Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg:
Urteil vom 15. November 1994
Aktenzeichen: 1 S 310/94

(VGH Baden-Württemberg: Urteil v. 15.11.1994, Az.: 1 S 310/94)

Zusammenfassung der Gerichtsentscheidung

Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass die Meldebehörde die beantragten Meldedaten an den Kläger übermitteln muss. Der Kläger ist der Rundfunkgebührenbeauftragte und benötigt die Daten, um die Einhaltung der Meldepflichten der Rundfunkteilnehmer zu überprüfen. Die Meldebehörde hatte den Antrag des Klägers abgelehnt, da sie die Datenübermittlung nicht für erforderlich hielt. Das Gericht entschied jedoch, dass die Datenübermittlung zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben des Rundfunkgebühreneinzugs erforderlich ist. Das Ermessen der Meldebehörde wurde aufgrund der besonderen Umstände des Falls auf Null reduziert. Es liegt jedoch noch Raum für eine Ermessensentscheidung vor, da die Interessenabwägung zwischen dem Ermittlungsinteresse des Klägers und den schutzwürdigen Belangen der Betroffenen noch aussteht. Die Beklagte hat gegen das Urteil Berufung eingelegt. Es bleibt abzuwarten, wie das Berufungsgericht entscheiden wird.

Die Gerichtsentscheidung im Volltext:

VGH Baden-Württemberg: Urteil v. 15.11.1994, Az: 1 S 310/94

1. Die Anwendbarkeit der allgemeinen Datenübermittlungsvorschrift des § 29 Abs 1 MeldeG (MeldeG BW) wird durch den Rundfunkgebührenstaatsvertrag nicht berührt.

2. Eine Datenübermittlung ist nicht erst dann erforderlich im Sinne von § 29 Abs 1 MeldeG (MeldeG BW), wenn sie der einzige Weg ist, auf dem sich der Datenempfänger die gewünschten Daten verschaffen kann, sondern bereits dann, wenn die Daten zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung des Datenempfängers benötigt werden (hier bejaht für das Begehren des Süddeutschen Rundfunks auf Übermittlung der Meldedaten aller über 18jährigen Bewohner eines Stadtteils).

3. Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs 1 MeldeG (MeldeG BW) vor, so hat die Meldebehörde nach pflichtgemäßem Ermessen im Einzelfall unter Abwägung der öffentlichen und der schutzwürdigen Belange der Betroffenen über das Übermittlungsbegehren des Datenempfängers zu entscheiden. Eine Ermessensreduzierung auf Null liegt auch unter Berücksichtigung der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und des Grundsatzes der gleichmäßigen Gebührenerhebung bei allen Rundfunkgebührenschuldnern in der Regel nicht vor.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Meldebehörde der Beklagten dem Kläger die Meldedaten aller über 18-jährigen Bewohner des Stadtteils zu übermitteln hat.

Mit Schreiben vom 25.2.1992 bat der Rundfunkgebührenbeauftragte des Klägers die Beklagte, ihm die Meldedaten aller über 18-jährigen Einwohner in Straßenlisten für den Stadtteil zur Verfügung zu stellen, um die Einhaltung der Meldepflichten der Rundfunkteilnehmer überprüfen zu können. Auf die ablehnende Stellungnahme der Beklagten vom 18.3.1992 beantragte der Kläger mit Schreiben vom 24.3.1992 die Überlassung der gewünschten Straßenliste. Mit Bescheid vom 25.5.1992 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Sie begründete dies unter Hinweis auf die Stellungnahme des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.4.1992 damit, daß eine Übermittlung der begehrten Daten nicht erforderlich sei, da die gewünschten Informationen auch durch Adreßbücher zu erlangen seien. Der hiergegen eingelegte Widerspruch des Klägers wurde durch Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 7.9.1992 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Meldegesetz erlaube keine so umfassende Datenweitergabe an Rundfunkanstalten. Es müßten im konkreten Fall Anhaltspunkte für die mangelhafte Erfüllung der Meldepflichten bestehen. Gäbe man alle Daten der über 18-jährigen Einwohner weiter, seien davon weit überwiegend Personen betroffen, die kein Rundfunkgerät zum Empfang bereit hielten, ihrer Anzeigepflicht nach Rundfunkgebührenstaatsvertrag bereits nachgekommen seien oder zu deren Gunsten ein Rundfunkgebührenbefreiungstatbestand eingreife. Eine solche Gruppenauskunft sei daher unverhältnismäßig.

Der Kläger hat am 7.10.1992 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben mit dem Antrag, den Bescheid der Beklagten vom 25.5.1992 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 7.9.1992 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, die beantragte Datenübermittlung vorzunehmen, hilfsweise über seinen Antrag auf Übermittlung der Meldedaten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung führte der Kläger aus: Zur Durchführung der den Rundfunkanstalten zugewiesenen Aufgabe des Rundfunkgebühreneinzuges seien die Meldedaten der Einwohner erforderlich. Diese Datenübermittlung könne nicht durch Adreßbücher ersetzt werden, da solche in manchen Gemeinden nicht vorhanden bzw. nicht auf einem aktuellen Stand seien. Die von den Rundfunkanstalten den Gebührenbeauftragten ausgehändigten Bestandsverzeichnisse der für bestimmte Straßen angemeldeten Teilnehmer seien ebenfalls nur eine beschränkte Arbeitshilfe. Schutzwürdige Interessen der Betroffenen würden durch die Übermittlung der erbetenen Grunddaten nicht beeinträchtigt. Selbst wenn man das Recht der Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung tangiert sähe, so würde doch das Allgemeininteresse überwiegen. Dieses ergebe sich aus der Sicherung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, deren vorrangige Finanzierungsquelle die Rundfunkgebühr sei, und dem Prinzip der Abgabengerechtigkeit und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung. Unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben reduziere sich das Ermessen der Meldebehörde auf Null. Der Rundfunkgebührenstaatsvertrag lasse bestehende melderechtliche Regelungen unberührt.

Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie führte zur Begründung aus, daß der Kläger lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag habe. Gegenüber dem besonderen Interesse des Klägers am Gebühreneinzug sei das informationelle Selbstbestimmungsrecht derjenigen höher zu bewerten, die die Rundfunkgebühren ordnungsgemäß bezahlen oder der Gebührenpflicht nicht unterliegen. Aus § 4 Abs. 6 Satz 1 Rundfunkgebührenstaatsvertrag ergebe sich, daß eine Datenübermittlung nach dem Meldegesetz nur bei Vorliegen von tatsächlichen Anhaltspunkten für eine Verletzung der Meldepflichten nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag zulässig sei.

Mit Urteil vom 2.12.1993 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 25.5.1992 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 7.9.1993 aufgehoben und die Beklagte verurteilt, die beantragte Datenübermittlung vorzunehmen. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt: Der Anspruch des Klägers auf Übermittlung der begehrten Daten ergebe sich aus § 29 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 3 MeldeG. Die Anwendbarkeit dieser Vorschrift bleibe durch den Rundfunkgebührenstaatsvertrag unberührt. Die Übermittlung der gewünschten Daten sei zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit des Klägers liegenden Aufgaben des Rundfunkgebühreneinzuges erforderlich. Aufgrund besonderer Umstände des vorliegenden Falles sei das Ermessen der Meldebehörde auf Null reduziert. Dies folge aus der hier vorzunehmenden Güterabwägung im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und aufgrund der Überlagerung der Ermessensausübung durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben.

Gegen das ihr am 4.1.1994 zugestellt Urteil hat die Beklagte am 31.1.1994 Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie ergänzend vorträgt: Die allgemeine Datenübermittlungsvorschrift des Meldegesetzes stelle keine besondere melderechtliche Regelung des Landesrechts dar, die im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 2 Rundfunkgebührenstaatsvertrag unberührt bleibe. Damit seien nur solche Rechtsvorschriften gemeint, die eine regelmäßige Übermittlung von Meldedaten an die Rundfunkanstalten ohne vorangehendes Auskunftsersuchen vorsehen, wie es sie in einigen wenigen Bundesländern, jedoch nicht in Baden-Württemberg, gebe. Eine Datenerhebung sei nur unter den Voraussetzungen des § 4 Abs. 6 Satz 1 Rundfunkgebührenstaatsvertrag möglich. Demnach dürften die Landesrundfunkanstalten Auskünfte bei den Meldebehörden nur über solche Personen einholen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte für eine Verletzung ihrer Anzeigepflichten vorlägen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 2. Dezember 1993 - 9 K 11017/92 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung vertieft er sein Vorbringen aus der 1. Instanz.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf deren Schriftsätze sowie auf die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben. Die Klage ist zwar, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, zulässig. Sie ist aber nur insoweit begründet, als der Kläger die Aufhebung der angegriffenen Bescheide und - hilfsweise - die Neubescheidung seines Antrags auf Übermittlung der gewünschten Meldedaten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt (§§ 113 Abs. 5 Satz 2,114 VwGO). Hingegen muß der weitergehende Hauptantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur beantragten Datenübermittlung ohne Erfolg bleiben. Denn dem Kläger steht ein Rechtsanspruch auf Übermittlung der gewünschten Daten nicht zu. Ein solcher ergibt sich weder aus dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag - RdFunkGebStV - (Art. 4 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland), der aufgrund des Zustimmungsgesetzes vom 19.11.1991 (GBl. S. 745) im Rang eines Landesgesetzes in Kraft ist (1.), noch aus dem Meldegesetz für Baden-Württemberg in der Fassung vom 15.2.1993 - MeldeG - (2.).

1. Der Übermittlungsanspruch läßt sich nicht auf den Rundfunkgebührenstaatsvertrag stützen. Gemäß § 4 Abs. 6 Satz 1 RdFunkGebStV dürfen die Landesrundfunkanstalten über Personen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, daß sie ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereithalten und dies nicht oder nicht umfassend nach § 3 RdFunkGebStV angezeigt haben, auch Auskünfte bei den Meldebehörden einholen, soweit dies zur Überwachung der Rundfunkgebührenpflicht erforderlich ist und die Erhebung der Daten beim Betroffenen nicht möglich ist oder einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern würde. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Rundfunkgebührenbeauftragte des Klägers begehrt nicht die Übermittlung von Daten derjenigen über 18-jährigen Einwohner, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß sie ihren Anzeigepflichten aus dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag nicht nachkommen, sondern will unabhängig hiervon die listenmäßige Übermittlung der Daten (Vor- und Familienname, Anschrift) aller über 18-jährigen Einwohner des Stadtteils ... Die statistisch belegte Aussage, daß nahezu alle Haushalte in der Bundesrepublik über Rundfunkgeräte verfügen (Statistisches Bundesamt, Datenreport 1992, Bonn 1992, Seite 159), aber nur rd. 90 % das Bereithalten derartiger Geräte auch angezeigt haben und somit Gebühren entrichten, stellt für sich gesehen keinen Anhaltspunkt im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RdfunkGebStV dar, der ein Auskunftsverlangen gegenüber der Meldebehörde rechtfertigen könnte (so zu der gleichlautenden Voraussetzung in § 4 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative RdFunkGebStV: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 7.10.1994 - 10 S 489/94-).

2. Ein Rechtsanspruch auf die vom Kläger begehrte Datenübermittlung ergibt sich auch nicht aus dem Meldegesetz, insbesondere nicht aus besonderen melderechtlichen Regelungen des Landesrechts im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 2 RdFunkGebStV, die eine Übermittlung von Daten an Landesrundfunkanstalten zulassen. Im Gegensatz zu einigen Bundesländern, die in speziellen Verordnungen Vorschriften über die regelmäßige Datenübermittlung der Meldebehörde an die Landesrundfunkanstalten erlassen haben (vgl. § 18 der Verordnung über regelmäßige Datenübermittlungen der Meldebehörden des Landes Hessen i.d.F. v. 24. September 1990 (GVBl. 1990, S. 590) und § 9 a der Verordnung des Innenministeriums von Nordrhein-Westfalen über die Zulassung der regelmäßigen Datenübermittlung von Meldebehörden an andere Behörden oder sonstige öffentliche Stellen i.d.F. v. 28.12.1990 (GVBl. 1991, S. 7), beide abgedruckt in: Werkmann/Moehrle/Herb, Datenschutzrecht, Handkommentar, Band 2, Teil VIII), gibt es im Land Baden-Württemberg diesen Vorschriften entsprechende besondere Regelungen nicht, da das Land von seiner im Meldegesetz enthaltenen Ermächtigung, die regelmäßige Datenübermittlung an Rundfunkanstalten durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorzusehen (vgl. § 29 Abs. 4 u. 5 MeldeG), bislang keinen Gebrauch gemacht hat.

Ein Rechtsanspruch auf Datenübermittlung ergibt sich auch nicht aus der allgemeinen Datenübermittlungsvorschrift des § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 3 MeldeG. Nach Satz 1 darf die Meldebehörde einer anderen Behörde oder sonstigen öffentlichen Stelle im Geltungsbereich des Melderechtsrahmengesetzes aus dem Melderegister die dort im einzelnen bezeichneten Grunddaten übermitteln, wenn dies zur rechtmäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit oder der Zuständigkeit des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Nach Satz 3 dürfen für die Zusammensetzung der Personengruppe nur die in Satz 1 genannten Daten zugrundegelegt werden, wenn diese Daten für eine Personengruppe listenmäßig oder in sonst zusammengefaßter Form übermittelt werden.

Die Anwendbarkeit dieser allgemeinen Datenübermittlungsvorschrift bleibt durch den Rundfunkgebührenstaatsvertrag unberührt. Dies ergibt sich zwar nicht bereits aus § 4 Abs. 6 Satz 2 RdFunkGebStV. Denn soweit in dieser Vorschrift darauf hingewiesen wird, daß besondere melderechtliche Regelungen gegenüber Landesrundfunkanstalten unberührt bleiben, sind hiermit nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Regelung lediglich die bereits oben genannten - in speziellen Verordnungen einzelner Bundesländer enthaltenen - besonderen Vorschriften über die regelmäßige Datenübermittlung der Meldebehörden an Landesrundfunkanstalten gemeint, die bei Inkrafttreten des Rundfunkgebührenstaatsvertrages bereits bestanden. Entgegen der Auffassung der Beklagten wird die allgemeine Datenübermittlungsvorschrift des § 29 Abs. 1 MeldeG jedoch, ohne daß es hierfür eines ausdrücklichen Hinweises im Rundfunkgebührenstaatsvertrag bedurft hätte, ebenfalls durch § 4 Abs. 6 Satz 1 RdFunkGebStV nicht eingeschränkt. Dies folgt daraus, daß eine Einschränkung mit den in § 18 Melderechtsrahmengesetz - MRRG - für die Datenübermittlung an andere Behörden oder sonstige öffentliche Stellen für das Landesrecht enthaltenen Vorgaben nicht vereinbar wäre. Mit der in § 4 Abs. 6 Satz 1 RdFunkGebStV neu eingefügten Regelung eines Auskunftsanspruchs des Rundfunks gegenüber der Meldebehörde wurde den Bedürfnissen der Praxis entsprochen, in Einzelfällen über das Melderegister feststellen zu können, ob eine Rundfunkgebührenpflicht besteht (vgl. LT-Drucks.,10/5930, Begründung zu § 4, S. 111). Durch diese für alle Bundesländer gültige Bestimmung wurde neben dem in § 4 Abs. 5 RdFunkGebStV geregelten Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalten gegenüber Personen (vgl. hierzu sowie zur Rangfolge des Auskunftsersuchens VGH Bad.-Württ., Urt. v. 7.10.1994, a.a.O.) unter den dort genannten Voraussetzungen ein Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalten gegenüber der Meldebehörde geschaffen, nicht aber sollten hierdurch die allgemeinen Datenübermittlungsvorschriften der Länder eingeschränkt werden.

§ 29 Abs. 1 MeldeG ermächtigt die Meldebehörde dazu, unter den dort bestimmten Voraussetzungen die im einzelnen aufgezählten Daten aus dem Bereich im Melderegister zu speichernder sogenannter Grunddaten (vgl. § 4 Abs. 1 Nrn. 1 bis 7, 9, 10, 12, 13, 14, 18 und 19 MeldeG) an andere Behörden und sonstige öffentliche Stellen im Geltungsbereich des Melderechtsrahmengesetzes zu übermitteln, wobei die Vornahme der Datenübermittlung in das Ermessen der Meldebehörde gestellt ist (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 2. Halbs. MeldeG). Dabei gestattet es § 29 Abs. 1 Satz 3 MeldeG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 MeldeG, daß die Anschrift für die Zusammensetzung der Personengruppe zugrundegelegt wird. Liegen die Übermittlungsvoraussetzungen nicht vor, so ist der Meldebehörde kein Ermessen eingeräumt. Die Meldebehörde ist, wie sich aus § 29 Abs. 3 Satz 1 MeldeG ergibt, zur Überprüfung der Übermittlungsvoraussetzungen auch verpflichtet.

Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der einfachen Datenübermittlung an den Beklagten liegen vor.

Der Süddeutsche Rundfunk ist als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt eine sonstige öffentliche Stelle im Geltungsbereich des Melderechtsrahmengesetzes im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 MeldeG. Der Rundfunkgebühreneinzug ist eine in der Zuständigkeit des Empfängers liegende Aufgabe (§ 29 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. MeldeG). Nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag ist der Kläger als Landesrundfunkanstalt zum Einzug der Rundfunkgebühren verpflichtet (§§ 7, 3 - 6 RdFunkGebStV). Es kann dabei dahinstehen, ob man die Rundfunkgebühr als Abgabe eigener Art (Hartstein/Ring/Kreile, Rundfunkstaatsvertrag, 1. Auflage 1989, Art. 3 RdNr. 14) oder als Abgabe mit Beitragscharakter (Grupp, Grundfragen des Rundfunkgebührenrechts 1983, S. 42) ansieht. Die Rundfunkgebühr ist jedenfalls keine Benutzungsgebühr als Gegenleistung für die Inanspruchnahme bestimmter Leistungen, sondern ein Mittel zur Finanzierung der Gesamtveranstaltung Rundfunk (vgl. BVerfG, Urteile v. 27.7.1971 - 2 BvR 1/68, 2 BvR 702/68 -, BVerfGE 31, 314, 330). Die Gebührenpflicht wird allein durch das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes begründet und zwar unabhängig davon, ob der Rundfunkteilnehmer die öffentlich-rechtlichen Programme überhaupt empfängt oder empfangen will (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992 - 1 BvR 1586189 -, DÖV 1993, 113, 114; Selmer/Gersdorf, DVBl. 1992, 79, 81).

Die Übermittlung der begehrten Daten ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch zur rechtmäßigen Erfüllung der in der Zuständigkeit des Klägers liegenden Aufgaben erforderlich. Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Er bedarf, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, im jeweiligen Einzelfall der Ausfüllung und Konkretisierung. Hierbei ist dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) sowie dem Grundsatz Rechnung zu tragen, daß der mit der Datenübermittlung verbundene Eingriff seiner Intensität nach nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache und den vom Bürger hinzunehmenden Einbußen stehen darf (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484183-, BVerfGE 65,100 (54)). Unter Beachtung dieser Grundsätze und unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Wertungen, die in den Datenübermittlungsvorschriften des Melderechts sowie des allgemeinen Datenschutzrechts zum Ausdruck kommen und dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen, ist eine Datenübermittlung nicht erst dann erforderlich, wenn sie der einzige Weg ist, auf dem sich der Datenempfänger die Daten verschaffen kann, sondern bereits dann, wenn die Daten zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung benötigt werden. Dies ergibt sich aus folgendem:

Die Übermittlungsermächtigung in § 29 MeldeG weist gegenüber den Übermittlungsnormen des allgemeinen Datenschutzrechts (§ 13 LDSG, § 15 BDSG) ein hohes Maß an Differenzierung aus. Der Gesetzgeber hat für die Datenübermittlungen im Melderecht Ermächtigungsgrundlagen geschaffen, die je nach Datenumfang, Datensensibilität, Übermittlungszweck und Datenempfänger im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abgestufte spezielle Zulässigkeitsvoraussetzungen vorsehen und sich dadurch erheblich von den generalklauselartig gestalteten entsprechenden Normen des allgemeinen Datenschutzrechts unterscheiden (Medert/Süßmuth, Melderechtsrahmengesetz, Taschenkommentar 1986, RdNr. 2 zu § 18). Gemäß § 29 Abs. 1 MeldeG kann die Meldebehörde nur die sogenannten einfachen Grunddaten übermitteln, die aufgezählt werden. Die sensiblen Spezialdaten nach § 4 Abs. 2 MeldeG können gemäß § 29 Abs. 2 MeldeG nur dann übermittelt werden, wenn der Empfänger ohne Kenntnis der Daten zur Erfüllung einer ihm durch Rechtsvorschrift übertragenen Aufgabe nicht in der Lage wäre und er die Daten beim betroffenen Einwohner nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand erheben könnte oder von der Datenerhebung nach der Art der Aufgabe, zu der die Daten erforderlich sind, abgesehen werden muß. Aus dieser im Vergleich zu Abs. 1 vorgesehenen Verschärfung des Maßstabs für die Übermittlung sensiblerer Daten ergibt sich, daß es im Falle des § 29 Abs. 1 MeldeG für das Merkmal der Erforderlichkeit gerade nicht darauf ankommt, ob der Datenempfänger die Daten auch auf anderem Wege erlangen kann. Es ist vielmehr lediglich darauf abzustellen, daß die behördliche Aufgabenerfüllung erheblich erschwert wird, so daß die Behörde die ihr gestellte Aufgabe nicht rechtmäßig und vollständig in angemessener Zeit erfüllen kann. Aus dem Vergleich der Absätze 1 und 2 des § 29 MeldeG folgt ferner, daß es nicht darauf ankommen kann, daß der Datenempfänger die Daten auch bei dem Betroffenen erheben kann (vgl. auch Belz, a.a.O., RdNrn. 20 u. 24 zu § 29).

Dieses Ergebnis wird bestätigt durch eine systematische Betrachtung der Übermittlungsvorschriften des 4. Abschnitts des Meldegesetzes. Sie enthalten Regelungen über die Datenübermittlung an Behörden und sonstige öffentliche Stellen, an öffentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften, Parteien und Wählergruppen, an Private sowie die Veröffentlichung zur sonstigen Nutzung. Die Datenübermittlung wird auch hier im Hinblick auf das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung differenzierend geregelt. Je sensibler die Daten sind, desto höhere Anforderungen werden an die Übermittlungsvoraussetzungen gestellt. Außerdem steht dem Betroffenen bei der Datenübermittlung an Private, Parteien und Wählergruppen und öffentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften die Möglichkeit der Auskunftssperre zu (§ 33 MeldeG), sofern er ein berechtigtes Interesse hat. Auch kann der Betroffene der Datenübermittlung widersprechen (§ 34 Abs. 4 MeldeG). Dieses Widerspruchsrecht steht dem Betroffenen nach § 29 MeldeG nicht zu. Dem in diesen Vorschriften zum Ausdruck kommenden differenzierten System unterschiedlicher Übermittlungsvoraussetzungen und abgestufter Schutzbestimmungen würde man nicht gerecht, wenn bei der Auslegung einzelner Tatbestandsmerkmale in den jeweiligen Übermittlungsnormen weiterreichende Zulässigkeitsvoraussetzungen verlangt würden, als der jeweilige Tatbestand vorsieht.

Der Kläger benötigt die beantragten Daten, um die Gebührenschuldner besser erfassen, insbesondere um "Schwarzhörer" bzw. "Schwarzseher" ermitteln zu können. Mit der Übermittlung der begehrten Daten können in einem ersten Schritt die Namen derjenigen Personen festgestellt werden, bei denen eine Überprüfung der Erfüllung der Rundfunkgebührenpflichten (§§ 3, 4 RdFunkGebStV) vorgenommen werden muß. Ein milderes, aber gleich effizientes Mittel steht dem Kläger nicht zur Verfügung. Das Bestandsverzeichnis, das die Gebührenbeauftragten von den Rundfunkanstalten erhalten, ist nur eine beschränkte Arbeitshilfe. Wer sein Rundfunkgerät nicht angemeldet hat oder derjenige, dessen Teilnehmerkonto noch unter einer anderen Adresse läuft, ist in den Überprüfungsunterlagen nicht erfaßt. Dasselbe gilt bei Namensänderung durch Heirat oder Scheidung, bei Änderung des Straßennamens oder für den Fall, daß bei Tod des gemeldeten Ehegatten der andere eine Ummeldung nicht vorgenommen hat. Die Möglichkeit, anhand von Adreßbüchern Ermittlungen anzustellen, ist gleichfalls weniger effizient als die begehrte Melderegisterauskunft. Adreßbücher erscheinen in Neuauflage nur in gewissen zeitlichen Abständen. Ihnen fehlt wegen der Möglichkeit der Eintragung einer Auskunftssperre oder eines Widerspruchsrechts aus rechtlichen Gründen die notwendige Vollständigkeit hinsichtlich der Daten der über 18-jährigen Bürger. Vergleichbares gilt für Telefonbücher. Da diese Hilfsmittel nicht zuverlässig sind, ist der Gebührenbeauftragte häufig darauf angewiesen, Personen vor Ort, sofern sie überhaupt angetroffen werden, unter Hinweis auf ihre Auskunftspflichten nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag (§ 4 Abs. 5) auszufragen. Es liegt auf der Hand, daß diese Art, "Schwarzhörer" zu ermitteln, auch unter Berücksichtigung des großen Zeit- und Arbeitsaufwands, wenig effektiv ist.

Liegen danach die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 MeldeG vor, so steht die Übermittlung der gewünschten Daten im pflichtgemäßen Ermessen der Meldebehörde, die insbesondere im Einzelfall zu prüfen hat, ob schutzwürdige Belange des oder der Betroffenen durch die Datenübermittlung beeinträchtigt werden. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Verarbeitung oder sonstige Nutzung, gemessen an ihrer Eignung und ihrer Erforderlichkeit zu dem vorgesehenen Zweck, den Betroffenen unverhältnismäßig belastet (§ 9 Satz 1 MeldeG). Hier ist das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung als schutzwürdiger Belang anzusehen, welches die Befugnis des Einzelnen gewährleistet, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfG Urt. v. 15.12.1983, a.a.O.). Da der Kläger eine Gruppenauskunft verlangt, sind hier die schutzwürdigen Belange der jeweiligen Untergruppen zu ermitteln und schließlich dem öffentlichen Interesse gegenüberzustellen. Hinsichtlich der Personen, die ihrer Gebührenpflicht in ordnungswidriger Weise nicht nachkommen, sind keine schutzwürdigen Belange erkennbar. Die Belange der "Schwarzseher" bzw. "Schwarzhörer" sind darauf gerichtet, unerkannt zu bleiben. Dieses Interesse, das mit den Anzeigepflichten aus dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag (§§ 3 und 4) unvereinbar ist, wird von der Rechtsordnung mißbilligt und ist nicht schutzwürdig. Personen, die zwar Gebühren zahlen, aber noch unter einem früheren Namen oder unter einer früheren Adresse gemeldet sind, verstoßen ebenfalls gegen ihre Anzeigepflicht (§ 3 RdFunkGebStV). Folglich sind auch in bezug auf diese Personengruppe keine schutzwürdigen Belange ersichtlich. Personen, die aufgrund der Gebührenbefreiungstatbestände (§ 6 RdFunkGebStV) nicht gebührenpflichtig sind, können ebenfalls keine schutzwürdigen Belange für sich in Anspruch nehmen. Denn die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht wird nur auf Antrag und nur dann gewährt, wenn das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes angezeigt wurde (§ 3 RdFunkGebStV) oder gleichzeitig mit dem Antrag auf Gebührenbefreiung angezeigt wird (§ 5 der Verordnung der Landesregierung über die Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht vom 21.7.1992 (GBI. S. 573) i.V.m. § 6 RdFunkGebStV). Schutzwürdige Belange bestehen allerdings bei den Personen, die kein Rundfunkgerät zum Empfang bereithalten oder die ihre Gebühren ordnungsgemäß bezahlen, wobei bei der letzteren Fallgruppe die Rundfunkanstalt regelmäßig über die erforderlichen Daten verfügen dürfte.

Den schutzwürdigen Belangen dieser Personengruppen steht das Übermittlungsinteresse des Klägers an der rechtlichen Gewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen System und der Gleichheit des Belastungserfolgs der Rundfunkteilnehmer (vgl. § 10 Abs. 1 RdFunkGebStV, a.a.O.; BVerfG, Urt. v. 22.2.1994, DBI. 1994, 465 = NJW 1994,1942; zur gebotenen Gleichheit im Belastungserfolg vgl. BVerfG, Urt. v. 27.6.1991, BVerfGE 84, 239 = NJW 1991, 2129) gegenüber. Die Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk ist die Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Diese Aufgabe macht es notwendig, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen (BVerwG, Urt. v. 4.111986 - 1 BvF 1/84, BVerfGE 73, 118 ff.). Die Rundfunkanstalten haben einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, daß ihre Finanzierung gewährleistet ist. Damit müssen ihnen auch effiziente Befugnisse an die Hand gegeben werden, um ihre Finanzierung sicherzustellen. Die Rundfunkanstalten sind jedoch nicht nur im eigenen Interesse, sondern auch im Interesse der gerechten Verteilung der Gesamtkosten auf alle Rundfunkteilnehmer gehalten, alles zu tun, um alle Teilnehmer ordnungsgemäß zu erfassen.

Eine Ermessensentscheidung unter Abwägung dieser Belange hat die Beklagte nicht getroffen. Wie sich aus ihrem Bescheid vom 25.5.1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.4. 1992 ergibt, hat die Beklagte das Übermittlungsersuchen des Klägers bereits daran scheitern lassen, daß sie - zu Unrecht - das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit verneint hat. Sie hat daher die erforderliche Ermessensentscheidung nachzuholen. Es bleibt auch noch Raum für eine Ermessensbetätigung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat sich der Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht auf einen Übermittlungsanspruch verdichtet. Zwar haben die für eine Übermittlung sprechenden Belange des Klägers aus den bereits genannten Gründen erhebliches und die entgegenstehenden schutzwürdigen Belange der Betroffenen geringes Gewicht. Gleichwohl führt dies nicht zu einer "Ermessensreduzierung auf Null" und damit zu einem Übermittlungsanspruch des Klägers. Vielmehr verbleibt der Beklagten im Hinblick auf Umstände des Einzelfalles ein Entscheidungsspielraum.

Die Meldebehörde wird bei ihrer Ermessensentscheidung zu berücksichtigen haben, ob die Rundfunkanstalt besondere Gesichtspunkte für die Datenübermittlung geltend macht, die über das grundsätzlich bestehende öffentliche Interesse an der Aufgabenwahrnehmung der Rundfunkanstalten hinausgeht. Solche Gesichtspunkte könnten beispielsweise gegeben sein, wenn die Landesrundfunkanstalt darauf verweist, daß der konkrete Stadtteil im Verhältnis zu anderen vergleichbaren Stadtteilen der gleichen oder einer entsprechenden Stadt und entgegen der statistisch belegten Aussage, daß nahezu alle Haushalte in der Bundesrepublik über Rundfunkgeräte verfügen, nach dem der Rundfunkanstalt vorliegenden Bestandsverzeichnis zu wenig Anmeldungen von Rundfunkteilnehmern aufweist. Auch könnte von der Meldebehörde berücksichtigt werden, ob unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse, wie beispielsweise eines gerade neu erstellten Adreßbuches, es gerechtfertigt ist, dem berechtigten Interesse der Betroffenen den Vorrang einzuräumen. Da der technische und zeitliche Aufwand für die Erstellung einer Gruppenauskunft nach den Darlegungen des Vertreters der Beklagten in der mündlichen Verhandlung relativ gering ist, dürfte diesem Gesichtspunkt hingegen im Rahmen der Ermessensentscheidung im konkret vorliegenden Fall geringeres Gewicht beizumessen sein. Dem beachtlichen Interesse der Landesrundfunkanstalt an der Datenübermittlung mit dem Ziel der Ausschöpfung des Gebührenanspruchs und der gleichmäßigen Heranziehung der Gebührenschuldner könnte, worauf der Vertreter des Klägers in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat, durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber durch Schaffung entsprechender Regelungen Rechnung getragen werden (§§ 29 Abs. 4, 5 MeldeG). Das Fehlen entsprechender Bestimmungen rechtfertigt daher nicht die Annahme, die Meldebehörde müsse wegen der im öffentlichen Interesse liegenden Rundfunkgebührenerhebung unter dem Gesichtspunkt der Ermessensreduktion auf Null die begehrte Auskunft erteilen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

VGH Baden-Württemberg:
Urteil v. 15.11.1994
Az: 1 S 310/94