Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Urteil vom 13. Januar 2014
Aktenzeichen: 7 BV 13.1397

(Bayerischer VGH: Urteil v. 13.01.2014, Az.: 7 BV 13.1397)

Zusammenfassung der Gerichtsentscheidung

Das Verwaltungsgericht München hat mit Zwischenurteil entschieden, dass die Klage der Produzentin und Zulieferin von Fernsehprogrammbeiträgen zulässig ist. Die Klägerin ist eine Tochtergesellschaft der US-amerikanischen Ultimate Fighting Championship (UFC) und ist außerhalb der USA zuständig für die Veranstaltung und mediale Aufbereitung von UFC-Wettkämpfen. Die Beklagte ist eine Landesmedienanstalt, die ein Fernsehspartenangebot bundesweit verbreitet.

Die Beklagte hat der Beigeladenen, die das Fernsehprogramm der Beklagten verbreitet, mit einem Bescheid aufgetragen, bestimmte Sendungen der Klägerin durch andere Inhalte zu ersetzen. Dies begründete die Beklagte damit, dass die Sendungen ein hohes Gewaltpotenzial aufweisen und nicht dem Leitbild des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechen.

Das Verwaltungsgericht München hat das Programmänderungsverlangen der Beklagten für zulässig gehalten, da die Klägerin durch den Bescheid in ihrer Berufsfreiheit beeinträchtigt wird. Die Produktion, Vermarktung und Lizenzierung von TV-Inhalten wird durch die Berufsfreiheit geschützt, und der Bescheid hat Auswirkungen auf die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin.

Die Beklagte hat gegen das Zwischenurteil Berufung eingelegt und geltend gemacht, dass die Klage unzulässig sei. Sie argumentiert, dass die Klägerin keine rundfunkrechtliche Zulassung besitze und daher nicht in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit falle. Die Beklagte ist der Ansicht, dass die Klägerin durch den Bescheid nicht in ihren eigenen Rechten betroffen ist.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten als unbegründet zurückgewiesen und das Zwischenurteil bestätigt. Es begründet dies damit, dass die Klage zulässig ist, da die Klägerin durch den Bescheid in ihrer Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigt wird. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts hat grundsätzliche Bedeutung, da die Frage, ob Maßnahmen der Medienaufsicht auch die Produzenten und Zulieferer von Rundfunkprogrammen in eigenen Rechten betreffen können, bisher nicht höchstrichterlich geklärt ist. Das Verwaltungsgericht hat die Revision zugelassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Die Gerichtsentscheidung im Volltext:

Bayerischer VGH: Urteil v. 13.01.2014, Az: 7 BV 13.1397

Programmänderungsverlangen der Landesmedienanstalt gegenüber einem Rundfunkveranstalter;Klagebefugnis eines Produzenten und Zulieferers von Fernsehprogrammbeiträgen; Rundfunkfreiheit; Berufsausübungsfreiheit; mittelbare Betroffenheit; Zwischenurteil

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

III. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beklagte wendet sich mit ihrer Berufung gegen ein Zwischenurteil des Verwaltungsgerichts München.

Die in London ansässige Klägerin ist die Tochtergesellschaft der US-amerikanischen Gründerin und Betreiberin der international verbreiteten Kampfsportliga €Ultimate Fighting Championship€ (UFC). Sie ist außerhalb der USA zuständig für die Veranstaltung und mediale Aufbereitung von UFC-Wettkämpfen, den Abschluss von Fernsehverträgen und die Produktion und Vermarktung weiterer UFC-Fernsehformate. Die Beigeladene ist ein Medienunternehmen, das aufgrund einer Genehmigung der beklagten Landesmedienanstalt ein Fernsehspartenangebot bundesweit verbreitet.

Auf Antrag der Beigeladenen genehmigte die Beklagte mit Schreiben vom 23. März 2009 die Ausstrahlung der Sendung €Ultimate Fighting Championship€ mit der Reality-Casting-Show €The Ultimate Fighter€ und den weiteren Einzelformaten €Unleashed€, €All Access€, €Countdownshow€, €Wired€ und €UFC Fight Night€ jeweils zwischen 23:00 und 6:00 Uhr. Hierfür besteht zwischen der Klägerin und der Beigeladenen ein entsprechender Lizenzvertrag. Die erste UFC-Veranstaltung in Deutschland fand im Juni 2009 in Köln statt und wurde zeitversetzt im Programm der Beigeladenen ausgestrahlt.

Aufgrund eines Beschlusses ihres Fernsehausschusses forderte die Beklagte die Beigeladene mit Bescheid vom 25. März 2010 auf, innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheids die Formate €The Ultimate Fighter€, €UFC Unleashed€ und €UFC Fight Night€ durch genehmigungsfähige andere Inhalte zu ersetzen, und drohte für den Fall der nicht fristgemäßen Umsetzung den Widerruf der Genehmigung der Programmänderung vom 23. März 2009 an, soweit sie sich auf die genannten Formate beziehe. Die zu ersetzenden Formate würden ein hohes Gewaltpotenzial aufweisen, das explizit und detailliert in Szene gesetzt werde. Die Massivität der gezeigten Gewalt und die stattfindenden Tabubrüche widersprächen dem Leitbild des öffentlich verantworteten und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betriebenen Rundfunks. Die Gesamttendenz der Formate konterkariere einen gewaltfreien Umgang vor allem bei Konfliktlösungen unter dem Deckmantel eines sportlich ausgetragenen Wettbewerbs. Eine verrohende oder zu Gewalttätigkeiten anreizende Wirkung auf den Zuschauer, insbesondere auf gefährdungsgeneigte männliche Jugendliche, sei nicht auszuschließen.

Die Beigeladene hat den Bescheid nicht angefochten. Einen Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht München mit Beschluss vom 15. Juni 2010 abgelehnt. Die hiergegen von der Klägerin erhobene Beschwerde hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 24. September 2010 zurückgewiesen. Der Bescheid der Beklagten verletze die Klägerin nicht in ihren eigenen Rechten. Über die hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden. Den von der Klägerin beantragten Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 8. Dezember 2010 (Az. 1 BvR 2743/10) abgelehnt. Der Klägerin entstehe kein so schwerer Nachteil, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten wäre.

Mit Zwischenurteil vom 23. Mai 2013 hat das Verwaltungsgericht München die Zulässigkeit der von der Klägerin erhobenen Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 25. März 2010 bejaht. Die Klägerin könne sich zwar nicht auf drittschützende rundfunkrechtliche Normen berufen. Sie falle als Inhalteproduzentin auch nicht in den eng zu fassenden Schutzbereich der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG), die Dritten keinen Zugang zum Rundfunk als Verbreitungsmedium für ihre Inhalte verschaffe. Es könne jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Klägerin durch den Bescheid in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt sei, auf die sie sich als juristische Person mit Sitz innerhalb der Europäischen Union berufen könne. Die Produktion, Vermarktung und Lizensierung von TV-Inhalten werde durch die Berufsfreiheit geschützt. Der Beklagten komme es darauf an, dass die Ausstrahlung der von der Klägerin produzierten Inhalte unterbleibe. Der Bescheid habe insoweit berufsregelnde Tendenz und betreffe die Klägerin zumindest mittelbar in ihrer Berufsfreiheit. Die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Tätigkeit, die auch die Auswahl des Marktgebiets in räumlicher Hinsicht umfasse und die sich durch die Lizenzvereinbarung mit der Beigeladenen und die vorübergehend bestehende Programmänderungsgenehmigung der Beklagten zu einer konkreten Rechtsposition verdichtet habe, werde faktisch so erheblich erschwert, dass die Eingriffsschwelle überschritten sei. Es fehle auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage. Im Falle einer stattgebenden Entscheidung wäre die Beigeladene nicht mehr an den Bescheid gebunden und könne die lizensierten Formate wieder ausstrahlen.

Zur Begründung der hiergegen eingereichten Berufung führt die Beklagte im Wesentlichen aus, die Klage sei unzulässig. Die Klägerin sei durch die Anordnung gegenüber der Beigeladenen, die Formate €The Ultimate Fighter€, €UFC Unleashed€ und €UFC Fight Night€ durch genehmigungsfähige andere Inhalte zu ersetzen, nicht in eigenen Rechten betroffen. Sie verfüge über keine rundfunkrechtliche Zulassung und sei nicht Adressatin des Bescheids. Ein rundfunkrechtliches Rechtsverhältnis bestehe nur zwischen der Beklagten und der Beigeladenen. Im Bereich der Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen als originär durch die Rundfunkfreiheit geschützte Tätigkeiten werde Art. 12 Abs. 1 GG durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als spezielleres Grundrecht verdrängt. Dessen Schutzbereich sei jedoch nicht auf Inhalteproduzenten auszudehnen. Der Zugang zum Rundfunk stehe im Unterschied zur zulassungsfreien Presse unter dem Vorbehalt der Zulassung als verfassungsnotwendiger Bestandteil der positiven Rundfunkordnung. Über eine solche Zulassung verfüge die Klägerin nicht. Die Klägerin könne sich hinsichtlich der wirtschaftlichen Verwertung produzierter Inhalte im Rahmen von Fernsehübertragungen gegenüber der Beklagten auch nicht auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen. Andernfalls erhielten Dritte, die außerhalb des Anwendungsradius der Rundfunkfreiheit stünden, Zugriff auf speziell rundfunkrechtlich geregelte Kompetenzbereiche und die Programmgestaltungsfreiheit der Rundfunkveranstalter, wodurch der Kerngehalt der Rundfunkfreiheit ausgehebelt werde. Die Klägerin sei in ihrer Berufsfreiheit auch nicht mittelbar betroffen. Vielmehr liege allenfalls eine bloße Fern- oder Reflexwirkung auf die Absetzbarkeit und Marktchancen vor. Nicht jede entfernte Bedeutsamkeit hoheitlichen Handelns für Grundrechte sei als relevanter Eingriff anzusehen. Die wirtschaftliche Verwertung der beruflichen Leistung der Klägerin stehe unter dem Vorbehalt der rundfunk- bzw. medienrechtlichen Zulässigkeit. Die Klägerin habe auch durch die ursprüngliche Zulassung der Programminhalte gegenüber der Beigeladenen, deren bundesweiter Zuschaueranteil nur bei 0,8 % liege, keine subjektiv-öffentliche Rechtsposition erlangt. Die erlittenen Nachteile seien Folge der Vertragsgestaltung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen, auf die der Bescheid keinen unmittelbaren Einfluss nehme. Als international ausgerichtetes Unternehmen könne die Klägerin ihre Inhalte weiter produzieren und vermarkten.

Die Beklagte beantragt,

das Zwischenurteil des Verwaltungsgerichts München vom 23. Mai 2013 aufzuheben und die Klage als unzulässig abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Auch wenn der Bescheid an die Beigeladene gerichtet sei, greife er mittelbar und nicht nur reflexartig in die Rundfunkfreiheit der Klägerin ein. Der Bescheid führe dazu, dass die Klägerin ihre produzierten Inhalte nicht mehr über die Beigeladene als einzigem bundesweit frei empfangbaren Sportsender, mit dem bereits konkrete vertragliche Vereinbarungen bestünden, verbreiten könne. Er komme daher nach seiner faktisch-imperativen Zielsetzung, die ausschließlich gegen die von der Klägerin gelieferten Inhalte gerichtet sei, und seinen Wirkungen einem klassischen Eingriff gegenüber der Klägerin gleich. Der sachliche Schutzbereich der Rundfunkfreiheit umfasse den gesamten Produktionsprozess sämtlicher Rundfunkinhalte und somit auch Hilfstätigkeiten mit spezifisch inhaltlichem Bezug zur Rundfunkfreiheit, ohne die die Medien nicht in der Lage wären, ihre Funktion in angemessener Weise zu erfüllen. Zum personellen Schutzbereich zählten daher auch Inhalteproduzenten, die durch die Produktion und Bereitstellung von Programminhalten an der Verbreitung von Informationen und Meinungen durch Rundfunk mitwirken. Diese Hilfstätigkeit versetze die Rundfunkveranstalter, die nicht alle Inhalte selbst produzieren könnten, häufig erst in die Lage, zur Meinungspluralität beitragen und ein breites und vielfältiges Programm anbieten zu können. Für den Grundrechtsschutz sei nicht maßgebend, ob die Herstellung von Inhalten bereits während des Produktionsvorgangs oder erst nach der Fertigstellung erschwert werde. Der Klägerin gehe es nicht um den Zugang zur Rundfunkausstrahlung oder um Einfluss auf die Programmgestaltung der Beigeladenen, sondern um die Abwehr hoheitlicher Eingriffe durch das Verbot der Ausstrahlung der von ihr produzierten Formate, wodurch sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene betroffen seien. Im Bereich der Abwehr von Eingriffen in rundfunkspezifische Tätigkeiten der Programmzulieferer könne die rundfunkrechtliche Zulassung keine zwingende Voraussetzung für die Eröffnung des Schutzbereichs sein. Der Schutzbereich werde nicht durch die prioritäre Betroffenheit eines anderen Grundrechtsträgers begrenzt. Vielmehr sei daneben auch der Inhalteproduzent spezifisch schutzbedürftig. Auch die Besonderheiten des bayerischen Medienrechts seien hierfür nicht relevant. Ein Grundrechtseingriff könne auch nicht mit dem Hinweis auf vorrangigen Zivilrechtsschutz gegen die Beigeladene oder Amtshaftungsansprüche gegen die Beklagte verneint werden.

Darüber hinaus greife der Bescheid auch mittelbar in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG ein. Zwischen der Berufs- und der Rundfunkfreiheit bestehe kein Spezialitätsverhältnis. Der Klägerin gehe es nicht um den Zugang zur Programmgestaltungsfreiheit, sondern um die Abwehr eines hoheitlichen Eingriffs. Die wirtschaftliche Verwertung ihrer beruflich erbrachten Leistung als Veranstalterin und Vermarkterin der produzierten Inhalte durch Veräußerung der Fernsehübertragungsrechte könne nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden und sei wesentlich erschwert. Der Bescheid betreffe explizit die von der Klägerin produzierten Inhalte und habe damit berufsregelnde Tendenz. Die Erheblichkeitsschwelle sei überschritten. Der Maßstab hierfür sei nicht der Marktanteil der Beigeladenen am gesamten Fernsehmarkt oder die Anzahl anderer Fernsehsender. Ein Eingriff sei auch nicht deshalb zu verneinen, weil die wirtschaftliche Verwertung von vornherein unter dem Vorbehalt einer rundfunk- bzw. medienrechtlichen Zulässigkeit stehe oder weil der Klägerin gegenüber dem Leitmedium Fernsehen andere Verbreitungswege (Internet, Video) zur Verfügung stünden. Außerdem habe sich die Tätigkeit durch die Genehmigung der Beklagten vom 25. März 2009 zu einer konkreten Rechtsposition verdichtet.

Schließlich komme den Vorschriften des Art. 28 des Bayerischen Mediengesetzes und des § 26 der von der Beklagten erlassenen Fernsehsatzung aufgrund der Pflicht der Beklagten zur materiellen Prüfung der Inhalte der Programmzulieferer drittschützender Charakter zugunsten der Klägerin zu. Eigentlicher Regelungsgegenstand des Bescheids sei die Zulässigkeit der von der Klägerin produzierten Inhalte und nicht das Verhalten der Beigeladenen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Unterlagen der Beklagten und die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Gründe

Der Senat konnte über die Berufung ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem sich alle Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 VwGO).

1. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Das Zwischenurteil ist selbständig mit der Berufung anfechtbar. Die zulässige Berufung der Beklagten ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen.

a) Nachdem die Zulässigkeit der Klage zwischen den Beteiligten umstritten ist und die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Programmänderungsverlangens schwierige tatsächliche und rechtliche Fragen aufwirft, ist es ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht auf Anregung der Beklagten (Schriftsatz vom 26.11.2012) und trotz der ablehnenden Äußerung der Klägerin (Schriftsatz vom 21.12.2012) aus prozessökonomischen Gründen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, gemäß § 109 VwGO über die Zulässigkeit der Klage vorab durch Zwischenurteil zu entscheiden.

b) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Anfechtungsklage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Hierfür ist es ausreichend, wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist. Diese Möglichkeit ist nur dann auszuschließen, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, U.v. 10.10.2012 € 6 C 36/11 € BVerwGE 144, 284/286 m.w.N.).

Gemessen daran erweist sich die Klage mit dem im Hauptantrag verfolgten Ziel der Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 25. März 2010 als zulässig. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass das gegenüber der Beigeladenen ausgesprochene Programmänderungsverlangen der Beklagten auch die Klägerin als Drittbetroffene in ihren eigenen Rechten verletzt.

aa) Der Senat ist allerdings ebenso wie das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass zwar die Beigeladene als Veranstalterin (bzw. Programmanbieterin nach bayerischem Medienrecht, § 64 Satz 2 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien [Rundfunkstaatsvertrag € RStV] vom 31.8.1991 [GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S] in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 502], zuletzt geändert durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 15. bis 21.12.2010 [GVBl 2011 S. 258], Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 des Gesetzes über die Entwicklung, Förderung und Veranstaltung privater Rundfunkangebote und anderer Telemedien in Bayern [Bayerisches Mediengesetz € BayMG] in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.10.2003 [BayRS 2251-4-S, GVBl S. 799], zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.11.2012 [GVBl S. 578]), nicht jedoch die Klägerin als Produzentin und Zulieferin durch den Bescheid in ihrer Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 111a Abs. 1 Satz 1 BV) betroffen ist. Ebenso wie Ereignisveranstalter, die nicht zugleich Fernsehprogramme veranstalten (hierzu BVerfG, U.v. 17.2.1998 € 1 BvF 1-91 € BVerfGE 97, 228/268), sind Produzenten von Rundfunkbeiträgen und Vermarkter entsprechender Rechte, die die Sendungen nicht selbst ausstrahlen, nicht Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit (a.A. Degenhart, ZUM 2011, 375/380 für Zulieferer und Produzenten, die maßgebliche Teile eines Programms eigenständig gestalten). Vielmehr wird die wirtschaftliche Betätigung in diesem Bereich durch die Freiheit der Berufswahl und -ausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) geschützt.

Die Rundfunkfreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und schützt vor externer Einflussnahme auf die Programmgestaltung. Sie ist in ihrem Kern Programmfreiheit und steht allen Veranstaltern von Rundfunkprogrammen zu. Als Veranstalter ist anzusehen, wer die Programmstruktur festlegt, die Abfolge plant, die Sendungen zusammenstellt und unter einer einheitlichen Bezeichnung dem Publikum anbietet. Durch diese auf das gesamte Programm bezogenen Tätigkeiten unterscheidet er sich vom bloßen Zulieferer einzelner Sendungen oder Programmteile (BVerfG, B.v. 20.2.1998 € 1 BvR 661/94 € BVerfGE 97, 298/310).

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar offen gelassen, ob und in welchem Umfang weitere an dem arbeitsteiligen Vorgang der Veranstaltung von Rundfunk mittelbar oder unmittelbar Beteiligte den Schutz der Rundfunkfreiheit genießen. In einer späteren Entscheidung hat es klargestellt, dass der Gewährleistungsbereich der Presse- und Rundfunkfreiheit auch diejenigen Voraussetzungen und Hilfstätigkeiten mit einschließt, ohne die die Medien ihre Funktion nicht in angemessener Weise erfüllen können (BVerfG, B.v. 10.12.2010 € 1 BvR 1739/04 € NJW 2011, 1859/1860). Allerdings betrafen diese Ausführungen die Einbeziehung der Geheimhaltung der Informationsquellen, des Vertrauensverhältnisses zwischen Presse bzw. Rundfunk zu ihren Informanten und der Vertraulichkeit der Redaktionsarbeit in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit eines Rundfunksenders. Daraus kann nicht geschlossen werden, das Bundesverfassungsgericht habe den personellen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit auf die Tätigkeit von Produzenten erstrecken wollen, die nicht selbst als Rundfunkveranstalter auftreten und daher keiner rundfunkrechtlichen Zulassung bedürfen.

Gegen eine solche Ausdehnung des Schutzbereichs spricht, dass für Produzenten und Zulieferer, die an der eigentlichen Programmgestaltung nicht beteiligt sind, im Unterschied zu Veranstaltern von Rundfunkprogrammen keine grundrechtsspezifische Gefährdungslage besteht. Sie sind nicht €Veranstalter hinter dem Veranstalter€, die des besonderen Schutzes der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit bedürften. Die Einbeziehung in den Schutzbereich hängt auch nicht davon ab, ob ein Rundfunkveranstalter bereits eine Auswahl zu Gunsten eines bestimmten Produkts des Zulieferers oder Produzenten getroffen hat oder nicht. Die inhaltliche Verantwortlichkeit für das Rundfunkprogramm liegt nicht beim Produzenten und Zulieferer, sondern allein beim Veranstalter. Diesem obliegt € vorbehaltlich etwaiger Maßnahmen der Medienaufsicht € die Letztentscheidung über die Aufnahme des Beitrags in das verbreitete Programm. Ausschließlich er bietet die Sendungen dem Publikum an und bedarf deshalb des Schutzes durch das Grundrecht der Rundfunkfreiheit vor Einflussnahmen auf seine Programmgestaltung. Demgegenüber ist das Interesse von Produzenten und Zulieferern, die selbst keine Programme gestalten, sondern auf die Abnahme durch die Programmveranstalter angewiesen sind, an der Verbreitung ihrer Beiträge in der Regel eher wirtschaftlicher Art.

bb) Die gegenüber der Beigeladenen ergangene Aufforderung der Beklagten zur Programmänderung betrifft die Klägerin jedoch zumindest mittelbar und nicht nur als Reflex in ihrem Grundrecht auf freie Ausübung ihres Berufs (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG). An seiner im Eilverfahren vertretenen Auffassung, der Klägerin fehle es an der erforderlichen eigenen Rechtsbetroffenheit (BayVGH, B.v. 24.9.2010 € 7 CS 10.1619 € ZUM 2010, 998/1000), hält der Senat nicht mehr fest.

Zwar richtet sich das Programmänderungsverlangen der Beklagten primär an die Beigeladene als Rundfunkveranstalterin bzw. -anbieterin. Die Klägerin tritt nicht als Veranstalterin auf und verfügt auch nicht über die erforderliche rundfunkrechtliche Zulassung. Die Beklagte hat die Maßnahme jedoch mit der Unvereinbarkeit der von der Klägerin produzierten Formate mit dem Leitbild des öffentlich verantworteten und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betriebenen Rundfunks begründet. Auch wenn zwischen der Beklagten und der Klägerin kein unmittelbares medienrechtliches Rechtsverhältnis besteht, aufgrund dessen die Beklagte der Klägerin die Produktion von Rundfunkbeiträgen untersagen könnte, zielt der angefochtene Bescheid auf den Inhalt der produzierten Formate ab. Er hat zur Folge, dass der Klägerin zwar nicht die Veranstaltung als solche, wohl aber deren Verbreitung und Vermarktung als TV-Produktion in Deutschland zumindest erheblich erschwert wird. Sie muss die Maßnahme deshalb als Drittbetroffene der gerichtlichen Überprüfung zuführen können (Art. 19 Abs. 4 GG).

(1) Auch wenn es sich bei der Klägerin nicht um eine inländische juristische Person handelt, kann sie sich gegenüber der Beklagten auf ihre Berufsfreiheit berufen.

Art. 19 Abs. 3 GG, nach dessen Wortlaut die Grundrechte für inländische juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind, steht dem nicht entgegen. Die Erstreckung der Grundrechtsberechtigung auf juristische Personen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellt eine aufgrund des Anwendungsvorrangs der Grundfreiheiten im Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union [AEUV], ABl. EG Nr. C 115/47 v. 9.5.2008) und des allgemeinen Diskriminierungsverbots wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 AEUV) vertraglich veranlasste Anwendungserweiterung des deutschen Grundrechtsschutzes dar (BVerfG, B.v. 19.7.2011 € 1 BvR 1916/09 € BVerfGE 129, 78). Als Grundprinzip des Unionsrechts begünstigt das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit neben natürlichen auch juristische Personen. Die Grundfreiheiten und das allgemeine Diskriminierungsverbot stehen im Anwendungsbereich des Unionsrechts einer Ungleichbehandlung in- und ausländischer Unternehmen aus der Europäischen Union entgegen. Sie drängen insoweit die in Art. 19 Abs. 3 GG vorgesehene Beschränkung der Grundrechtserstreckung auf inländische juristische Personen zurück. Ein Wille des Verfassungsgebers, juristische Personen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union dauerhaft von der Berufung auf Grundrechte auszuschließen, ist Art. 19 Abs. 3 GG ohnehin nicht zu entnehmen. Auch ausländische juristische Personen mit Sitz in EU-Mitgliedsstaaten können deshalb Träger materieller Grundrechte des Grundgesetzes sein.

Der erforderliche hinreichende Inlandsbezug (BVerfG, B.v. 19.7.2011 € 1 BvR 1916/09 € BVerfGE 129, 78) der in London ansässigen Klägerin, der die Geltung der Grundrechte in gleicher Weise wie für inländische juristische Personen geboten erscheinen lässt, ergibt sich aus dem Umstand, dass die Klägerin ihre produzierten UFC-Formate im Bundesgebiet vermarkten und verbreiten will und hierzu bereits mit der Beigeladenen eine entsprechende Lizenzvereinbarung abgeschlossen hat. Dieser durch die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV) gewährleistete grenzüberschreitende Absatz wird durch die medienaufsichtliche Maßnahme der Beklagten gegenüber der Beigeladenen zumindest behindert. Dass die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ihrem Wesen nach auf die Klägerin als juristische Person und Produzentin von Fernsehformaten anwendbar ist, steht außer Frage und wird auch von der Beklagten grundsätzlich eingeräumt (Schriftsatz vom 18.10.2012, S. 13; zum Schutz der Berufsausübungsfreiheit juristischer Personen gemäß Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG vgl. BVerfG, B.v. 4.5.2012 € 1 BvR 367/12 € BVerfGE 131, 47; B.v. 8.12.2011 € 1 BvR 1932/08 € NVwZ 2012, 694).

(2) Art. 12 Abs. 1 GG wird im vorliegenden Fall auch nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verdrängt. Der Klägerin geht es um die wirtschaftliche Verwertung ihrer Fernsehproduktionen als beruflich erbrachte Leistung. Der grundrechtliche Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG erstreckt sich auf die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung in all ihren Aspekten. Die Berufsfreiheit der Klägerin tritt weder hinter die Rundfunkfreiheit der Beigeladenen zurück noch steht ihrer Geltendmachung entgegen, dass sich die Klägerin nicht auf die Rundfunkfreiheit berufen kann.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin € wie die Beklagte meint € auf diese Weise €durch die Hintertür€ den Zugriff auf speziell rundfunkrechtlich geregelte Kompetenzbereiche und den €Tätigkeitsradius eines Rundfunkveranstalters€ erhalten würde, ohne selbst in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zu fallen. Die Entscheidung über die Aufnahme der von der Klägerin produzierten Formate in das Programm obliegt allein der Beigeladenen als zugelassener Rundfunkveranstalterin, die der Medienaufsicht der Beklagten unterliegt. Solange die Klägerin über keine eigene rundfunkrechtliche Zulassung verfügt, ist sie für die Verbreitung ihrer Produktionen im Bundesgebiet auf deren Abnahme durch einen zugelassenen Rundfunkveranstalter angewiesen. Die Gefahr einer Aushebelung oder Umgehung des Kerngehalts der Rundfunkfreiheit besteht hierdurch nicht. Private Veranstalter, die ein Rundfunkprogramm unter eigener inhaltlicher Verantwortung bundesweit anbieten wollen, bedürfen hierfür der Zulassung durch die zuständige Landesmedienanstalt, die nach der Zulassung auch die Aufsicht über den Veranstalter ausübt (§ 2 Abs. 2 Nr. 14, § 20, § 20a, §§ 35 ff. RStV). Hierdurch ist gewährleistet, dass die Beklagte ihrer Aufgabe der Beaufsichtigung von Rundfunkprogrammen hinreichend nachkommen kann. Es kann der Klägerin deshalb nicht verwehrt werden, als drittbetroffene Produzentin und Zulieferin bei Eingriffen in ihre Berufsfreiheit durch Maßnahmen gegenüber dem Rundfunkveranstalter den grundrechtlichen Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG in Anspruch zu nehmen.

(3) Die Klägerin ist durch das gegenüber der Beigeladenen ergangene Programmänderungsverlangen zumindest mittelbar in ihrer Berufsausübungsfreiheit betroffen.

Art. 12 Abs. 1 GG schützt nicht nur vor unmittelbaren Eingriffen in die Berufsfreiheit. Vielmehr kann der Schutzbereich auch bei mittelbaren Beeinträchtigungen tangiert sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen. Dies ist der Fall, wenn der Akt an Dritte gerichtet ist und eine hinreichend enge Beziehung zwischen der Grundrechtsposition desjenigen, der eine Verletzung eigener Rechte geltend macht, und der angegriffenen Maßnahme besteht. Dabei muss die Maßnahme über eine bloße Reflexwirkung hinaus die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass ihr objektiv eine berufsregelnde Tendenz zukommt (BVerfG, B.v. 11.7.2006 € 1 BvL 4/00 € BVerfGE 116, 202/222, B.v. 31.8.2009 € 1 BvR 3275/07 € NVwZ 2009, 1486/1487, B.v. 2.8.2010 € 1 BvR 2393/08 € BVerfGK 17, 448; BVerwG, U.v. 16.10.2013 € 8 CN 1.12 € juris Rn. 24).

Gemessen daran stellt die an die Beigeladene gerichtete Aufforderung, die von der Klägerin produzierten und von der Beigeladenen zuvor mit Genehmigung der Beklagten in ihr Programm aufgenommenen Formate €The Ultimate Fighter€, €UFC Unleashed€ und €UFC Fight Night€ durch genehmigungsfähige andere Inhalte zu ersetzen, eine eingriffsgleiche Regelung mit berufsregelnder Tendenz gegenüber der Klägerin dar. Lediglich reflexhaft betroffen wäre die Klägerin bei einer Maßnahme gegenüber der Beigeladenen ohne spezifischen Bezug zur Tätigkeit der Klägerin, etwa bei einer Rücknahme oder einem Widerruf der Zulassung der Beigeladenen wegen Nichtvorliegens oder Entfallens von Zulassungsvoraussetzungen (§ 38 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 Nr. 1 Buchst. a RStV). Das Programmänderungsverlangen zielt jedoch darauf ab, dass die beanstandeten Produktionen der Klägerin durch die beigeladene Veranstalterin nicht mehr verbreitet werden. Die Maßnahme richtet sich somit nicht nur gegen das Auswahl- und Sendeverhalten der Beigeladenen, sondern auch gegen die von der Klägerin produzierten und gelieferten Inhalte und geht damit über reflexhafte Fernwirkungen hinaus. Hierdurch kommt der Maßnahme objektiv eine berufsregelnde Tendenz mit eingriffsgleicher Wirkung auch gegenüber der Klägerin zu, da Art. 12 Abs. 1 GG die Auswahl des Verbreitungsmediums und € wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt € auch die Auswahl des Marktgebiets in räumlicher Hinsicht schützt.

Die Klägerin produziert die beanstandeten Formate der von ihr durchgeführten Kampfsportveranstaltungen für die Verbreitung im internationalen TV-Markt. Soweit sich dies auf den deutschen Markt bezieht, fällt dies grundsätzlich in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit. Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu (BVerfG, B.v. 26.10.2005 € 1 BvR 396/98 € BVerfGE 114, 371/387). Auch wenn der Klägerin andere Verbreitungswege wie z.B. Trägermedien oder Internet offen stehen mögen, ist sie durch das Programmänderungsverlangen der Beklagten nicht mehr in der Lage, die beanstandeten Formate auf der Basis der Vereinbarung mit der Beigeladenen wirtschaftlich zu verwerten. Hierdurch erleidet sie Einnahmeeinbußen in nicht unerheblicher Höhe. Sie kann wegen des von der Beklagten beanstandeten Inhalts ihrer Produktionen auch nicht auf einen anderen Rundfunkveranstalter im Zuständigkeitsbereich der Beklagten ausweichen. Zumindest erheblich erschwert ist auch die Vermarktung durch Abschluss entsprechender TV-Lizenzverträge mit bundesweit verbreiteten Sendern im Zuständigkeitsbereich anderer Landesmedienanstalten, da diese gemäß § 38 Abs. 1 RStV verpflichtet wären, sich durch die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) mit einem von der Beklagten angezeigten Verstoß gegen die Programmgrundsätze (§ 3 Abs. 1, § 41 Abs. 1 RStV) zu befassen.

Der Maßnahme kann der mittelbare Eingriffscharakter auch nicht deshalb abgesprochen werden, weil Rundfunk in Bayern nur in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft durch die Beklagte betrieben wird (Art. 111a Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 2 BayMG). Ebenso wie private Rundfunkanbieter auch im Geltungsbereich des bayerischen Medienrechts Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 111a Abs. 1 Satz 1 BV) sind (BVerfG, B.v. 20.2.1998 € 1 BvR 661/94 € BVerfGE 97, 298/311 f.; BayVerfGH, E.v. 30.5.2005 € Vf. 23-VI-04 € VerfGH 58, 137/144 ff.), kann Produzenten und Zulieferern der Schutz der Berufsfreiheit im Verhältnis zur Beklagten nicht vorenthalten werden. Dieser Schutz vermittelt ihnen zwar zwar keinen Anspruch auf Ausstrahlung ihrer Produktionen oder auf Aufnahme in ein bestimmtes Programm. Sieht sich die Beklagte jedoch zu Aufsichtsmaßnahmen gegenüber Rundfunkveranstaltern bzw. -anbietern veranlasst und tritt ihnen hoheitlich gegenüber, ist sie gehalten, bei mittelbaren, über bloße Reflexwirkungen hinausgehenden Eingriffen auch den Grundrechtsschutz von Produzenten und Zulieferern zu beachten und in ihre Erwägungen einzubeziehen.

Schließlich ist ein mittelbarer Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin auch nicht wegen etwaiger Amtshaftungsansprüche gegen die Beklagte oder zivilrechtlicher Forderungen gegen die Beigeladene zu verneinen. Wenn der Klägerin die Wahrnehmung ihrer grundrechtlich geschützten Berufsausübungsfreiheit durch einen Hoheitsakt der Beklagten erschwert wird, steht ihr der Rechtsweg mit dem Ziel einer Überprüfung und Abwehr dieser Maßnahme offen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG). Sie muss sich daher nicht auf Sekundärrechtsschutz zur materiellen Kompensation der erlittenen Einbußen verweisen lassen.

2. Die Kostenentscheidung bleibt der verfahrensabschließenden Entscheidung vorbehalten.

3. Die Revision war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die Frage, ob Maßnahmen der Medienaufsicht gegenüber Rundfunkveranstaltern wegen des Inhalts der Sendungen auch deren Produzenten und Zulieferer in eigenen Rechten tangieren und deshalb von ihnen angefochten werden können, ist bisher höchstrichterlich nicht geklärt und hat über den hier zu entscheidenden Einzelfall hinausgehende Bedeutung (vgl. BVerfG, B.v. 8.12.2010 € 1 BvR 2743/10 € juris, Rn. 13).

Bayerischer VGH:
Urteil v. 13.01.2014
Az: 7 BV 13.1397