Rahmen ihrer Satzungsautonomie mit verbindlicher Wirkung für die Mitglieder erlassen worden sind, sind Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts, die jedermann mit der Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG angreifen kann. Dies gilt auch dann, wenn die Autonomieverleihung einschließlich der Ermächtigung zum Erlass von Satzungen auf Bundesrecht beruht (VerfGH vom 15.12.1989 = VerfGH 42, 174/180).

2. Die Rügen des Antragstellers, die Satzung überschreite bei der Festlegung der Aufgaben der Kammer die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage und enthalte dem Demokratieprinzip widersprechende Bestimmungen zur kammerinternen Geschäftsordnung, lassen es möglich erscheinen, dass die angegriffenen Regelungen nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören und daher die allgemeine Handlungsfreiheit der Kammermitglieder beeinträchtigen (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG). Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ist allerdings weitere Voraussetzung einer zulässigen Rüge der Verletzung des Art. 101 BV, dass der Antragsteller dartut, die angegriffene Rechtsvorschrift verletze inhaltlich das Grundrecht der Handlungsfreiheit; sein Vorbringen darf sich nicht ausschließlich auf Gründe beschränken, die in objektivem Verfassungsrecht wurzeln (VerfGH vom 19.4.1985 = VerfGH 38, 43/46; VerfGH vom 31.1.1989 = VerfGH 42, 1/7). Diesem Erfordernis ist hier genügt. Der Antragsteller macht geltend, die seiner Meinung nach fehlerhafte Aufgabenzuweisung habe Auswirkungen auf die von den Pflichtmitgliedern der Kammer zu zahlenden Beiträge. Im Hinblick auf die kammerinterne Geschäftsordnung beanstandet er den aus seiner Sicht unzureichenden Minderheitenschutz.

Ist die Popularklage € wie hier € in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn diese, wie das Demokratieprinzip (Art. 2 Abs. 2 BV) oder das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 19.4.2002 = VerfGH 55, 66/69 f. m. w. N.).

3. Soweit das Vorbringen des Antragstellers dahingehend auszulegen sein sollte, der Kammervorstand der Steuerberaterkammer Nürnberg habe auf der Grundlage der angegriffenen Vorschriften rechtswidrige Entscheidungen getroffen, wäre die Popularklage unzulässig. Dies gilt zum einen für den Vortrag des Antragstellers, der Kammervorstand lege Aufgabenzuweisungen in der Satzung so extensiv aus, dass sie von der Rechtsgrundlage nicht mehr gedeckt seien. Zum anderen handelt es sich auch bei den Darlegungen, der Kammervorstand verstoße gegen die Geschäftsordnungsbestimmungen zum Ablauf der Kammerversammlung und die Regelungen zur Abrechnung und Höhe einzelner Posten der Aufwandsentschädigung und der Reisekosten von Kammervorstand und Geschäftsführung, um Beanstandungen des Vollzugs der Satzungsbestimmungen. Ein fehlerhafter Vollzug von Normen in der Praxis würde nicht dazu führen, dass die betreffenden Vorschriften als solche verfassungswidrig sind (vgl. VerfGH vom 11.11.1997 = VerfGH 50, 226/245). Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, in einem Normenkontrollverfahren Einzelakte zu überprüfen; insoweit besteht für den Antragsteller die Möglichkeit, die betreffenden Vorgänge von den Fachgerichten kontrollieren zu lassen (BayVGH vom 26.6.2007 = MedR 2008, 96/97).

V.

Die Popularklage ist unbegründet.

1. § 3 der Satzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht verletzt.

Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht aber Normen des Bundesrechts. Ein möglicher Verstoß gegen Bundesrecht € hier vor allem, wie behauptet, durch Überschreitung der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage € kann allenfalls zu einer Verletzung des in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verankerten Rechtsstaatsprinzips führen. Dieses erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß einer landesrechtlichen Vorschrift gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen ist. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV ist vielmehr erst dann verletzt, wenn der Widerspruch zum Bundesrecht offen zutage tritt und darüber hinaus auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 16.2.2009 = VerfGH 62, 23/29 m. w. N.). An beiden Voraussetzungen fehlt es hier.

aa) Die angegriffenen Bestimmungen des § 3 Abs. 1 und 2 der Satzung entsprechen zum ganz überwiegenden Teil wörtlich dem Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm (§§ 78, 76 Abs. 1 und 2 StBerG). § 78 StBerG enthält eine allgemein gehaltene Ermächtigung zum Erlass einer Satzung; hinsichtlich der Aufgaben hat die Satzung aber den Katalog des § 76 StBerG einzuhalten, der durch sie nicht abgeändert werden kann. Die Aufgaben einer berufsständischen Kammer müssen gesetzlich festgelegt werden, weil sie als Nichtgebietskörperschaft keine Allzuständigkeit für sich in Anspruch nehmen kann (BVerwG vom 13.12.1979 = BVerwGE 59, 231/237).

§ 3 Abs. 1 Satz 1 der Satzung enthält einen Hinweis auf die Übertragung der Aufgaben durch Gesetz und die Satzung selbst. Dabei ist der Verweis auf die Übertragung von Aufgaben durch die Satzung nicht als Ausweitung über den gesetzlichen Rahmen hinaus zu verstehen, sondern vielmehr nur als Hinweis darauf, dass die durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben durch Satzungsbestimmungen konkretisiert werden können. Die durch €insbesondere€ eingeleitete, beispielhafte Aufzählung von Kammeraufgaben in § 3 Abs. 2 der Satzung ist eine solche Konkretisierung, wobei die Einleitung die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage wörtlich wiederholt. Auch die in § 3 Abs. 2 Buchst. b bis k aufgeführten Aufgaben entsprechen ganz überwiegend wortwörtlich der Aufgabenbeschreibung in § 76 Abs. 2 und 6 StBerG. Soweit § 3 Abs. 2 Buchst. f der Kammer auch die Aufgabe zuweist, Gutachter gegenüber Gerichten, Landesfinanzbehörden oder anderen Verwaltungsbehörden zu benennen, liegt keine verfassungsrechtlich relevante Abweichung gegenüber § 76 Abs. 2 Nr. 7 StBerG vor, der eine solche Benennung nicht kennt. Darf die Kammer selber Gutachten erstatten, so kann sie auch Gutachter benennen, zumal die Adressaten der Benennung nach ihren Verfahrensvorschriften an den Vorschlag nicht gebunden sind.

bb) Die Satzung überschreitet mit der Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 2 Buchst. a, die Gesamtheit der Mitglieder in der Berufsausübung zu fördern, den Aufgabenrahmen des Steuerberatungsgesetzes nicht in verfassungswidriger Weise. Zwar ist, wie der Antragsteller vorträgt, seit einer Novellierung im Jahr 1972 nur noch die Wahrung, nicht aber mehr die Förderung der beruflichen Belange in der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 76 Abs. 1 StBerG erwähnt. Mit der Streichung des Wortes €fördern€ aus der früheren Gesetzesfassung sollte klargestellt werden, dass der Kammer nicht die berufspolitische Interessenvertretung obliegt, sondern die Erfüllung der ihr durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben (BT-Drs. VI/3456, Abschnitt II zu Art. 1 Nrn. 13 a und 16 des Gesetzentwurfs). Die Wahrung beruflicher Belange kann sich über die bloße Verteidigung hinaus aber auch in deren Förderung äußern (Gehre/Koslowski, Steuerberatungsgesetz, 6. Aufl. 2009, RdNr. 9 zu § 76), wobei als Nebenfolge die Wahrung wirtschaftlicher Belange zulässig ist, solange es nicht um rein wirtschaftliche Interessenvertretung geht. €Wahren€ und €Fördern€ sind zudem keine Begriffe, die sich im Sinn eines Gegensatzpaares ausschließen, vielmehr ergänzen sie sich gegenseitig, wie sich auch in § 73 Abs. 1 Satz 3 BRAO zeigt. Ein schwerwiegender, offen zutage tretender Verstoß gegen die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist deshalb nicht ersichtlich. Dies gilt auch, soweit die Satzung eine wirtschaftliche Betätigung im Rahmen der Aus- und Fortbildung nicht grundsätzlich ausschließt.

cc) Soweit der Antragsteller die Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 2 der Satzung mit der beispielhaften Aufzählung von Aufgaben, die durch das Wort €insbesondere€ offengehalten wird, angreift, stellt er die Vereinbarkeit der Satzung mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit infrage (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Unabhängig von der Übereinstimmung mit der bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm, die diese Regelungstechnik wortgleich anwendet, wird das Bestimmtheitsgebot durch die Formulierung in der Satzung nicht verletzt.

Der Normgeber ist durch den Bestimmtheitsgrundsatz verpflichtet, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Normenklarheit und der Justiziabilität entsprechen. Normen müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen können und die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschrift durch die Organe der Körperschaft zu kontrollieren. Gleichwohl darf das Gebot der Bestimmtheit nicht übersteigert werden, weil die Normen sonst allzu starr und kasuistisch würden und der Vielgestaltigkeit des Lebens und der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 24.2.1988 = VerfGH 41, 17/24; VerfGH 50, 226/248 f.). Schon die bundesgesetzliche Ermächtigungsnorm konkretisiert die Aufgabe, die beruflichen Belange der Gesamtheit der Mitglieder zu wahren und die Erfüllung der beruflichen Pflichten zu überwachen, in § 76 Abs. 1 StBerG durch die beispielhafte, nicht abschließende Aufzählung in § 76 Abs. 2 StBerG, um dem Gebot der Aufgabenzuweisung durch Gesetz gerecht zu werden, gleichzeitig aber der Vielgestaltigkeit der Kammeraufgaben Rechnung zu tragen. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot ist darin, dass die Satzung diese der Auslegung zugängliche Regelungsmethode übernommen hat, nicht zu erkennen. Die Auslegung der konkreten Aufgabennormen im Einzelfall ist dabei grundsätzlich eine Frage der Anwendung einfachen Rechts (vgl. BVerfG vom 30.09.2003 = NVwZ 2004, 93), die auf Antrag eines Mitglieds der Kammer im fachgerichtlichen Verfahren überprüft werden kann (BayVGH vom 26.6.2007 = MedR 2008, 96/97).

dd) Die Möglichkeit der Steuerberaterkammer, gemäß § 3 Abs. 3 der Satzung als Zertifizierungsdiensteanbieter nach § 4 SigG aufzutreten, überschreitet die Ermächtigungsnormen der §§ 78, 76 StBerG gleichfalls nicht in verfassungswidriger Weise. Ein signifikanter, auf der Hand liegender Widerspruch zum bundesrechtlich vorgegebenen Aufgabenrahmen der Wahrung beruflicher Belange ist nicht erkennbar. Zwar darf die Kammer nicht in der Weise gewerblich tätig werden, dass sie mit ihren Mitgliedern oder der freien Wirtschaft in Wettbewerb tritt (BVerfG vom 18.12.1974 = BVerfGE 38, 281/311 f.). Die Wahrung beruflicher Belange kann aber mit wirtschaftlichen Nebenfolgen verknüpft sein. Zertifizierungsdienste darf nach dem Signaturgesetz jeder anbieten, der die dafür notwendige Zuverlässigkeit und Sachkunde besitzt. Es liegt nahe, dass die berufsständische Kammer der Steuerberater ihren Mitgliedern Zertifizierungsdienste für elektronische Signaturen anbietet, die im Verkehr mit der Finanzverwaltung und Mandanten zum Einsatz kommen können. Aus der Satzungsbestimmung selbst ergibt sich weder ein Zwang zur Teilnahme der Kammermitglieder an der elektronischen Datenübermittlung, noch verpflichtet sie die Kammer zu einer Zusammenarbeit mit einem bestimmten Unternehmen. Auch lässt sich der Vorschrift selbst kein Verstoß gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Kammermitglieder (Art. 100 i. V. m. Art. 101 BV) entnehmen.

b) Aus den Darlegungen unter V. 1. a) ergibt sich, dass die Festlegung der Aufgaben in § 3 der Satzung das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ebenfalls nicht verletzt.

2. Die Satzungsbestimmungen, die die Geschäftsabläufe der Kammerversammlung und des Kammervorstands regeln (§ 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 und 4, §§ 7, 8 Abs. 2, § 11 Abs. 4), sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.

a) Sie widersprechen nicht dem Demokratieprinzip (Art. 2 Abs. 2 BV).

Der Gesetzgeber kann für die Erledigung bestimmter öffentlicher Aufgaben die Organisationsform der Selbstverwaltung wählen (BVerfG vom 5.12.2002 = BVerfGE 107, 59/86 ff.). Organisation und Verfahren der Willensbildung in der Selbstverwaltungskörperschaft müssen dann aber Gewähr dafür bieten, dass die verfolgten öffentlichen Aufgaben innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaft für diejenigen, die der Satzungsgewalt unterworfen sind, unter Berücksichtigung ihrer Interessen angemessen wahrgenommen werden (BVerfG vom 13.7.2004 = BVerfGE 111, 191/215 ff.), also eine demokratische Binnenstruktur gewährleisten. Gegenstand des Popularklageverfahrens kann dabei nicht sein, ob die bundesgesetzlichen Bestimmungen des Steuerberatergesetzes, auf denen die Satzungsbestimmungen beruhen, selbst diesen Vorgaben entsprechen und einen genügend konkreten Rahmen für die Einhaltung des Demokratieprinzips vorschreiben. Jedenfalls legt das Steuerberatergesetz selbst die Organe der Kammer fest (Kammerversammlung, Kammervorstand). Soweit sich der Bundesgesetzgeber weiterer Regelungen enthalten hat, muss die ausfüllende Satzung eine angemessene Partizipation der Kammerangehörigen an der Willensbildung, eine Bildung der Organe nach demokratischen Grundsätzen und institutionelle Vorkehrungen vorsehen, die eine Bevorzugung einzelner Interessen vermeiden (BVerfGE 111, 191/217).

Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Vorschriften der Satzung. Insbesondere entsprechen das Quorum von einem Zehntel der Mitglieder zur Einberufung einer Kammerversammlung (§ 6 Abs. 2) und die in der Kammerversammlung zur Abberufung der Kammervorstände erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit (§ 8 Abs. 2) dem Grundsatz einer angemessenen Beteiligung der Kammermitglieder. Minderheitenschutz und angemessene Beteiligung setzen nicht notwendig eine Übernahme von Bestimmungen aus der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags voraus, sondern können auf unterschiedliche Weise gewährleistet werden. Bei der Auswahl unter verschiedenen denkbaren Regelungen steht dem Satzungsgeber ein Gestaltungsermessen zu, das besonders weitreichend ist, wenn sich die Regelungsbefugnis der Selbstverwaltungskörperschaft nur auf die Mitglieder selbst, nicht aber auf Dritte bezieht. Dass die Aufgabenverteilung zwischen den Organen den Anforderungen an demokratische Binnenstrukturen nicht gerecht würde, ist nicht ersichtlich. Die angegriffenen Bestimmungen zur Kammerversammlung und zum Kammervorstand entsprechen den Regeln eines geordneten Geschäftsgangs. Nicht Gegenstand des Popularklageverfahrens ist hingegen der Vollzug der Satzungsbestimmungen in der Praxis. Verstöße gegen Satzungsbestimmungen, etwa im Zusammenhang mit der Handhabung von Anmeldungen zur Tagesordnung oder der Sitzungsleitung in der Kammerversammlung, unterliegen der fachgerichtlichen Kontrolle.

b) Für eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 101 BV sind vor diesem Hintergrund ebenso wenig Anhaltspunkte erkennbar.

3. § 14 der Satzung, der die Verpflichtung zur ehrenamtlichen Mitarbeit der Mitglieder in der Kammer festschreibt, zugleich aber die Möglichkeit der Ablehnung des Ehrenamts bei Vorliegen wichtiger Gründe vorsieht, verstößt nicht gegen Art. 101 BV.

Die die allgemeine Handlungsfreiheit berührende Satzungsbestimmung ist an Art. 101 BV im Sinn eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses zu messen. Dabei ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs im Hinblick auf das verbürgte Freiheitsrecht zu beachten. Es kann dahinstehen, ob die Satzungsbestimmung ihre Rechtsgrundlage in der verfassungsrechtlich unbedenklichen Pflichtmitgliedschaft der Berufsangehörigen selbst findet (kritisch insoweit BVerfG vom 7.12.2001 = BayVBl 2002, 560/562). Die Berufskammern der freien Berufe sind Ausdruck der beruflichen Selbstverwaltung, die ihrerseits die Mitarbeit der Berufsangehörigen in den Organen der Selbstverwaltungskörperschaft voraussetzt. Nach § 77 Satz 2 StBerG kann nur Mitglied des Vorstands der Berufskammer sein, wer selbst Mitglied der Kammer ist. Die Ehrenamtlichkeit der Mitwirkung ergibt sich dabei aus der Natur der Sache (Gehrke/Koslowski, a. a. O, RdNr. 10 zu § 77). Die angegriffene Vorschrift beachtet den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls schon deshalb, weil die Verpflichtung zur Übernahme eines Ehrenamts in der Kammer nach der Satzungsbestimmung aus wichtigem Grund verweigert werden kann. Mit Blick auf den unbestimmten Rechtsbegriff des wichtigen Grundes, der weit zu fassen ist, reicht der Regelungsgehalt der Satzungsbestimmung € wie Art. 121 Satz 1 BV, der selbst die Verpflichtung zur Übernahme eines Ehrenamts kennt (vgl. Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, RdNr. 1 zu Art. 121) € nicht über einen bloßen Programmsatz hinaus, der keinen Eingriffscharakter hat und deshalb auch keiner ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung bedarf.

4. § 15 Abs. 1 Satz 2 der Satzung, der einen Anspruch auf Aufwandsentschädigung für die ehrenamtlichen Vorstandsmitglieder festlegt, und § 17 der Satzung, der die Anstellung eines Geschäftsführers vorsieht, verstoßen nicht gegen die in Art. 101 BV garantierte allgemeine Handlungsfreiheit.

§ 3 der Satzung enthält nach den Ausführungen unter V. 1. a) einen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Katalog von Aufgaben der Berufskammer. Die Auferlegung des Kammerbeitrags, in den die durch die Erledigung dieser Aufgaben ausgelösten Kosten einfließen, beschränkt damit die allgemeine Handlungsfreiheit der Kammermitglieder nicht in unzulässiger Weise. Allein mögliche Aufgabenüberschreitungen durch den Kammervorstand oder Missbrauchsfälle im Rahmen einer zulässig übertragenen Aufgabe, die überhöhte Reisekosten und sonstige Ausgaben verursachen könnten, führen nicht zu einem Verfassungsverstoß der zugrundeliegenden Satzungsbestimmung des § 15 Abs. 1 Satz 2, die sich ihrerseits auf Bundesrecht stützt. Dies gilt in gleicher Weise für die durch das Gehalt des nach § 17 der Satzung bestellten Geschäftsführers ausgelösten Kosten. Der Wirtschaftsplan und der Jahresabschluss der Kammer unterliegen nach der Satzung im Übrigen der Kontrolle durch die Kammerversammlung (§ 19). Überschreitungen und Verstöße bei der Anwendung der Satzungsbestimmungen durch den Kammervorstand gehören zum Satzungsvollzug im Einzelnen, der nicht der Kontrolle durch die Popularklage zugänglich ist.

5. § 20 der Satzung, der in Verbindung mit einer gesonderten Beitragssatzung die Beitragspflicht der Kammerangehörigen regelt, verletzt nicht die Grundrechte aus Art. 101, 103 und 118 Abs. 1 Satz 1 BV.

Die Erhebung von Kammerbeiträgen aufgrund einer auf § 20 der Satzung beruhenden eigenen Beitragssatzung ist als Folge der Pflichtmitgliedschaft in § 79 StBerG bundesgesetzlich vorgegeben und für sich verfassungsrechtlich unbedenklich; sie verstößt nicht gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (vgl. BVerfG vom 19.12.1962 = BVerfGE 15, 235; VerfGH vom 26.7.2005). Verstöße gegen den Gleichheitssatz wegen Bemessung der Beiträge im Einzelnen durch die insoweit auch nicht angefochtene Beitragssatzung trägt der Antragsteller nicht vor. Für eine Verletzung des Eigentumsrechts nach Art. 103 BV durch unzumutbar hohe Beiträge sind ebenfalls keine Anhaltspunkte ersichtlich.

VI.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

Bayerischer VerfGH:
Urteil v. 09.08.2011
Az: Vf. 18-VII-10