Hessischer Verwaltungsgerichtshof:
Beschluss vom 20. August 1999
Aktenzeichen: 8 TG 3140/98

(Hessischer VGH: Beschluss v. 20.08.1999, Az.: 8 TG 3140/98)

Tatbestand

Die später in eine AG umgewandelte Antragstellerin wurde im September 1990 zunächst als GmbH von Unternehmen des Handels, der verpackenden Industrie und der Verpackungs- und Grundstoffhersteller im Vorgriff auf die Verpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 gegründet. Diese Verordnung führte für Hersteller von Verpackungen und Vertreiber von Verpackungen oder verpackten Waren u.a. Rücknahme-, Wiederverwendungs- und Verwertungspflichten für gebrauchte Verkaufsverpackungen ab 1. Januar 1993 ein, von denen sie sich durch Beteiligung an einem Erfassungs- und Verwertungssystem befreien können. Die Antragstellerin betreibt ein solches System seit 1992/93 bundesweit, wobei sie sich privater und öffentlicher Entsorgungsbetriebe bedient und sich über Lizenzeinnahmen für die Verwendung des "Grünen Punktes" durch die an ihr beteiligten Unternehmen finanziert. Sie wehrt sich vorliegend gegen den Betrieb eines "Konkurrenzsystems" im Bereich des Antragsgegners.

Nachdem die Antragstellerin und das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten in einer "Gemeinsamen Erklärung über die Einführung des "Dualen Systems in Hessen" vom 20. Dezember 1991 u.a. vereinbart hatten, dass es auf örtlicher Ebene nur jeweils ein einheitliches Wertstofferfassungssystem geben müsse, das alle Verkaufsverpackungen und alle anderen gleichermaßen verwertbaren Wertstoffe erfasse, hatte die Antragstellerin für den Bereich des Antragsgegners mit Vertrag vom 31. Januar/10. Februar 1992 die seit Jahren für den Antragsgegner als Entsorgungsbetrieb tätige Firma S. (im folgenden: Firma S) mit "Aufbau und Betrieb eines Systems zur Erfassung und Sortierung von gebrauchten Verkaufsverpackungen" einschließlich der nach der Verpackungsverordnung erforderlichen Abstimmung mit dem Antragsgegner als entsorgungspflichtiger Körperschaft beauftragt.

In einer von ihm und der Firma S am 17./18. März 1992 unterzeichneten "Abstimmungserklärung nach § 6 Abs. 3 VerpackV" hatte der Antragsgegner erklärt, "davon unterrichtet und damit einverstanden zu sein, daß in seinem Gebiet ein System i.S. von § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV eingeführt werden soll", und zwar unter Trägerschaft der Antragstellerin, die sich im Kreisgebiet der Firma S bediene. In der Erklärung waren weitere Einzelheiten des Systembetriebs und u.a. geregelt worden, dass dieses alle Verpackungen erfassen solle, unabhängig davon, ob sie den grünen Punkt tragen und von privaten oder gewerblichen Endverbrauchern stammen; für den Fall der Beendigung des Entsorgungsvertrages zwischen dem Antragsgegner und der Firma S. -- war ein jederzeitiges Widerrufsrecht vereinbart worden. Ebenfalls am 17. März 1992 hatten der Antragsgegner und die Firma S einen "Vertrag über die Einführung des "Dualen Systems" im ... Kreis" zur Regelung der damit zusammenhängenden Fragen "unter Berücksichtigung des Abfallwirtschaftskonzeptes des ... -Kreises sowie der derzeit bestehenden Entsorgungsverträge" geschlossen. Darin hatten sie die getrennte Erfassung der von der Verpackungsverordnung betroffenen Verkaufsverpackungen sowie auch sonstiger Wertstoffe in den Stoffgruppen Glas (farbsortierte Depotcontainer), Papier, Pappe, Karton -- sog. PPK-Fraktion -- (blaue Mülltonne) und Kunststoffe, Metalle, Verbundstoffe -- sog. Leichtverpackungen -- (gelber Sack) mit einer Kostenbeteiligung des Antragsgegners für die Altpapiereinsammlung sowie die Ausdehnung des Systems auf alle an die Einsammlungssysteme des Kreises angeschlossenen Einwohner und Einrichtungen vorgesehen. Des Weiteren war eine unter dem 23. Juli/10. und 20. August 1992 unterzeichnete Vereinbarung zwischen der Antragstellerin, dem Antragsgegner und der Firma S "über den Kostenzuschuss für Wertstoffberatung, die allgemeinen Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit und die im Zusammenhang mit Containerstellplätzen anfallenden Kosten" getroffen worden.

Mit "Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung (VerpackV)" vom 27. Dezember 1992 hatte schließlich das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten auf den Antrag der Antragstellerin vom 31. August 1992 festgestellt, dass in Hessen ein System eingerichtet ist, das eine regelmäßige Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in der Nähe des Endverbrauchers gewährleistet, und diese Feststellung -- neben den fortbestehenden Verpflichtungen aus der "Gemeinsamen Erklärung" vom 20. Dezember 1991 -- mit Nebenbestimmungen und einem Widerrufsvorbehalt versehen.

Im Sommer 1997, also fast fünf Jahre später, nahm der Antragsgegner in ... eine nach einem Konzept des W -Instituts für Abfall, Umwelt und Energie/GHK ...... in Zusammenarbeit mit der Firma ...... entwickelte sog. Trockenstabilatanlage in Betrieb. Darin wird der im Rahmen der öffentlichen Abfallentsorgung im Bereich des Antragsgegners und des Landkreises und der Stadt .... eingesammelte Restmüll in geschlossenen Rotteboxen mechanisch-biologisch auf einen Restwassergehalt von 15 % in eine stabile, biologisch inaktive Form mit hohem Heizwert getrocknet. Nach Aussortierung von Batterien, Nichteisenmetallen und Sand soll das so entstandene "Trockenstabilat", das als Brennstoff verwertet werden soll, auch in einer angeschlossenen "Energieverwertungsanlage" zur Deckung des Energiebedarfs der mechanisch-biologischen Behandlungsanlage eingesetzt werden. Es wird im Übrigen in Ballen verpresst, mit Kunststofffolie umhüllt und auf der Hausmülldeponie des Antragsgegners (zwischen-) gelagert.

Da seiner Auffassung nach die bisher im gelben Sack erfassten Verpackungsabfälle im Trockenstabilatverfahren zusammen mit dem Restmüll verarbeitet werden könnten, hatte der Antragsgegner seit Anfang 1997 erfolglos Verhandlungen über eine versuchsweise Zusammenarbeit zur "Optimierung der Leichtverpackungsverwertung durch Kombination mit dem Restmüllbehandlungsverfahren des ... -Kreises" mit der Antragstellerin geführt. In einer gemeinsamen Besprechung beim Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten am 23. Oktober 1997 wurde von Seiten des Ministeriums nach einem schriftlichen Ergebnisvermerk festgestellt, dass das Vorhaben des Antragsgegners keines Antrages und keiner Genehmigung oder Zustimmung des Landes bedürfe und dass die Systemfeststellung gemäß 6 Abs. 3 VerpackV vom 27. Dezember 1992 und die Freistellung des Handels von seiner Rücknahmepflicht weder durch eine versuchsweise Durchführung in Zusammenarbeit mit der Antragstellerin noch durch die Einrichtung eines alternativen Systems für Vertreiber von Verkaufsverpackungen im ... Kreis tangiert werde.

Nachdem die Antragstellerin den Antragsgegner mit anwaltlichem Schreiben vom 1. Dezember 1997 zur Unterlassung der beabsichtigten Einrichtung eines neuen Erfassungssystems für Verpackungsabfälle aufgefordert hatte, stimmte der Kreistag des Antragsgegners am 8. Dezember 1997 der am 9. Dezember 1997 vollzogenen Gründung zweier neuer Gesellschaften zu, an denen der Antragsgegner jeweils mit 50.000,00 DM Stammeinlage zur Hälfte beteiligt ist; nämlich zum einen "der Gesellschaft für Verwertung und Vermarktung von Wertstoffen mbH" mit der Firma ... und zum anderen der "Gesellschaft zur nachhaltigen Erfassung und Verwertung von Verpackungsmaterialien" mit dem Namen "...." mit der ..... Nach der Kreistagsvorlage sollte letztere Gesellschaft ein "neues, ganzheitliches Abfallkonzept unter Einbeziehung der Erfassung und Verwertung von Verpackungen" ab April 1998 in Betrieb nehmen, in dem -- abweichend vom bisherigen System -- in dem (neuen) blauen Landbellsack papierfaserhaltige Verpackungen (und Bellandkunststoffe), in der blauen Papiertonne nur noch graphische Papiere, in (neuen) Bringcontainern großvolumige Flaschen und Folien aus Kunststoff und in der Restabfalltonne nunmehr neben dem Restmüll auch Metallverpackungen und kleinvolumige Kunststoffverpackungen eingesammelt werden sollen. Durch die Kombination des .... systems mit der "innovativen Abfallbehandlung in der neuen Trockenstabilatanlage" werde der gelbe Sack "als eine nicht verwertungsorientierte Mischung aus Kunststoffen, Metallen und papierfaserhaltigen Verbunden" überflüssig. Mit Fax vom 9. Dezember 1997 teilte die ... K-GmbH der Antragstellerin mit, dass sie "die Arbeit zur Erfassung und Verwertung von Verpackungsabfällen im Landkreis ... im Rahmen der VerpackungsVO aufgenommen" habe.

Die Antragstellerin und die Firma Schneider haben am 17. Dezember 1997 beim Verwaltungsgericht Gießen gegen die vom Antragsgegner beabsichtigte Änderung des Abfallerfassungssystems und die entsprechende Beeinflussung der Abfallerzeuger und -besitzer Feststellungs- bzw. Unterlassungsklage -- 6 E 1972/97 -- erhoben, über die noch nicht entschieden ist, und haben am 18. Dezember 1997 im vorliegenden Verfahren den Erlass einer einstweiligen Anordnung auf Untersagung der Inbetriebnahme von Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen aus privaten Haushaltungen und/oder aus anderen Herkunftsbereichen im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners beantragt.

Im Hinblick auf die von der Firma S gegen "mögliche Veränderung in der Abfallwirtschaftskonzeption des .... Kreises" erhobene Klage und die deshalb offensichtlich nicht gegebene Einigungsmöglichkeit hat der Antragsgegner mit Schreiben vom 22. Dezember 1997 die bestehenden Entsorgungsverträge und die "Abstimmungserklärung über die Einführung des Dualen Systems vom 17.03.1992" zum 31. Dezember 1998 gekündigt.

Die Antragstellerin hat ihren einstweiligen Rechtsschutzantrag im Wesentlichen damit begründet, dass die Aufgabe des Einsammelns und der Entsorgung von Verpackungsabfällen mit der Abstimmung und förmlichen Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 1 VerpackV von der öffentlichen Abfallentsorgung auf sie übergegangen sei und dass ihr aus dieser Rechtsstellung heraus ein Unterlassungsanspruch gegen Störungen ihres privatwirtschaftlichen Systems durch den Antragsgegner als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zustehe, dem er sich nicht durch Übertragung der technischen Durchführung auf ein gemischt wirtschaftliches Unternehmen entziehen könne. Sie könne sich jedenfalls auch auf wettbewerbsrechtliche Vorschriften stützen, weil das Vorhaben des Antragsgegners die kommunalrechtlichen Voraussetzungen für eine zulässige wirtschaftliche Betätigung nicht erfülle. Ihr sei auch ein Abwarten bis zur Hauptsacheentscheidung nicht zumutbar. Sie sei in besonderer Weise auf die Annahme ihres Systems durch die Endverbraucher angewiesen. Durch den Betrieb des "konkurrierenden" Erfassungssystems des Antragsgegners, durch die begleitenden bundesweiten Medienberichte und die angestrebte Ausdehnung auf benachbarte Landkreise könne es zu schwer wieder gut zu machenden Einbußen und unter Umständen sogar zu einer Nichterfüllung der vorgeschriebenen Erfassungs-, Sortier- und Verwertungsquoten in Hessen und damit möglicherweise zu einem Widerruf der die Hersteller und Vertreiber freistellenden Systemfeststellung kommen; dies eventuell auch weil der "Ausstieg" des Antragsgegners die "Flächendeckung" ihres Systems in Frage stellen könnte.

Demgegenüber hat der Antragsgegner im Wesentlichen geltend gemacht, die Hausmüllentsorgung werde durch Verpackungsabfälle so belastet, dass das Einsammlungssystem verbessert werden müsse. Das System der Antragstellerin werde nicht durch öffentlichrechtliches Handeln beeinträchtigt. Er, der Antragsgegner, sei nur in kommunalrechtlich zulässiger Weise an dem privatwirtschaftlichen System der ... AG beteiligt bzw. von diesem beauftragt. Im Bereich der Verpackungsverordnung stehe der Antragstellerin kein Monopol zu, sondern es seien auch Konkurrenzsysteme zulässig. Der Antragstellerin stünden weder aus der Freistellungserklärung des Landes Hessen noch aus dem Vertrag mit der Firma Schneider eigene subjektive Rechte zu. Eine Existenzgefährdung der Antragstellerin sei angesichts der Zusage des Landes in der Besprechung vom 23. Oktober 1997 ausgeschlossen und durch das Tätigwerden eines weiteren Systems werde die Quotenerfüllung eher verbessert.

Mit Beschluss vom 2. April 1998 -- 6 G 1980/97 (2) -- hat das Verwaltungsgericht Gießen den Antrag der Antragstellerin und der Firma Schneider auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mangels Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs zurückgewiesen und dies im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Antragstellerin könne aus der "Abstimmungserklärung" vom 18. März 1992 keine eigenen subjektiven Rechte herleiten. Dies ergebe sich für die darin enthaltene einseitige Abstimmungserklärung des Antragsgegners daraus, dass die Abstimmungserfordernisse gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2, 4 und 5 VerpackV primär den Interessen der entsorgungspflichtigen Körperschaften dienten und sie zur Abgabe einer entsprechenden Abstimmungserklärung nicht verpflichtet seien; gegebenenfalls müssten die Betreiber dualer Systeme ein eigenständiges System aufbauen. Das Fehlen subjektiver Rechte der Antragstellerin ergebe sich für die in der "Abstimmungserklärung" vom 18. März 1992 weiter enthaltene Abstimmungsvereinbarung zwischen dem Antragsgegner und der Firma S über die "Verzahnung" der Sammel- und Verwertungssysteme daraus, dass sich eine vertragliche Bindungswirkung auf die Vertragsparteien beschränke und ein Vertrag zu Gunsten Dritter nicht vorliege. Auch die Systemfeststellung des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 27. Dezember 1992 und die vorangegangene "Gemeinsame Erklärung" mit der Hessischen Landesregierung vom 20. Dezember 1991 und ihre formale Antragstellung begründeten keinen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch der Antragstellerin. Die Systemfeststellung führe nicht zu einem gesetzlichen Übergang der Verbandszuständigkeit für Verpackungsabfälle auf die Antragstellerin mit der Folge, dass der Antragsgegner insoweit einem "Betätigungsverbot" unterliege. Normadressaten der Verpackungsverordnung und Adressaten der Systemfeststellung in Form einer Allgemeinverfügung seien nicht die Betreiber dualer Systeme, sondern nur die Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die durch die rechtsgestaltende Wirkung dieser Verfügung von ihren Rücknahme- und Wiederverwendungs- oder Verwertungsverpflichtungen freigestellt würden. Demgegenüber bedürfe der Betrieb dualer Systeme weder einer Freistellung noch einer verbindlichen öffentlich-rechtlichen Feststellung der Berechtigung zur Systemdurchführung, die sich im Falle der Antragstellerin vielmehr ausschließlich aus den Lizenzverträgen mit den Herstellern und Vertreibern ergebe. Schließlich dienten die kommunalrechtlichen Vorschriften über die wirtschaftliche Betätigung von Landkreisen und Gemeinden ausschließlich der Wahrung öffentlicher Interessen und dem Schutz der Kommunen und nicht dem Schutz privater Konkurrenten. Die Firma S könne sich nicht auf die zwischen ihr und dem Antragsgegner geschlossene Abstimmungsvereinbarung vom 18. März 1992 berufen, weil diese vom Antragsgegner wirksam zum 31. Dezember 1998 widerrufen worden sei, er bis dahin seine Hauptpflichten erfüllen wolle und nebenvertragliche Pflichten auf Rücksichtnahme mit Zugang der Widerrufserklärung am 24. Dezember 1997 geendet hätten.

Nachdem die Antragstellerin und die Firma S am 17. April 1998 dagegen die Zulassung der Beschwerde beantragt hatten, haben die Firma S und der Antragsgegner am 10. Juli 1998 einen Vergleich mit dem Inhalt geschlossen, dass der Antragsgegner die Kündigung der Entsorgungsverträge und die Firma S ihre Rechtsmittel zurücknehmen und dass sie über Abfuhr und Vermarktung der blauen Tonne einen neuen Vertrag schließen wollen. Nachdem die Antragstellerin wegen dieses Vergleichs, wegen ihrer erst zu jenem Zeitpunkt erlangten Kenntnis des Vertrages zwischen dem Antragsgegner und der Firma S vom 17. März 1989 und im Hinblick auf die damals bevorstehende Novelle der Verpackungsverordnung beim Verwaltungsgericht Gießen am 5. August 1998 eine Änderung des Beschlusses vom 2. April 1998 von Amts wegen gem. § 80 Abs. 7 VwGO angeregt hatte, hat der früher zuständige Senat nach einer entsprechenden Rücknahmeerklärung der Firma S mit Beschlüssen vom 19. August 1998 das sie betreffende Zulassungsverfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 9 TZ 3139/98 eingestellt und die Beschwerde der Antragstellerin unter dem Aktenzeichen 9 TZ 1609/98 zugelassen.

Die Antragstellerin macht zur Begründung ihrer Beschwerde auch unter Berücksichtigung ihres bisherigen Vortrags im Wesentlichen noch geltend: Als Betreiber eines abgestimmten und hoheitlich festgestellten Systems gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV stehe ihr schon aus dem Regelungsgefüge dieser Vorschrift -- wie insbesondere ihre Neufassung verdeutliche --, eine subjektive Rechtsposition zu, die ihr -- abgesehen von der wettbewerbsrechtlichen Schutzvorschrift des § 1 UWG -- auch aus Vertrauensschutzgesichtspunkten unter Berücksichtigung ihrer Investitionskosten einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch gegen den Antragsgegner vermittle. Dieser verstoße nämlich durch den Betrieb eines kommunalen Erfassungs- und Verwertungssystems für Verpackungsabfälle bzw. durch seine Beteiligung an einem solchen privaten System in seinem Hoheitsbereich gegen seine verwaltungsrechtliche Verpflichtung zur kontinuierlichen Rücksichtnahme auf ihr eingerichtetes privatwirtschaftliches System. Durch die von ihr, der Antragstellerin, beantragte, an sie adressierte und ihr individuell zugestellte behördliche Systemfeststellung sei die Erfüllung der Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV für das von ihr mit erheblichem Aufwand aufgebaute System behördlich verbindlich festgestellt worden mit der gesetzlich vorgesehenen Folge, dass die Aufgabe, Verpackungsabfälle getrennt zu erfassen und zu verwerten, die schon durch die Verpackungsverordnung auch im öffentlichen Interesse aus der öffentlichen Abfallentsorgung ausgegliedert und auf die Wirtschaft übertragen worden sei, unter Freistellung der beteiligten Hersteller und Vertreiber auf ihr privatwirtschaftliches System übergegangen sei. Diese Aufgabe dürfe deshalb weder in die kommunale Hausmüllentsorgung reintegriert noch -- als Ausnahme von der prinzipiell umfassenden Entsorgungspflicht der Kommunen im Hausmüllbereich -- von einem privatwirtschaftlich handelnden Unternehmen wahrgenommen werden, wenn es diese "Berechtigung" nicht durch eine hoheitliche Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV erlangt habe. Eine solche existiere aber weder für die ... AG noch für die auch nur im Bereich des Antragsgegners und ohne Beteiligung von Herstellern und Vertreibern tätige ... K-GmbH. Das Konzept des Antragsgegners, das Endverbraucher gezielt zur Abgabe von Verpackungsabfällen an das von ihm oder unter seiner Beteiligung betriebene "Konkurrenzsystem" veranlasse, verstoße gegen das abfallwirtschaftliche Konzept der Verpackungsverordnung und damit gegen das Rechtsstaatsprinzip und die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Sie könne sich zudem auf Grund des auch zu ihren Gunsten abgeschlossenen Vertrages vom 17. März und der Abstimmungserklärung vom 18. März 1998 auf vertragliche Rücksichtnahmepflichten des Antragsgegners gegenüber ihrem landesweit abgestimmten und festgestellten System berufen, in das nicht durch einen einseitigen Rechtsakt einer einzelnen Kommune durch den "Widerruf" ihrer Abstimmungserklärung, sondern allenfalls durch den im Ermessen der zuständigen Landesbehörde stehenden Widerruf der behördlichen Systemfeststellung eingegriffen werden dürfe. Zudem sei durch den Vergleich mit der Firma S die Grundlage für die vom Antragsgegner ausgesprochene Kündigung entfallen.

Die Antragstellerin beantragt -- sinngemäß --,

dem Antragsgegner unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Gießen vom 2. April 1998 -- 6 G 1980/97 (2) -- im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, in seinem Zuständigkeitsbereich

a)Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen aus privaten Haushaltungen oder aus anderen Herkunftsbereichen zu betreiben oder durch Unternehmen, an denen er beteiligt ist, betreiben zu lassen oder sich an Unternehmen zu beteiligen, die solche Einrichtungen betreiben, undb)die Erzeuger von Abfällen aus privaten Haushaltungen zu veranlassen, Verkaufsverpackungen über die graue Restmülltonne der öffentlichen Abfallentsorgung zu überlassen.Der Antragsgegner beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen,

und macht zur Begründung u.a. noch geltend, er sei auf Grund seiner Beteiligung von nur 50 % gesellschaftsrechtlich gar nicht in der Lage, den mit erheblichem Aufwand aufgenommenen Betrieb der ... -GmbH einzustellen. Da im öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystem über die graue Tonne ein erheblicher Anteil von Verpackungsabfällen als "Fehlwürfe" entsorgt werde, habe er mit Hilfe des Trockenstabilatverfahrens eine Optimierung dieses Systems angestrebt. Nachdem sich die Antragstellerin geweigert habe, habe die ... AG diese Aufgabe als Systembetreiberin nach § 6 Abs. 3 VerpackV übernommen, die sich vor Ort der ... -GmbH als privatwirtschaftlich organisiertem Entsorgungsträger bediene. Dabei werde zum Teil seine, des Antragsgegners, öffentlich-rechtliche Abfallwirtschaft als Vertragspartner und Subunternehmer tätig. Der Entsorger verwerte zudem die selbst eingesammelten und die Verpackungsabfälle, die in der Trockenstabilatanlage, die in seinem, des Antragsgegners, Auftrag betrieben werde, maschinell ausgesondert würden. Eine getrennte Erfassung von Verpackungsabfällen schreibe die neue Verpackungsverordnung nicht vor; so seien auch bisher Papier-, Pappe- und Kartonabfälle gemeinsam gesammelt worden. Der Antragstellerin stehe aus der behördlichen Systemfeststellung kein subjektives Abwehrrecht zum Schutz ihrer Monopolstellung zu, denn diese sei nicht an die Betreiber dualer Systeme, sondern nach wie vor nur an die Hersteller und Vertreiber gerichtet und diene ausschließlich deren Interesse an der Freistellung von ihren individuellen Rücknahme-, Wiederverwendungs- bzw. Verwertungspflichten. Die tatsächliche Begünstigung der Antragstellerin als Systembetreiberin stelle lediglich einen bloßen Rechtsreflex dar. Ihr System bedürfe nämlich keiner behördlichen Zulassung und der Schutz ihrer wirtschaftlichen Interessen sei trotz ihrer nunmehr eingeführten formalen Antragsbefugnis gesetzlich nicht bezweckt. Im Gegenteil habe die Novellierung der Verpackungsverordnung der Verstärkung wettbewerblicher Strukturen gedient, was auch im Bereich des Antragsgegners durch die Einführung eines konkurrierenden Systems für den ihm überantworteten Verpackungsabfall bezweckt werde. Die für Hessen in der Form der Allgemeinverfügung ergangene Freistellungsverfügung sei der legitimierende "Schirm", unter dem auch mehrere Systembetreiber nebeneinander tätig werden könnten. Die "Flächendeckung" gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV könne auch durch mehrere Systeme gemeinsam gewährleistet werden. Da die Antragstellerin der Abstimmungserklärung selbst nicht beigetreten sei und er, der Antragsgegner, sich die Berechtigung vorbehalten habe, das abgestimmte System einseitig zu ändern, könne sie auch daraus und aus dem darüber nicht hinausgehenden Vertrag vom 17. März 1998 keine Rücksichtnahmeansprüche herleiten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Parteivorbringens wird auf den Inhalt der Streitakten im vorliegenden und im beigezogenen Klageverfahren sowie auf einen ebenfalls beigezogenen Aktenordner mit Schriftverkehr Bezug genommen.

Gründe

Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet, denn das Verwaltungsgericht Gießen hat den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt.

Die Zulässigkeit des allgemeinen Verwaltungsrechtsweges gemäß § 40 Abs. 1 VwGO für das einstweilige Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin ist ohne weitere Prüfung gemäß § 17 a Abs. 5 GVG i. V. m. § 173 VwGO anzunehmen, nachdem das Verwaltungsgericht Gießen dies in seinem angefochtenen Beschluss vom 2. April 1998 geprüft und bejaht hat. Außerdem hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht eine Antragsbefugnis der Antragstellerin entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO angenommen.

Der Antragstellerin steht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nach summarischer Prüfung und unter Zugrundelegung der gegenwärtigen Sach- und Rechtslage ein Anspruch auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu; und zwar nach Inbetriebnahme des "Konkurrenzsystems" im Bereich des Antragsgegners nicht mehr in Form einer Sicherungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sondern jetzt in Form einer auf die vorläufige Einstellung dieses Systems gerichteten Regelungsanordnung gemäß Satz 2 dieser Vorschrift. Die Antragstellerin hat das Bestehen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes auch unter Berücksichtigung der erhöhten Anforderungen für die in der begehrten Einstellung des "Konkurrenzsystems" liegende -- wenn auch nur vorübergehende -- Vorwegnahme der Hauptsache gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO hinreichend glaubhaft gemacht.

Ein Anordnungsanspruch ergibt sich daraus, dass ein Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Es ist nämlich davon auszugehen, dass der Antragstellerin als Betreiberin eines eingerichteten, abgestimmten und behördlich festgestellten dualen Systems gemäß § 6 Abs. 3 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung) vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379) -- VerpackV -- ein aus dem Normgefüge dieser Vorschrift unter Berücksichtigung der Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG herzuleitender öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch (1.) gegen die rechtswidrigen hoheitlichen Eingriffe des Antragsgegners (2.) zusteht.

1. Die der Antragstellerin auf ihren im Jahre 1992 gestellten Antrag als

sog. Vorab-Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 der damals geltenden Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung) vom 12. Juni 1991 (BGBl. I S. 1234) -- VerpackV 1991 -- unter erleichterten Voraussetzungen vom Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten (im Folgenden: Hessisches Umweltministerium) erteilte Systemfeststellung vom 27. Dezember 1992 (StAnz. 1993 S. 327 ff.) stellt einen gebundenen, die Antragstellerin begünstigenden feststellenden Verwaltungsakt dar, der ihr nicht bloße Rechtsreflexe, sondern im grundrechtlich geschützten Bereich eine konkretisierte, subjektiv schutzfähige Rechtsposition verschafft hat.

Eine sog. Vorab-Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1991 war kein befristeter oder nur vorläufiger, unter dem Vorbehalt einer "Endfeststellung" stehender Verwaltungsakt, sondern eine endgültige Regelung, die eine "normale" Feststellungsentscheidung nach § 6 Abs. 3 Satz 6 VerpackV 1991 darstellte und lediglich erleichterten Voraussetzungen hinsichtlich der flächendeckenden Einrichtung, der Abstimmung mit den entsorgungspflichtigen Körperschaften und sonstiger Nachweispflichten unterlag und im Hinblick darauf und auf später wirksam werdende (verschärfte) Nachweispflichten bzw. Systemanforderungen einer erhöhten Widerrufsmöglichkeit gemäß § 6 Abs. 4 VerpackV 1991 oder § 49 HVwVfG ausgesetzt war (vgl. Weidemann, DVBl. 1992 S. 1568 (1574 f.)). Dementsprechend waren unter Nr. III. der Systemfeststellung des Hessischen Umweltministeriums vom 27. Dezember 1992 auch entsprechende Nebenbestimmungen insbesondere über bis zum oder ab dem 1. März 1993 zu erbringende Nachweise, für den Fall ihrer Nichterfüllung ein -- bis heute nicht ausgeübter -- Widerrufsvorbehalt und für Kunststoffverpackungen eine -- später mehrfach verlängerte und schließlich 1996 aufgehobene -- Befristung (III. 13) enthalten.

Der Entfaltung fortdauernder Rechtswirkungen der auf der Verpackungsverordnung 1991 beruhenden behördlichen Systemzulassung steht auch nicht entgegen, dass deren gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 14 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, ber. S. 1501) -- AbfG -- durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) -- KrW-/AbfG -- am 7. Oktober 1996 außer Kraft getreten und die auf bereits am 7. Oktober 1994 in Kraft getretenen Ermächtigungsvorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes beruhende Neufassung der Verpackungsverordnung erst im August 1998 ergangen ist. Da der Wegfall einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung grundsätzlich nicht zum Wegfall der darauf beruhenden Verordnung führt und die §§ 23, 24 KrW-/AbfG ähnliche Verordnungsermächtigungen enthalten wie früher § 14 AbfG, galt die Verpackungsverordnung 1991 bis zum Inkrafttreten ihrer Neufassung fort (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 1997 -- 11 C 4.90 -- UPR 1997 S. 373; BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 -- 2 BvR 1991 und 2004/95 -- DVBl. 1998 S. 705 (708)). Da mit der Neufassung keine grundlegende Umgestaltung erfolgt, sondern die Grundkonzeption der Verpackungsverordnung 1991 und ihre Normenstruktur beibehalten worden sind (vgl. Koch, NVwZ 1998 S. 1155 f.; Sproll, UPR 1999 S. 129), ist die zugunsten der Antragstellerin am 27. Dezember 1992 aufgrund der Verpackungsverordnung 1991 erlassene, bis 1996 mehrfach modifizierte behördliche Systemfeststellung in die neue Rechtslage "hineingewachsen" und vermittelt ihr die gleiche Rechtsposition wie eine jetzt gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV erlassene Feststellung.

Die behördliche Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV stellt unter Berücksichtigung ihrer rechtlichen Funktion in der Konzeption der Verpackungsverordnung einen feststellenden, den Systembetreiber -- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Gießen in dem hier angefochtenen Beschluss (vgl. auch VG Potsdam, Urteil vom 26. April 1994 -- 1 K 54/93 -- NVwZ 1994 S. 925 ff.) -- begünstigenden gebundenen Verwaltungsakt dar, auf den er bei Vorliegen der Voraussetzungen einen Rechtsanspruch hat (vgl. Weidemann a. a. O. S. 573; Fluck, DB 1993 S. 211 (215)).

Die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern als Teil der öffentlichen Abfallentsorgung im Sinne einer Verpflichtung und Berechtigung obliegende Aufgabe der Entsorgung gebrauchter Verpackungen ist ihnen -- als teilweise Durchbrechung ihres "Entsorgungsmonopols" -- unmittelbar durch die Verpackungsverordnung entzogen und auf die beteiligte Privatwirtschaft verlagert und einer abfallrechtlichen Sonderregelung unterstellt worden. Ziel des Verordnungsgebers war es, auf der Grundlage des -- jetzt in § 22 KrW-/AbfG niedergelegten -- Grundsatzes der Produktverantwortung staatliche Deponie- und Verwertungskapazitäten zu schonen und mit Hilfe eines im steuerungstheoretischen Sinne sanktionsbewehrten Ordnungsrechts (vgl. Koch a. a. O. S. 1157) im Interesse des Umweltschutzes die in § 1 VerpackV benannten abfallwirtschaftlichen Ziele der Vermeidung, Wiederverwendung und Verwertung von Verpackungsabfällen zu fördern.

Zu diesem Zweck wird u. a. zunächst (primär) den Herstellern und Vertreibern von Verkaufsverpackungen in § 6 Abs. 1 und 2 VerpackV eine individuelle, auf die Verkaufsstelle bzw. den Ort der tatsächlichen Übergabe oder deren unmittelbarer Nähe bezogene Rücknahme-, Wiederverwendungs- und Verwertungspflicht auferlegt, zu deren Erfüllung sie sich gemäß § 11 VerpackV auch Dritter bedienen können. Entsprechend der eigentlichen Intention des Bundesverordnungsgebers, die betreffenden Wirtschaftskreise zum Aufbau eines -- neben der öffentlichen Abfallentsorgung bestehenden -- dualen Systems zur gezielten Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim (privaten) Endverbraucher oder in dessen Nähe und deren Verwertung zu veranlassen (vgl. Selmayr, UPR 1998 S. 99 f.), sind gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV Hersteller und Vertreiber von diesen individuellen Verpflichtungen für solche Verpackungen "freigestellt", für die sie sich an einem solchen kollektiven privatwirtschaftlichen System beteiligen, wenn die Erfüllung der in Satz 1 aufgestellten Anforderungen behördlich gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV wirksam festgestellt ist.

Unmittelbarer Regelungsinhalt dieser behördlichen Entscheidung ist demgemäß nicht die verpackungsbezogene "Freistellung" der Hersteller und Vertreiber, sondern die ein behördliches Prüfverfahren abschließende (allgemein-)verbindliche Feststellung der obersten Landesabfallbehörde, dass das von einem privatwirtschaftlichen Betreiber "flächendeckend im Einzugsgebiet des nach Absatz 1 verpflichteten Vertreibers", d. h. nach § 3 Abs. 9 VerpackV in dem Gebiet eines Bundeslandes, nach Abstimmung mit allen entsorgungspflichtigen Körperschaften dieses Landes eingerichtete Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen die in § 6 Abs. 3 VerpackV und die im Anhang I zu dieser Verordnung genannten Anforderungen erfüllt. Erst an die nach öffentlicher Bekanntmachung wirksame behördliche Feststellung des Vorliegens der systembedingten Voraussetzungen knüpft § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV die normative "Freistellung" der systembeteiligten Hersteller und Vertreiber. Diese "Freistellung" bedeutet aber nicht, dass die individuellen Rücknahme-, Wiederverwendungs- und Verwertungspflichten ersatzlos untergehen, sie werden lediglich mit einem geänderten Inhalt (insbesondere nicht mehr nur Rücknahme am Ort der Übergabe (früher: Verkaufsstelle), sondern "regelmäßige Abholung beim privaten Endverbraucher") auf das behördlich festgestellte kollektive System im Wege eines Austausches der privaten Trägerschaft verlagert. Erst durch diese Verlagerung der privatisierten Entsorgungsaufgabe werden nicht nur Hersteller und Vertreiber von ihren Individualverpflichtungen "befreit", sondern erlangt der Systembetreiber gleichzeitig die Berechtigung, ein privatwirtschaftliches Entsorgungssystem zur gezielten Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher und deren Verwertung betreiben zu dürfen (vgl. Frenz, GewArch. 1994 S. 145 ff.; Hess. VGH, Beschlüsse vom 29. Juli 1994 -- 14 TG 2482/93 -- NVwZ 1995 S. 299 f., und vom 26. Januar 1995 -- TL 2313/94 --; vgl. auch VG München, Urteil vom 11. November 1997 -- M 16 K 93.629 -- NVwZ 1998 S. 543). Der "zugunsten des Entsorgungssystems" getroffenen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1993 -- 1 BvR 1500/93 -- NVwZ 1994 S. 261) behördlichen Systemfeststellung kommt deshalb die Wirkung einer Systemanerkennung bzw. -zulassung zu, denn sie verleiht einem konkreten Systembetrieb die besondere rechtliche Qualifikation, dass die -- auch der Feststellung nachfolgende -- Beteiligung von Herstellern und Vertreibern zum Aufgabenübergang und damit bei diesen zur "Freistellung" und bei dem Erfassungs- und Verwertungssystem zur "Berechtigung" des Systembetriebs führt.

Dass die behördliche Systemfeststellung dem Betreiber die Berechtigung zur systematischen Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher verschafft, wird nunmehr auch durch die Regelung in § 13 KrW-/AbfG über die Überlassungspflicht an die öffentliche Abfallentsorgung und deren Ausnahmen deutlich. Dabei können die Sonderfälle der Eigenverwertung gemäß Abs. 1 und der gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlungen gemäß Abs. 3 Nrn. 2 und 3 der Vorschrift als hier nicht erheblich außer Betracht bleiben, weil duale Erfassungs- und Verwertungssysteme für gebrauchte Verkaufsverpackungen gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV -- entgegen der zu dem früheren § 1 Abs. 7 AbfG vertretenen Auffassung (vgl. u.a. Hess. VGH, Beschluss vom 29. Juli 1994 a. a. O.) -- angesichts der Regelung in Abs. 3 Nr. 1 schon aus systematischen Gründen nicht als "gewerbliche Sammlungen" im Sinne von Nr. 3 anzusehen sind. Im Übrigen sind nach Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Nr. 1 des § 13 KrW-/AbfG Verpackungsabfälle aus privaten Haushaltungen nur insoweit von der Überlassungspflicht an die öffentliche Abfallentsorgung ausgenommen, als sie den Rücknahmepflichten der Verpackungsverordnung unterliegen. Diese beziehen sich bei Verkaufsverpackungen gemäß § 6 Abs. 1 und 2 VerpackV zunächst aber nur auf die Verkaufsstelle bzw. den Ort der tatsächlichen Übergabe und erstrecken sich erst nach dem durch die behördliche Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV bewirkten Aufgabenübergang auf die systematische Abholung beim privaten Endverbraucher. Die öffentliche Überlassungspflicht schließt damit eine ohne Systemfeststellung bzw. außerhalb ihres Wirkungsbereichs betriebene systematische Erfassung von Verpackungsabfällen direkt beim privaten Endverbraucher aus.

Da die Berechtigung zum Systembetrieb und die damit bezweckte "Freistellung" der Systembeteiligten danach die behördliche Systemfeststellung voraussetzt und erst dadurch die vom Betreiber für den Aufbau des Systems aufgewandten Mittel zweckentsprechend eingesetzt werden können, ist durch diese behördliche Einzelfallregelung der durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsbereich des privaten Systembetreibers begünstigend betroffen. Dies kommt nunmehr in der 1998 novellierten Verpackungsverordnung -- klarstellend -- auch deutlicher zum Ausdruck, indem die Systemfeststellung nicht mehr -- wie bis dahin gemäß § 6 Abs. 3 Satz 6 VerpackV 1991 -- als quasi adressatenlose "Allgemeinverfügung", sondern gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV "auf Antrag des Systembetreibers" an diesen als unmittelbaren Adressaten und mit der in Satz 12 ausdrücklich eingeräumten Möglichkeit der (nachträglichen) Beifügung von Nebenbestimmungen ergeht, wenn auch -- wegen der oben beschriebenen verbindlichen Feststellungswirkung für die normative "Freistellung" beteiligter Hersteller und Vertreiber -- nach Satz 13 dieser Vorschrift durch öffentliche Bekanntgabe.

Es wird deshalb der rechtlichen Bedeutung der Systemfeststellung nicht gerecht, wenn das Verwaltungsgericht Gießen in seinem angefochtenen Beschluss -- unter Bezugnahme auf die der Verpackungsverordnung 1991 zugrunde liegende Begründung der Bundesregierung -- als deren begünstigte Adressaten nur die "freigestellten" Hersteller und Vertreiber, nicht aber die Betreiber dualer Systeme ansieht und die Berechtigung der Antragstellerin zur Einsammlung und Verwertung von Verkaufsverpackungen ausschließlich aus ihren Lizenzverträgen herleitet (so auch VG Potsdam a. a. O.). Das behördliche Prüfverfahren vor Erlass der Systemfeststellung, die Beifügung von Nebenbestimmungen und die nachträglich begleitende behördliche Überwachung sind zwar vom Wortlaut her auf die Freistellung der Systembeteiligten gerichtet, dienen aber letztlich den in § 1 VerpackV benannten und mit abfallwirtschaftlichen Instrumenten verfolgten umweltpolitischen Zielen der Verpackungsverordnung. Dieses abfallrechtliche Sonderregime darf nicht durch ein ausschließlich über Lizenzverträge berechtigtes anderes privatwirtschaftliches "duales" Entsorgungssystem unterlaufen werden, das den Anforderungen der Verpackungsverordnung nicht genügt.

2. Der Antragstellerin als danach begünstigter Betreiberin eines

eingerichteten, abgestimmten und behördlich festgestellten dualen Systems steht ein öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch gegen die rechtswidrigen hoheitlichen Eingriffe des Antragsgegners in ihren "zugelassenen" Systembetrieb zu. Durch den von ihm veranlassten und jedenfalls unter seiner Mitwirkung in seinem Zuständigkeitsbereich erfolgten Aufbau und Betrieb eines

a)abfallrechtlich unzulässigen "konkurrierenden" Erfassungs- und Verwertungssystems für gebrauchte Verkaufsverpackungen beeinträchtigt der Antragsgegner den privatwirtschaftlichen Systembetrieb der Antragstellerinb)unter nachträglicher Abweichung von seiner Abstimmungserklärung mit dem Ziel, diesen zu verdrängen.a) Das von bzw. mit dem Antragsgegner in seinem Zuständigkeitsbereich

betriebene "Konkurrenzsystem" verstößt gegen das bundesrechtliche Konzept der Verpackungsverordnung und gegen zugrunde liegende bzw. ergänzende Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes.

Zwar sind private Endverbraucher nach wie vor grundsätzlich nicht verpflichtet, gebrauchte Verkaufsverpackungen einem behördlich festgestellten Erfassungssystem gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV zu übergeben, sondern können sie -- wenn nicht ein jetzt gemäß § 15 Abs. 3 KrW-/AbfG zugelassener satzungsmäßiger Ausschluss vorliegt -- auch als "Restmüll" der Entsorgungspflicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaften überantworten (vgl. Frenz a. a. O. S. 150; Arndt/Köhler, NJW 1993 S. 1945 ff.). Es widerspricht aber der Konzeption der Verpackungsverordnung und damit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung (vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 a. a. O. zur kommunalen Verpackungssteuer; OVG NW, Urteil vom 10. August 1998 -- 22 A 5429/96 -- NVwZ 1999 S. 91 f. zur kommunalen Anordnung einer Überlassungspflicht für Bioabfälle), wenn ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger -- möglicherweise auch in Reaktion auf derartige "Fehlwürfe" -- die von ihm betriebene öffentliche Abfallentsorgung dadurch "optimiert", dass er -- wie der Antragsgegner -- in diese ein System zur gezielten Erfassung und Verwertung von gebrauchten Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher integriert. Der mangelnden Aussortierung von Verpackungsabfällen und ihrer Vermischung mit Restmüll durch derartige "Fehlwürfe" kann nur durch werbende oder satzungsmäßige Beeinflussung der Endverbraucher, äußerstenfalls auch durch nachträgliche Nebenbestimmungen oder einen Systemwiderruf der obersten Landesabfallbehörde gemäß § 6 Abs. 3 Satz 12 und Abs. 4 VerpackV wegen einer dadurch möglicherweise verursachten Nichterfüllung von Erfassungs- bzw. Verwertungsquoten der Verpackungsverordnung, aber nicht durch Einrichtung eines getrennten Erfassungssystems durch einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen seiner örtlich begrenzten öffentlichen Abfallentsorgung entgegengewirkt werden. Denn damit setzt sich ein solcher Entsorgungsträger für seinen kommunal begrenzten Zuständigkeitsbereich in Widerspruch zu der auf der umfassenden Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers für das Recht der Abfallwirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG beruhenden bundesrechtlichen Konzeption der Verpackungsverordnung, wonach -- wie oben bereits dargestellt -- die Aufgabe der Entsorgung gebrauchter Verpackungen insgesamt und bundesweit aus dem Bereich der öffentlichen Abfallentsorgung herausgenommen und auf die beteiligte Privatwirtschaft und insbesondere die gezielte, systematische Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim (privaten) Endverbraucher und deren Verwertung auf ein behördlich festzustellendes System gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV übertragen und einem abfallrechtlichen Sonderregime unterstellt worden ist. Dass diese "Sperrwirkung" durch die "Öffnungsklausel" des § 2 Abs. 3 VerpackV für den eng begrenzten und hier nicht betroffenen Bereich von auf Abfallvermeidung und -verwertung zielenden Nutzungsregelungen für öffentliche Einrichtungen, Grundstücke und Straßen nunmehr durchbrochen wird (vgl. Sproll a. a. O. S. 135; Koch a. a. O. S. 1156), steht dem nicht entgegen, sondern bestätigt vielmehr im Umkehrschluss eine solche "Sperrwirkung" für die nicht besonders ausgenommenen hoheitlichen Betätigungen. Der Unzulässigkeit des vom Antragsgegner eingerichteten und betriebenen Erfassungssystems steht hier auch nicht entgegen, dass in Teilbereichen Privatrechtssubjekte tätig werden .... weil diese lediglich als im Rahmen der öffentlichen Abfallentsorgung Beauftragte i. S. § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG anzusehen sind.

Hier kommt hinzu, dass die systematische Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher nicht nur wieder dem Regime der öffentlichen Abfallentsorgung unterstellt wird, sondern dass Verpackungsabfälle sogar gezielt in der grauen Tonne mit dem Restmüll vermischt werden. Nach der im Wortlaut des § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV und der Nr. 3 Abs. 1 des Anhangs I zum Ausdruck gekommenen und ihrem Sinn und Zweck entsprechenden Konzeption der Verpackungsverordnung sollen aber Verpackungen (als solche) bereits beim Endverbraucher oder in dessen Nähe durch "geeignete" Hol- oder/und Bringsysteme "separat" erfasst werden (vgl. auch die Abstimmungserklärung des Antragsgegners vom 17. März 1992). So setzt auch die Befreiung von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 1 KrW-/AbfG die Aussortierung gebrauchter, der Abholpflicht eines zugelassenen Systems gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV unterliegender Verpackungsabfälle voraus. Sonst würden sie durch Vermischung mit dem Restmüll (wieder) der öffentlichen Entsorgungspflicht überantwortet werden. Es soll also schon in dieser Entsorgungsstufe und nicht erst bei der anschließenden Behandlung ein von der öffentlichen Restabfallentsorgung getrenntes -- wenn auch mit dieser abgestimmtes -- privatwirtschaftliches Sammelsystem bestehen, das beim Endverbraucher eine Trennung von Verpackungsabfällen und Restmüll bewirkt, um schon die Sammelsysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu entlasten. Dementsprechend waren in Nr. 2 der Anlage zur Verpackungsverordnung 1991 für das privatwirtschaftliche System auch bestimmte materialbezogene Erfassungsquoten für das gesamte Aufkommen an Verpackungsmaterial im Einzugsgebiet, also im jeweiligen Bundesland, vorgeschrieben. Entgegen dieser schon auf eine getrennte Erfassung gerichteten Konzeption des Bundesverordnungsgebers wird im öffentlich-rechtlichen Erfassungssystem des Antragsgegners nicht nur die graue Restmülltonne, sondern auch noch die auf der Behandlungsstufe im Auftrag des Antragsgegners als Teil der öffentlichen Abfallentsorgung betriebene Trockenstabilatanlage mit gebrauchten Verkaufsverpackungen belastet. Dem kann der Antragsgegner nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass auch von der Antragstellerin in der blauen Tonne papierhaltige Verpackungen mit sonstigen, der Verpackungsverordnung nicht unterliegenden Papierabfällen zusammen eingesammelt werden. Denn zum einen beruht dies auf einer auch vom Antragsgegner in seinem Vertrag mit der Firma S vom 17. März 1992 umgesetzten Forderung in der "Gemeinsamen Erklärung" zwischen dem Hessischen Umweltministerium und der Antragstellerin vom 20. Dezember 1991, deren Verpflichtungen in die Systemfeststellung vom 27. Dezember 1992 einbezogen worden waren. Danach musste die Antragstellerin in den jeweiligen Abstimmungen sicherstellen, dass es "auf örtlicher Ebene nur ein einheitliches Wertstofferfassungssystem gibt", das "alle Verkaufsverpackungen" und "alle anderen Wertstoffe, die für den gleichen Verwertungsweg geeignet sind", ebenfalls erfasst, "wenn deren Verwertung sichergestellt ist". Zum anderen stellt dies auch keine Vermischung von verwertbaren Verpackungsmaterialien mit zu beseitigendem Restmüll dar, sondern eine vom Restmüll getrennte Erfassung von Materialien der gleichen Stofffraktion, die einen dualen Systembetrieb neben der öffentlichen Abfallentsorgung zulässt.

Soweit der Antragsgegner entgegen dem sich aus dem Akteninhalt ergebenden Eindruck und ohne nähere Nachweise vorträgt, nicht er, sondern die Landbell AG sei Träger des "Konkurrenzsystems" gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV, ändert dies nichts an der Rechtswidrigkeit seiner Mitwirkung an diesem System, sondern verändert nur den Inhalt des dagegen gerichteten Abwehranspruchs. Dieser ist dann nicht auf Einstellung des Systems, sondern (nur) auf Beendigung der Mitwirkung des Antragsgegners gerichtet. Da diese Mitwirkung wegen ihrer engen Verflechtung mit der der Daseinsvorsorge dienenden öffentlichen Abfallentsorgung hinsichtlich der Beteiligung als solche als öffentlich-rechtliches Handeln einzuordnen ist, ist sie ebenfalls Gegenstand des öffentlichrechtlichen Abwehranspruchs.

Auch in Form bloßer Mitwirkung ist das Verhalten des Antragsgegners aus obigen Gründen abfallrechtlich unzulässig. Von der privaten Trägerschaft der ... AG unberührt bliebe nämlich zum einen die "systemgewollte" und der Verpackungsverordnung widersprechende und deshalb rechtswidrige Vermischung der Leichtverpackungen mit dem öffentlich-rechtlich in der grauen Tonne erfassten und in der Trockenstabilatanlage behandelten Restmüll. Zum anderen ist das im Bereich des Antragsgegners und unter seiner Beteiligung neben dem dualen System der Antragstellerin betriebene ... -Entsorgungssystem für die Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher und damit auch die Mitwirkung des Antragsgegners selbst dann unzulässig, wenn es nicht als integrierter Bestandteil der öffentlichen Abfallentsorgung vom Antragsgegner, sondern in deren Ergänzung privatwirtschaftlich von der ... AG betrieben wird. Es ist zwar grundsätzlich rechtlich zulässig, dass mehrere duale Systeme nebeneinander -- insbesondere für unterschiedliche Verpackungsmaterialien, verschiedene Hersteller und Vertreiber oder unterschiedliche Verpackungen -- betrieben werden (vgl. Weidemann a. a. O. S. 1572; Fluck a. a. O. S. 213). So war es gerade eines der Ziele der Novellierung der Verpackungsverordnung, den Wettbewerb nicht nur durch Ausschreibung der zu vergebenden Entsorgungsleistungen zu fördern, sondern auch Raum für konkurrierende Sammelsysteme durch den Wegfall der auf das Gesamtaufkommen bestimmter Verpackungsmaterialien bezogenen Erfassungsquoten und die Beschränkung auf Verwertungsquoten, die nur auf die am jeweiligen System beteiligten Verpackungen bezogen sind, zu schaffen; womit -- unter Einbeziehung der Inpflichtnahme der Selbstentsorger -- den wettbewerbsrechtlichen Anforderungen Genüge getan sein dürfte (vgl. Koch a. a. O. S. 1156 f.). Diese Konkurrenzsysteme müssen jedoch ihrerseits die systembezogenen Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 VerpackV erfüllen, da sie ansonsten -- wie oben ausgeführt -- zur gezielten Erfassung und Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher nicht berechtigt sind. Letzteres ist bei dem nur im Bereich des Antragsgegners und nach Abstimmung nur mit diesem betriebenen system jedoch der Fall, denn ein System muss sich nach wie vor über ein gesamtes Bundesland erstrecken und darf nicht etwa nur einzelne Städte und Regionen einbeziehen, hingegen andere Gebiete unberücksichtigt lassen (vgl. Sproll a. a. O. S. 133 m. w. N.), so dass auch eine vorherige Abstimmung mit allen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern Hessens erforderlich wäre. Der Antragsgegner macht demgegenüber geltend, diese Voraussetzungen müssten nicht jeweils durch jedes einzelne, insbesondere jedes neu hinzukommende Konkurrenzsystem von Anfang an vollständig erfüllt werden, es reiche aus Gründen der Ermöglichung von Wettbewerb vielmehr aus, dass die Flächendeckung insgesamt auch durch mehrere Systeme gewährleistet werde. Die hier der Antragstellerin erteilte landesweite Systemfeststellung vom 27. Dezember 1992 sei demgemäß der legitimierende "Schirm", unter dem auch mehrere Systembetreiber nebeneinander tätig werden könnten. Dem vermag der Senat wegen des oben schon dargestellten konkreten Systembezugs der Systemfeststellung nicht zu folgen. Der vom Antragsgegner vertretenen Auffassung widerspricht schon der Wortlaut des § 6 Abs. 3 VerpackV, wonach die "Freistellung" solche Verpackungen erfasst, "für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem System beteiligt, das flächendeckend im Einzugsgebiet", also gemäß § 3 Abs. 9 VerpackV im jeweiligen Bundesland, "eine regelmäßige Abholung ... gewährleistet" (Satz 1) und für das auf Antrag des Systembetreibers nach Abstimmung "auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Bereich es eingerichtet wird" (Satz 4), also aller öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger des jeweiligen Bundeslandes, behördlich festgestellt wird, "dass ein System nach Satz 1 flächendeckend eingerichtet ist" (Satz 11). Dasselbe ergibt sich auch daraus, dass "ein System (Systembetreiber, Antragsteller) ... die in sein System eingebrachten Verpackungen einer Verwertung entsprechend den Anforderungen in Nummer 1 des Anhangs I zuzuführen" hat (Satz 2) und die danach einzuhaltenden Verwertungsquoten nach Nr. 1 Absatz 1 Satz 2 des Anhangs I auf die Verpackungen bezogen sind, für die sich Hersteller oder Vertreiber an dem jeweiligen System beteiligen, so dass der Systembetreiber nach Nr. 3 Absatz 4 Satz 2 des Anhangs I u.a. in nachprüfbarer Weise darzustellen hat, welche Mengen "in den einzelnen Ländern" erfasst wurden. Da für die "Freistellung" gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV die Beteiligung lediglich an einem festgestellten System ausreicht und es deshalb wenig sinnvoll wäre, wenn sich Hersteller und Vertreiber für die gleiche Verpackung an mehreren dualen Systemen beteiligten, ist aus dem Regelungszusammenhang der Verpackungsverordnung zu entnehmen, dass zwar mehrere duale Systeme jeweils landesweit für unterschiedliche Verpackungen (verschiedener Hersteller und Vertreiber und/oder verschiedener Materialien) nebeneinander betrieben werden können, nicht aber ein nur regional begrenztes Konkurrenzsystem und zudem noch für Verkaufsverpackungen, die bereits in ein landesweit eingerichtetes, festgestelltes und betriebenes System einbezogen sind. Es würde auch der Chancengleichheit im Wettbewerb zuwider laufen, wenn ein solches örtlich begrenztes Konkurrenzsystem unter Ausnutzung der dem bereits betriebenen System landesweit erteilten Systemfeststellung lediglich geringere "Zulassungs- und Betriebsvoraussetzungen" erfüllen müsste. Es ist zudem nicht ersichtlich, dass an dem ... system Hersteller oder Vertreiber mit bestimmten Verpackungen beteiligt sind, deren Rücknahme- und Verwertungspflichten -- mit verändertem Inhalt -- aufgrund einer behördlichen Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV auf das ... system übergehen würden. Eine solche, auch die Erfüllung der im Anhang I genannten Anforderungen umfassende behördliche Feststellung ist für das ... system zwar offensichtlich beantragt, das Vorliegen ihrer Voraussetzungen erscheint nach Obigem aber eher zweifelhaft; abgesehen davon besteht aber jedenfalls vor der wirksamen Erteilung einer derartigen behördlichen Entscheidung keine Berechtigung für einen Systembetrieb gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV.

b) Durch sein rechtswidriges Handeln setzt sich der Antragsgegner in

Widerspruch zu der von ihm unter dem 17. März 1992 abgegebenen und -- in Übereinstimmung mit der jetzigen Regelung in Satz 4 des § 6 Abs. 3 VerpackV -- ausdrücklich auf das System der Antragstellerin bezogenen Abstimmungserklärung. Diese war neben den Abstimmungserklärungen der anderen öffentlichen Entsorgungsträger Hessens Grundlage für die das gesamte Bundesland umfassende flächendeckende Einrichtung dieses Systems, für die der Antragstellerin daraufhin erteilte behördliche Systemfeststellung vom 27. Dezember 1992 und für den dadurch zugunsten der Antragstellerin geschaffenen Vertrauenstatbestand, ohne dass es dafür eine Rolle gespielt hätte, dass nicht die Antragstellerin selbst, sondern die von ihr als Entsorger beauftragte Firma Schneider diese Erklärung unterzeichnet hat. Es ist zwar streitig, ob dem in § 6 Abs. 3 VerpackV zum Ausdruck kommenden Kooperationsprinzip entnommen werden kann, dass das Spannungsverhältnis zwischen der Berufsausübungsfreiheit des Systembetreibers gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bzw. Art. 137 Abs. 1 und 2 HV in dem Sinne zu harmonisieren ist, dass -- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts -- eine Rechtspflicht der entsorgungspflichtigen Körperschaft zur Abgabe einer Abstimmungserklärung angenommen werden müsse, weil die Einrichtung eines bundesrechtlich gewollten dualen Systems nicht zur Disposition jeder einzelnen entsorgungspflichtigen Körperschaft gestellt werden könne (vgl. Frenz a. a. O. S. 154 m. w. N.; a. A. auch zum Folgenden: Hofmann-Hoeppel, DVBl. 1993 S. 873 ff.). Die den kommunalen Körperschaften im Rahmen der Abstimmung eingeräumte Verfahrensposition ist durch eine Beschränkung auf örtliche Interessen sowie durch die normative Vorgabe des Bundesgesetzgebers gebunden, der Privatwirtschaft den Aufbau eines Ersatzsystems zu erlauben (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 26. Januar 1995, a.a.O., S. 11/12 des Beschlussabdrucks). Hier geht es aber nicht um die Abgabe, sondern um die nachträgliche -- förmliche -- Aufkündigung einer bereits erklärten Abstimmung mit einem seit etwa fünf Jahren landesweit "zugelassenen" und betriebenen System, und zwar mit dem -- wie oben ausgeführt -- rechtswidrigen Zweck, ein örtliches "Konkurrenzsystem" mit Verdrängungswirkung zu betreiben. Da dieses Verhalten des Antragsgegners der landesbehördlichen Systemfeststellung und den bundesrechtlichen Vorgaben der Verpackungsverordnung widerspricht, kann es nicht durch die zwischen dem Antragsgegner und der Firma S vertraglich vereinbarte jederzeitige Widerrufsmöglichkeit der Abstimmungserklärung gerechtfertigt werden, ganz abgesehen von den Fragen, ob die "Abstimmungserklärung" nicht als rein deklaratorische Bestätigung der tatsächlich erfolgten Abstimmung anzusehen und deshalb nicht widerrufbar ist, ob sich die vertragliche Widerrufsmöglichkeit nicht nur auf die mit der Entsorgungsfirma im Einzelnen geregelten Durchführungsmodalitäten, dagegen nicht auf das grundsätzliche Einverständnis mit dem Betrieb eines dualen Systems beziehen sollte bzw. durfte und welche Rechtsfolge insoweit dem mit der Firma S geschlossenen Vergleichsvertrag vom 10. Juli 1998 zukommt. Der Senat folgt nicht der Auffassung, dass die -- jedenfalls hier -- unzulässige nachträgliche Abweichung von der erklärten und vollzogenen Abstimmung dazu führt, dass das Gebiet der betreffenden entsorgungspflichtigen Körperschaft für die Frage der Flächendeckung, aber auch für die anderen systembezogenen Anforderungen der Verpackungsverordnung außer Betracht bleiben, also als "neutrales Gebiet", als "weißer Fleck" behandelt werden muss (so Rummler/Schutt, VerpackV, Praxishandbuch mit Kommentar, 1991, S. 120). Denn die daraus letztlich folgende (erneute) Inpflichtnahme der entsorgungspflichtigen Körperschaft widerspricht der Intention der Verpackungsverordnung, die -- auch im Interesse unattraktiver ländlicher Gebiete -- ein flächendeckendes privatwirtschaftliches Ersatzsystem vorschreibt, das dann in diesen Bereichen u.U. ein eigenständiges Netz aufzubauen hat (vgl. Frenz a. a. O. S. 154). Deshalb und im Hinblick auf die Gefahr eines Widerrufs der behördlichen Systemzulassung gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG wegen des nachträglichen Wegfalls insbesondere der Voraussetzungen der Flächendeckung bzw. flächendeckenden Abstimmung ist dem Systembetreiber, also hier der Antragstellerin, schon im Vorfeld ein Abwehranspruch gegen eine solche rechtswidrige Störung und Gefährdung des eingerichteten, abgestimmten und zugelassenen Systems zuzubilligen (vgl. auch VG Köln, Beschluss vom 24. Januar 1997 -- 4 L 3105/96 -- NVwZ 1998 S. 315 f.). Dieser Anspruch wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Möglichkeit eines allgemeinen kommunalaufsichtlichen Einschreitens gegen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund einer abfallbehördlichen Feststellung der Pflichtverletzung gemäß § 10 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 23. Mai 1997 (GVBl. I S. 173) besteht.

Die Beeinträchtigung des Systembetriebs der Antragstellerin durch das "neue, ganzheitliche Abfallkonzept" des Antragsgegners "unter Einbeziehung der Erfassung und Verwertung von Verpackungen" liegt darin, dass das von ihr im Bereich des Antragsgegners auf der Grundlage seiner Abstimmungsvereinbarung mit der Firma Schneider als dem von ihr beauftragten Entsorger auch durch vertragliche Beziehungen eingerichtete Entsorgungssystem gestört wird und den Endverbrauchern -- abgesehen von den unverändert verwendeten Glascontainern und blauen Tonnen -- alternative Sammelbehälter mit der in Verlautbarungen des Antragsgegners enthaltenen Aufforderung zur Verfügung gestellt werden, diese anstelle des nunmehr überflüssig gewordenen gelben Sacks zu benutzen. So soll für papierhaltige Verpackungen nur noch der neue blaue "..." benutzt werden, während die dafür im System der Antragstellerin mitbenutzte blaue Tonne nur noch für graphische, der Verpackungsverordnung nicht unterfallende Papiere verwandt werden soll. Für großvolumige Kunststoffflaschen und Folien sind derzeit noch neue separate Bringcontainer aufgestellt, bis sie wie auch die sog. Leichtverpackungen (Kunststoffe, Metalle, Verbundstoffe) im Hinblick auf die "innovative Abfallbehandlung in der Trockenstabilatanlage in Aßlar" nicht mehr aussortiert, sondern zusammen mit dem übrigen Restmüll in die vom Antragsgegner betriebene graue Tonne entsorgt werden sollen. Da die Endverbraucher -- wie oben ausgeführt -- nicht verpflichtet sind, gebrauchte Verbrauchsverpackungen auszusortieren und dem behördlich zugelassenen dualen System zur Verfügung zu stellen, ist die Antragstellerin für die Funktionsfähigkeit ihres Systems auf die freiwillige Mitarbeit der Endverbraucher angewiesen. Sie wird durch ein mit der öffentlichen Abfallentsorgung jedenfalls verknüpftes "Konkurrenzsystem", das eigene Erfassungssysteme anbietet und mit Kosten- und Umweltschutzargumenten die "Abschaffung des gelben Sacks" propagiert, erheblich in Frage gestellt. Dementsprechend sind -- nach Angaben beider Parteien -- die Sammelergebnisse der Antragstellerin insbesondere im gelben Sack seit Inbetriebnahme des "Konkurrenzsystems" trotz kostenintensiver Gegenmaßnahmen erheblich zurückgegangen. Schon daraus wird deutlich, dass sie in der Wahrnehmung der ihr durch die Verpackungsverordnung und die behördliche Systemfeststellung zugeordneten Aufgabe erheblich behindert wird.

Abgesehen von der nicht mehr flächendeckenden, nämlich im Bereich des Antragsgegners fehlenden Abstimmung ihres Systems mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystem und dem daraus rechtlich denkbaren Widerrufsgrund gemäß § 6 Abs. 3 Satz 6 VerpackV i. V. m. § 49 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG für ihre Systemzulassung (vgl. Hofmann-Hoeppel a. a. O.), könnte durch den Rückgang der Sammelergebnisse und damit der vorgeschriebenen systembezogenen Verwertungsquoten zudem noch ein Widerrufsgrund gemäß § 6 Abs. 4 VerpackV entstehen, so dass die gezielte faktische Beeinträchtigung ihres Systembetriebes auch in einen Rechtsverlust umschlagen kann. Davor wäre die Antragstellerin -- entgegen der Auffassung des Antragsgegners -- auch nicht durch die in der Besprechung vom 23. Oktober 1997 gegebene "Zusage" des Hessischen Umweltministeriums geschützt. Diese Erklärung, dass eine im Hinblick auf die "neuesten technischen Entwicklungen der Abfallentsorgung im ... -Kreis" beabsichtigte Verbesserung der "Erfassung und Verwertung von Verpackungsabfällen" auch durch eine "Einrichtung eines alternativen Systems für Vertreiber von Verkaufsverpackungen im Lahn-Dill-Kreis" keines Antrages des Antragsgegners und keiner Genehmigung oder Zustimmung des Landes bedürfe und "weder die Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV vom 27. Dezember 1992 noch die Freistellung ... des Handels" tangiere, ist nach Obigem ohnehin schon rechtlich zweifelhaft und betraf zudem nur die Durchführung eines zeitlich begrenzten Versuchs. Sie kann aber auch -- abgesehen von der gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG erforderlichen Schriftform -- schon von ihrem Erklärungsinhalt her nicht als verbindlicher Verzicht auf eine später infolge des Betriebs eines "Konkurrenzsystems" eintretende Widerrufsmöglichkeit verstanden werden, weil die Behörde -- möglicherweise aufgrund einer Fehleinschätzung der Rechtslage -- erkennbar von einer solchen Widerrufsmöglichkeit gerade nicht ausgegangen ist. Zudem wäre sie bei einer nachträglichen Änderung der Sach- und Rechtslage (Wegfall der flächendeckenden Abstimmung und -- möglicherweise -- des flächendeckenden Systembetriebs sowie Nichterfüllung der systembezogenen Verwertungsquoten) an eine Zusicherung gemäß § 38 Abs. 3 HVwVfG auch nicht gebunden.

Die Antragstellerin hat neben dem Anordnungsanspruch auch einen die vorübergehende Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigenden Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, also die besondere Eilbedürftigkeit der vorliegenden Entscheidung und die Unzumutbarkeit eines Abwartens bis zur Hauptsachenentscheidung. Bei einem Weiterbetrieb des konkurrierenden Landbellsystems bis zu einem rechtskräftigen Urteil in dem derzeit beim Verwaltungsgericht Gießen anhängigen Klageverfahren -- 6 E 1972/97 -- erscheint es angesichts der vorgelegten zahlreichen Presseveröffentlichungen nicht unwahrscheinlich, dass die Endverbraucher das mit der öffentlichen Abfallentsorgung im Bereich des Antragsgegners nicht mehr abgestimmte System der Antragstellerin in weiter zunehmendem Umfang nicht mehr annehmen und dass darüber hinaus angesichts des landes- und bundesweiten Medieninteresses weitere hessische Landkreise, die auch das Trockenstabilatverfahren anwenden wollen (vgl. die bereits vorliegenden Abstimmungserklärungen der Landkreise Gießen und Kassel), und sogar öffentlichrechtliche Entsorgungsträger aus anderen Bundesländern dem Beispiel des Antragsgegners folgen könnten und damit die von der Kooperation der Endverbraucher und der öffentlichen Entsorgungsträger abhängige Existenz der Antragstellerin landes- oder sogar bundesweit ernsthaft gefährdet wäre. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung über die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob die "(widerlegbare) Vermutung des Verfügungsgrundes" gemäß § 25 UWG für wettbewerbsrechtliche Abwehransprüche auch auf öffentlich-rechtliche Abwehransprüche übertragbar ist. Diese sind nicht gegen ein (rein) wirtschaftliches, sondern gegen ein hoheitliches und damit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienendes Handeln eines Trägers öffentlicher Verwaltung gerichtet, was auch strengere prozessuale Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtfertigen könnte.

Die einstweilige Anordnung konnte schließlich auch im Wesentlichen mit dem von der Antragstellerin "hauptsächlich" beantragten Inhalt ergehen. Dieser ergibt sich aus dem Umfang der ihr durch die behördliche Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV vermittelten und in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten und vom Antragsgegner beeinträchtigten Rechtsstellung.

Da sich ihre daraus hergeleitete Systemberechtigung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV auf "beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe" erfasste gebrauchte Verkaufsverpackungen bezieht und sich der damit bezeichnete Herkunftsbereich nicht nur auf "private Haushaltungen" beschränkt, sondern auch "andere Herkunftsbereiche" umfasst, ist die in § 3 Abs. 10 Satz 2 VerpackV im Einzelnen definierte und damit den Umfang der getroffenen Regelung konkretisierende Bezeichnung in den Tenor aufgenommen worden.

Obwohl sich die durch die behördliche Systemfeststellung auf sie übergegangene Berechtigung der Antragstellerin nur auf die an ihrem System beteiligten Verpackungen -- im Sinne des im "Hauptantrag" ohnehin als Minus enthaltenen "Hilfsantrages" -- beschränkt, erschien eine Einbeziehung aller Verpackungsabfälle gerechtfertigt. Dazu war die Antragstellerin nämlich durch die Einbeziehung der "Gemeinsamen Erklärung" vom 20. Dezember 1991 in die Systemfeststellung des Hessischen Umweltministeriums vom 27. Dezember 1992 rechtlich verbindlich verpflichtet worden. Deren Umsetzung in der Abstimmungserklärung des Antragsgegners vom 17. März 1992 und insbesondere in § 4 Abs. 3 des von ihm mit der von der Antragstellerin beauftragten Firma Schneider am 17. März 1992 abgeschlossenen Vertrages ist insoweit als Drittbeauftragung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG bzw. § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG anzusehen, die jedenfalls aufgrund des Vergleichsvertrages vom 10. Juli 1998 wirksam geblieben ist. Es gibt auch -- wie oben ausgeführt -- für die dem "Grünen Punkt" nicht angeschlossenen Verkaufsverpackungen kein gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV zugelassenes alternatives Entsorgungssystem im Bereich des Antragsgegners, so dass sie entgegen der Konzeption der Verpackungsverordnung weitgehend der öffentlichen Abfallentsorgung überlassen würden, wenn sie von der vorliegenden einstweiligen Anordnung nicht erfasst würden, weil eine gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV vorgesehene Rückgabe am Ort der tatsächlichen Übergabe (früher: an der Verkaufsstelle) oder in dessen Nähe vom Verbraucher hinsichtlich der Mehrzahl der gebrauchten Verkaufsverpackungen praktisch nicht erwartet werden kann bzw. kaum möglich ist (z. B. Dosen, Joghurtbecher). Demgemäß kann die Antragstellerin die Entsorgungskosten für nicht an ihrem System beteiligte Verkaufsverpackungen (sog. Trittbrettfahrer) nach der Novellierung der Verpackungsverordnung nach Nr. 3 Abs. 5 des Anhangs I gegenüber deren Herstellern und Vertreibern geltend machen, woraus sich ergibt, dass auch der Verordnungsgeber die Erstreckung des Systems der Antragstellerin auf alle Verkaufsverpackungen in seine Überlegungen -- billigend -- einbezogen hat.

Da der Antrag von vornherein nur auf die Erfassung von Verpackungsabfällen gerichtet war und das Gericht gemäß § 88 VwGO daran gehindert ist, über das Rechtsschutzbegehren hinauszugehen, bedurfte es keiner Entscheidung, ob die von der "Gemeinsamen Erklärung" vom 20. Dezember 1991 weiterhin erfassten "anderen Wertstoffe", also hier insbesondere die in der blauen Tonne gesammelten Druckerzeugnisse, ebenfalls in die im Wege der einstweiligen Anordnung ausgesprochene vorläufige Untersagung einzubeziehen waren, etwa weil eine nach papierhaltigen Verpackungsabfällen und anderen Wertstoffen der PPK-Fraktion getrennte Erfassung -- wie allerdings im "..." vorgesehen -- unmöglich oder jedenfalls unsinnig wäre (so VG Köln, Beschluss vom 27. Juni 1997 -- 4 L 3117/96 -- auf Seite 16 des nicht veröffentlichten Beschlussabdrucks).

Schließlich war auch der unter b) neu formulierte Antrag der Antragstellerin in die einstweilige Anordnung aufzunehmen, weil sie sich -- zu Recht -- von vornherein insbesondere gegen die gezielte Wiedereinbeziehung der sog. Leichtverpackungen in die der öffentlichen Abfallentsorgung unterliegende graue Restmülltonne gewehrt hat und insoweit eine Einflussnahme auf das Verhalten des Endverbrauchers maßgeblich ist.

Nach alledem war der Beschwerde und dem einstweiligen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Da die Antragstellerin die erstinstanzlichen Verfahrenskosten nach dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Beschluss zusammen mit der Firma S gemäß § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO nur zur Hälfte hätte tragen müssen und die Firma S ihren Antrag auf Zulassung der Beschwerde zurückgenommen hat, so dass die erstinstanzliche Kostenentscheidung insoweit unanfechtbar geworden ist, waren dem Antragsgegner nur die Hälfte der gerichtlichen und seiner außergerichtlichen sowie die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin insgesamt aufzuerlegen.

Bei der Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 GKG hat der Senat angesichts der weit auseinandergehenden Vorstellungen der Parteien die vorliegende Streitigkeit zunächst ihrer Struktur nach einer der beiden typischen Fallkonstellationen bei verwaltungsgerichtlichen Klagen wegen des Betriebs einer Anlage oder einer sonstigen Veranstaltung zugeordnet, die auch in dem von einer Arbeitsgruppe von Verwaltungsrichtern erarbeiteten Streitwertkatalog (vgl. DVBl. 1996 S. 605 ff.) unterschiedlich bewertet werden; nämlich zum einen der auf Zulassung/Genehmigung bzw. gegen die Stilllegung/Untersagung gerichteten Klage des Errichters/Betreibers, die mit 2,5 % bzw. 1 % der Investitionssumme bewertet wird, und zum anderen der Klage eines Drittbetroffenen gegen beeinträchtigende Auswirkungen einer hoheitlich zugelassenen Anlage, die mit 20.000,-- DM bzw. im Fall einer drittbetroffenen Gemeinde mit 100.000,-- DM bewertet wird. Da sich die Antragstellerin -- wie ihr Verfahrensbevollmächtigter ausgeführt hat -- nicht im Sinne der erstgenannten Fallkonstellation gegen eine unmittelbare behördlich verfügte "Abschaffung", also Stilllegung oder Untersagung, ihres Systembetriebs im ... Kreis, sondern vielmehr eher im Sinne der zweiten Fallkonstellation gegen die mittelbar beeinträchtigenden Auswirkungen des vom Antragsgegner hoheitlich betriebenen bzw. beeinflussten "Konkurrenzsystems" wehrt, war nicht -- wie vom Antragsgegner angeregt -- der volle Betrag bzw. ein Prozentsatz der in diesem Bereich erzielten Lizenzeinnahmen oder der aufgewandten Investitionskosten, sondern -- entsprechend der Anregung der Antragstellerin eine für Klagen Drittbetroffener anzusetzende Pauschale der Streitwertfestsetzung zugrunde zu legen, die dem Senat entsprechend der Bedeutung des Verfahrens und im Hinblick auf die erstrebte -- vorläufige -- Vorwegnahme der Hauptsache auch im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit dem Betrag von 100.000,-- DM ihrer Höhe nach angemessen erscheint.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar.

Hessischer VGH:
Beschluss v. 20.08.1999
Az: 8 TG 3140/98