Verwaltungsgericht Köln:
Urteil vom 26. März 2015
Aktenzeichen: 1 K 2637/14

(VG Köln: Urteil v. 26.03.2015, Az.: 1 K 2637/14)

Zusammenfassung der Gerichtsentscheidung

Das Verwaltungsgericht Köln hat die Klage der Klägerin gegen die Beklagte abgewiesen. Die Beklagte führt seit Dezember 2009 einen bundesweiten Infrastrukturatlas, in dem die Infrastrukturdaten der teilnehmenden Unternehmen gespeichert sind. Die Klägerin war bislang freiwillig an der Erstellung des Infrastrukturatlas beteiligt, gab jedoch nur grobe Angaben zur Lage ihrer Infrastrukturen an. Nach dem In-Kraft-Treten des geänderten Telekommunikationsgesetzes forderte die Beklagte genauere Informationen von den Unternehmen. Die Klägerin argumentierte, dass die Offenlegung der genauen Daten ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse verletzen würde und beantragte, die Vollziehung eines Bescheides auszusetzen, der sie zur Datenlieferung verpflichten könnte.

Die Beklagte erließ einen Bescheid, in dem die Klägerin verpflichtet wurde, detaillierte Angaben über ihre Infrastruktur zu liefern. Weiterhin sollten die Daten jährlich aktualisiert werden. Die Klägerin legte Widerspruch gegen den Bescheid ein, der von der Beklagten jedoch zurückgewiesen wurde.

Das Gericht ist der Ansicht, dass der Bescheid rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt. Die Anforderung der detaillierten Daten ist gemäß des Telekommunikationsgesetzes zulässig und dient dem Zweck, den Breitbandausbau zu fördern. Der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sowie der versorgungs- und sicherheitsrelevanten Daten wird durch die Möglichkeit einer Entscheidungsprüfung gewährleistet. Die Klägerin hat die Möglichkeit, substantiierte Gründe für die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Daten anzuführen. Das Gericht ist weiterhin der Ansicht, dass die Verpflichtung zur jährlichen Aktualisierung der Daten gerechtfertigt ist, um den Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Die Anordnung der Beklagten, die aktuellen Einsichtnahmebedingungen beachten und Änderungen der Bedingungen berücksichtigen zu müssen, ist ebenfalls rechtmäßig. Abschließend stellt das Gericht fest, dass die Zwangsmittelandrohung gegen die Antragstellerin ebenfalls rechtmäßig ist.

Die Klage der Klägerin wird daher abgewiesen.

Die Entscheidung des Gerichts beruht auf dem Telekommunikationsgesetz und ist im Sinne einer Förderung des Breitbandausbaus und des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gerechtfertigt. Die Klägerin hat die Möglichkeit, im weiteren Verfahren ihre Geheimhaltungsgründe vorzubringen und die Entscheidung über die Schutzbedürftigkeit der Daten einer Prüfung zu unterziehen. Die Verpflichtung zur jährlichen Aktualisierung der Daten und die Beachtung der aktuellen Einsichtnahmebedingungen sind rechtmäßig und dienen dem Zweck des Gesetzes. Darüber hinaus ist die Zwangsmittelandrohung gegen die Klägerin rechtmäßig.

Die Klage der Klägerin wird daher abgewiesen.

Die Gerichtsentscheidung im Volltext:

VG Köln: Urteil v. 26.03.2015, Az: 1 K 2637/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Die Beklagte führt seit Dezember 2009 einen bundesweiten Infrastrukturatlas. Bei diesem handelt es sich um ein Geoinformationssystem, in dem die Infrastrukturdaten der bisher freiwillig teilnehmenden Unternehmen und der öffentlichen Institutionen gespeichert sind. Die gesammelten Daten und die daraus entwickelten Strukturen sollen beim Auf- und Ausbau von Breitbandnetzen genutzt werden. Seit Dezember 2012 ist der sogenannte Infrastrukturatlas für berechtigte Nutzer im Rahmen eines gesicherten Onlinezugangs zugänglich. Die Beklagte nutzt dazu eine Web-GIS-Applikation. Dabei handelt es sich um eine Anwendung, die auf für Geodaten spezialisierte Webservices (Geodienste) zurückgreift. Der Infrastrukturatlas enthält Informationen über die Art und die Lage der vorhandenen Anlagen (u.a. Glasfaserleiter, Leerrohre, Hauptverteiler, Kabelverzweiger, Sendemasten, Antennenstandorte).

Die Klägerin ist eine regionale Telekommunikationsanbieterin mit eigenem Glasfasernetz, die sich bislang freiwillig durch die Übermittlung entsprechender Daten zu ihren Einrichtungen an der Erstellung des Infrastrukturatlas beteiligt hatte. Die örtliche Lage ihrer Infrastrukturen gab sie nicht geografisch genau, sondern bezogen auf Postleitzahlengebiete an. Nach dem In-Kraft-Treten der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Regelungen vom 03.05.2012 - BGBl. I S. 958 -) am 10.05.2012, insbesondere des § 77a Abs. 3 TKG, beabsichtigte die Beklagte, genauere und insbesondere geographisch lokalisierbare Angaben von den Unternehmen zu fordern. Sie hörte dazu sukzessive die Infrastrukturinhaber an, die Klägerin unter dem 02.11.2012. Die Klägerin vertrat dazu im Wesentlichen - in Übereinstimmung mit dem Bundesverband Glasfaseranschluss e.V. - die Auffassung, die Aufnahme von georeferenzierten Daten in den Infrastrukturatlas führe zu einer Verletzung ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Die Beklagte lege § 77a TKG zu extensiv aus und betrachte den Infrastrukturatlas als Selbstzweck. Ausreichend und mit Blick auf den gebotenen Schutz ihrer Interessen seien die Anfrage und Verarbeitung von Daten allein auf der Basis der Postleitzahlenebene zulässig. Für potenzielle Anbieter und deren Projektplanung sinnvoll sei zudem nur der konkrete Kontakt mit der Klägerin und anderen Infrastrukturinhabern, weil der Infrastrukturatlas lediglich eine nicht aktuelle Momentaufnahme sei. Zudem beantragte die Klägerin, die Vollziehung eines eventuellen Bescheides auszusetzen, mit dem sie zur Übermittlung derartiger Daten verpflichtet werden könnte.

Mit Bescheid vom 16.05.2013 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, bis zum 30.08.2013 Angaben über die Art und geografische Lage ihrer inländischen und im Tenor näher bezeichneten Telekommunikationsinfrastrukturen nach Maßgabe der beigefügten Datenlieferungsbedingungen zu übermitteln, soweit die Daten in einem Geoinformationssystem, CAD-System oder einem vergleichbaren System vorlägen und der Klägerin die Entscheidungsbefugnis über eine Mitnutzung dieser Infrastrukturen durch Dritte zustehe (Ziffer 1.). Dabei seien die aus Sicht der Klägerin versorgungs- und sicherheitsrelevanten Infrastrukturen sowie Daten, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin betreffen, mit einer einzelfallbezogenen Begründung kenntlich zu machen. Soweit die Datenmitteilung die Kündigung von Vertraulichkeitsvereinbarungen mit Kooperationspartnern erfordere, verlängerte die Beklagte die Datenlieferungspflicht bis zum 31.12.2013. Ferner legte die Beklagte der Klägerin auf, die Daten nach Maßgabe von Ziffer 2. jeweils bis zum 01.07. des jeweiligen Jahres zu aktualisieren. Nach Ziffer 3. des Bescheides richte sich die Einsichtnahme in den Atlas durch Dritte nach den in der Anlage beigefügten Bedingungen. Für den Fall der Änderung dieser Bedingungen sieht die Beklagte eine Löschung und ein Unterbleiben der Datennutzung im Rahmen der Datenverarbeitung und Sicherung vor; bereits von Dritten zulässigerweise eingesehene Daten dürften von diesen allerdings weiter verwendet werden. Schließlich drohte die Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 EUR an, wenn gegen Ziffer 1. und gegen Ziffer 2. der Verfügung verstoßen werde.

In der ausführlichen Begründung des Bescheides führte die Beklagte zu den versorgungs- und sicherheitsrelevanten Daten und den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen unter anderem aus, die dazu von der Klägerin gegebenen Begründungen würden geprüft und die so gekennzeichneten Informationen zunächst nicht in den Infrastrukturatlas aufgenommen werden. Für den Fall, dass die Beklagte die gegebenen Begründungen für nicht ausreichend erachte, würde die Klägerin hinsichtlich der betroffenen Infrastrukturen erneut gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG angehört. Diese Vorgehensweise beziehe sich jedoch nicht "auf den Umfang der Begründungen, die bereits Bestandteil dieses Bescheides sind, sondern ..." beziehe sich "... auf neu vorgebrachte Tatsachen und Umstände, die ein Absehen von der Aufnahme von Infrastrukturen in das Verzeichnis des Infrastrukturatlas begründen."

Mit Schreiben vom 12.06.2013 legte die Klägerin gegen die Verfügung der Beklagten vom 16.05.2013 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 08.04.2014 zurück.

Unter dem 25.03.2014 übermittelte die Klägerin ihre Infrastrukturdaten an die Beklage. Nach Anhörung und Aufforderung der Beklagten, eine ausnahmsweise bestehende Versorgungsrelevanz gelieferter Daten zu begründen, übermittelte die Klägerin unter dem 10.07.2014 der Beklagten eine Datei, in der alle Netzdaten der für die Versorgung der Bevölkerung besonders relevanten und wichtigen Bereiche eingestellt sind. Mit Bescheid vom 23.01.2015 stellte die Beklagte fest, dass die in der übermittelten Datei enthaltenen Glasfaserkabel und Leerrohre weder versorgungsrelevant i. S. d. § 77a Abs. 3 Satz 3 TKG noch sicherheitsrelevant sind. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 18.02.2015 Widerspruch.

Am 06.05.2014 hat die Klägerin Klage gegen den Verpflichtungsbescheid erhoben. Zur Begründung trägt sie u. a. vor, die Beklagte lege ihrer Entscheidung ein rechtlich fehlerhaftes Verständnis der Ermächtigungsgrundlage des § 77a Abs. 3 TKG zugrunde. Sie verkenne den Sinn und Zweck der Norm und gehe rechtsfehlerhaft davon aus, dass nur eine detaillierte Erhebung und Darstellung von Infrastrukturdaten auf Geodatenbasis die Voraussetzungen des § 77a Abs. 3 TKG erfüllen könne. Der Gesetzeszweck, den Breitbandausbau durch effizientere Nutzung bereits vorhandener Infrastruktur zu fördern, werde jedoch auch bei einer weniger detaillierten Datenlieferung erfüllt. Eine potentielle Mitnutzung vorhandener Infrastruktur werde bereits dadurch ermöglicht, dass ein Verzeichnis einen Überblick darüber erlaube, in welchen Gebieten potentiell für den Breitbandausbau oder -aufbau nutzbare Infrastrukturen bereits vorhanden sind und wer deren Inhaber ist. Dies werde auch durch eine weniger detaillierte Darstellung erreicht.

Zudem sei der Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin nicht hinreichend gewährleistet. Die Infrastrukturdaten seien sensible Unternehmensdaten, die überwiegend Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellten. Diese dürften gemäß

§ 77a Abs. 3 Satz 5 TKG nicht in den Infrastrukturatlas eingestellt werden. Der Norm lasse sich gerade nicht entnehmen, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nur dann zu wahren seien, wenn hierfür ein berechtigtes Interesse im Einzelfall für die Zwecke des Infrastrukturatlas geltend gemacht werde und die Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse einen Ausnahmefall darstelle. Durch deren Veröffentlichung im Infrastrukturatlas könnten der Klägerin irreparable Schäden und wettbewerbliche Nachteile entstehen.

Der Verpflichtungsbescheid sehe ferner keinen zureichenden Schutz von Informationen über versorgungs- und sicherheitsrelevante Infrastrukturen der Klägerin vor. Dadurch steige die Gefahr durch Sabotageakte für die Infrastrukturen der Klägerin erheblich. Es würde ihr erheblich erschwert, das von ihr verpflichtend zu erfüllende Schutzniveau für ihre Telekommunikationsinfrastrukturen und die Sicherheit und Integrität ihrer Netze aufrecht zu erhalten. Die Infrastrukturen der Klägerin stellten sogenannte kritische Infrastrukturen dar, denen ein erhöhter Schutzbedarf bescheinigt werde. Der Ansatz der Beklagten, die Versorgungs- und Sicherheitsrelevanz einer Infrastruktureinrichtung anhand einer Einzelfallprüfung festzumachen, gehe fehl. Da die Gesamtheit der Telekommunikationsinfrastruktureinrichtungen als kritische Infrastruktur eingestuft werde, spreche mehr dafür, dass im Einzelfall nachgewiesen werden müsse, dass die betroffenen Infrastrukturen nicht versorgungsrelevant seien. Andernfalls können die Versorgungs- und Sicherheitsrelevanz immer abgelehnt werden, wenn die zu beurteilende Infrastruktur nur kleinteilig genug betrachtet werde. Auch könne die Versorgungsrelevanz nicht im Hinblick darauf angezweifelt werden, dass es sich beim Kern- oder Verbindungsnetz der Klägerin um ein redundantes Netz handele. Vielmehr könne gerade die Redundanz als Indiz für die Versorgungsrelevanz der betreffenden Infrastrukturen gesehen werden, da nur Infrastruktur mit einer gewissen Relevanz durch teure Redundanzsysteme gesichert werde.

Durch die Verpflichtung zur detaillierten Datenlieferung entstehe der Klägerin ein erheblicher zeitlicher, finanzieller und persönlicher Aufwand. In der in dem Bescheid enthaltenen Verpflichtung, Vertraulichkeitsvereinbarungen mit Kooperationspartnern zu kündigen, liege ein unverhältnismäßiger Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin vor. Damit habe sich die Beklagte ermessensfehlerhaft nicht auseinander gesetzt.

Die konkrete Ausgestaltung der Verpflichtung sei nicht verhältnismäßig und daher rechtswidrig. Der Zweck des § 77a Abs. 3 TKG, zur Verbesserung des Breitbandausbaus mögliche Infrastrukturinhaber und mögliche Nachfrager nach Infrastrukturen zusammen zu führen, könne mit anderen milderen und verhältnismäßigeren Mitteln vollständig erfüllt werden.

Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verpflichtungsbescheides sei die konkrete Umsetzung durch den folgenden Feststellungsbescheid zu berücksichtigen. Dieser zeige, dass das Vorbringen der Klägerin bezüglich des Schutzes von versorgungs- und sicherheitsrelevanten Informationen keine Berücksichtigung finde. Die konkrete Umsetzung zeige die Begründungsfehler des Verpflichtungsbescheides. Die inhaltlichen Unbestimmtheiten und Widersprüchlichkeiten, die keine Grundlage für eine planbare und rechtssichere Umsetzung durch den nachgelagerten Verfahrensschritt biete, führten zur Rechtswidrigkeit des Verpflichtungsbescheides. So sei der Verpflichtungsbescheid bereits deshalb als zu unbestimmt anzusehen, weil er als Grundlagenbescheid bezüglich des unbestimmten Rechtsbegriffs der Versorgungsrelevanz nach § 77a Abs. 3 Satz 3 TKG keine konkreten bestimmten Aussagen dazu enthalte, welchen Verpflichtungsumfang die Beklagte darunter subsumiere. Die Klägerin werde von der Beklagten im Unklaren gelassen, unter welchen Kriterien die Versorgungs- und Sicherheitsrelevanz auf der nächsten Stufe überprüft werde. Es genüge nicht, diese grundlegende Klärung auf den Feststellungsbescheid zu verschieben. Es sei der Klägerin nicht zuzumuten, ggf. immer fortlaufend die Feststellungsbescheide in Bezug auf die grundlegenden rechtlichen Subsumtionen nach § 77a Abs. 3 TKG zu prüfen und ggf. in einer Vielzahl von Fällen dagegen gerichtlich vorgehen zu müssen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 16.05.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08.04.2014 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus, bereits der Wortlaut der Regelung des § 77a Abs. 3 Satz 1 TKG spreche für die geforderte Lieferung vektorisierter und georeferenzierter Daten, wenn danach ein detailliertes Verzeichnis über Art, Verfügbarkeit und geografische Lage zu erstellen sei. Auch der Gesetzeszweck der Schaffung einer wesentlichen gegenseitigen Informationsgrundlage im Interesse eines zügigen Breitbandausbaus, der optimalen Nutzung vorhandener Ressourcen sowie der Effizienzsteigerung und Nutzung von Synergieeffekten streite für das Verständnis der Beklagten. Die Erreichung der genannten Ziele setze hinreichend genaue Informationen durch den Infrastrukturatlas voraus. Soweit sich die Klägerin auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen berufe, würden diese durch die bloße Verpflichtung zur Datenlieferung nicht berührt. Die Befugnis, die Lieferung von Daten zu verlangen, bestehe nach § 77a Abs. 3 Satz 1 TKG völlig unabhängig davon, ob geheimhaltungsbedürftige Inhalte betroffen seien. Dies sei nach § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG erst bei der Einsichtnahme zu berücksichtigen. Die Klägerin habe bei der Datenlieferung die geheimhaltungsbedürftigen Inhalte zu kennzeichnen, die Beklagte in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob die Angaben plausibel seien und im Falle divergierender Auffassungen eine rechtsmittelfähige Entscheidung zu erlassen. Das Netz der Klägerin als Ganzes sei dabei nicht als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis anzusehen. Dasselbe gelte für die versorgungs- und sicherheitsrelevanten Infrastrukturen. Der streitgegenständliche Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die tatsächliche Beurteilung der Versorgungsrelevanz im Einzelfall sei auf der 2. Verfahrensstufe im Rahmen des Feststellungsbescheides vorzunehmen.

Einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat die Kammer mit Beschluss vom 18.11.2013 - 1 L 971/13 - abgelehnt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 16.05.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.04.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Hierzu hat die Kammer im Eilverfahren - 1 L 971/13 - ausgeführt:

"Ziffer 1. des angegriffenen Bescheids ist offensichtlich rechtmäßig. Die Anordnung, Art und geografische Lage bestimmt benannter Infrastrukturelemente zu benennen, beruht auf § 77a Abs. 3 Sätze 1 und 2 TKG. Nach dieser Bestimmung kann die Bundesnetzagentur von den Telekommunikationsnetzbetreibern sowie von Unternehmen und von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die über Einrichtungen verfügen, die zu Telekommunikationszwecken genutzt werden können, diejenigen Informationen verlangen, die für die Erstellung eines detaillierten Verzeichnisses über Art, Verfügbarkeit und geografische Lage dieser Einrichtungen erforderlich sind. Zu diesen Einrichtungen zählen unter anderem Gebäude, Gebäudezugänge, Verkabelungen oder Kabelkanäle in Gebäuden, Masten, Antennen, Türme und andere Trägerstrukturen, Leitungsrohre, Leerrohre, Einstiegsschächte und Verteilerkästen.

Die Voraussetzungen dieser Bestimmung sind erfüllt. Die Antragstellerin ist eine bei der Antragsgegnerin nach § 6 Abs. 1 TKG gemeldete Telekommunikationsnetzbetreiberin, und die von der Antragsgegnerin in Ziffer 1. konkret genannten Gegenstände der Informationspflicht (Glasfaser- bzw. Lichtwellenleiter, Kabelverzweiger (KVz), Schaltverteiler, Hauptverteiler (HVt), Multifunktionsgehäuse, Leerrohre oder andere geeignete Schutzrohre, Kabelkanalanlagen, Kabelschächte, Abzweigkästen, Rohrverbände, Zugangspunkte zu Rohrverbindungen, Sendemasten, Antennenstandorte, als Funkstandort nutzbare Gebäude oder Trägerstrukturen, Netzknotenpunkte, sogenannte "Points of Presence") entsprechen der nicht abschließenden Aufzählung von Einrichtungen in § 77a Abs. 3 Satz 2 TKG und sind im Übrigen gebräuchliche und vergleichbare Anlagen, die als Infrastrukturanlagen für die Aufnahme in das detaillierte Verzeichnis geeignet sind.

Die Antragsgegnerin konnte auch zur Angabe der geografischen Standorte dieser Einrichtungen verpflichten. Dies ergibt sich schon aus dem Gesetzeswortlaut selbst, sodass die Argumentation der Antragstellerin, lediglich auf "Postleitzahlenebene" zur Information verpflichtet zu sein, auch nach dem Sinn der Vorschrift gesetzwidrig ist und fehlgeht. § 77a Abs. 3 Satz 1 TKG dient der Erstellung und Fortschreibung eines detaillierten Verzeichnisses über Infrastrukturkomponenten und nennt in diesem Zusammenhang ausdrücklich auch die detaillierte "geografische Lage" der relevanten Einrichtungen. Mit der geographischen Lage sind Angaben gemeint, die eine eindeutige Lokalisierung eines Standortes auf der Erdoberfläche erlauben. Die Angaben zur geographischen Breite und zur geographische Länge ermöglichen es unter Berücksichtigung der allgemein anerkannten und weltweit vereinheitlichten Regeln, die Lage eines Punktes auf der Erde eindeutig und bis hin zur im Vermessungswesen gebotenen Genauigkeit zu beschreiben,

vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/Geographische_Koordinaten,

wobei die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Ausführungen Seite 8, Absatz 3 des amtlichen Abdrucks eine kartografische Genauigkeit für ausreichend hält, die unterhalb der Genauigkeit von Katastern und Bebauungsplänen liegt (1:500 - 1:5.000). Demgegenüber erfüllt die Lagebeschreibung mit der Genauigkeit gemäß den Grenzen eines Postleitzahlengebietes die gesetzliche Anforderung ersichtlich nicht. Denn vom Gesetzgeber wird die Erstellung eines "detaillierten" und die geografische Lage beschreibenden Verzeichnisses verlangt, das also Einzelheiten genau abbilden soll. Die Grenzen eines Postleitzahlengebietes als Lagebeschreibung entsprechen diesem Grad der Genauigkeit nicht, weil Postleitzahlen - abgesehen von den Postleitzahlen für Großempfänger und Postfächer - für die Bezeichnung von geografischen Zustellgebieten entwickelt worden sind,

vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/Postleitzahl_(Deutschland)#Postleitzonen_und_-regionen.

Die zur Akte gereichten Beispiele postleitzahlengenauer Standorte offenbaren zudem, dass derartige Angaben die gesetzlich vorgesehene Beschreibung der detaillierten geografischen Lage von Infrastrukturelementen nicht erfüllen.

Die in Ziffer 1. genannten Gegenstände der Auskunftspflicht entsprechen den Regelbeispielen des § 77a Abs. 3 Satz 2 TKG. Einer Ausnahme für Einrichtungen, bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung erheblich beeinträchtigt werden könnte, bedurfte es nicht; dass zugleich mit der geforderten Auskunft etwaige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Antragstellerin an die Antragsgegnerin mitgeteilt werden, entspricht den gesetzlichen Vorgaben. Insoweit genügt es, dass die Antragsgegnerin der auskunftspflichtigen Antragstellerin zugleich aufgibt, auf die besonderen Eigenschaften des Infrastrukturelements hinzuweisen und für diese Einschätzung substantiierte Gründe zu benennen.

Denn § 77a Abs. 3 TKG sieht ein gestuftes Verfahren vor, an dessen Beginn die uneingeschränkte Informationserteilung durch die Infrastrukturinhaber steht. Den Schutz von Angaben über versorgungsrelevante Einrichtungen gewährleistet § 77a Abs. 3 Satz 3 TKG dergestalt, dass hierauf bezogene Informationen von einer Aufnahme in das Verzeichnis auszunehmen sind. Entsprechendes könnte über den Wortlaut der Vorschrift hinaus hinsichtlich sicherheitsrelevanter Einrichtungen ebenfalls gelten, die in § 77a Abs. 3 TKG zwar nicht ausdrücklich erwähnt werden, aber möglicherweise in ähnlicher Weise schutzbedürftig sind. Daten, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten, sind nach dem Wortlaut des Gesetzes von der Aufnahme in den Infrastrukturatlas ebenfalls nicht ausgenommen. Eine ausdrückliche, aber nur teilweise Regelung zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen enthält § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG. Demnach sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu wahren; das Gesetz lässt allerdings offen, worauf sich dieses Gebot bezieht. Diese Daten sind von der Übermittlung allerdings nicht ausdrücklich ausgeschlossen. Der Wortlaut des § 77a Abs. 3 TKG legt zudem das Verständnis nahe, dass (nur) bei der Einsicht in den Infrastrukturatlas durch Dritte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu wahren sein könnten. Denn die im vorangehenden Satz geregelte Einsichtnahmemöglichkeit für Interessenten wird im nachfolgenden Satz 5 um den Zusatz ergänzt, dass "dabei (...) Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu wahren" sind. Die gesetzliche Regelung gibt in diesem Zusammenhang nicht ausdrücklich vor, wie und auf welcher Ebene diese Schutzpflicht zu erfüllen ist. Mit Blick auf die umfassend formulierte Vorlagepflicht und die grundrechtsrelevante Bedeutung der Datenübermittlung an die Bundesnetzagentur bestünde allerdings auch ohne die in § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG getroffene Regelung eine den gesamten Vorgang umfassende Pflicht der Antragsgegnerin, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Infrastrukturinhaber zu wahren. Der Schutz von Informationen über versorgungs- und sicherheitsrelevante Infrastrukturen und von Informationen, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse beinhalten, setzt nach der Konzeption des § 77 a Abs. 3 TKG allerdings erst mit der Datenlieferung ein. Danach ist sie bei der nachgelagerten Aufnahme und Verarbeitung der Information in das computerbasierte Geoinformationssystem und zugleich bei der Einsichtsgewährung zu beachten. Nach dem Gesetzeswortlaut kann die Antragsgegnerin "diejenigen Informationen verlangen, die für die Erstellung eines detaillierten Verzeichnisses über Art, Verfügbarkeit und geografische Lage dieser Einrichtungen erforderlich sind", ohne dass die Schutzwürdigkeit der Daten deren Übermittlung entgegen stünde.

Entsprechend setzt die uneingeschränkte Datenübermittlung nach § 77 a Abs. 3 TKG voraus, dass ein effektiver Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie der versorgungs- und sicherheitsrelevanten Daten in dem weiteren Verfahren nach der Übermittlung der Daten zu gewähren ist. Solche Daten dürfen nach der zuvor beschriebenen Konzeption des Gesetzes von der Antragsgegnerin nicht ohne Weiteres in den Infrastrukturatlas aufgenommen und Dritten zur Einsichtnahme zur Verfügung gestellt werden.

Zwar dient die Datensammlung letztlich dem Zweck, diese in aufbereiteter Form einer begrenzten Öffentlichkeit zugänglich zu machen, um den Ausbau der Infrastruktur zu fördern. Die Antragsgegnerin hat aber durch die Regelung, dass die Schutzbedürftigkeit der Daten näher zu beschreiben und zu begründen ist, eine behördliche Prüfung vorgesehen, an die sich die Entscheidung anschließen muss, ob die Daten - entsprechend dem Vorbringen des Infrastrukturinhabers - tatsächlich schutzbedürftig sind und für eine Aufnahme in den Atlas oder für eine Einsichtnahme nicht oder nur beschränkt zur Verfügung gestellt werden dürfen. Entsprechend hat die Antragsgegnerin bereits unter Ziffer III. 2. e) des Bescheides (Seite 11 des amtlichen Abdrucks) ausgeführt, markierte Daten zunächst nicht in den Infrastrukturatlas aufzunehmen und bei Meinungsunterschieden darüber, ob eine von der Antragstellerin gegebene Begründung für die Geheimhaltungsbedürftigkeit bestimmter Informationen ausreichend ist, die Antragstellerin nochmals zu beteiligen und sie gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG erneut anzuhören. Die formalisierte Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist Teil eines auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichteten Verwaltungsverfahrens. Die Antragsgegnerin wird in Fällen der genannten Art über die Aufnahme der entsprechenden Informationen in den Infrastrukturatlas und die Gewährung von Einsichtsrechten durch einen gesonderten Verwaltungsakt entscheiden müssen, der der Antragstellerin erneut verwaltungsprozessuale Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet. Insoweit sieht das Gesetz allerdings keine gesonderten Verfahrensregeln vor, wie und unter welchen Voraussetzungen über die Schutzbedürftigkeit von Daten zu entscheiden ist. Ferner ist zusätzlich die nach dem Gesetz zum Teil offen gebliebene Frage zu klären, ob Daten bereits nicht in den Infrastrukturatlas aufzunehmen sind oder - entsprechend dem oben dargestellten Verständnis des § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG - in den Atlas aufzunehmen sind, dann aber nur beschränkt eingesehen und genutzt werden dürfen. Diese Frage hat aber für die hier zu entscheidende und vorgelagerte Frage der Datenüberlassung noch keine Bedeutung, weil die Nutzung und Veröffentlichung der fraglichen Daten unzulässig wäre und ersichtlich nicht beabsichtigt ist.

Die Antragstellerin kann daher ihrer Verpflichtung auch nicht entgegen halten, die geografische Lage aller ihrer Einrichtungen sei geheimhaltungsbedürftig und dürfte ohnehin nicht im Infrastrukturatlas verarbeitet und dargestellt werden. Die Entscheidung dieser Frage obliegt nach der gesetzlichen Konzeption der Antragsgegnerin in dem anschließenden Verwaltungsverfahren. Darüber hinaus können viele Anlagen bereits deshalb nicht den schützenswerten Tatsachen und Umständen zugerechnet werden, weil ihre Existenz offenkundig ist. Hinsichtlich einer beträchtlichen Anzahl der betroffenen sichtbaren Einrichtungen ist die geografische Lage ohnehin bekannt oder leicht ermittelbar. Entsprechend ist erst im anschließenden Verfahren zu klären, ob abweichend vom gesetzlichen Regelfall bestimmte Informationen nur eingeschränkt oder gar nicht in das Verzeichnis aufgenommen oder zur Einsicht zugelassen werden.

Der in Ziffer III. 2. e) des Bescheides (Seite 11) enthaltene Zusatz, das vorgenannte Prüfungsverfahren beziehe

"sich jedoch nicht auf den Umfang der Begründungen, die bereits Bestandteil dieses Bescheides sind, sondern bezieht sich auf neu vorgebrachte Tatsachen und Umstände, die ein Absehen von der Aufnahme von Infrastrukturen in das Verzeichnis des Infrastrukturatlas begründen",

macht die getroffene Regelung nicht unbestimmt und damit rechtswidrig. Mit Blick auf das Vorbringen der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren will die Antragsgegnerin damit klar stellen, dass eine bloße Wiederholung des bisherigen Vorbringens durch die Antragstellerin keine Anhörungspflicht im Sinne des § 28 VwVfG auslösen wird. Dies umfasst - nach dem Vorbringen in diesem konkreten Verfahren - die bisher vertretene Ansicht der Antragstellerin, dass eine Datenlieferung nur auf Postleitzahlenebene in Betracht komme und eine genauere Form der Datenlieferung bereits als Gefährdung schützenswerter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse einzustufen wäre oder geheimhaltungsbedürftige versorgungs- und sicherheitsrelevante Informationen enthalten würde. Diese Begründungen sind insofern bereits "Bestandteil dieses Bescheides" und sollen dementsprechend von einer erneuten Anhörung ausgenommen werden. Denn die Antragstellerin kann nach den obigen Ausführungen ihrer Datenlieferungspflicht schon aus systematischen Gründen nicht entgegen halten, alle ihre Infrastruktureinrichtungen betreffende Daten seien schutzbedürftige Tatsachen, die in den Infrastrukturatlas nicht aufgenommen werden dürften.

Die Verpflichtung der Antragstellerin, bei der Datenlieferung deren Schutzbedürftigkeit zu kennzeichnen und die Gründe dafür darzulegen, ist auch nicht zu beanstanden. § 77a TKG ermächtigt zu dieser Verpflichtung nicht unmittelbar. Aus den obigen Ausführungen folgt jedoch, dass die Behandlung von Daten als schutzbedürftig in einem anschließenden Verwaltungsverfahren erfolgen und eine Aufnahme in den Infrastrukturatlas zunächst unterbleiben wird, wenn die Antragsgegnerin substantiiert auf die Besonderheiten der Daten hinweist. Da nicht alle Daten schützenswert sind und die Frage nach deren Schutzbedürftigkeit zunächst allein aufgrund der Angaben des Infrastrukturinhabers bewertet werden kann, wird ein wirksamer Schutz nur gewährt, wenn der Berechtigte im Verwaltungsverfahren mitwirkt. Erst dann kann die Antragsgegnerin ihrer Untersuchungspflicht nach § 24 VwVfG in der gebotenen Weise nachkommen und die für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände berücksichtigen. Der damit für die Infrastrukturinhaber verbundene Aufwand ist eine notwendige und unvermeidliche Folge der vom Gesetzgeber in § 77a Abs. 3 Sätze 3 und 5 TKG aufgenommenen Schutzregelungen, die im öffentlichen Interesse und im Fall des § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG sogar im ausschließlichen Interesse der auskunftsverpflichteten Infrastrukturinhaber bestehen.

Schließlich führt auch der Einwand der Antragstellerin, dass die Erfüllung der auferlegten Verpflichtungen die Kündigung von Vertraulichkeitsvereinbarungen mit Kooperationspartnern voraussetze, nicht zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides. Ungeachtet dessen, dass die Antragstellerin nicht substantiiert dargelegt hat, dass sie in Bezug auf die geografische Lage der von ihr unterhaltenen und auf vertraglicher Basis von anderen Unternehmen mitbenutzten Infrastruktureinrichtungen Vertraulichkeitsvereinbarungen getroffen hat, ist die Kündigung bzw. Anpassung solcher zivilrechtlichen Vereinbarungen jedenfalls nicht unmöglich und - wenn solche Vereinbarungen der Erfüllung öffentlichrechtlicher Pflichten entgegenstehen - auch geboten. Dass hierin ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die grundrechtlich verbürgte unternehmerische Handlungsfreiheit liegt, ist nicht ersichtlich.

Gegen die Verpflichtung zur jährlichen Aktualisierung der Daten (Ziffer 2. der Verfügung) bestehen keine Bedenken. Das Gesetz lässt die Auferlegung einer einmaligen oder einer dauerhaften Datenlieferungspflicht zu. Mit Blick auf die gebotene Brauchbarkeit der Infrastrukturdaten und dem zu erwartenden ständigen Wandel der jeweiligen Infrastrukturelemente ist eine Aktualisierung des Datenbestandes sachlich gerechtfertigt, wenn nicht sogar geboten. Das Aktualisierungsintervall von einem Jahr berücksichtigt demgegenüber auch die Interessen des Infrastrukturinhabers, nicht jede Änderung der Antragsgegnerin zeitnah mitteilen zu müssen.

Die Anordnungen in Ziffer 3. des Bescheides sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin legt insoweit Rahmenbedingungen fest, dass die aktuell geltenden Einsichtnahmebedingungen gelten und Verpflichtungen nach den Ziffern 1. und 2. des Bescheides nicht mehr oder nicht mehr in vollem Umfang gelten sollen, wenn diese Bedingungen geändert werden. Soweit Daten berechtigt gemäß den Einsichtnahmebedingungen aus der Web-GIS-Applikation generiert und den zugelassenen Nutzern bereits zur Verfügung gestellt wurden, dürfen diese weiter genutzt werden. Abgesehen davon, dass diese Regelungen die Antragstellerin im Zweifel nicht belasten oder sie sogar begünstigen, können Rechte der Antragstellerin nach dem jetzt erkennbaren Sach- und Streitstand nur im Rahmen der Ausführungen zu Ziffer 1. der Verfügung betroffen sein. Insoweit ist die Antragstellerin auf das Verfahren zur Ermittlung der schützenswerten Daten zu verweisen.

Die Entscheidung ist auch ohne Ermessensfehler ergangenen. § 77a Abs. 3 TKG räumt der Antragsgegnerin Ermessen ein, dessen Ausübung das Gericht nur an den Maßstäben des § 114 VwGO auf Fehler überprüfen kann. Das Gericht prüft, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Dafür ist nichts ersichtlich. Der Erlass einer Verfügung, die die Infrastrukturinhaber zur Überlassung von Daten verpflichtet, entspricht vielmehr der Zielsetzung des Gesetzes. § 77a TKG dient dazu, eine gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen durch Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze zu ermöglichen. Die Beschaffung der notwendigen und hinreichend genauen Informationen über die Infrastruktur ist ein wesentlicher Zwischenschritt, wodurch der vom Gesetzgeber angestrebte Ausbau des Breitbandnetzes gefördert wird. Die Erstellung eines detaillierten Infrastrukturatlas sieht der Gesetzgeber als ein wichtiges Instrument zur als dringend eingestuften Förderung des Breitbandausbaus in der Bundesrepublik Deutschland an.

Vgl. Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Regelungen vom 04.05.2011, BT-Drs. 17/5707, S. 78.

Gemessen an dieser Zielsetzung einerseits und der planmäßigen Umsetzung des Vorhabens anderseits entspricht der flächendeckende und schrittweise geplante Erlass von Bescheiden der vorliegenden Art dem Gesetzeszweck. Angesichts der zu erwartenden und zu bearbeitenden Datenmengen - bei der Antragsgegnerin sind rund 5.000 in das Verfahren einzubeziehende Unternehmen gemeldet - ist eine sukzessive Vorgehensweise sachlich gerechtfertigt, wenn nicht sogar geboten. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin bereits in die ausführlichen Begründungen ihrer sachlichen Entscheidungen Erwägungen eingestellt, aus denen sich eine Abwägung der gegenläufigen Interessen ergibt. Lediglich beispielhaft zu nennen sind die Erwägungen zur Detailgenauigkeit des Verzeichnisses (Ziffer III. 2. b) bb) - Seite 7f des amtlichen Abdrucks), in denen sich die Antragsgegnerin eingehend mit der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Datenerhebung befasst. Dabei nimmt sie eine gewisse Unschärfe der Angaben (Seite 8, 3. Absatz) mit Blick auf die Interessen der Infrastrukturinhaber einerseits und die Ziele der Erfassung andererseits hin und setzt sich mit der einschlägigen Argumentation der Antragstellerin auseinander (z.B. Seite 8 a.E.). Abschließend hat sich die Antragsgegnerin unter Ziffer II. 7 (Seite 17f des amtlichen Abdrucks) zusammenfassend mit der Verhältnismäßigkeit der Regelung befasst.

Gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohung bestehen keine Bedenken."

Daran hält die Kammer auch unter Berücksichtigung der in der Klagebegründung gemachten Ausführungen der Klägerin weiterhin fest. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der streitgegenständliche Bescheid weder unbestimmt noch unzureichend begründet. Dem Vortrag der Klägerin, die konkrete Umsetzung des angegriffenen Bescheides durch den Feststellungsbescheid zeige die Begründungsfehler des Verpflichtungsbescheides, folgt die Kammer nicht.

Insbesondere ergibt sich eine Unbestimmtheit des Verpflichtungsbescheides nicht aus einer fehlenden Bestimmung des Begriffes der Versorgungsrelevanz nach § 77a Abs. 3 Satz 3 TKG. Die von der Klägerin mit der Klagebegründung angemahnten Kriterien für die Überprüfung der Versorgungs- und Sicherheitsrelevanz hat die Beklagte auf S. 11 ff. des streitgegenständlichen Bescheids, auf die Bezug genommen wird, umfänglich dargelegt. Inwiefern die von der Klägerin gelieferten Daten letztendlich konkret als versorgungs- und sicherheitsrelevant anzusehen sind, kann - wie hier im Rahmen des Feststellungsbescheides geschehen - notwendigerweise erst in einer Einzelfallentscheidung auf der zweiten Verfahrensstufe entschieden werden. Der von der Klägerin mit der Klagebegründung erhobene Vortrag bezieht sich im Kern auf Einwendungen gegen die Entscheidung auf dieser Stufe und ist im Verfahren gegen den Feststellungsbescheid geltend zu machen. Dies gilt ebenso für die Bewertung der Redundanz und der Beteiligung anderer Backbone-Betreiber am Infrastrukturatlas im Hinblick auf die Versorgungsrelevanz im Feststellungsbescheid. Entgegen der Auffassung der Klägerin wirkt diese Entscheidung nicht auf den Verpflichtungsbescheid derart zurück, dass dieser aufgrund einer etwaigen rechtswidrigen Einzelfallentscheidung als rechtswidrig anzusehen ist.

Der streitgegenständliche Bescheid ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig und rechtswidrig, weil darin die Lieferung der Daten in vektorisierter und georeferenzierter Form angeordnet wird. Diesbezüglich hat die Kammer bereits mit o. g. Eilbeschluss ausgeführt, dass die Anordnung rechtmäßig ist. Die dahingehende Verpflichtung der Klägerin ergibt sich schon aus dem Gesetzeswortlaut selbst. § 77a Abs. 3 Satz 1 TKG setzt voraus, dass ein detailliertes Verzeichnis auch über die geografische Lage der Einrichtungen erstellt wird. Unter "geografische Lage" versteht man, wie oben ausgeführt, die Beschreibung einer Ortslage nach geografischen Koordinaten in einem gegebenen Gradnetz, d. h. in Längen - und Breitengraden. Ist somit vom Gesetzgeber die Erstellung eines "detaillierten", d. h. eines genauen, die Einzelheiten abbildenden Verzeichnisses vorgegeben und damit hinsichtlich des Inhalts des Verzeichnisses eine eindeutige Regel getroffen, so ist die Beklagte davon abzuweichen nicht befugt. Davon getrennt zu betrachten ist die Frage, in welchem Maßstab den jeweiligen Antragstellern Einsichtnahme in den Infrastrukturatlas gewährt wird. Der Infrastrukturatlas selbst ist nach den Gesetzesvorgaben detailliert zu erstellen. Die Gestaltung der Einsichtnahmebedingungen obliegt nach § 77a Abs. 3 Satz 4 TKG der Beklagten. Diese ist damit, auch zur etwaigen Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen i. S. d. § 77a Abs. 3 Satz 5 TKG, zu einer "vergröberten" Darstellung befugt. Dies führt jedoch entgegen der Ansicht der Klägerin nicht dazu, dass die Anordnung der detaillierten Datenlieferung, die die Beklagte nach dem Gesetz zu verlangen hat, als unverhältnismäßig anzusehen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

VG Köln:
Urteil v. 26.03.2015
Az: 1 K 2637/14