Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Urteil vom 17. Juli 2012
Aktenzeichen: 9 BV 10.809

(Bayerischer VGH: Urteil v. 17.07.2012, Az.: 9 BV 10.809)

Tenor

I. Die Beklagte wird in Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 17. Mai 2004 verpflichtet, gemäß Art. 48 Abs. 3 Satz 4 BayVwVfG den infolge der Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen mit Bescheid vom 5. Februar 2002 auszugleichenden Vermögensnachteil festzusetzen.

II. Die Kosten des Verfahrens in allen Rechtszügen werden mit Ausnahme der Kosten des Zwischenfeststellungs-Widerklageverfahrens, die allein der Beklagten zur Last fallen, gegeneinander aufgehoben. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten im vorliegenden Verfahren (nur noch) über den Ausgleich von Vermögensnachteilen wegen der Rücknahme von Genusstauglichkeitsbescheinigungen (Tauglichkeitserklärungen).

Mit Einführung der BSE-Pflichttests durch die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000 mussten Schlachtrinder im Alter von über 30 Monaten, später bereits im Alter von über 24 Monaten, im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung auf Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE) untersucht werden.

Die Klägerin ist ein Fleischgewinnungs- und Fleischhandelsunternehmen und betrieb im maßgeblichen Zeitraum u.a. auch den Schlachthof in A... Für einen Teil der in ihren Schlachthöfen, unter anderem in A..., geschlachteten Rinder führte diese BSE-Tests die Firma ... durch, deren Geschäftsführerin die Regierung von Niederbayern am 4. Dezember 2000 eine entsprechende Erlaubnis nach der Tierseuchenerreger-Verordnung für deren Labor in P... erteilt hatte. Ab Mitte des Jahres 2001 führte die Firma die Tests auch in einem Zweitlabor in W... durch, für das keine gesonderte Erlaubnis vorlag. Aufgrund der Testergebnisse erteilten die amtlichen Veterinäre der Beklagten der Klägerin Tauglichkeitserklärungen, mit denen die Genusstauglichkeit des Fleisches bestätigt wurde.

Zwischen der Klägerin und der Firma ... bestanden seit dem Jahr 2000 vertragliche Beziehungen über die Durchführung von BSE-Tests. Die Klägerin schlug der Beklagten im Dezember 2000 vor, ihre vertraglich gesicherten Kapazitäten für die amtlichen BSE-Tests zu nutzen, worauf die Beklagte mit Schreiben vom 12. Dezember 2000 beim Landesuntersuchungsamt für das Gesundheitswesen Nordbayern beantragte, die Firma ... mit der Durchführung der amtlichen Tests zu beauftragen. Die Klägerin wusste von der Nutzung des Labors in W... Die praktische Abwicklung im Schlachthof, namentlich die Probenentnahme, die Zusammenstellung der Testchargen, die Übergabe an die Mitarbeiter der Firma ... sowie die Fertigung der Übergabeprotokolle erfolgte durch Mitarbeiter der Klägerin, während die amtlichen Tierärzte die Aufsicht bei der Probenentnahme führten, die Testergebnisse entgegennahmen und die Tauglichkeitserklärungen erteilten.

Nachdem im Dezember 2001 bekannt wurde, dass das Labor in W... keine Zulassung besaß, nahm die Beklagte auf Anweisung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit, Ernährung und Verbraucherschutz unter dem 5. Februar 2002 die den Schlachthof A... betreffenden Tauglichkeitserklärungen der insgesamt 38.428 in der Zeit von Juli bis 15. Dezember 2001 in dem Labor in W... getesteten über 24 Monate alten Rinder zurück, untersagte das weitere Inverkehrbringen des Fleisches und ordnete an, das bereits abgesetzte Fleisch aus dem Verkehr zu nehmen. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, dass die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen wegen der fehlenden Zulassung des Labors fehlerhaft gewesen seien. Der hiergegen erhobene Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.

Während des Klageverfahrens hat die Klägerin mit Schreiben vom 27. November 2003 gegenüber der Beklagten beantragt, den ihr durch die Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen entstandenen und auf 7.807.413,29 EUR zzgl. Zinsen bezifferten Vermögensnachteil gemäß Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auszugleichen. Die Beklagte hat eine Bescheidung dieses Antrags vor Klärung der Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung abgelehnt.

Die auf Aufhebung des Bescheids vom 5. Februar 2002, hilfsweise auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des auszugleichenden Vermögensnachteils gerichtete Klage ist vor dem Verwaltungsgericht (Urteil vom 17.5.2004) und dem erkennenden Senat (Urteil vom 28.4.2008) ohne Erfolg geblieben.

Die von der Klägerin eingelegte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 19. Mai 2009 zurückgewiesen, soweit sie die mit dem Hauptantrag verfolgte Aufhebung der Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen betrifft. Soweit die Beschwerde den Hilfsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung eines auszugleichenden Vermögensnachteils nach Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG betrifft, hat es die Revision zugelassen.

Mit Urteil vom 28. Januar 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des erkennenden Senats vom 28. April 2008, soweit die Berufung hinsichtlich des Hilfsantrags zurückgewiesen worden war, aufgehoben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen. Die bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen trügen eine Verneinung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nicht. Bei der weiteren Prüfung werde das Berufungsgericht zu berücksichtigen haben, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nur dann entfalle, wenn Umstände feststellbar seien, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG erfüllten oder das gleiche Gewicht hätten.

Im zurückverwiesenen Verfahren verfolgt die Klägerin ihren Hilfsantrag weiter. Die Verfahrensbeteiligten haben sich im weiteren Verfahrensablauf schriftsätzlich umfangreich geäußert. Problematisiert und kontrovers diskutiert wurden hierbei insbesondere die Fragen,

(1) ob die Beklagte in diesem Verfahren die richtige Beklagte ist. Die Beklagte verneint dies und vertritt die Auffassung, die Klägerin müsse ihren Anspruch stattdessen gegenüber dem beigeladenen Freistaat Bayern geltend machen.

(2) ob Umstände feststellbar sind, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG erfüllen oder das gleiche Gewicht haben, so dass das Vertrauen der Klägerin nicht schutzwürdig ist.

(3) ob und inwieweit durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 für dieses Verfahren bezüglich beider Fragen bereits eine Bindungswirkung im Sinne des § 144 Abs. 6 VwGO besteht.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 17. Mai 2004 zu verpflichten, auf der Grundlage ihres Antrags vom 27. November 2003 gemäß Art. 48 Abs. 3 Satz 4 BayVwVfG den infolge der Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen mit Bescheid vom 5. Februar 2002 auszugleichenden Vermögensnachteil festzusetzen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage auch hinsichtlich des Hilfsantrags abzuweisen und die Berufung auch insoweit zurückzuweisen.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Der Senat hat die Streitsache am 14. September 2011, 7. Mai 2012 und 16. Juli 2012 mündlich verhandelt. Wegen des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf die hierüber gefertigten Niederschriften Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens einschließlich der Nichtzulassungsbeschwerde (VGH Az. 9 BV 04.2401 und 9 BV 10.809; VG Ansbach Az. AN 16 K 02.00454, AN 16 S 02.00457) Bezug genommen. Beigezogen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren auch eine Ablichtung des Behördenakts der Beklagten (ohne Aktenzeichen, Bl. 1-112), ein Widerspruchsakt der Regierung von Mittelfranken (Az. 241-2512, Bl. 1-28), einschlägige Akten des Staatsministeriums (insgesamt 41 Aktenordner) sowie Gerichtsakten des Oberlandesgerichts Bamberg (3 Aktenheftungen und 2 Anlagenheftungen im Verfahren Az. 4 U 254/06 einschließlich des in diesem Zivilrechtsstreit beigezogenen Verfahrensakts des Verwaltungsgerichts Bayreuth Az. B 1 K 03.190, Bl. 1 - 91).

Gründe

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur noch der Hilfsantrag der Klägerin mit dem Begehren, die Beklagte zur Festsetzung des auszugleichenden Vermögensnachteils zu verpflichten, der ihr durch die Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen entstanden ist. Denn die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage gegen den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 5. Februar 2002 (in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Regierung von Mittelfranken vom 12.3.2002) ist in allen Gerichtsinstanzen erfolglos geblieben. Damit steht rechtskräftig fest, dass die Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen für die im Labor W... der Firma ... im Zeitraum von Juli 2001 bis 15. Dezember 2001 im Schlachthof A... geschlachteten, über 24 Monate alten Rinder rechtmäßig war (Nr. I des Bescheids). Entsprechendes gilt für die Anordnungen, dass das Fleisch dieser Tiere sowie daraus hergestellte Fleischprodukte nicht als Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden dürfen (Nr. II des Bescheids) und dass bereits in den Verkehr gebrachtes Fleisch dieser Tiere oder Fleischerzeugnisse wieder aus dem Verkehr genommen werden müssen, soweit sie noch vorhanden sind und nachverfolgt werden können (Nr. III des Bescheids).

Die Berufung der Klägerin ist bezüglich des Hilfsantrags zulässig und auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Hilfsantrag zu Unrecht abgewiesen. Die Beklagte ist für den geltend gemachten Ausgleichsanspruch nach Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG passivlegitimiert. Die Voraussetzungen des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG liegen vor. Das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der zurückgenommenen Tauglichkeitserklärungen ist schutzwürdig, weil keine Ausschlussgründe im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG vorliegen und die Schutzwürdigkeit auch nicht nach dem allgemeinen Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG entfällt. Die Beklagte ist daher in Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zu verpflichten, gemäß Art. 48 Abs. 3 Satz 4 BayVwVfG den infolge der Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen auszugleichenden Vermögensnachteil festzusetzen.

I.

Wie der Senat bereits in seiner Entscheidung vom 28. April 2008 mit Blick auf die Zulässigkeit des Hilfsantrags ausgeführt hat (UA S. 30), ist das Rechtsschutzbegehren der Klägerin insoweit der Sache nach auf Ausgleich des ihr infolge der Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen entstandenen Vermögensnachteils gerichtet. Dem materiellen Ausgleichsanspruch vorauszugehen hat allerdings nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 48 Abs. 3 Satz 4 BayVwVfG eine Festsetzung des auszugleichenden Vermögensnachteils durch die Behörde. Der Klageantrag ist daher zu Recht nicht auf Ausgleich des Vermögensnachteils, sondern auf behördliche Festsetzung dieses Ausgleichsanspruchs gerichtet. Da die Beklagte über den entsprechenden Antrag der Klägerin vom 27. November 2003 ohne sachlichen Grund nicht entschieden hat, war die Klage als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. § 75 VwGO in Form der Untätigkeitsklage ohne Vorverfahren statthaft.

Die in der Senatsentscheidung vom 28. April 2008 weiter aufgeworfene Frage, ob die - hilfsweise - Geltendmachung (der Festsetzung) des Ausgleichsanspruchs gemäß Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG bereits vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die (Rechtmäßigkeit der) Rücknahme zulässig ist, stellt sich in dieser Form nicht mehr, weil die Rücknahmeentscheidung inzwischen rechtskräftig ist. Es liegt auf der Hand, dass es dem Betroffenen bei dieser Sachlage nicht verwehrt sein kann, nach Maßgabe des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG einen Ausgleichsanspruch geltend zu machen.

II.

Die Klage hat im Hilfsantrag auch Erfolg. Dabei kann die zwischen den Beteiligten strittige Frage offen bleiben, ob und inwieweit die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 für die Frage der Passivlegitimation der Beklagten und das Vorliegen eines Ausschlussgrundes im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG für das Berufungsverfahren gemäß § 144 Abs. 6 VwGO Bindungswirkung entfaltet. Denn diese Voraussetzungen liegen auch der Sache nach vor.

1. An der Passivlegitimation der Beklagten besteht kein Zweifel. Die Beklagte macht insoweit geltend, sie sei nicht die richtige Anspruchsgegnerin, weil sie bei der Erfüllung der amtlichen Fleischuntersuchung lediglich im übertragenen Wirkungskreis handle, den Rücknahmebescheid nur auf bindende Weisung der Regierung von Mittelfranken erlassen habe und ferner keinerlei Mitwirkungsrechte bei der Auswahl der Labors, mithin keinen Einfluss auf die entsprechende Auswahlentscheidung, gehabt habe. Diese Gründe führen nicht dazu, statt der Beklagten den Beigeladenen als richtigen Anspruchsgegner für den geltend gemachten Anspruch der Klägerin auf Festsetzung des auszugleichenden Vermögensnachteils anzusehen.

Anspruchsberechtigt ist im Fall des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG der Betroffene, also € wie beim Begünstigten des Abs. 2 € der begünstigte Adressat des zurückgenommenen Verwaltungsakts. (Richtiger) Anspruchsgegner ist die Körperschaft, für welche die rücknehmende Behörde handelt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, RdNr. 190 zu § 48). Dies ist hier die Beklagte, deren €Ordnungs- und Straßenverkehrsamt€ den Rücknahmebescheid vom 5. Februar 2002 ausdrücklich für die €Stadt A...€ erlassen hat. Die Beklagte ist dabei auch als zuständiger Rechtsträger tätig geworden. Denn die BSE-Pflichttests waren im fraglichen Zeitraum nach § 1 Abs. 1 der BSE-Untersuchungsverordnung im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung durchzuführen, die mit der Tauglichkeitserklärung nach § 10 des Fleischhygienegesetzes (FlHG) abschloss, wenn keine Beanstandungen vorlagen. Die Fleischuntersuchung war nach § 22a Abs. 1 FlHG Aufgabe der zuständigen Behörde und oblag dem amtlichen Tierarzt. Zuständige Behörde in diesem Sinn war die Beklagte (vgl. Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Oktober 1998, GVBl S. 876, in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 8. Juli 2000, GVBl S. 500). Diese Aufgabenübertragung begründet nicht nur eine formale Zuständigkeit, sondern auch die materielle Verantwortung des in die Pflicht genommenen Hoheitsträgers für die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Aufgabe (BVerwG, Urteil vom 28.1.2010, a.a.O., RdNr. 17). Als für die Durchführung der BSE-Tests einschließlich der Ausstellung der Genusstauglichkeitsbescheinigungen verantwortliche Stelle trägt die Beklagte auch die Verantwortung für Verwaltungshelfer, derer sie sich zur Aufgabenerfüllung bedient und damit auch die Verantwortung für Mängel, die das Labor betreffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.1.2010, a.a.O., RdNr. 18 unter Hinweis auf BGH, Urteil vom 2.2.2006 Az. III ZR 131/05 - NVwZ 2006, 966; Beschluss vom 15.2.2007 Az. III ZR 137/06 - LMRR 2007, 2). Dabei reicht es aus, dass die amtlichen Tierärzte sich dieses Labors bedient haben, indem sie die dort ermittelten Testergebnisse für die ihnen obliegende amtliche Fleischuntersuchung verwendet haben. Ob die Firma ... auf Antrag der Beklagten mit der Durchführung der BSE-Tests beauftragt worden ist oder ob die Beklagte an der Auswahlentscheidung bezüglich des Labors mitgewirkt hat, spielt insoweit keine Rolle.

Für die Frage der Passivlegitimation ist es auch ohne Bedeutung, ob die Beklagte bei der Wahrnehmung der amtlichen Fleischuntersuchung eine originäre eigene Aufgabe oder eine €Auftragsangelegenheit€ erfüllt, also im übertragenen Wirkungskreis handelt. Auch die Tatsache, dass die Beklagte den Rücknahmebescheid nur auf ausdrückliche Weisung der Regierung von Mittelfranken erlassen hat, ändert nichts daran, dass der Rechtsträger der angewiesenen Behörde der richtige Beklagte ist (vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 13. Aufl. 2010, RdNr. 15 zu § 78).

2. Die Voraussetzungen des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG liegen vor. Das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der zurückgenommenen Tauglichkeitserklärungen ist schutzwürdig, weil keine Ausschlussgründe im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG vorliegen und die Schutzwürdigkeit auch nicht nach dem allgemeinen Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG entfällt.

2.1. Nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG hat die Behörde, wenn - wie hier - ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der nicht unter Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG fällt, zurückgenommen wird, dem Betroffenen auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG, der gemäß Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG auch bei der Prüfung des Ausgleichsanspruchs anzuwenden ist, nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung oder durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, oder wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Nach Art. 48 Abs. 3 Satz 4 BayVwVfG ist der auszugleichende Vermögensnachteil durch die Behörde festzusetzen.

2.2. Der erkennende Senat hat in seiner Entscheidung vom 28. April 2008 keine Feststellungen zur Frage getroffen, ob Ausschlussgründe nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG vorliegen. Er hat unterstellt, dass die Klägerin keine positive Kenntnis von der fehlenden Zulassung des Labors der Firma ... in W... hatte (UA S. 32 = juris, RdNr. 67) und ausdrücklich offengelassen, ob die Klägerin die Rechtswidrigkeit der Tauglichkeitserklärungen grob fahrlässig nicht gekannt hat, mithin ein Ausschlussgrund im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BayVwVfG vorliegt (UA S. 40). Gleichwohl sei das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der zurückgenommenen Verwaltungsakte hier nicht schutzwürdig. Sie habe sich nicht "mit guten Gründen" auf die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitserklärungen verlassen dürfen, weil sie sowohl bei der Entscheidung, die Firma ... als Verwaltungshelferin bei der Durchführung der amtlichen BSE-Tests zu bestellen, als auch bei der operativen Abwicklung der BSE-Tests faktisch eine "Schlüsselstellung" innegehabt habe, aufgrund derer die Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitserklärungen nicht allein im Verantwortungsbereich der Beklagten, sondern auch in ihrem Verantwortungsbereich gelegen sei (UA S. 32). Die Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit des Vertrauens nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG bezögen ihre wesentliche Rechtfertigung daraus, dass der Betroffene dem Handeln der Behörde ausgesetzt sei und die für die Rechtmäßigkeit dieses Handelns maßgeblichen Vorgänge außerhalb seiner Macht-, Einfluss- und Verantwortungssphäre lägen. Dies sei hier nicht der Fall. Ungeachtet einer (amtshaftungs-)rechtlichen Verantwortung der Beklagten für etwaige Fehler der Firma ... als Verwaltungshelferin könne sich die Klägerin jedenfalls im Rahmen des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG nicht wie ein außerhalb der Verwaltung stehender €normaler Bürger€ auf schutzwürdiges Vertrauen berufen (UA S. 33 und 38).

2.3. Dieser rechtlichen Einschätzung ist das Bundesverwaltungsgericht nicht gefolgt. Es hat vielmehr in seiner Entscheidung vom 28. Januar 2010 unterstrichen, dass für die Reichweite des Vertrauensschutzes nach Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG im Grunde nichts anderes gilt als für den Vertrauensschutz nach Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG: Soweit kein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG besteht und der Betroffene subjektiv auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, kommt es für die objektive Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf eine wertende Abwägung des öffentlichen Interesses mit den Belangen des Betroffenen an. Schutzwürdig ist grundsätzlich jeder, der sich mit guten Gründen auf die Rechte aus der begünstigenden hoheitlichen Maßnahme verlassen durfte, weil deren Fehlerhaftigkeit nicht in seinem Verantwortungsbereich liegt. Ausschlaggebend für die Bestimmung der Verantwortungsbereiche sind dabei nicht allein formale Gesichtspunkte, sondern alle Umstände und Besonderheiten des einzelnen Falls (stRspr, BVerwG a.a.O. RdNr. 12).

In Anwendung dieser allgemeinen Grundsätze auf den konkreten Fall hat das Bundesverwaltungsgericht betont, dass der Fehler, der zur Rechtswidrigkeit und Rücknahme der erteilten Tauglichkeitsbescheinigungen geführt hat, in den alleinigen Verantwortungsbereich der Beklagten falle. Weise das Gesetz einer bestimmten Behörde die amtliche Fleischuntersuchung und damit die Entscheidung darüber zu, ob das Fleisch für den menschlichen Verzehr geeignet ist, so habe diese Behörde für die Gesetzmäßigkeit der Untersuchung einzustehen; denn eine solche gesetzliche Aufgabenübertragung begründe nicht nur eine formale Zuständigkeit, sondern auch die Verantwortung des in die Pflicht genommenen Hoheitsträgers für die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Aufgabe (RdNr. 17). Als für die Durchführung der BSE-Tests verantwortliche Stelle trage die Beklagte auch die Verantwortung für Verwaltungshelfer, derer sie sich zur Aufgabenerfüllung bediene. Die Beklagte trage deshalb die Verantwortung für Mängel, die das Labor betreffen. Ob die Firma ... auf Antrag der Beklagten mit der Durchführung der BSE-Tests beauftragt worden sei, spiele dafür keine Rolle (RdNr. 18).

Die vom erkennenden Senat in der Entscheidung vom 28. April 2008 angeführten Gesichtspunkte (wirtschaftliches Eigeninteresse der Klägerin an der reibungslosen Durchführung der BSE-Pflichttests; Empfehlung der Klägerin für die Firma ... gegenüber der Beklagten; Nähe bzw. enge Geschäftsbeziehungen der Klägerin zur Firma ...; operative Abwicklung der BSE-Tests; Mitverantwortung wegen Durchführung freiwilliger BSE-Tests etc., vgl. BayVGH vom 28.4.2008 a.a.O. UA S. 32 ff.) hat das Bundesverwaltungsgericht nicht als durchgreifend erachtet, um ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin zu verneinen (vgl. BVerwG vom 28.1.2010 RdNrn. 20 - 23). Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf die Empfehlung des Labors ... durch die Klägerin ausgeführt, dass diese Empfehlung keine Rechtspflicht zu einer Prüfung begründe, ob das Labor alle Voraussetzungen für einen Einsatz als Verwaltungshelfer erfülle. Diese Prüfung bleibe vielmehr Aufgabe der zuständigen Behörde. Anders lägen die Dinge, wenn die Klägerin gegenüber der Beklagten ausdrücklich oder der Sache nach behauptet hätte, dass das Labor auch für die Zweigstelle in W... über die nötigen Erlaubnisse verfüge (RdNr. 21). Mit Blick auf die von den Vorinstanzen angeführte Nähe und Geschäftsbeziehungen der Klägerin zum Labor ... hat das Bundesverwaltungsgericht betont, dass es vorliegend um einen bezogen auf die Sphäre der Klägerin durchaus entfernt liegenden Aspekt gehe, nämlich um das Fehlen der behördlichen Zulassung einer Zweigstelle des Labors, auf dessen Testergebnisse die amtlichen Veterinäre ihre Tauglichkeitsbescheinigungen stützten. Ein solcher Mangel lasse sich nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen, nur weil sie Geschäftsbeziehungen mit der Laborfirma unterhalten habe (RdNr. 22 am Ende).

Zur gemäß Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG gebotenen Abwägung zwischen dem Vertrauen der Klägerin in den Bestand des rechtswidrigen Verwaltungsakts und dem öffentlichen Interesse hat das Bundesverwaltungsgericht deutlich gemacht, dass das öffentliche Interesse das Interesse der Klägerin nicht überwiegen kann, wenn die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein die Beklagte trifft und zu Lasten der Klägerin weder ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG noch vergleichbar gewichtige Umstände vorliegen. Da die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein in der Sphäre der Beklagten liege und die Klägerin sich nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen auf die Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens berufen könne, sei kein Grund ersichtlich, warum sie die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen ohne Kompensation hinzunehmen hätte (RdNrn. 24 und 25).

Für die weitere, vom Berufungsgericht vorzunehmende Prüfung ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu berücksichtigen, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nur dann entfällt, wenn Umstände feststellbar sind, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG erfüllen oder das gleiche Gewicht haben. Nach Lage des Falles komme insoweit nur ein Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG entsprechender Verursachungsbeitrag oder eine - vom Berufungsgericht ausdrücklich offen gelassene - grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin in Betracht. Eine solche grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Ausstattung des Zweitlabors der Firma ... mit der nötigen behördlichen Erlaubnis könne der Klägerin aber nur angelastet werden, wenn ihr aufgrund konkret benennbarer und ihr zurechenbarer Umstände eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblegen habe, die sie in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen habe (RdNr. 27).

2.4. Der Senat hat zu den Umständen der BSE-Pflichttests, die im maßgeblichen Zeitraum durch die Firma ... im Schlachtbetrieb A... durchgeführt worden sind, eine Beweisaufnahme durchgeführt und in diesem Zusammenhang u.a. den bei der Klägerin seinerzeit für die Produktion zuständigen Geschäftsführer sowie die leitenden Mitarbeiter, die damals bei der Klägerin für das Qualitätsmanagement verantwortlich waren und in deren Zuständigkeitsbereich auch die Untersuchung von Lebensmitteln fiel, den seinerzeit im Schlachthof A... für die Beklagte tätigen leitenden amtlichen Tierarzt sowie die Geschäftsführerin der Firma ... als Zeugen einvernommen. Nach dem Ergebnis dieser Beweisaufnahme liegen unter Einbeziehung aller Umstände, die sich aus den vorgelegten und beigezogenen Akten ergeben, keine Ausschlussgründe im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG vor. Auch sind keine vergleichbar gewichtigen Umstände zu Tage getreten, die mit Blick auf das Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin hätten entfallen lassen.

(a) Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin die Tauglichkeitsbescheinigungen durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung oder durch Angaben erwirkt hätte, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren und damit ein in Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 oder 2 BayVwVfG genannter Ausschlussgrund vorläge, sind nicht ersichtlich. Davon gehen auch die Beteiligten aus. Denn zwischen ihnen besteht Übereinstimmung darüber, dass als im konkreten Fall zu prüfender Ausschlussgrund letztlich nur Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BayVwVfG in Betracht kommt (vgl. S. 3 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 14.9.2011).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügt für den Ausschlussgrund des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BayVwVfG nicht, dass der Begünstigte die Umstände, welche die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet haben, kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Erforderlich ist vielmehr die Kenntnis oder auf grober Fahrlässigkeit beruhende Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts (vgl. z.B. BVerwG vom 22.9.1993 NVwZ-RR 1994, 369). Dabei gilt der Fahrlässigkeitsbegriff des § 276 Abs. 2 BGB. Danach handelt fahrlässig, wer die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt. Der Bedeutungsgehalt dieses Begriffs und des darauf aufbauenden Rechtsbegriffs der groben Fahrlässigkeit sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs und des Bundessozialgerichts übereinstimmt, hinreichend geklärt: Da sich der Fahrlässigkeitsbegriff auf ein individuelles Verhalten bezieht und damit einen subjektiven Vorwurf enthält, muss stets unter Berücksichtigung der persönlichen Umstände sowie der individuellen Kenntnisse und Erfahrungen des Handelnden beurteilt werden, ob und in welchem Umfang sein Verhalten fahrlässig war. Grobe Fahrlässigkeit erfordert hiernach ein besonders schwerwiegendes und auch subjektiv schlechthin unentschuldbares Fehlverhalten, das über das gewöhnliche Maß an Fahrlässigkeit erheblich hinausgeht (vgl. zuletzt BVerwG vom 12.12.2007 Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 120 mit zahlreichen Hinweisen auf die obergerichtliche Rechtsprechung).

(b) Nach dem Ergebnis der durchgeführten Beweisaufnahme hatte die Klägerin weder positive Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der entsprechenden Tauglichkeitsbescheinigungen noch ist ihr vorzuwerfen, dass sie deren Rechtswidrigkeit nur infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte.

Vielmehr ist insoweit im Wesentlichen Folgendes festzuhalten:

(1) Die Klägerin hat nach dem Auftreten von BSE-Fällen im Ausland - im Gegensatz zu den staatlichen Behörden - damit gerechnet, dass angesichts der etablierten Handelswege die BSE-Krise auch auf Deutschland und Bayern übergreifen wird. Sie hat deshalb frühzeitig vielfältige Maßnahmen eingeleitet, um für diesen Fall hinreichend vorbereitet zu sein. In der Hauptsache ging es dabei einerseits um ein geeignetes Testverfahren und andererseits um die Testeinrichtungen. Bei der Klägerin machte man sich insbesondere darüber Gedanken, dass ein Qualitätssystem für BSE-Tests und geeignete Laborkapazitäten geschaffen werden mussten. Hierbei war es aus ihrer Sicht wichtig, dass zwischen dem jeweiligen Schlachthof und dem untersuchenden Labor möglichst kurze Wege bestanden. Man habe auch gewusst, dass es für entsprechende Testungen keinerlei Behördenkapazität gegeben habe (vgl. Zeugeneinvernahme ..., S. 16 der Niederschrift vom 7.5.2012). Diese Tatsache wird auch von der Beklagten und dem Beigeladenen nicht in Frage gestellt.

Was die seinerzeitigen Laborkapazitäten betrifft, gab es ursprünglich nur einige kleinere Institute, die BSE-Tests durchführen konnten, deren Kapazität aber für eine Vollbeprobung des Schlachtguts nach Einschätzung der Klägerin in keiner Weise ausreichend war. Über entsprechende Ausschreibungen kam die Klägerin auf das damals schon bestehende Labor ... in P... und trat mit diesem in Verhandlungen wegen der Durchführung von (freiwilligen) BSE-Tests. Für eine derartige Testreihe musste das Labor allerdings erst die entsprechenden Kapazitäten aufbauen. Die Klägerin schloss mit dem Labor eine Gründungsvereinbarung, die eine vertragliche Absicherung der Firma ... bezüglich der speziell für die BSE-Testungen angeschafften Laboreinrichtungen enthielt. Sie unterstützte ferner den Laborausbau durch Einräumung einer Bürgschaft. Wie mit anderen Labors wurde auch mit der Firma ... ein Vertrag über Labordienstleistungen geschlossen. Diese Verträge betrafen aber freiwillige Tests, die auf Kundenwunsch etwa für Jungbullen durchgeführt wurden (Zeugeneinvernahme ..., S. 13 der Niederschrift vom 7.5.2012). Die Klägerin sicherte sich dadurch schon frühzeitig vertraglich eine ausreichende Untersuchungskapazität des Labors in P... Auch gab es für das Labor P... eine €Paketvereinbarung€, d.h. bei Auslastung eines anderen Labors wären für die Klägerin höhere Kosten entstanden. Die Firma ... hatte sich ihrerseits vertraglich beim Hersteller der Testkits dahingehend abgesichert, von ihm ausreichend mit Testkits beliefert zu werden (Zeugenaussage Hr. ... und Fr. ..., S. 13 und S. 19 der Niederschrift vom 7.5.2012). Im Übrigen leisteten Mitarbeiter der Klägerin der Firma ..., d.h. deren Geschäftsführerin, auch schon im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das Labor P..., sowie allgemein, z.B. bei Problemen im Testverfahren, mit den Behörden oder bei der Einrichtung der EDV, Hilfestellung. Das Labor in P... war höchst modern ausgestattet und sehr leistungsfähig. Zum Service des Labors gehörte auch ein Fahrdienst, mit dem Gehirnproben bei den Schlachthöfen abgeholt und zu den verschiedenen Labors, zunächst nur nach P..., später auch nach W..., verfrachtet wurden. Mitarbeiter der Klägerin waren öfters in P..., u.a. auch einmal unangemeldet, um die Durchführung der BSE-Tests dort während der Nacht zu überprüfen (vgl. Zeugenaussage Dr. ..., S. 10 der Niederschrift vom 7.5.2012).

Bezüglich der Durchführung der BSE-Tests stand die Klägerin auch mit den für die Fleischuntersuchung zuständigen Behörden und dem Ministerium schon frühzeitig in Kontakt. Dabei wurde seitens der Klägerin u.a. auch auf die Problematik des Umgangs mit dem potentiellen Risikomaterial, z.B. beim Transport, hingewiesen (vgl. Zeugenaussage Dr. ..., S. 9 der Niederschrift vom 7.5.2012). Das Auftreten des ersten BSE-Falls in Bayern hatte viele Gespräche auf allen Ebenen der Verwaltung zur Folge. Im Januar (2001) wurden Vertreter der Klägerin mit anderen Fleischvermarktungsunternehmen im Ministerium vorstellig. Seitens der Klägerin wurde dort ein vorbereiteter Entwurf für das Testverfahren übergeben, der im Wesentlichen vom Ministerium auch so umgesetzt worden sei (vgl. Zeugenaussage Dr. ..., S. 11 der Niederschrift vom 7.5.2012). Aufgrund des Umstands, dass sich die Klägerin schon frühzeitig vertraglich entsprechende Testkapazitäten bei zwei zugelassenen Labors (neben dem Labor ... in P... auch beim Labor ... in W...) gesichert hatte, hatte die Klägerin der Beklagten im Dezember 2000 angeboten, diese freien Laborkapazitäten für die Durchführung amtlicher Tests für in Betrieben der Klägerin geschlachtete Rinder zur Verfügung zu stellen.

Nach dem Auftreten von BSE in Deutschland verlangten die Abnehmer zunehmend nach BSE-getestetem Fleisch, und zwar auch in den Fällen, in denen die Testung nicht amtlich vorgeschrieben war. Dies führte auch zu einem Kampf um Laborkapazitäten und veranlasste die Klägerin dazu, nach einem Labor zu suchen, das bereit war, seine Kapazitäten weiter auszubauen. Als der Zeuge Dr. ... im Mai oder Juni 2001 erfuhr, dass die Firma ... in W... ein zusätzliches Labor aufmachen wolle und es damit Probleme gebe, bot er deren Geschäftsführerin telefonisch seine Hilfe an und erkundigte sich dabei auch nach der Zulassung des neuen Labors. Die Geschäftsführerin erklärte ihm aber daraufhin, es sei insoweit alles im Laufen, sie brauche keine Unterstützung, es gebe nur bauliche Probleme (Zeugeneinvernahme Dr. ... und Fr. ..., S. 8 und S. 20 der Niederschrift vom 7.5.2012).

Für das Labor in W... gab es nach Angaben der mit der BSE-Problematik befassten Mitarbeiter der Klägerin keine Vereinbarungen wie beim Labor in P... Die Tests, die Methoden und auch die Zuverlässigkeit der Tests seien aber identisch gewesen. Sie seien daher in gleicher Weise valide gewesen wie die Tests in P... Auch seitens von Behördenvertretern sei nach Bekanntwerden der fehlenden Zulassung des Labors geäußert worden, dass es nach Besichtigung des Labors an sich keine Zulassungshindernisse gebe, aber zunächst einmal ein Verfahren durchgeführt werden müsse (vgl. Zeugenaussage Dr. ..., S. 8 der Niederschrift vom 7.5.2012; Dr. ..., S. 3 der Niederschrift vom 16.7.2012).

(2) Der Senat schenkt aufgrund des in der mündlichen Verhandlung gewonnenen persönlichen Eindrucks den insoweit übereinstimmenden Angaben der mit der BSE-Problematik befassten Mitarbeiter der Klägerin Glauben, dass sie keine Kenntnis von der fehlenden Zulassung für das Labor W... der Firma ... hatten; dass in diesem Labor im maßgeblichen Zeitraum freiwillige Tests, d.h. Tests, für die keine behördliche Pflicht der Testung auf BSE bestand, vorgenommen wurden und dies der Klägerin auch bekannt war, steht außer Frage, ist insoweit aber rechtlich nicht relevant.Diese Angaben stehen auch nicht im Widerspruch zu den Aussagen der Zeugen ... und Dr. ... So hat die Zeugin ... auf ausdrückliche Nachfrage, ob die Klägerin wusste, dass für das Labor in W... keine Zulassung vorlag, erklärt, nein, das glaube sie nicht (S. 22 der Niederschrift vom 7.5.2012). Sie hat auch bestätigt, dass sie auf die telefonische Nachfrage des Zeugen Dr. ..., ob es mit der Zulassung des Labors W... Probleme gebe, dies verneint habe (S. 20 der Niederschrift). Auch der Aussage des Zeugen Dr. ... lässt sich nichts entnehmen, was auf eine positive Kenntnis von Mitarbeitern der Klägerin von einer fehlenden Zulassung des Labors W... und einer daraus resultierenden Rechtswidrigkeit der entsprechenden Genusstauglichkeitsbescheinigungen hindeuten würde.

(3) Die Beweisaufnahme hat aber auch keine Anzeichen für eine grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin von der Rechtswidrigkeit der erteilten Tauglichkeitsbescheinigungen ergeben.

Denn eine solche grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Ausstattung des Zweitlabors der Firma ... mit der nötigen behördlichen Erlaubnis könnte der Klägerin nur angelastet werden, wenn ihr aufgrund konkret benennbarer und ihr zurechenbarer Umstände eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblegen hätte, die sie in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hätte (BVerwG vom 28.1.2010, RdNr. 27). Davon kann hier nicht ausgegangen werden.

(3.1) Dabei mag schon zweifelhaft erscheinen, ob die Klägerin € wie die Beklagte vorträgt € aus den hier gegebenen Umständen hätte schließen müssen, dass das Labor W... nicht über die erforderliche Erlaubnis nach § 2 TierseuchenerregerV verfügt hat oder ihr hieraus zumindest die Pflicht erwachsen wäre, über den Status dieses Zweitlabors nähere Erkundigungen einzuholen und ob sich daraus der Vorwurf der groben Fahrlässigkeit im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BayVwVfG ableiten lässt. Es ist nämlich nicht zu verkennen, dass die Frage der Reichweite der Erlaubnis nach § 2 TierseuchenerregerV, also die Frage, ob die der Geschäftsführerin der Firma ... erteilte Erlaubnis nur für das Labor P... galt oder auch das Zweitlabor in W... erfasste, zwischen den Beteiligten selbst noch im Zulassungsverfahren streitig war (siehe die Nichtzulassungsbegründung der Klägerin vom 24.11.2008, Bl. 358 VGH-Akten 2 BV 04.2401). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 19. Mai 2009 (Az. 3 B 130/08) zur Rechtsansicht des Senats, dass die Einrichtung eines Zweitlabors die Erlaubnispflicht nach § 2 TierseuchenerregerV neu auslöse, ausgeführt, die Richtigkeit dieser Rechtsansicht sei offensichtlich. Diese mit Blick auf die materiellrechtlichen Merkmale der nach § 2 TierseuchenerregerV erforderlichen Erlaubnis erfolgte Äußerung zwingt aber nicht notwendigerweise dazu, bei einer insoweit rechtlich unzutreffenden Beurteilung in jedem Fall auch eine grobe Fahrlässigkeit bezüglich der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen anzunehmen, weil es € wie ausgeführt € für diese Frage auch auf individuelle Merkmale der handelnden Personen ankommt. Von den mit der BSE-Testung befassten Mitarbeitern der Klägerin kann diese Kenntnis aufgrund ihrer fachlichen Vorbildung (Tierarzt, Molkereimeister, Betriebswirt) nicht ohne weiteres erwartet werden. So ist es nachvollziehbar, dass diese Mitarbeiter die Frage der Erlaubnispflicht für das Zweitlabor unterschiedlich beantwortet haben (verneinend: Dr. ..., S. 6/7 der Niederschrift vom 16.7.2012; bejahend: Dr. ..., S. 10 der Niederschrift vom 7.5.2012). Bezeichnend ist insoweit auch, dass selbst der für die Klägerin im Schlachthof A... als leitender amtlicher Tierarzt tätige Zeuge Dr. ... auf die Frage, ob er für die Zweigstelle des ... Labors in W..., wenn er sie denn gekannt hätte, eine spezielle Extragenehmigung für erforderlich halte, geantwortet hat, er habe sich zu diesem Komplex keine eigene Meinung gebildet, da er nie in Zulassungsfragen involviert gewesen sei. Allerdings sei er schon der Meinung, dass die jeweilige Zulassungsbehörde von der Existenz eines solchen Zweitlabors zumindest Kenntnis haben sollte (S. 4 der Niederschrift vom 7.5.2012). Es spricht deshalb einiges dafür, eine grobe Fahrlässigkeit schon deswegen zu verneinen, weil insoweit jedenfalls kein besonders schwerwiegendes und auch subjektiv schlechthin unentschuldbares, über das gewöhnliche Maß an Fahrlässigkeit erheblich hinausgehendes Fehlverhalten der Klägerin vorliegt.

(3.2) Selbst wenn man insoweit jedoch eine grobe Fahrlässigkeit grundsätzlich annehmen wollte, ist nicht ersichtlich, dass der Klägerin aufgrund der konkreten Umstände hinsichtlich der Ausstattung des Zweitlabors der Firma ... mit der nötigen behördlichen Erlaubnis eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblegen hätte, die sie in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hätte.

(3.2.1) Die Beklagte verweist insoweit insbesondere darauf, dass es im Internet Listen über Laboreinrichtungen mit einer Erlaubnis zur amtlichen BSE-Beprobung gegeben habe. In der von der Klägerin im Verfahren vorgelegten Liste sei das Labor in W... ausdrücklich nicht genannt. Die Beklagte meint, hieraus hätte die Klägerin schließen müssen, dass dieses Labor nicht die erforderliche Erlaubnis gehabt habe. Zumindest wäre ihr daraus die Pflicht erwachsen, über den Status dieses Zweitlabors nähere Erkundigungen einzuholen (vgl. S. 2 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 14.9.2011).

Die Frage der fehlenden behördlichen Zulassung einer Zweigstelle des Labors, auf dessen Testergebnisse die amtlichen Veterinäre ihre Tauglichkeitsbescheinigungen gestützt haben, betrifft jedoch einen Aspekt, der zunächst in den Verantwortungsbereich der für die Durchführung der amtlichen Tests zuständigen Behörden fällt. Bezogen auf die Sphäre der Klägerin liegt dieser Aspekt - wie das Bundesverwaltungsgericht betont hat - durchaus entfernt (BVerwG vom 28.1.2010, RdNr. 22 am Ende). Dass die angeführten Listen primär für die zuständigen Behörden sowie andere mit der BSE-Krise befasste Behörden und Fachstellen bestimmt waren, geht auch deutlich aus der Stellungnahme des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 30. November 2011 hervor (vgl. Bl. 190 VGH-Akten), welche die Vertreterin des Beigeladenen im Nachgang zur mündlichen Verhandlung vom 14. September 2011 vorgelegt hat. Die Bedeutung dieser Listen lag danach vor allem darin, den mit den Auswirkungen der BSE befassten Bundes- und Landesbehörden sowie Kommunen einen jeweils aktuellen und abschließenden bayernweiten Überblick über die Labore zu geben, welche aufgrund der erforderlichen tierseuchenrechtlichen Erlaubnis BSE-Tests durchführen durften. Diese Zielsetzung wird auch in dem e-Mail-Verteiler der e-Mail €Aktuelle BSE-Laborliste Bayern€ des Ministeriums vom 7. Mai 2001 deutlich, der ausschließlich entsprechende Fachbehörden und Fachstellen aufführt (vgl. Anlagen Beklagtenvertreter Anl. B 16 zu Bl. 339 € 345 der landgerichtlichen Akten). Es wäre daher Sache der Beklagten gewesen, sich über den Status des Zweitlabors in W... und die Frage, ob dort amtliche BSE-Tests vorgenommen werden, kundig zu machen.

Hinzu kommt, dass in dem hier maßgeblichen Zeitraum (= 2. Halbjahr 2001) die Aussagekraft dieser Listen - gerade was Zweitlabore oder €Filialen€ anerkannter Laboreinrichtungen betrifft - und die Möglichkeit der Einsichtnahme im Internet keineswegs so klar und einfach waren wie dies die Beklagte darstellt. Denn nach der genannten ministeriellen Stellungnahme gab es zwar bereits ab dem 7. Dezember 2000 derartige mit €BSE Schnelltests€ bezeichnete Listen, die laufend aktualisiert wurden. Die entsprechenden Informationen konnten auch jederzeit bei den zuständigen Behörden und beim Ministerium abgefragt werden. Ob und inwieweit diese Listen zusätzlich im Internet veröffentlicht waren, konnte jedoch € wie die Stellungnahme weiter ausführt € trotz umfangreicher Recherchen nicht mehr ermittelt werden.

Zum Inhalt der Listen ist weiter zu bemerken, dass zwar sowohl in der Liste vom 3. Mai 2001 (vgl. Anlagen Beklagtenvertreter Anl. B 16 zu Bl. 339 € 345 der landgerichtlichen Akten Az. 2 O 712/04) als auch in der von der Klägerin als Anlage €K 3€ vorgelegten Liste vom 3. Dezember 2001 (vgl. Schriftsatz vom 9.4.2002, Bl. 23 der Akten des Verwaltungsgerichts bzw. Anlagen Klägervertreter Anl. K 7 zu Bl. 327 € 329 der Akten des LG Bamberg) das Zweitlabor (bzw. die Filiale) W... der Firma ... nicht aufgeführt ist. Diese Listen enthalten aber auch keine Zweitlabore oder €Filialen€ anderer anerkannter Laboreinrichtungen, obgleich für diese z.T. Zulassungen vorlagen. Derartige €Filialen€ sind vielmehr erst auf einer Liste aufgeführt, die offensichtlich aus dem Jahr 2002 stammt. Denn auf ihr fehlt bereits das Labor P... der Firma ..., andererseits enthält sie nunmehr zusätzlich zwei Filialen anerkannter Laboreinrichtungen (vgl. Anlagen Klägervertreter Anl. K 8 €Zugelassene BSE-Labore in Bayern€ zu Bl. 327 € 329 der Akten des LG Bamberg). Die weiteren Angaben auf dem Druckexemplar dieser Liste (€Dokument erstellt am: 16.01.02 - Dokument aktualisiert am: 22.01.02€ und €URL: www.vis-ernaehrung.bayern.de/de/left/-ueberwachung/bbse-labore-by.htm€) sprechen dafür, dass derartige Listen jedenfalls zu Jahresbeginn 2002 im Internet einsehbar waren.

Auch die Einvernahme des Zeugen Dr. ... vor dem Landgericht Bamberg (Bl. 409 der Akten des LG Bamberg) spricht gegen die Annahme, die Klägerin hätte aus den angeführten Listen schon im maßgeblichen Zeitraum die fehlende amtliche Genehmigung des Labors W... ohne weiteres erkennen können. Denn nach Angaben dieses Zeugen war die Filiale der Firma ... in B... schon seit dem 6. Juni 2001 genehmigt. Demnach hätte diese Filiale jedenfalls auf der amtlichen Liste vom 3. Dezember 2001 explizit aufgeführt sein müssen. Dies war aber nicht der Fall.

Es kann nach alldem jedenfalls keine Rede davon sein, dass der Klägerin bezüglich der Ausstattung des Zweitlabors W... der Firma ... mit der nötigen behördlichen Erlaubnis eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblegen hätte, die sie im vorliegenden Fall in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hätte.

(3.2.2) Eine einen Ausschlussgrund darstellende Mitverantwortung der Klägerin liegt auch nicht in dem Umstand begründet, dass die Klägerin schon aufgrund der freiwilligen BSE-Tests, die unstreitig (auch) im Labor W... vorgenommen worden sind, verpflichtet gewesen wäre, sich um die Zulassung des Labors zu kümmern. Hierzu hat bereits das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Genehmigung freiwilliger BSE-Tests nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung zwar unter anderem die Untersuchung in einem anerkannten Labor erfordert, die Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung einer beantragten Genehmigung allerdings Sache der Behörde ist. Ein Vorwurf könnte die Klägerin insoweit nur treffen, wenn sie in einem Antrag auf Genehmigung freiwilliger BSE-Tests unzutreffende Angaben über die Zulassung des Labors gemacht hätte. Dafür ist aber nichts ersichtlich; vielmehr hat die Klägerin für die Zweigstelle W... offensichtlich überhaupt keinen Antrag nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung gestellt. Im Übrigen bestand auch keine Pflicht, einen derartigen Genehmigungsantrag zu stellen (vgl. BVerwG a.a.O. RdNr. 23).

(c) Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme liegen schließlich auch keine Umstände vor, die mit Blick auf das allgemeine Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG die (grundsätzliche) Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin entfallen ließen.

Im vorliegenden Fall wären den Ausschlussgründen vergleichbar gewichtige Umstände, die zur Verneinung eines schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin führen könnten (vgl. BVerwG vom 28.1.2010, RdNr. 19), etwa dann anzunehmen, wenn die Mitarbeiter der Klägerin der Beklagten gegenüber falsche Angaben zum Vorliegen einer behördlichen Erlaubnis für das Labor in W... zur Durchführung der amtlichen Tests gemacht hätten. Sie könnten auch vorliegen, wenn ein doloses Zusammenwirken zwischen der Klägerin und der Firma ... gegenüber der Beklagten (oder anderen mit der Fleischuntersuchung befassten Behörden) feststellbar wäre oder außergewöhnlich enge und intensive Verbindungen und Verflechtungen zwischen der Klägerin und der Firma ... bestanden hätten, etwa von der Art, dass die Firma ... zwar formal rechtlich selbständig war, von der Klägerin aber letztlich beherrscht wurde (vgl. § 17 AktG). Derartige Umstände sind hier nicht ersichtlich.

Die Klägerin hat gegenüber der Beklagten keine unrichtigen Angaben bezüglich des Vorliegens der Genehmigung für das Labor in W... gemacht. Auch die Zeugeneinvernahme des im Schlachthof A... tätigen leitenden amtlichen Tierarztes der Beklagten hat insoweit keinerlei Anhaltspunkte dafür ergeben, dass Mitarbeiter der Klägerin ihm gegenüber geäußert hätten, für das Labor W... liege die entsprechende Genehmigung vor (vgl. Zeugeneinvernahme Dr. ..., S. 2 ff. der Niederschrift vom 7.5.2012).

Soweit Mitarbeiter der Klägerin dem Labor ... Hilfe und Unterstützung geleistet haben, beschränkte sich diese Hilfe nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme im Wesentlichen auf eine finanzielle und vertragliche Absicherung der für den Laborausbau erforderlichen Investitionen, Hilfestellung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das Labor P... sowie allgemeine Hilfe beim Auftreten von Problemen im Testverfahren, mit den Behörden oder bei der Einrichtung der EDV etc. Diese Unterstützung erfolgte letztlich im legitimen und verständlichen Interesse der Klägerin, die für eine Vermarktung ihrer Produkte auf eine ordnungsgemäße BSE-Testung aus existenziellen Gründen angewiesen war. Entsprechendes gilt auch für das von der Klägerin der Beklagten mit Schreiben vom 7. Dezember 2000 unterbreitete Angebot, ihre vertraglich gesicherten Untersuchungskapazitäten bei den beiden zugelassenen Labors ... (in P...) und ... (in W...) für die Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen BSE-Tests zur Verfügung zu stellen. Eine rechtlich unzulässige Hilfestellung, Einflussnahme oder Parteinahme der Klägerin für das Labor ... im Umgang mit der Beklagten oder sonstigen mit der Durchführung der BSE-Test befassten Behörden kann daraus nicht abgeleitet werden. Auch aus den beigezogenen Akten ist insoweit nichts ersichtlich.

Zwischen dem Labor ... und der Klägerin bestanden auch keine außergewöhnlich engen personellen oder unternehmerischen Verbindungen oder Verflechtungen. Der Wechsel des bei der Klägerin für das Qualitätsmanagement verantwortlichen Zeugen Dr. ... zur Firma ... war nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme ein durchaus ungewöhnlicher Einzelfall, für den im Übrigen nachvollziehbare Gründe benannt wurden (vgl. S. 3 und 4 der Niederschrift vom 16.7.2012). Die von der Zeugin ... bekundete weitgehende wirtschaftliche Abhängigkeit der Firma ... von der Klägerin und der auf sie von der Klägerin seit ca. Mitte 2001 ausgeübte Kostendruck (vgl. S. 19 und 21 der Niederschrift vom 7.5.2012) ist zwar durchaus glaubhaft, war aber keineswegs branchenunüblich. Im Übrigen fehlt es insoweit an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass die Klägerin ihre wirtschaftliche Position gegenüber der Firma ... dazu ausgenutzt hätte, auf das Testergebnis in deren Labors in irgendeiner Weise Einfluss zu nehmen, und dieser Umstand damit kausal für die Rücknahme der Tauglichkeitserklärungen gewesen wäre. Die Rücknahme war vielmehr allein auf die fehlende behördliche Zulassung des Zweitlabors in W... gestützt.

3. Liegen nach alldem keine Ausschlussgründe im Sinne des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG vor und sind auch keine diesen Ausschlussgründen vergleichbar gewichtigen Umstände feststellbar, welche die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin in den Bestand der Tauglichkeitsbescheinigungen nach dem allgemeinen Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG entfallen ließen, so steht der Klägerin der geltend gemachte Anspruch zu. Die Berufung der Klägerin war deshalb in dem hier verfahrensgegenständlichen Hilfsantrag erfolgreich.

Ob und in welchem Ausmaß die Beklagte und den Beigeladenen ein Schuldvorwurf an der Rechtswidrigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen trifft, ist für dieses Verfahren ohne rechtlichen Belang.

4. Die Kosten des Verfahrens in allen Rechtszügen waren mit Ausnahme der Kosten des Zwischenfeststellungs-Widerklageverfahrens gegeneinander aufzuheben. Der Senat bewertet hierbei das Unterliegen der Klägerin im Hauptantrag und ihr Obsiegen im Hilfsantrag als gleich gewichtig. Die Kosten der im Termin zur mündlichen Verhandlung am 21. April 2008 zurückgenommenen Zwischenfeststellungs-Widerklage (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 256 Abs. 2 ZPO) trägt die Beklagte (§ 126 Abs. 3 entsprechend, § 155 Abs. 2 VwGO). Ein Anlass, den Hauptbeteiligten die Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, besteht nicht. Es erscheint vielmehr billig, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. Gründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Einer Festsetzung des Streitwertes bedarf es nicht, weil der Streitwert bereits durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 Az. 3 C 17.09 in der mündlichen Verhandlung erfolgt ist (vgl. Bl. 622 der VGH-Akten 9 BV 04.2401).

Bayerischer VGH:
Urteil v. 17.07.2012
Az: 9 BV 10.809