Hessischer Verwaltungsgerichtshof:
Beschluss vom 28. April 2010
Aktenzeichen: 6 A 1767/08

(Hessischer VGH: Beschluss v. 28.04.2010, Az.: 6 A 1767/08)

Der Zugang zu Informationen, die aus einem anderen Staat stammen, ist gemäß § 3 Nr. 4 IFG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 8 KWG ausgeschlossen, wenn die aus-ländische Stelle, die die Informationen mitgeteilt hat, die Gewährung des Zugangs an Dritte bereits abgelehnt oder insoweit schon eine hinreichend konkrete negative Er-klärung abgegeben hat. Die Behörde ist nicht verpflichtet, auf ein Informationsgesuch hin bei der ausländischen Stelle, von der sie die entsprechenden Informationen erhalten hat, nachzufragen, ob einem vorliegenden Antrag auf Gewährung des Zugangs zu den erhaltenen Informationen nicht doch entsprochen werden darf.

Tenor

1. Es soll Beweis erhoben werden über die Behauptung derBeklagten, die Unterlagen, die der Kläger von ihr unter Berufungauf den Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen nach § 1Abs. 1 Satz 1 des Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationendes Bundes-Informationsfreiheitsgesetz (IFG) - zur Einsichtverlangt, enthielten im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzesüber das Kreditwesen - Kreditwesengesetz (KWG) - Betriebs- undGeschäftsgeheimnisse, personenbezogene Daten und/oder sonstigeTatsachen, deren Geheimhaltung im Interesse des Instituts odereines Dritten liegt, durch Vorlage der von dem Kläger zur Einsichtverlangten Unterlagen.

2. Die Beklagte wird aufgefordert, bis zum 30. Juni 2010 alleihr zu folgenden Vorgängen vorliegenden Unterlagen vorzulegen:

Gründe

I.

Der Senat fordert mit dem vorliegenden Beweisbeschluss die Beklagte zur Vorlage der im Tenor des Beschlusses im Einzelnen bezeichneten Unterlagen auf. Bei diesen Dokumenten handelt es sich um der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (im Weiteren: Bundesanstalt) im Zusammenhang mit der Aufsicht über die Beigeladene zugänglich gewordene amtliche Informationen, zu denen der Kläger entsprechend dem im erstinstanzlichen Verfahren gestellten Antrag Zugang nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Informationsfreiheitsgesetz - IFG - verlangt. Dieser Zugang wird von der Bundesanstalt u.a. mit der Begründung verweigert, mit der Preisgabe dieser Informationen verstoße sie gegen die ihr durch § 9 Abs. 1 Satz 1 KWG auferlegte Verschwiegenheitspflicht, die es ihr verbiete, die ihr und ihren Bediensteten bei ihrer Tätigkeit bekanntgewordenen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse und sonstige Tatsachen, deren Geheimhaltung im Interesse des beaufsichtigten Instituts oder eines Dritten liege, unbefugt zu offenbaren oder zu verwerten. Dem von dem Kläger geltend gemachten Zugangsanspruch stehe deshalb der Ausschlussgrund in § 3 Nr. 4 IFG entgegen, wonach der Anspruch auf Informationszugang u.a. dann nicht bestehe, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht unterliege.

Mit der Weigerung zur Herausgabe der vom Kläger zur Einsicht erbetenen Unterlagen und Dokumente auch im vorliegenden gerichtlichen Verfahren unter Bezugnahme auf § 9 KWG macht die Beklagte (vgl. Berufungsbegründungsschriftsatz vom 22. September 2008) geltend, die entsprechenden Urkunden und Behördenvorgänge deshalb nicht vorlegen zu wollen, weil es sich hierbei um nach gesetzlicher Bestimmung geheimhaltungsbedürftige Vorgänge handele. Behörden sind nach § 99 Abs. 1 VwGO indes zur Vorlage der Akten verpflichtet, es sei denn, das Bekanntwerden des Inhalts der Akten etc. bereite Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes oder die Vorgänge sind nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim zu halten. Für eine Zurückhaltung von Akten und schriftlichen oder elektronischen Dokumenten bzw. für eine Verweigerung der Auskunftserteilung aus Gründen der Geheimhaltung ist nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Entscheidung der zuständigen obersten Aufsichtsbehörde, im vorliegenden Fall also des Bundesministeriums der Finanzen (vgl. § 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG -), erforderlich. Nach Abgabe einer entsprechenden "Sperrerklärung" der zuständigen obersten Aufsichtsbehörde stellt auf Antrag eines Beteiligten der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts (§ 189 VwGO) fest, ob die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten, der Übermittlung der elektronischen Dokumente oder der Auskunftserteilung rechtmäßig ist. Dieses Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ist auch in den Verfahren auf Zugang zu amtlichen Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz durchzuführen, denn der Gesetzgeber hat in diesem Gesetz keine das verwaltungsprozessuale "in-camera-Verfahren" verdrängende Sonderregelung normiert (BVerwG, Beschlüsse vom 15. Oktober 2008 - 20 F 1.08 -, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 50, und vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07-, BVerwGE 130, 236).

Vor Einleitung des Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO bedarf es zur Klarstellung seines Gegenstandes im Regelfall einer förmlichen Verlautbarung des Gerichts der Hauptsache, dass es die von der Behörde als geheimhaltungsbedürftig zurückgehaltenen Akten, Unterlagen oder Dokumente oder aus Gründen der Geheimhaltung verweigerten Auskünfte für die Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts benötigt. Diese Verlautbarung erfolgt gemäß § 98 VwGO in Verbindung mit § 358 ZPO grundsätzlich in der Form eines Beweisbeschlusses (BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 -, BVerwGE 119, 229, und vom 22. Januar 2009 - 20 F 5.08 -, Juris).

Dieser Grundsatz erfährt allerdings Ausnahmen in den Fallgestaltungen, in denen die Entscheidung des Verfahrens zur Hauptsache von der allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden Frage abhängt, ob die Akten bzw. Aktenteile, wie von der Behörde geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig sind. Die zurückgehaltenen Unterlagen oder Dokumente sind in diesem Fall zweifelsfrei rechtserheblich. Gerade in Verfahren, in denen - wie in den hier in Frage stehenden Streitigkeiten nach dem Informationsfreiheitsgesetz - Streitgegenstand der verweigerte Zugang zu amtlichen Unterlagen oder Dokumenten ist, kann ein Beweisbeschluss oder eine förmliche Äußerung des Gerichts der Hauptsache zur Klärung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits entbehrlich sein, wenn sich die Behörde mit der Berufung auf die Staatssicherheit, den Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen oder den Schutz personenbezogener Daten auf materielle Geheimhaltungsgründe beruft, deren Vorliegen sich nur aus dem Inhalt der zurückgehaltenen Akten, Unterlagen oder Dokumente feststellen lässt. Der Verzicht auf den Erlass eines Beweisbeschlusses in Streitigkeiten der oben genannten Art setzt allerdings voraus, dass der Ausgang des Rechtstreits allein von dem Vorliegen der Geheimhaltungsgründe und damit von der Rechtmäßigkeit der "Sperrerklärung" der zuständigen obersten Aufsichtsbehörde abhängt. Bedarf es für die gerichtliche Entscheidung dagegen der Klärung weiterer, die Zulässigkeit des Rechtsschutzbegehrens oder die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs berührender Tatsachen- oder Rechtsfragen, nach deren Ergebnis sich die Anforderung der Akten, Unterlagen oder Dokumente ggf. erübrigen würde, muss das Gericht diese Fragen und damit die Entscheidungserheblichkeit der von ihm verlangten Unterlagen oder Dokumente vorab im Rahmen eines Beweisbeschlusses beantworten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. August 2009 - 20 F 10.08 -, Juris).

Damit ist der Erlass des vorliegenden Beweisbeschlusses zur Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit der vom Kläger zur Einsicht verlangten und mit der vorliegenden Entscheidung angeforderten Unterlagen und Dokumente erforderlich, denn die Beklagte hat den Antrag des Klägers insgesamt, d.h. auch soweit er darauf gerichtet ist, Einsicht in die erbeteten Unterlagen unter Ausschluss geheimhaltungsbedürftiger Informationen und hilfsweise Auskunft durch die Behörde zu erhalten, abgelehnt, wobei sie die Zulässigkeit des Rechtsschutzbegehrens des Klägers und die materiell-rechtliche Basis seines Zugangsanspruchs auf der Grundlage von (weiteren) Ausschlussgründen des Informationsfreiheitsgesetzes bestreitet, die mit der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Informationen in den zurückgehaltenen Unterlagen und Dokumenten nicht in Verbindung stehen.

II.

Die mit dem vorliegenden Beschluss von der Beklagten zur Vorlage angeforderten Unterlagen werden sämtlich von dem Senat für die ihm nach § 86 Abs. 1 VwGO obliegende Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts bezüglich des in Streit stehenden Anspruchs des Klägers auf Zugang zu diesen Unterlagen nach § 1 Abs. 1 IFG benötigt. Die Aufforderung zur Vorlage und damit die Einleitung und ggf. die Durchführung des Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO erübrigen sich nicht etwa deshalb, weil dem Zugangsanspruch des Klägers andere als die von der Beklagten - gestützt auf § 3 Nr. 4 IFG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 1 KWG - geltend gemachten Versagungsgründe entgegenstünden.

1. Der Kläger ist von dem geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu den von ihm in seinem Antrag bezeichneten Unterlagen nach § 1 Abs. 1 IFG zunächst nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil er diesen Zugang nicht als gleichsam außenstehender Dritter aus Gründen der Bürgerbeteiligung zum Zwecke allgemeiner Verwaltungskontrolle, sondern deshalb begehrt, weil er als möglicher Geschädigter der Geschäfte der Beigeladenen die mit Hilfe des Informationsfreiheitsgesetzes gewonnenen Informationen für die Begründung eventueller Regressforderungen gegen die Beigeladene oder zivilrechtlich verantwortliche Personen verwenden möchte. Der nach dem Gesetzeswortlaut des § 1 Abs. 1 IFG ohne Einschränkung jedem zustehende Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen ist nicht davon abhängig, dass die von dem Antragsteller mit der Verfolgung dieses Anspruchs verfolgten Absichten mit der grundlegenden Zielrichtung des Gesetzgebers übereinstimmen, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger im Interesse einer konsensorientierten Kooperation mit staatlichen Behörden, der Stärkung der Akzeptanz staatlichen Handelns, der Verbesserung der Verwaltungskontrolle und der effektiven Korruptionsbekämpfung auszuweiten (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 15/4493, S. 6). Aus der vorstehend zitierten Begründung des Gesetzentwurfes vom 14. Dezember 2004 und aus der nachfolgenden Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber trotz der Formulierung eines jedermann zustehenden Zugangsanspruchs die Inanspruchnahme dieses Zugangsrechts an die altruistische Wahrnehmung des Informationsanspruchs als Recht auf Bürgerbeteiligung und allgemeine Verwaltungskontrolle binden und eine eigennützige Rechtsverfolgung zur Vorbereitung auf eine Schadensersatzklage oder aus ähnlichen Gründen ausschließen wollte. Im Gegenteil wird das Zugangsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz in der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 7) ausdrücklich zu sonstigen Bereichen abgegrenzt, "in denen die Geltendmachung von Ansprüchen an besondere Voraussetzungen geknüpft wird". Im Übrigen wären vom ausdrücklichen Gesetzeswortlaut und der Gesetzessystematik abweichende Vorstellung des Gesetzgebers auch unbeachtlich (vgl. Schoch, IFG, Rdnr. 228 zu § 1 IFG, mit weiteren Nachweisen). Folglich sind die Motive des Antragstellers bei der Verfolgung des Anspruchs nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG für seine Anspruchsberechtigung unerheblich (vgl. Schoch, NJW 2009, 2987 [2990]; Schmitz/Jastrow, NVwZ 2005, 984 [987, Fußnote 40]; kritisch: Scholz, BKR 2008, 485, 486).

2. Der Anspruch des Klägers auf Zugang zu den von ihm zur Einsicht erbetenen Unterlagen ist ferner nicht gemäß § 1 Abs. 3 IFG auf Grund anderer (engerer) Vorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen ausgeschlossen. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang ins Feld geführten Transparenzvorschriften nach § 325 HGB und § 26a KWG begründen neben Offenlegungspflichten der hierin angesprochenen Institute und Gesellschaften bzw. deren Organe keine Auskunfts- oder Informationszugangsansprüche von (möglicherweise) betroffenen Personen oder sonstigen Dritten und scheiden schon deshalb als verdrängende Spezialregelungen nach § 1 Abs. 3 IFG aus. Die von der Beklagten weiterhin angeführte Bestimmung in § 131 AktG beinhaltet zwar ein Auskunftsrecht des Aktionärs. Dieses richtet sich indessen allein gegen den Vorstand der Aktiengesellschaft und ist folglich nicht auf den Zugang zu amtlichen Informationen gerichtet, die allein Gegenstand des Informationsfreiheitsgesetzes und folglich auch des Ausnahmetatbestandes in § 1 Abs. 3 IFG sind. Gleiches gilt für die von der Beklagten genannten weiteren gesellschaftsrechtlichen Auskunftsregelungen (§ 321a HGB und die Rechte der GmbH-Gesellschafter).

3. Anders als von der Beklagten angenommen ist der Anspruch des Klägers auf Zugang zu den in seinem Klageantrag und im Tenor des vorliegenden Beschlusses näher bezeichneten Unterlagen und Dokumenten ferner nicht gemäß § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG deshalb ausgeschlossen, weil das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die von der Bundesanstalt durchzuführenden Kontroll- und Aufsichtsaufgaben - hier nach §§ 32 ff. KWG - haben könnte. Zwar ist der Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG für den vorbezeichneten Aufgabenbereich der Bundesanstalt grundsätzlich anwendbar, denn diese ist bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben - wie im Übrigen alle dem Bundesministerium der Finanzen untergeordneten Organisationseinheiten - Finanzbehörde im Sinne der genannten Bestimmung (vgl. Rossi, IFG, Rdnr. 20 zu § 3 IFG; Schoch, IFG, Rdnr. 48 zu § 3 IFG; ders. in NJW 2009, 2987 [2990]; Roth in: Berger/Roth/Scheel, IFG, Rdnr. 52 zu § 3 IFG; Tolkmitt/Schomerus, NVwZ 2009, 568 [569]; anderer Ansicht: Möllers/Wenninger, ZHR 170 (2006), 455 [467]). § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG greift aber im vorliegenden Fall nicht ein. Die Preisgabe der vom Kläger durch Einsicht in die amtlichen Unterlagen der Bundesanstalt erbetenen Informationen ist nicht mit der Gefahr nachteiliger Auswirkungen auf die von der Behörde nach dem Kreditwesengesetz wahrzunehmenden Aufsichts- und Kontrollaufgaben verbunden.

Die Beklagte äußert im Zusammenhang mit dem von ihr auch im vorliegenden Fall als gegeben erachteten Ausschlusstatbestand in § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG hauptsächlich die Befürchtung, dass die beaufsichtigten Institute mit Blick auf die Gefahr einer Offenbarung an die Bundesanstalt übermittelter Informationen ihre Bereitschaft zur Kooperation mit der Behörde grundlegend überdenken, die bisher in erheblichem Umfang auf freiwilliger Basis großzügig erfolgten Mitteilungen und Anzeigen einstellen und sich zukünftig auf das gesetzlich Unumgängliche beschränken könnten. Die zur Klärung dieser Problematik angefragten Verbände (Zentraler Kreditausschuss, Verband der privaten Bausparkassen, Bundesverband öffentlicher Banken u.a.) hätten deutlich bestätigt, dass zukünftig zu besorgen sei, dass sich Institute auf die Übermittlung allein derjenigen Informationen beschränkten, zu deren Herausgabe sie auf Grundlage zwingender gesetzlicher Vorschriften verpflichtet seien. Im Fall von zahlreichen Auskunftsersuchen und entsprechenden Klagen bedeute dies eine erhebliche Rechtsunsicherheit für die Unternehmen und eine abstrakte Gefährdung des Kontrollzwecks. Schließlich habe der Gesetzgeber der Aufsichtsbehörde gerade einen Prognose- und Beurteilungsspielraum dahingehend einräumen wollen, dass diese die Feststellung zu treffen habe, ob nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtsaufgaben zu besorgen seien. Dieser Vortrag vermag die Rechtsauffassung der Beklagten, der Zugangsanspruch des Klägers scheitere bereits an der Gefahr nachteiliger Auswirkungen für die der Bundesanstalt nach dem Kreditwesengesetz obliegenden Aufsichts- und Kontrollaufgaben im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG, nicht zu belegen.

Allerdings stehen die von der Beklagten angeführten Gesichtspunkte nicht von vornherein außerhalb des von dem Gesetzgeber mit der Regelung verfolgten Schutzzwecks. Zwar trifft es zu, dass in der Gesetzesbegründung zu § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG (BT-Drucks. 15/4493, S. 9) lediglich auf Gefährdungen oder Nachteile Bezug genommen wird, die durch eine Weitergabe von Daten durch Finanzbehörden an Steuerpflichtige, durch die Preisgabe von Informationen durch Zollbehörden und durch die Bekanntgabe von marktrelevanten Daten im Bereich des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, des Telekommunikationsgesetzes und des Energiewirtschaftsgesetzes auftreten können. Im Vordergrund der Bestimmung stehen nach dem Willen des Gesetzgebers folglich nachteilige Auswirkungen auf den Aufsichts- und Kontrollauftrag der jeweiligen Behörde, die ihren Grund darin haben, dass ein Bekanntwerden dieser Information zur Verzerrung des Wettbewerbs zwischen den Unternehmen führt. Eine solche Gefährdung ist dann anzunehmen, wenn der Informationszugang erkennbar zur Ausspähung von Konkurrenten zur Erlangung eines ungerechtfertigten Wettbewerbsvorsprungs genutzt und der Datenzugang damit in seiner Wirkung einem Marktinformationssystem entspräche, das nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen verboten und zu untersagen wäre (vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 9, 10).

Dies bedeutet indessen nicht, dass die von der Beklagten befürchtete Beeinträchtigung ihres Aufsichts- und Kontrollauftrags durch einen Vertrauensverlust der beaufsichtigten Institute und Personen von dem Gesetzeszweck nicht umfasst wäre. Die Hinweise in der Gesetzesbegründung haben vielmehr letztlich nur den Charakter einer beispielhaften Beschreibung. Auf Grund des formulierten Wortlauts und der erkennbar ebenso weiten Schutzrichtung der Vorschrift werden dem Grundsatz nach auch nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit von Finanzbehörden erfasst, die ihren Grund in einem die Aufgabenerfüllung der Behörde behindernden Vertrauensverlust der der Aufsicht unterworfenen Personen und Unternehmen durch die Preisgabe von übermittelten Informationen haben. Dass das Informationsfreiheitsgesetz dieses Vertrauen in die Vertraulichkeit übermittelter Informationen und die Abhängigkeit der Kontroll- und Aufsichtsbehörden von der Kooperationsbereitschaft berücksichtigt, zeigt sich daran, dass auf diese Belange in der Gesetzesbegründung im Kontext mit dem Ausschlusstatbestand in § 3 Nr. 7 IFG (BT-Drucks. 15/4493, S. 11) ausdrücklich hingewiesen wird.

Erforderlich ist ferner keine im Einzelfall belegbare Gefährdung der Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde. Es genügt, wie sich aus der Wendung "haben kann" im einleitenden Wortlaut von § 3 Nr. 1 IFG ergibt, die durch Fakten untermauerte konkrete Möglichkeit, dass durch eine Informationsweitergabe generell die Ausübung der Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Behörde nachteilig beeinflusst wird (Rossi, IFG, Rdnr. 19 zu § 3 IFG; Schoch, IFG, Rdnr. 53 zu § 3 IFG; Jastrow/Schlatmann, IFG, Rdnr. 17 zu § 3 IFG). Das Vorliegen der Voraussetzungen des Ausnahmetatbestands in § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG ist - wie auch die der anderen gesetzlichen Ausnahmegründe - von der Behörde darzulegen (vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 6) und unterliegt damit gerade nicht deren alleinigen Verantwortung im Sinne eines Beurteilungsspielraums, der gerichtlich nicht oder nur teilweise überprüfbar ist.

Die Weite des gesetzlichen Tatbestandes in § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG und die Notwendigkeit, die Ausnahmetatbestände in § 3 IFG zur Verhinderung einer Vereitelung des Gesetzeszwecks eng auszulegen (BT-Drucks. 15/4493, S. 9), machen es im Übrigen erforderlich, Anforderungen an die Qualität der nachteiligen Auswirkungen, die bei Gewährung des Zugangs von Dritten zu den der Behörde im Rahmen ihrer Aufsichts- und Kontrolltätigkeit übermittelten Informationen zu befürchten sind, und an Art und Umfang der von der Behörde geforderten Darlegung der Ausnahmeregelung zu stellen.

Erschwerungen der behördlichen Aufgabenwahrnehmung, die mit der gesetzlichen Verpflichtung zur Offenbarung unternehmens- und drittbezogener Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz als solcher verbunden sind, reichen zur Ausfüllung des gesetzlichen Tatbestandes allein nicht aus. Ebenso wenig genügen vage, nicht durch konkrete Fakten untermauerte Anhaltspunkte für einen möglichen Rückgang der Kooperationsbereitschaft der beaufsichtigten Unternehmen und Personen oder einer als Folge der Bekanntgabe der Informationen eintretenden Behinderung oder Verfälschung des Wettbewerbs. Die Regelung in § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG darf nicht gleichsam als Freibrief dazu verwendet werden, um ohne nähere Prüfung der Sachlage unter bloßem Hinweis auf eine die Verwirklichung des Behördenauftrags möglicherweise nachteilig berührende Weitergabe von Informationen Anträge auf Zugang zu unternehmensbezogenen Unterlagen und Daten abzulehnen (vgl. Rossi, IFG, Rdnr. 9 zu § 3 IFG). Würde allein der von der Beklagten in den Vordergrund ihrer Überlegungen gestellte Umstand, dass sie bei ihrer Aufgabenerfüllung auf die freiwillige Mitarbeit der beaufsichtigten Institute angewiesen und folglich bei jedweder Einschränkung dieser Kooperation zwangsläufig in ihrer Tätigkeit behindert wird, für § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG als ausreichend betrachtet, käme dies letztlich einem vollständigen Ausschluss des Zugangs zu den der Bundesanstalt in ihrer Aufsichts- und Kontrolltätigkeit nach dem Kreditwesengesetz übermittelten Informationen und damit in der Sache einer Bereichsausnahme gleich, die indessen nach § 3 Nr. 8 IFG nur für den Zugang zu Informationen der Nachrichtendienste und der Bundesbehörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Bundes im Rahmen der Erfüllung von Aufgaben im Sinne von § 10 Nr. 3 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes normiert worden ist (vgl. Verwaltungsgericht Frankfurt, Urteil vom 23. Januar 2008 - 7 E 2380/06(V) -, NVwZ 2008, 1384 [1385]).

Unter Berücksichtigung der vorgenannten Gesichtspunkte muss vielmehr die konkrete Möglichkeit einer erheblichen und spürbaren Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung durch die Behörde als Folge der Ermöglichung des Zugangs zu bestimmten unternehmens- oder drittbezogenen Informationen vorliegen. Diese Gefährdungslage ist von der Behörde in Form einer nachvollziehbar begründeten, durch konkrete Fakten untermauerten Prognose darzulegen. Dass der Gesetzgeber von dem Erfordernis einer solchen konkreten Gefährdungsprognose ausgegangen ist, wird daraus deutlich, dass er § 3 Nr. 1 IFG mit der Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen auf die in der Vorschrift genannten Schutzgüter an die Vorschrift in § 8 Abs. 1 des Umweltinformationsgesetzes - UIG - angelehnt hat (BT-Drucks. 15/4493, S. 9), der eine entsprechend substantiierte Gefährdungsprognose voraussetzt (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. Februar 2008 - 1 A 10886/07 -, NVwZ 2008, 1141; zum Erfordernis einer Prognose der informationspflichtigen Stelle im Rahmen des Ausschlusstatbestandes in § 3 Nr. 1 Buchst. a) IFG: BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 -, DVBl. 2010, 120). Darüber hinaus wurde im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens das Wort "könnte" im Gesetzentwurf durch das Wort "kann" ersetzt, um den Schutzstandard des § 3 Nr. 1 an den des § 3 Nr. 2 IFG anzugleichen (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 15/5606, S. 5; Schoch, IFG, Rdnr. 97 zu § 3 IFG). Auch dies verdeutlicht, dass eine Herabsetzung der Anforderungen an die Feststellung nachteiliger Auswirkungen auf die betroffenen Schutzgüter gegenüber § 3 Nr. 2 IFG und § 8 Abs. 1 UIG nicht beabsichtigt war (vgl. Schoch, IFG, Rdnr. 97 zu § 3 IFG).

Eine andere Sichtweise ist entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten weder mit Blick auf die Transparenzvorschriften des nationalen Rechts noch mit Rücksicht auf das Verfassungsrecht und das Europarecht geboten. Wenn durch die Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes ein jedem zustehender, grundsätzlich voraussetzungsloser Zugang zu amtlichen Informationen ermöglicht und damit aus Gründen einer breiten Bürgerbeteiligung, der Verwaltungskontrolle und Korruptionsbekämpfung ein über den Gedanken der Marktransparenz hinausreichender Informationsmechanismus geschaffen wird (vgl. hierzu Schoch; IFG, Einleitung, Rdnr. 37: Schaffung von Transparenz ist nicht der eigentliche Zweck der Informationsfreiheit, sondern nur Mittel zum Zweck), handelt es sich um eine Entscheidung des Gesetzgebers, die nicht durch weite Auslegung der Ausnahmeregelungen des Informationsfreiheitsgesetzes unter Hinweis auf bestehende Transparenzvorschriften und -richtlinien umgangen werden darf.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die oben dargestellte Rechtsanwendung unter dem Gesichtspunkt eines unverhältnismäßigen Eingriffs in die Grundrechtssphäre der betroffenen Unternehmen nach Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG bestehen nicht. Zwar ist der Gesetzgeber von Verfassung wegen gehalten, die Informationszugangsfreiheit zum Schutz grundrechtlich verbürgter Rechte Dritter und zum Schutz öffentlicher Belange zu beschränken. Dem ist der Gesetzgeber mit dem Schutz des geistigen Eigentums, personenbezogener Daten und von Betriebs-, Geschäfts- und Berufsgeheimnissen in §§ 3 Nr. 4, 5 und § 6 Satz 2 IFG aber hinreichend nachgekommen (Schoch, IFG, Einleitung, Rdnr. 60). Auch eine mit dem Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung zwischen beaufsichtigten und nicht beaufsichtigten Unternehmen liegt nicht vor. Der Gesetzgeber hat in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise bezüglich des Zugangsanspruchs nach dem Informationsfreiheitsgesetz an das Vorliegen amtlicher Informationen angeknüpft, die nur zu bestimmten Vorgängen und in begrenztem Umfang vorliegen. Die hieraus folgende Ungleichbehandlung ist in der Natur des Regelungsgegenstands angelegt. Art. 3 Abs. 1 GG ist aber nur dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 -, NJW-RR 2004, 1657 [1658]).

Der von der Beklagten über § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG angestrebte umfassende Ausschluss des Zugangs zu den Informationen bezüglich der nach §§ 32 ff. KWG und anderen Bestimmungen beaufsichtigten Unternehmen und Personen ergibt sich auch nicht aus Regelungen des Europarechts oder durch eine europarechtskonforme Auslegung von § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG. Das in Art. 44 Abs. 2 der Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute geregelte Berufsgeheimnis für die Mitarbeiter der Aufsichtsbehörden und die von ihnen beauftragten Personen geht nicht über die entsprechenden nationalstaatlichen Regelungen in § 9 KWG und § 8 WpHG hinaus. Die europarechtlichen Transparenzvorschriften enthalten mangels Rechtssetzungskompetenz der EG keine verbindlichen Vorgaben bezüglich des allgemeinen Informationszugangsrechts im öffentlichen Sektor (vgl. Schoch, IFG, Einleitung, Rdnr. 82). Ob Zugang zu den aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokumenten zu gewähren ist und ob der Antragsteller im Ablehnungsfall ein Recht zur Einlegung eines Rechtsbehelfs hat, richtet sich folglich allein nach nationalem Recht (vgl. EuGH, Urteil vom 30. November 2004 - T-168/02 -, NVwZ 2005, 313 [314]).

Nach alledem kann von der Beklagten eine nachteilige Beeinflussung der Aufsichts- und Kontrolltätigkeit im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG nicht allein aus ablehnenden Reaktionen betroffener Institute oder von Verbänden hergeleitet werden, die auf Grund genereller Vorbehalte gegen die Zugangsregelungen des Informationsfreiheitsgesetzes oder wegen der Befürchtung, der Zugang zu den Daten werde zur Verfolgung von Regressansprüchen gegen das Unternehmen verwendet, ihre Kooperationsbereitschaft in allgemeiner Form in Frage stellen. Die konkrete Möglichkeit einer nachteiligen Beeinflussung der Aufsichts- und Kontrolltätigkeit kann die Beklagte auch nicht mit dem bloßen Hinweis auf einen sich abzeichnenden Verlust des Vertrauens der beaufsichtigten Institute in die Verschwiegenheit der Behörde in Folge der Preisgabe geheimhaltungsbedürftiger und vertraulicher Informationen begründen. Ein derartiger Vertrauensverlust kann bei Beachtung der im Informationsfreiheitsgesetz enthaltenen Bestimmungen zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 6 Satz 2 IFG) und vertraulicher Informationen (§ 3 Nr. 7 IFG) sowie der in § 3 Nr. 4 IFG in Bezug genommenen Geheimhaltungs- und Verschwiegenheitspflichten nicht eintreten. Darüber hinausgehende Befürchtungen der beaufsichtigten Institute und Personen allgemeiner Art vor Nachteilen durch eine den Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes entsprechenden Zugang Dritter zu unternehmensinternen oder personenbezogenen Unterlagen oder Daten, die zu einer Zurückhaltung bei der freiwilligen Weitergabe solcher Informationen an die Behörde führen könnten, hat der Gesetzgeber erkennbar hingenommen und nur unter den oben dargestellten Voraussetzungen des Ausnahmetatbestandes in § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG berücksichtigt. Jedenfalls ist zu beachten, dass die zu beaufsichtigenden Institute und Banken nicht unter Berufung auf die Vertraulichkeit eine Prüfung ihrer Institute oder die Abgabe geforderter Informationen verweigern können. Auch die letztlich allgemein gehaltenen Hinweise der Beklagten darauf, dass Informationen aus dem Unternehmensbereich der Beigeladenen Konkurrenten wertvolle Einblicke in deren Unternehmensstrategie und damit ungerechtfertigte Wettbewerbsvorteile ermöglichen könnten, reicht zur Darlegung des Ausschlusstatbestandes in § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG nicht aus.

4. Das Bekanntwerden der Informationen, zu denen der Kläger Zugang beansprucht, führt ferner nicht im Sinne des Ausnahmetatbestandes in § 3 Nr. 2 IFG dadurch zu einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, dass Transparenz-, Offenlegungs- und Verschwiegenheitsbestimmungen aus anderen Rechtsbereichen als Teil der Rechtsordnung verletzt würden. Zu diesen Bestimmungen hat das Informationsfreiheitsgesetz deshalb keinen Bezug, weil es keinen unmittelbaren Auskunfts- und Informationsanspruch gegenüber dem der Aufsicht der Bundesanstalt unterworfenen Institut gewährt, sondern einen Zugang zu unternehmensinternen Unterlagen und Dokumenten nur über den "Umweg" der hierzu bei der Behörde vorliegenden amtlichen Informationen ermöglicht. Ein sämtliche Rechtsbereiche mit Einschluss des Informationsfreiheitsgesetzes einbeziehendes allgemeines Informationsrecht, das den Umfang und die Qualität der zu beanspruchenden Information in Abstufung zu dem Verhältnis des Antragstellers zu dem Unternehmen (Gesellschafter, Aktionär, Gläubiger, Allgemeinheit) regeln würde, existiert folglich nicht.

5. Der von ihm geltend gemachte Zugang zu den im Tenor des vorliegenden Beschlusses bezeichneten amtlichen Dokumenten der Bundesanstalt kann dem Kläger entgegen der Ansicht der Beklagten darüber hinaus auch nicht unter Berufung darauf verwehrt werden, dass eine Erfüllung des dem Kläger teilweise - nämlich nach Aussonderung, Anonymisierung oder Unkenntlichmachung der geheimhaltungsbedürftigen Informationen - zustehenden Anspruchs nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand führen würde.

§ 7 Abs. 2 Satz 1 IFG greift dann ein, wenn dem Zugangsbegehren des Antragstellers wegen der Informationsrestriktionen in den §§ 3 bis 6 IFG oder aus Gründen des materiellen Rechts nicht in vollem Umfang entsprochen werden kann. Hinsichtlich des auf Grund dieser rechtlichen Beschränkungen verbleibenden Teils des Informationszugangsanspruchs ist dem Antrag nach § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG dann zu entsprechen, wenn dies ohne Preisgabe geheimhaltungsbedürftiger Informationen oder ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich ist; ist eine solche Möglichkeit nicht gegeben, ist der Antrag insgesamt abzulehnen. Der Umstand, dass in den Unterlagen und Dokumenten der Behörde zu einem Vorgang geheimhaltungsbedürftige Informationen enthalten sind, reicht zur (vollständigen) Verweigerung des Zugangs zu diesen Unterlagen und Dokumenten allein regelmäßig nicht aus. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass sich geheimhaltungsbedürftige von nicht der Geheimhaltung unterliegenden Informationen grundsätzlich durch anerkannte Methoden der Aussonderung bzw. Schwärzung oder Anonymisierung von Teilen des Inhalts in einer Weise separieren lassen, die die Verständlichkeit und inhaltliche Richtigkeit des Textes nicht derart beeinträchtigen, dass er für einen Außenstehenden nicht mehr verwertbar oder von Nutzen ist. Die Entscheidung darüber, ob der Informationsgehalt eines Schriftstücks oder Dokuments, dessen Text oder Inhalt aus Geheimhaltungsgründen in großem Umfang unkenntlich gemacht worden ist, für ihn noch nützlich ist, hat grundsätzlich der Antragsteller zu treffen. Die Behörde ist durch § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG zur Stattgabe des Antrags in dem Umfang verpflichtet, wie dies ohne die Preisgabe gemeinhaltungsbedürftiger Informationen und ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich ist, und darf folglich einen Antrag nicht schon mit der Begründung ablehnen, der freigegebene Inhalt des Dokuments sei für den Antragsteller nicht mehr von Nutzen (anderer Ansicht offenbar: Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 26. Februar 2002 - 23 A 202.02 -, NVwZ-RR 2002, 810 [811]). Der Zugang ist allerdings dann zu verwehren, wenn die Information durch Abtrennung oder Schwärzung in ihrem Sinn verfälscht würde (vgl. BT-Drucks. 15/4493, S. 15).

Die beiden Tatbestandsalternativen des § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG stehen alternativ nebeneinander. Auch ein nicht gerade durch die Separierung geheimhaltungsbedürftiger unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand kann folglich zur Versagung des Zugangs führen (vgl. Schoch, IFG, Rdnr. 50 f. zu § 7 IFG). Wird der besondere Verwaltungsaufwand durch eine bestimmte Zugangsart verursacht, die der Antragsteller beantragt, kann ihn die Behörde nach ihrem Ermessen auf eine andere Art des Zugangs verweisen (§ 1 Abs. 2 und 3 IFG).

Nach Meinung der Beklagten wird durch die Abtrennung geheimhaltungsbedürftiger Informationen von nicht aus Geheimhaltungsgründen zurückzuhaltenden Informationen in den für das Zugangsbegehren des Klägers relevanten Unterlagen der Bundesanstalt ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand verursacht. Der relevante Aktenbestand mit Vorgängen umfasst nach Schätzung der Beklagten Aktenbände mit ca. 8.800 Seiten (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 22. September 2008). Zu dem hier maßgeblichen Aktenbestand hat die Beklagte ausgeführt, dass unter Annahme, dass nur die Hälfte des Gesamtbestandes vom Einsichtsgesuch des Klägers betroffen wäre, nach vorsichtiger Schätzung der Inhalt von etwa 3.500 Seiten nach geheimhaltungsbedürftigen Informationen untersucht werden müssten. Die betreffenden Informationen müssten nachfolgend geschwärzt werden. Wegen der der Behörde zufallenden Darlegungs- und Beweislast für die Geheimhaltungsbedürftigkeit müsse die Schwärzung in jedem Einzelfall in einer Weise begründet werden, die keine Rückschlüsse auf die geschwärzte Information zulasse. Überdies sei zu überprüfen, ob die Unkenntlichmachung nicht zur Verfälschung der Information führe. Danach müsse die jeweilige Seite nochmals kopiert werden, um sicherzustellen, dass die geschwärzten Stellen nicht doch, ggf. mit Hilfe technischer Methoden, lesbar gemacht werden können. Bei einem zugrunde zu legenden Verwaltungsaufwand von mindestens zehn Minuten pro Seite (Finden der Akte im Gesamtbestand, Durchsehen der relevanten Akte, Erstellen der ersten Kopie, Lesen, Abgleich mit Ausnahmetatbeständen des Informationsfreiheitsgesetzes und spezialgesetzlichen Ausnahmetatbeständen, Prüfung auf mögliche Rückschlüsse und Verfälschungen, Schwärzen, Schreiben der Begründung für die Schwärzung, Erstellen der zweiten Kopie) falle ein Verwaltungsaufwand von 44.000 Minuten bzw. 733 Stunden bzw. 90 Arbeitstagen an. Bei Zugrundelegung eines pauschalierten Stundensatzes für einen Mitarbeiter des gehobenen Dienstes in Höhe von 45 Euro belaufe sich der finanzielle Verwaltungsaufwand - ohne Berücksichtigung des zusätzlichen Aufwands für die Kontrolle der Arbeit durch einen Angehörigen des höheren Dienstes, für den weitere 65 Euro je Stunde anzusetzen wären - auf 32.985 Euro. Diese finanzielle Belastung sei angesichts des Umstandes, dass die nach § 10 IFG für die Amtshandlungen nach dem Gesetz zu erhebenden Gebühren nach dem als Anlage zu § 1 Abs. 1 der Informationsgebührenverordnung vom 2. Januar 2006 (BGBl. I S. 6) erlassenen Gebühren- und Auslagenverzeichnis nicht mehr als 500 Euro betragen dürften, unverhältnismäßig.

Dieses Vorbringen vermag das Vorliegen eines durch das Zugangsbegehren des Klägers verursachten unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG nicht zu belegen.

Welchen Verwaltungsaufwand das Gesetz als unverhältnismäßig betrachtet, erschließt sich weder aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG noch aus der Gesetzesbegründung. In dieser wird in lediglich allgemeiner Form auf die Grundsätze und Transparenz und der Verhältnismäßigkeit und darüber hinaus darauf hingewiesen, dass der Informationszugang ohne Offenbarung der geheimhaltungsbedürftigen Information auch dann möglich ist, wenn diese Information ohne übermäßigen Verwaltungsaufwand abgetrennt, durch eine geschwärzte Kopie oder auf andere Weise zugänglich gemacht werden kann (BT-Drucks. 15/4493, S. 15). Aus der Gegenüberstellung mit der aus der wortgleichen Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 3 Umweltinformationsgesetz - UIG - entlehnten Bestimmung in § 1 Abs. 2 Satz 3 IFG, wonach ein "deutlich höherer Verwaltungsaufwand" einen wichtigen Grund für die Gewährung des Informationszugangs auf andere als die vom Antragsteller beantragte Weise darstellt, lässt sich schlussfolgern, dass das Vorliegen eines - mit dem vollständigen Ausschluss vom Zugang zu den erstrebten Informationen verbundenen - unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands andere und weitergehende Anforderungen zu stellen sind (vgl. Schoch, IFG, Rdnr. 59 zu § 7 IFG).

Mit der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwands für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs knüpft das Gesetz zunächst an die Art und den Umfang des Informationsbegehrens sowie an den Nutzen an, den der Antragsteller aus dem Erhalt dieser Informationen ziehen kann. Es soll verhindert werden, dass die grundsätzlich zur Auskunft verpflichtete Behörde umfänglichen und/oder zahlreichen, in Inhalt und Zielrichtung nicht oder nur unzureichend spezifizierten Zugangsgesuchen ausgesetzt wird, die die Behörde zu einer aufwändigen Suche nach eventuell verstreut in den Behördenvorgängen enthaltenen Informationen und zu einer arbeitsintensiven Aufarbeitung des Informationsmaterials nötigen würde, die zu dem für den Antragsteller nützlichen Informationsgehalt außer Verhältnis stünde. § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG beinhaltet damit ein gesetzliches Korrektiv für die Einräumung des allgemeinen, voraussetzungslosen und mit Ausnahme von § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG ohne Begründung zulässigen Anspruchs auf Zugang zu amtlichen Informationen, das die um Information ersuchte Behörde vor unangemessenen Zugangsgesuchen schützen soll (vgl. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 28. Januar 2009 - 7 K 4037/07.F -, Jurisdokument, Rdnr. 68). Da die Motive des Antragstellers für die Geltendmachung des Zugangsanspruchs nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG grundsätzlich unerheblich sind, geht es bei dem Ausschluss des Zugangs nach § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG nicht darum, eine missbräuchliche Verfolgung des Informationszugangsrechts zu verhindern; vielmehr handelt es sich um einen nach objektiven Maßstäben zu betrachtenden Ausnahmetatbestand, der die Behörde vor einem Verwaltungsaufwand bei der Bearbeitung eines Zugangsantrages bewahren soll, dessen Ertrag für den Antragsteller zu dem Umfang des hierdurch verursachten Arbeitsaufwands - auch mit Blick auf den in der Informationsgebührenverordnung bestimmten Höchstbetrag für die zu erhebende Gebühr für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz - in keinem Verhältnis mehr steht (für die Auslegung der Bestimmung als "Missbrauchsklausel" dagegen: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 28. Januar 2009, a.a.O.; Schoch, IFG, Rdnr. 61 zu § 7 IFG).

Mit einer Unverhältnismäßigkeit im vorgenannten Sinne lässt sich die (vollständige) Ablehnung des auf Zugang zu den vom Kläger bezeichneten, bei der Aufsicht und Kontrolle der Beigeladenen angefallenen amtlichen Informationen der Bundesanstalt nicht rechtfertigen. Das Zugangsbegehren ist hinreichend deutlich und so bestimmt gefasst, dass der Beklagten eine Identifizierung der Dokumente, in die der Kläger Einsicht nehmen möchte, möglich ist. Der Zugangsantrag bezieht sich auf abgegrenzte, wenn auch umfangreiche Sachverhalte. Ein durch die Unbestimmtheit des Informationsbegehrens verursachtes Durchsuchen des Aktenbestandes mehrerer unterschiedlicher Vorgänge oder ein Zusammentragen von Unterlagen und Dokumenten in einem letztlich nicht kalkulierbaren Umfang ist ersichtlich nicht erforderlich. Eine weitere Präzisierung seines Zugangsantrags, insbesondere die Benennung bestimmter Dokumente, in die er Einsicht begehrt, ist dem Kläger mangels Kenntnis des Akteninhalts, über den er sich gerade unterrichten möchte, nicht möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1999 - BVerwG 7 C 21.98 -, BVerwGE 108, 369 [371] zu § 3 Abs. 2 Nr. 3 UIG).

Als unverhältnismäßig stellt sich der durch den Antrag des Klägers absehbar verursachte Verwaltungsaufwand auch nicht deshalb dar, weil zur Aussonderung geheimhaltungsbedürftiger Vorgänge bzw. Abtrennung und Schwärzung entsprechender Informationen in den die Beigeladene betreffenden Akten und Aktenbestandteilen der Bundesanstalt Schriftstücke in einer Größenordnung von etwa 3.500 Seiten einer intensiven Bearbeitung einschließlich erforderlicher Kopiervorgänge und anderer Begleitarbeiten unterzogen werden müssen.

Der Senat folgt allerdings der ersichtlich allgemein vertretenen Auffassung, dass sich die Unverhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwands auch allein aus seinem Umfang ergeben kann, so dass unter Umständen auch ein hinsichtlich der erbeteten Informationen hinreichend präzise umrissener Zugangsantrag unter Hinweis auf einen hierdurch verursachten unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand abgelehnt werden kann (vgl. Rossi, IFG, Rdnr. 30 zu § 7 IFG; Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Rdnr. 106 zu § 7 IFG ; Jastrow/Schlatmann, IFG, Rdnr. 36 zu § 7 IFG; Schoch, IFG, Rdnr. 62 ff. zu § 7 IFG; Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 28. Januar 2009, a.a.O., Beschluss vom 7. Mai 2009 - 7 L 676/09.F -, Jurisdokument, Rdnr. 18). An die Feststellung eines solchen - bei isolierter Betrachtung - unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands sind allerdings, um eine Umgehung der Gesetzesziele zu verhindern, strenge Maßstäbe anzulegen.

Die danach notwendigen Voraussetzungen für das Vorliegen eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands durch die Bearbeitung des Zugangsantrages des Klägers hat die Beklagte nicht dargetan.

Zweifelsohne muss die Bundesanstalt für das Zugangsgesuch des Klägers nach ihrer von dem Kläger inhaltlich nicht bezweifelten Schätzung einen in seinem Umfang und seinen Auswirkungen beträchtlichen, die normale Verwaltungstätigkeit deutlich übersteigenden Verwaltungsaufwand betreiben. Dieser Verwaltungsaufwand geht ungeachtet des hiermit verbundenen erheblichen Personaleinsatzes und Kostenaufwands aber nicht über einen "deutlich höheren Verwaltungsaufwand" im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 IFG hinaus, der keinen vollständigen Ausschluss vom Informationszugang, sondern nur die Möglichkeit zur Folge hat, den Antragsteller auf eine von der beantragten abweichende Art des Zugangs zu diesen Informationen zu verweisen. Ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG ist demgegenüber aus den von der Beklagten vorgetragenen Gesichtspunkten nicht erkennbar.

Die Frage, ob der Behörde durch einen (ausreichend konkretisierten und präzisierten) Zugangsantrag ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand entsteht, kann nicht anhand allgemeiner, für sämtliche Fallgestaltungen gültiger Maßstäbe beantwortet werden.

Ausgangspunkt für die Beurteilung des durch ein Zugangsgesuch verursachten Verwaltungsaufwands ist die Art und der Umfang des Zugangsbegehrens. Hierzu ist maßgeblich zu überprüfen, welche Akten, Aktenbestandteile und sonstige bei der informationspflichtigen Bundesbehörde vorliegenden Unterlagen von dem Gesuch betroffen sind und welcher Arbeitsaufwand ggf. notwendig ist, um aus dem Gesamtbestand die zurückzuhaltenden Informationen auszusondern. Der Umfang des zu leistenden Arbeitsaufwands ist allerdings nicht das für die Feststellung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands allein bestimmende Kriterium. Vielmehr ist hierfür darüber hinaus maßgeblich, ob sich der durch das in Frage stehende Zugangsgesuch ausgelöste Verwaltungsaufwand für die um Gewährung von Information angegangene Behörde als unverhältnismäßig darstellt.

Ist die Behörde nach ihrem Aufgabenbereich typischerweise häufig auch mit umfangreicheren und inhaltlich schwierigen Informationszugangsanträgen konfrontiert oder muss sie mit einer erheblichen Anzahl solcher Anträge rechnen, muss sie sich - um dem gesetzlichen Auftrag zur Gewährung des Zugangs zu den bei ihr vorhandenen amtlichen Informationen nachzukommen - organisatorisch und personell auf die Bewältigung dieser Anträge einstellen. Vorauszusetzen ist hierbei zunächst, dass die Behörde die für die Bearbeitung von Anträgen nach dem Informationsfreiheitsgesetz notwendige personelle und sachliche Ausstattung erhält. Die Behörde muss darüber hinaus ihre Organisationsstruktur und ihre organisatorischen Maßnahmen nach den ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeiten so einrichten, dass sie die für ihren Zuständigkeitsbereich typischen und üblichen Zugangsgesuche reibungslos bearbeiten kann. Hierbei kann es sich zur Verringerung des Verwaltungsaufwands etwa anbieten, bereits im Zuge der normalen Aktenbearbeitung geheimhaltungsbedürftige Informationen zu kennzeichnen. Ferner könnte dem Antragsteller - unter Beachtung des Bedürfnisses nach Geheimhaltung - eine Übersicht der zu dem betreffenden Komplex vorhandenen Schriftstücke und Dokumente zur Verfügung gestellt werden, um diesem zu ermöglichen, das Zugangsersuchen ggf. einzuschränken oder zu präzisieren. Überdies muss die Behörde prüfen, ob ein spezifischer, gerade durch die zur Vorbereitung auf die Gewährung von Akteneinsicht entstehender erheblicher Verwaltungsaufwand dadurch umgangen werden kann, dass der Antragsteller nach § 1 Abs. 2 Satz 2 und 3 IFG auf die Gewährung von Auskünften oder auf eine andere Art des Zugangs verwiesen wird.

Ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand kann folglich in der Regel nicht schon ohne Rücksicht auf die oben genannten Gesichtspunkte allgemein daraus hergeleitet werden, dass die Behörde mehrere Aktenordner Seite für Seite durchsehen müsste. Auch der Umstand, dass der auf das Vorliegen geheimhaltungsbedürftiger Informationen und zum Zwecke des Informationszugangs aufzubereitende Aktenbestand mehrere tausend Seiten umfasst, genügt ohne die - der Behörde obliegende - Darlegung, dass sie mit dem Zugangsgesuch trotz zumutbarer Vorkehrungen und Anstrengungen überfordert und dadurch in ihrer Aufgabenerfüllung nachhaltig behindert ist, zur Feststellung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands nicht. Nur ein durch das Zugangsbegehren verursachter Verwaltungsaufwand, der so aus dem Rahmen des Üblichen fällt, dass er auch mit einer zumutbaren Ausstattung mit Personal und Sachmitteln und unter Ausschöpfung der zu Gebote stehenden organisatorischen und rechtlichen Möglichkeiten nicht oder nur unter unvertretbaren Kosten und/oder außergewöhnlich großem Personaleinsatz zu bewältigen wäre und die eigentliche Aufgabenerfüllung der Behörde erheblich behindern würde, kann im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG als unverhältnismäßig eingestuft werden (vgl. zum Anspruch auf Akteneinsicht im europäischen Recht: EuGH, Urteil vom 13. April 2005 - T-2/03[Verein für Konsumenteninformation/Kommission u.a.], EuZW 2005, 566 [572]).Die Grenze zur Unverhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwands ist erst dann überschritten, wenn durch die Art des Informationszugangsbegehrens oder seinen Umfang ein Verwaltungsaufwand notwendig ist, der den bei üblichen Gesuchen an die Behörde verursachten Aufwand in solch deutlichem Maße übersteigt, dass die Behörde das Gesuch letztlich nur durch außergewöhnliche Maßnahmen, insbesondere durch eine nicht nur vorübergehende Zurückstellung ihrer Kernaufgaben, bewältigen könnte.

Für das Vorliegen eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands sind dabei grundsätzlich nur die Belastungen für die Behörde maßgeblich, die durch das in Frage stehende Zugangsbegehren nach der Art des Zugangsgesuchs, der Größe des hiervon bei der Behörde betroffenen Aktenbestandes und nach dem voraussichtlichen Umfang der Arbeiten zur Separierung evtl. der Geheimhaltung unterliegender Informationen ausgelöst werden. Außerhalb des Zugangsgesuchs liegende sonstige Faktoren, insbesondere die Aus- bzw. Überlastung der Behörde mit schon vorliegenden Informationsgesuchen oder anderen Aufgaben, sind grundsätzlich unbeachtlich.

Der Gesetzgeber hat die Unverhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwands in § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG erkennbar auf den spezifischen, gerade durch das Zugangsgesuch verursachten übermäßigen Aufwand für die Behörde bezogen und hat folglich vorausgesetzt, dass die Behörde nach ihrer personellen und organisatorischen Struktur und Ausstattung dazu in der Lage ist, unter Wahrung ihrer sonstigen Aufgaben im üblichen Rahmen ggf. auch mehrere Ersuchen unter Einhaltung der Frist gemäß § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG parallel zu bearbeiten. Mit dem Argument, zeitgleich mehrere aufwändige Ersuchen auf Informationszugang bearbeiten zu müssen, kann die Behörde folglich eine auf § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG gestützte Ablehnung des Zugangsantrags allein nicht rechtfertigen.

Ebenso wenig lässt sich ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand durch die Einbeziehung des mit betriebswirtschaftlichen Methoden ermittelten Auslastungsgrades der Personalreserven der betreffenden Behörde bzw. der für die Bearbeitung des Zugangsbegehrens zuständigen Abteilung dieser Behörde belegen. Mit diesen Methoden lässt sich lediglich ermitteln, ob ein (weiteres) Zugangsgesuch von der Behörde bzw. der betreffenden Abteilung nach ihrer augenblicklichen personellen Ausstattung noch bewältigt werden kann oder ob und ggf. in welcher Höhe der nach anerkannten Organisationsrichtlinien tolerable Überlastungsfaktor durch dieses Zugangsgesuch überschritten würde. Die für die Bearbeitung von Zugangsgesuchen gegenwärtig zur Verfügung stehenden personellen Ressourcen der Behörde sind aber für die Frage, ob das in Frage stehende Zugangsgesuch einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursachen würde, unerheblich. Anderenfalls könnte im Falle einer durch die Bearbeitung anderer Gesuche nach dem Informationsfreiheitsgesetz und durch die Bewältigung der Kernaufgaben übermäßig belasteten Behörde oder Abteilung selbst das Hinzutreten sachlich eng begrenzter Zugangsanträge zur Ablehnung wegen unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand führen. Weiterhin wäre absehbar, dass gerade bei größeren, bedeutsamen Vorgängen, bei denen nach den mit dem Informationsfreiheitsgesetz verfolgten Absichten des Gesetzgebers ein besonders ausgeprägtes Interesse an einer kontrollierenden Bürgerbeteiligung besteht, ein Zugang zu den hierfür benötigten Informationen regelmäßig ausgeschlossen wäre.

Eine Bundesbehörde, die - wie die Beklagte - nach ihrem Aufgabenbereich typischerweise mit dem Eingang umfangreicher und schwieriger Zugangsgesuche rechnen muss, ist gehalten, auch einem möglicherweise nicht absehbaren Mehraufwand durch das Zusammentreffen mehrerer umfangreicher Gesuche und/oder einer Vielzahl (weiterer) kleinerer Gesuche durch entsprechende organisatorische und personelle Maßnahmen Rechnung zu tragen. Wenn die Behörde auch bei Aufbietung der ihr zumutbar zur Verfügung stehenden personellen und organisatorischen Kapazitäten den vorliegenden, den üblichen Rahmen jeweils nicht übersteigenden Informationsersuchen nicht innerhalb der gesetzlichen Frist nach § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG nachkommen kann, steht ihr die Möglichkeit zur Verfügung, die Anträge unter Beachtung sachlicher Kriterien (Eingang, Dringlichkeit u.s.w.) sukzessive zu bearbeiten. Die für die Erledigung bestimmte einmonatige Frist des § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG stellt wegen der Ausgestaltung der Bestimmung als Soll-Vorschrift in diesen Fällen keine unüberwindbare Hürde dar. Gegebenenfalls kann dem Antragsteller auch angeboten werden, die Bearbeitung des Zugangsgesuchs sachlich zu staffeln. Die gänzliche Ablehnung des Zugangsantrags kommt dagegen, wie ausgeführt, nur dann in Betracht, wenn das konkrete Zugangsgesuch den für die Behörde typischer- und üblicherweise zu bewältigen Umfang deutlich übersteigt.

Den Nachweis, dass das Zugangsbegehren des Klägers einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursachen würde, hat die Beklagte nicht erbracht. Es ist nicht ersichtlich oder dargetan, dass das vorliegende Zugangsgesuch in seinem Umfang das in vergleichbaren Fällen Übliche so deutlich übersteigt, dass bei der gebotenen isolierten Betrachtung bezüglich des gerade durch dieses Gesuch verursachten Verwaltungsaufwands von einer Unverhältnismäßigkeit im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG ausgegangen werden könnte.

6. Die Herausgabepflicht umfasst jedoch nicht die aufgrund der Berufung des Klägers geltend gemachten Unterlagen, nämlich die Unterlagen, Absprachen, Verträge, Aktennotizen und Schreiben, die zwischen der Beklagten und der britischen Aufsichtsbehörde FSA erstellt, geführt oder vereinbart wurden, die den A. und das von der B. dort fiktiv geführte Konto xxx betreffen. Insoweit macht die Beklagte zu Recht geltend, dem Kläger stehe kein Informationsanspruch aufgrund des § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 8 KWG zu (vgl. Bescheid vom 26.05.2006, S. 7, Widerspruchsbescheid vom 20.10.2006, S. 20, Schriftsätze vom 04.07.2007, S. 3 f., und 19.12.2007, S. 2 - 4, Schriftsatz vom 06.04.2010). Zunächst hat das Verwaltungsgericht zutreffend dahingehend erkannt, dass es sich bei den Informationen, die von der britischen Aufsichtsbehörde stammen, um solche handeln kann, für die § 9 Abs. 1 Satz 8 KWG eine Verschwiegenheitspflicht statuiert. Dem Kläger ist nur im Ansatz insoweit zu folgen, als er geltend macht, die Beklagte müsse bezüglich dieser Informationen darlegen, dass sie die ausländische Behörde, von der die Informationen stammen, entsprechend gefragt und eine negative oder keine Antwort erhalten habe. Nicht als ausreichend erscheint indes die Geltendmachung, die gewünschte Information sei im Land der ausländischen Behörde selbst ohne weiteres zugänglich. § 9 Abs. 1 Satz 8 KWG verlangt eine ausdrückliche Zustimmung, so dass allein die Möglichkeit, in dem ausländischen Staat ebenfalls ein Gesuch auf Akteneinsicht anbringen zu können, nicht ausreichend ist. Da nach weiterer Erklärung des Klägers im Schriftsatz vom 26. April 2010 sein Begehren von der britischen Aufsichtsbehörde abgelehnt wurde, kommt es hierauf aber nicht an.

Es ist nach derzeitigem Erkenntnisstand aber nicht zu beanstanden, dass die Beklagte im konkreten Fall die britische Aufsichtsbehörde FSA nicht um die Zustimmung zur Freigabe der Informationen ersucht hat. Von der Beklagten ist nicht zu verlangen, dass sie eine entsprechende Anfrage an die Stelle richtet, von der sie die entsprechenden Informationen erhalten hat, ob einem vorliegenden Antrag auf Gewährung des Zugangs zu den erhaltenen Informationen entsprochen werden darf, wenn dies von der ausländischen Behörde bereits hinreichend konkret abgelehnt oder zuvor in genereller Weise negativ erklärt wurde. Eine generelle Verpflichtung der Bundesanstalt, stets im Einzelfall auf Freigabe der entsprechenden Informationen bei der ausländischen Behörde nachzufragen, sieht der Senat nicht. Da nach den Ausführungen der Beklagten im Schriftsatz vom 6. April 2010 die FSA aber bereits eine Bestimmung zur Verwendung der übermittelten Informationen getroffen hat, besteht keine Handlungspflicht auf Seiten der Bundesanstalt zur (erstmaligen oder wiederholenden) Anfrage.

Der Senat braucht deshalb - wie das Verwaltungsgericht - nicht darüber zu entscheiden, ob sich eine Ausnahme von dem Anspruch auf Informationszugang in diesem Punkt auch aus § 3 Nr. 1 Buchst. a) IFG ergeben kann.

7. Dem Anspruch des Klägers auf Zugang zu den von ihm in seinem Antrag genannten amtlichen Informationen steht folglich allein die Behauptung der Beklagten entgegen, die Gewährung von Einsicht in die von dem Kläger bezeichneten Schriftstücke und Dokumente sei wegen der Notwendigkeit zur Befolgung der Pflicht zur Verschwiegenheit nach § 9 KWG nicht möglich.

Auf die in § 9 Abs. 1 Satz 1 KWG normierte Pflicht, bei der Aufsichts- und Kontrolltätigkeit nach dem Kreditwesengesetz bekanntgewordene Tatsachen, deren Geheimhaltung im Interesse des Instituts oder eines Dritten liegt, insbesondere Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse, nicht unbefugt zu offenbaren oder zu verwerten - diese Verpflichtung trifft nicht nur die Bediensteten der Bundesanstalt, sondern auch die Behörde selbst (Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 23. Januar 2008 - 7 E 3280/06 (V) -, NVwZ 2008, 1384 [1386], mit weiteren Nachweisen) - kann sich die Beklagte zur Begründung der Ablehnung eines Zugangsgesuchs nach dem Informationsfreiheitsgesetz dem Grunde nach zu Recht berufen. Mit dem Informationsfreiheitsgesetz sind die bereichsspezifischen Verschwiegenheitsvorschriften, wie sie z.B. in § 8 WpHG oder § 9 KWG enthalten sind, für den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes nicht außer Kraft gesetzt, sondern vielmehr nach § 3 Nr. 4 IFG als Ausnahmegründe für den Zugangsanspruch in das Gesetz integriert worden (vgl. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 23. Januar 2008, a.a.O., S. 1386, 1387). Bei den vorgenannten Bestimmungen handelt es sich zwar nicht um Regelungen eines "Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnisses" im Sinne von § 3 Nr. 4 IFG, wohl aber um spezialgesetzlich normierte "Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflichten" im Sinne der vorgenannten Vorschrift (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 15/4493, S. 11).

§ 9 KWG erfasst über die in der Bestimmung beispielhaft genannten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sämtliche (weiteren) Tatsachen, deren Geheimhaltung im Interesse des Instituts oder eines Dritten liegt (vgl. Boos/Fischer/Schulte-Mattler, Kreditwesengesetz, 3. Aufl., Rdnr. 7 zu § 9 KWG). Erfasst werden folglich auch personenbezogene Daten (vgl. insoweit ausdrücklich die ansonsten inhaltsgleiche Vorschrift in § 8 Abs. 1 Satz 1 Wertpapierhandelsgesetz (WpHG). Was den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und personenbezogenen Daten anbelangt, beinhaltet § 9 KWG in Folge dessen eine die allgemeinen Schutzbestimmungen in §§ 5 und 6 Satz 2 IFG verdrängende Spezialregelung.

Ein unbefugtes Offenbaren geheimhaltungsbedürftiger Informationen liegt insbesondere in den in § 9 Abs. 1 Satz 4 KWG geregelten Ausnahmefällen nicht vor. Nach Auffassung des Senats folgt aus § 9 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 KWG im Gegenschluss, dass die Freigabe von Informationen gegenüber Dritten im Allgemeinen nicht gestattet ist, wenn es nur um die Verfolgung zivilrechtlicher Ansprüche geht. Dies ergibt sich daraus, dass in der Vorschrift die Weitergabe an Strafgerichte ausdrücklich genannt ist, nicht aber an Zivilgerichte (vgl. Boos/Fischer/Schulte-Mattler, a.a.O., Rdnr. 20 zu § 9 KWG). Ebenso folgt aus dieser Bestimmung, dass die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Information im Interesse des Instituts oder des Dritten nicht schon deshalb entfällt, weil der Verdacht besteht, dass mit der Zurückhaltung dieser Informationen Straftaten oder rechtswidriges Verhalten verschleiert werden könnte (anderer Ansicht Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 23. Januar 2008, a.a.O., S. 1387). In diesen Fällen ist die Bundesanstalt zur Offenbarung nur gegenüber Strafverfolgungsbehörden oder für Straf- und Bußgeldsachen zuständigen Gerichten, nicht aber gegenüber um Zugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz nachsuchenden Dritten befugt.

8. Im gerichtlichen Verfahren entfällt die Pflicht zur Vorlage von Urkunden und Akten bzw. zur Übermittlung elektronischer Dokumente, in denen sich nach dem Vortrag der Behörde Vorgänge befinden, die - wie im vorliegenden Fall - nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, nur dann, wenn die zuständige oberste Aufsichtsbehörde entscheidet, dass die Vorlage der betreffenden Vorgänge bzw. die Übermittlung der elektronischen Dokumente verweigert werden (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Eine entsprechende Sperrerklärung wäre hier folglich vom Bundesministerium der Finanzen vorzulegen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Hessischer VGH:
Beschluss v. 28.04.2010
Az: 6 A 1767/08