Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Urteil vom 2. Mai 2012
Aktenzeichen: 5 BV 11.1724

(Bayerischer VGH: Urteil v. 02.05.2012, Az.: 5 BV 11.1724)

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob der Kläger gegen die Beklagte einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat. Mit E-Mail vom 1. Oktober 2010 verlangte der Kläger von der Beklagten die Herausgabe des Schriftwechsels mit der Verwertungsgesellschaft Wort (VG-Wort) in Bezug auf ein System für die Vergütung für Texte im Internet und zur Zählung von vergütungsrelevanten Zugriffen auf derartige Texte einschließlich der Genehmigung des Deutschen Patent- und Markenamtes (DPMA) für das Vergütungssystem.

Mit Bescheid vom 11. November 2010 lehnte das DPMA diesen Antrag ab. Es sei bei Ausübung seiner Aufgaben nach dem Gesetz über die Wahrnehmung von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten (Urheberrechtswahrnehmungsgesetz € UrhWahrnG) eine Wettbewerbs- und Regulierungsbehörde im Sinn des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG. Die vom Kläger beantragten Informationen müsse es nicht herausgeben, weil dies nachteilige Auswirkungen auf seine Kontroll- und Aufsichtstätigkeit nach sich ziehen würde. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies das DPMA mit Widerspruchsbescheid vom 17. November 2010 zurück. Es sei bei seiner Tätigkeit als Staatsaufsicht über die Verwertungsgesellschaften als Wettbewerbs- und Regulierungsbehörde im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG einzustufen. Der Informationszugang des Klägers werde dauerhaft verweigert. Hiergegen erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht.

Mit Urteil vom 12. Mai 2011 hob das Verwaltungsgericht München den Bescheid vom 11. November 2010 und den Widerspruchsbescheid vom 17. November 2010 auf. Zugleich verpflichtete es die Beklagte, über den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Kläger habe Anspruch auf Informationszugang nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Die Beklagte könne die Ablehnung des Antrages nicht auf § 3 IFG stützen. Die Voraussetzungen des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG lägen nicht vor. Bei der Wahrnehmung seiner Aufsichtsaufgaben nach § 18 UrhWahrnG werde es nicht als Regulierungsbehörde tätig. Zwar sei eine generelle gesetzliche Definition des Begriffs €Regulierungsbehörde€ nicht ersichtlich, im deutschen Regulierungsrecht existiere noch keine eindeutige Begriffsfassung. Mit der Regulierung kompensiere der Staat aber vor allem in den Bereichen der Daseinsvorsorge seinen Rückzug aus der unmittelbaren Leistungserbringung in monopolgeprägten Strukturen und deren Übernahme durch private Wirtschaftsunternehmen und komme so seiner Gewährleistungsverantwortung nach. Für das DPMA finde sich keine gesetzliche Regelung, in der dieses als Regulierungsbehörde bezeichnet sei. Die Aufgabenstellung im Rahmen des UrhWahrnG unterscheide sich wesentlich von der einer Regulierungsbehörde im genannten Sinn. Das DPMA werde im Rahmen einer Rechtsaufsicht tätig. Es liege jedoch kein Markt vor, dessen Liberalisierung oder Deregulierung zu regeln wäre. Auch sei die Gewährleistung einer flächendeckenden Grundversorgung nicht Aufgabengegenstand der Behörde. Die Aufgabe des DPMA liege weder in der Systemsteuerung durch Regulierung der Rahmenbedingungen des Marktes, noch in der aktiven Wettbewerbsgestaltung oder der Regulierung von dominanten Netzen zur Sicherung der Daseinsvorsorge. Dass das DPMA im Rahmen seiner Aufsicht gegenüber der VG-Wort auch regulierend, etwa was die Preise betreffe, handle, mache es nicht zu einer Regulierungsbehörde im gesetzlichen Sinn. Das DPMA sei auch keine Wettbewerbsbehörde. Zwar habe es die Aufsicht nach § 18 Abs. 2 UrhWahrnG im Benehmen mit dem Bundeskartellamt auszuüben. Ihm stünden jedoch anders als dem Bundeskartellamt keine im Bundeskartellgesetz geregelten Befugnisse zum Einschreiten zur Verfügung. Zwar verweise die Beklagte zu Recht darauf, dass die faktische Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften eine Missbrauchsgefahr mit sich bringe. Allein dadurch werde das DPMA als Aufsichtsbehörde aber nicht zur Wettbewerbsbehörde. Die Regelung des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG könne nicht nach einem funktionalen Begriffsansatz beurteilt werden. Der Gesetzgeber habe sich vielmehr für eine enumerative Aufzählung der Behörden, deren Kontroll- und Aufsichtsaufgaben geschützt werden sollten, entschlossen. Eine analoge Anwendung der Vorschrift komme nicht in Betracht, der Gesetzgeber habe die Ausnahmetatbestände konkret und präzise gefasst. Da im Ergebnis das DPMA nicht zu den Behörden gehöre, deren Kontroll- und Aufsichtstätigkeit als besondere öffentliche Belange geschützt werden, sei die Frage, ob das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen haben könne, nicht weiter zu prüfen. Die Frage, ob die Beklagte für eine wirkungsvolle Aufsichtstätigkeit auf die Kooperationsbereitschaft der Verwertungsgesellschaften angewiesen sei, spiele hier daher keine Rolle. Die Beklagte sei somit antragsgemäß neben der Aufhebung der Ablehnungsbescheide zu verurteilen gewesen, über den Antrag des Klägers auf Informationszugang erneut zu entscheiden. Dabei werde der Schutz personenbezogener Daten zu prüfen sowie Rücksicht auf die Belange Dritter, etwa zum Schutz von wettbewerbsrelevanten Daten, zu nehmen sein (§§ 5 und 8 IFG). Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.

Nach Zustellung dieses Urteils an die Beklagte am 28. Juni 2011 hat diese am 22. Juli 2011 Berufung eingelegt und die Berufung mit Schriftsatz vom 18. August 2011, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 22. August 2011, begründet. Sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Für die Beklagte habe die Streitsache grundsätzliche Bedeutung, sie wolle höchstrichterlich geklärt haben, ob das DPMA als Regulierungs- und/oder Wettbewerbsbehörde im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG anzusehen sei. Die beaufsichtigten Verwertungsgesellschaften erlangten faktische Monopolstellung. Die Aufsicht solle sicherstellen, dass keinem Rechteinhaber die Wahrnehmung seiner Rechte verweigert werde und umgekehrt, dass Verwertern von Rechten keine unangemessen hohe Nutzungsentgelte auferlegt werden. Auch sei die sachgerechte Verwaltung von Vermögenswerten Gegenstand der Aufsicht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Beklagte als Regulierungsbehörde im Sinne des IFG anzusehen. Wie ein Beispiel in Frankreich zeige, betreffe Regulierung nicht nur den Bereich der Daseinsvorsorge oder der Liberalisierung. Bei Regulierung gehe es demgegenüber um sämtliches staatliches Verwaltungshandeln mit dem Ziel einer Verhaltensbeeinflussung von privaten Unternehmen mit dem weiteren Ziel, Marktversagen zu vermeiden oder zu korrigieren. Es gehe um die Anwendung von Sonderwirtschaftsrecht, hier in Gestalt des UrhWahrnG. Die beaufsichtigten Verwertungsgesellschaften seien als €natürliche Monopole€ anzusehen, deren Beaufsichtigung nach einer volkswirtschaftlichen Ausarbeitung von Grossekettler als Tätigkeit einer Regulierungsbehörde anzusehen sei. Wie bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen stünde zudem der Schutz der Kunden im Vordergrund. Die bloße Bezeichnung der Behörde im Gesetz sei unerheblich. Kennzeichnend für einen regulierten Markt seien vor allem die im Gesetz verankerten Wahrnehmungs- und Abschlusszwänge. Die Beklagte sei darüber hinaus auch als Wettbewerbsbehörde anzusehen. Eine ausdrückliche Nennung in § 48 GWB als Kartellbehörde sei hierfür allerdings nicht entscheidend, der Begriff müsse vielmehr eigenständig in § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG in einer funktionalen Betrachtungsweise verstanden werden. Die Staatsaufsicht nach dem UrhWahrnG nehme faktisch die Aufgaben einer Wettbewerbsbehörde wahr, die Aufsicht wende sich essentiell gegen die Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung. Dies zeige sich auch darin, dass bestimmte Maßnahmen der Aufsicht nur im Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt getroffen werden könnten, eine Aufspaltung eventueller IFG-Ansprüche sei insoweit nicht sinnvoll. Bei ihrer Aufsichtstätigkeit erhalte die Beklagte sensible Geschäftsdaten, die sie insbesondere kommerziellen Nutzern nicht verfügbar machen wolle; diese Daten seien wettbewerbsbeeinträchtigend.

Der Bevollmächtigte des Klägers beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

In § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG werde nicht die Aufgabe geschützt, sondern die Erfüllung der Aufgabe. Es handle sich gerade um keine Bereichsausnahme von der Anwendbarkeit des IFG. Es sei also in Bezug auf das DPMA zuerst der Behördentyp zu prüfen und dann zu fragen, ob der fragliche Aufgabenbereich im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG erfasst sei. Wie die Begründung zum IFG eindringlich zeige, seien vor allem die Aufgabenbereiche des GWB, des TKG und des EnWG geschützt, weil Informationen in diesen Bereichen oftmals Marktübersichten beinhalteten und gerade keine wettbewerbsgefährdenden Marktinformationssysteme gewünscht seien. Die entsprechende Transparenz werde in diesen Bereichen gerade durch gesondert normierte Berichtspflichten gesichert. Danach seien vom IFG offensichtlich nur das Bundeskartellamt und die Bundesnetzagentur gemeint, der Wortlaut des Gesetzestextes sei lediglich offen in Bezug auf etwaige künftige Organisationsmaßnahmen. Finanz-, Unternehmens- oder Marktdaten bei anderen Behörden seien von § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG jedoch nicht geschützt. Die Ausnahmeregeln des IFG seien insgesamt eng auszulegen. Das DPMA sei vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht als Wettbewerbsbehörde angesehen worden. Wettbewerbsbehörden seien die im GWB benannten Stellen. Auch aus einer Aufgabenbetrachtung könne kein anderes Ergebnis abgeleitet werden. Wettbewerbsbehörden griffen lenkend in einen Markt ein, das DPMA kontrolliere demgegenüber wie eine reine Rechtsaufsicht. Im Übrigen liege kein Markt vor, in den lenkend eingegriffen werden müsste. Ein Marktverhalten sei innerhalb der Verwertungsgesellschaften nicht möglich, typische Missbrauchsfälle im Sinne von §§ 20, 21 GWB brauche das DPMA nicht zu kontrollieren. Im Übrigen zeige gerade die Bezugnahme des UrhWahrnG auf das Bundeskartellamt deutlich, dass das DPMA gerade nicht Wettbewerbsbehörde sei. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei das DPMA auch keine Regulierungsbehörde. Der Wortlaut selbst sei für eine Definition unergiebig, der Verweis der Beklagten auf eine Arbeit (von Grossekettler) sei unergiebig, weil es sich dabei um einen volkswirtschaftlichen Beitrag mit einem eigenen Begriffsapparat handle, der für die vorliegende Problematik auch keine passenden und in sich stimmigen Begriffe anbieten könne. Der Vergleich der Beklagten mit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen hinke, weil diese gerade als Finanzbehörde, nicht jedoch als Regulierungsbehörde angesehen werde. Der weitere Verweis der Beklagten auf einen Bericht der Enquetekommission von 2007 mit dem Titel €Kultur in Deutschland€ sei ebenfalls unergiebig, weil der Vorschlag dieser Kommission, die Aufgaben des DPMA künftig einer Regulierungsbehörde zu übertragen, zeige, dass diese derzeit eben keine Regulierungsbehörde sei. Im Übrigen stünden diese Vorschläge in einem anderen Kontext in Richtung auf eine vorgeschlagene Aufgabenerweiterung der Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften. Regulierung sei demgegenüber nicht die Steuerung von natürlichen Monopolen, sondern betreffe vielmehr die Lösung der Probleme, die bei Auflösung eines Monopols entstehen würden. Regulierung sei, wie das Beispiel der ersten Regulierungsbehörde (für Telekommunikation und Post) in Deutschland zeige, ein spezifisches Kartellrecht, das der Schaffung und dann Beibehaltung einer Wettbewerbssituation durch Auflösung eines bestehenden Monopols diene. So würden beispielsweise die Aufgaben nach dem Telekommunikationsgesetz weit über die Aufgaben des DPMA im vorliegenden Fall hinausgehen. Somit sei das DPMA auch bei funktionaler Betrachtung keine Regulierungsbehörde. Das IFG bestimme ausweislich seiner Gesetzesbegründung enge, genau bestimmte Ausnahmegründe. Eine Analogie habe das Verwaltungsgericht daher zu Recht verworfen. Demzufolge sei vorliegend auch unerheblich, inwieweit durch den Informationsanspruch €nachteilige Auswirkungen€ im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG entstünden. Lediglich hilfsweise werde dazu noch geltend gemacht, dass die Verschlechterung der vertrauensvollen Zusammenarbeit mit den Verwertungsgesellschaften kein Nachteil im Sinn der Vorschrift sein könne, weil das DPMA weitgehende gesetzliche Informationsrechte habe und diese auch zwangsweise durchsetzen könne. Es werde im übrigen auch weiterhin betont, dass der Kläger eine Neuverbescheidung seines Antrages beantragt habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass das DPMA keine Wettbewerbs- oder Regulierungsbehörde im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG ist und sich daher nicht auf diesen Ausnahmetatbestand der Informationsverweigerung berufen kann:

Das DPMA führt gemäß § 18 Abs. 1 UrhWahrnG die Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften. Gemäß § 19 UrhWahrnG hat es als Aufsichtsbehörde darauf zu achten, dass die jeweilige Verwertungsgesellschaft den ihr nach diesem Gesetz obliegenden Verpflichtungen ordnungsgemäß nachkommt. Das DPMA ist ferner für die Erteilung von Erlaubnissen und die Erlaubnisversagung nach §§ 2 und 3 UrhWahrnG zuständig.

131. Diese Zuständigkeiten machen das DPMA nicht zu einer Wettbewerbsbehörde im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG. Das IFG benennt die von ihm gemeinten Wettbewerbsbehörden nicht konkret und bleibt damit in Bezug auf Änderungen des Organisationsrecht des Bundes offen. Was Wettbewerbsbehörde ist, ist durch Auslegung der Norm zu ermitteln. Dabei ist, da § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG eine Ausnahmeregelung zum Informationsfreiheitsrecht darstellt, eine enge Auslegung angezeigt (BT-Drs. 15/4493 S. 9; Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2009, Vorb. §§ 3 bis 6 Rn. 52 bis 55). Entscheidend für die Auslegung des Begriffs €Wettbewerbsbehörde€ ist letztlich auch das Regelungsziel des IFG, demokratische Beteiligungsrechte durch die Verbesserung der Informationszugangsrechte nach Möglichkeit zu stärken (zum Regelungsziel des IFG als Auslegungsmaxime vgl. BVerwG vom 3.11.2011 DVBl 2012, 180 Rn. 19, 20 mit Anmerkung Roth). Es verbietet sich daher, durch eine zu weitgehende Auslegung der Begriffe in § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG die Informationszugangsrechte zu stark einzuschränken.

Der Begriff der Wettbewerbsbehörde erschließt sich zunächst mit einem Blick in das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Wettbewerbsbehörden im Sinne des IFG sind danach neben den nach Landesrecht zuständigen obersten Landesbehörden das Bundeskartellamt (Berger/Roth/Scheel, Informationsfreiheitsgesetz, 2006, § 3 Rn. 49) und das Bundeswirtschaftsministerium als Kartellbehörde, § 48 Abs. 1, § 51 Abs. 1 GWB (vgl. Schoch, a.a.O., § 3 Rn. 49; Mecklenburg/Pöppelmann, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rn. 20).

Auch der Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes über Verwertungsgesellschaften auf dem Gebiet des Urheberrechts (Verwertungsgesellschaftengesetz) vom 23. März 1962 (BT-Drs. IV/271) ist zu entnehmen, dass der Grund für die Übertragung der Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften auf ein Patentamt die Zuständigkeit des Bundesjustizministeriums für Fragen des Urheberrechts war (vgl. BT-Drs. IV/271 S. 20 - Kapitel B. zu § 18). Man entschied sich also bewusst für eine auf Fragen des Urheberrechts spezialisierte Behörde und nicht für den Geschäftsbereich des Bundeswirtschaftsministeriums als Kartellbehörde. Die Art der Aufsicht wurde nicht im Sinne einer Wettbewerbsförderung konzipiert, man sah die Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften als wünschenswert an (vgl. BT-Drs. IV/271 S. 9 - Kapitel A.II.1.). Zudem wurden die Zuständigkeiten der Wettbewerbsbehörden parallel zur damals neubegründeten Aufsicht durch das DPMA bewusst aufrechterhalten (vgl. BT-Drs. IV/271 S. 12 - Kapitel A Einleitung II.4.). Man wollte also Fragen des Wettbewerbsrechts weiterhin in der Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden (Bundeskartellamt) belassen. Lediglich für bestimmte Fragen, wie beispielsweise die Erlaubniserteilung oder Erlaubnisversagung gegenüber einer Verwertungsgesellschaft, sollte nach dem Willen des Gesetzgebers wettbewerbsrechtlicher Sachverstand in den Entscheidungsprozess einfließen können (vgl. BT-Drs. IV/271 S. 20 - zu § 18). Hierfür wählte der Gesetzgeber eine bis heute bestehende Einvernehmenslösung mit den Wettbewerbsbehörden, die er so gestaltete, dass im Streitfall das letzte Wort nicht das Bundeswirtschaftsministerium als Kartellbehörde, sondern vielmehr das für das Urheberrecht zuständige Bundesministerium der Justiz haben sollte. Auch das zeigt, dass der Gesetzgeber die Fragen der im UrhWahrnG angelegten Aufsicht letztendlich nicht im Wettbewerbsrecht, sondern im Urheberrecht verankert sieht.

Dass das DPMA auch bei Schaffung des IFG im Jahr 2004 nicht als Wettbewerbsbehörde angesehen wurde, lässt sich aus der Gesetzesbegründung zum IFG schließen. Dort heißt es zu Buchst. d) des § 3 Nr. 1 IFG (BT-Drs. 15/4493 vom 14.12.2004, S. 9), dass €Belange der Aufsicht nach dem GWB€ geschützt seien. Das DPMA nimmt aber gerade keine Aufsichtsbefugnisse aus dem GWB wahr. Weiter wird in der Begründung zur streitgegenständlichen Vorschrift des IFG ausgeführt, dass die Wettbewerbsbehörden deshalb vor der Erfüllung von Informationsansprüchen besonders zu schützen seien, weil die mit der Anwendung des GWB betrauten Behörden im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags wettbewerbsrelevante Unternehmens- und Marktdaten erhielten, die sie zum Zwecke der Wettbewerbsaufsicht bzw. der wettbewerbssichernden Regulierung auswerteten und daraus eigene Markübersichten erstellten. Ein Bekanntwerden dieser Information könne den Wettbewerb zwischen den Unternehmen behindern oder verfälschen (vgl. auch Schoch, a.a.O., § 3 Rn. 44). Die Aufsicht des DPMA über die Verwertungsgesellschaften ist aber nach der Konzeption des UrhWahrnG nicht darauf ausgelegt, dass das DPMA in besonderem Umfang Unternehmens- und Marktdaten aggregiert und daraus Marktübersichten, die schützenswert wären, erstellt. Der Gesetzgeber des IFG wollte mit seiner Ausnahmeregelung ausweislich der Gesetzesbegründung den Zugang zu Daten verhindern, die in ihrer Wirkung einem Marktinformationssystem gleich kämen, das jedoch nach dem GWB verboten und zu untersagen wäre. Von Marktinformationssystemen kann als Ergebnis der Aufsicht des DPMA über die Verwertungsgesellschaften nicht gesprochen werden. Es liegt schon kein Markt vor, in den wettbewerbsverfälschend eingegriffen werden könnte. Einen dem freien Wettbewerb unterliegenden Markt unter den Verwertungsgesellschaften hat schon der Gesetzgeber des UrhWahrnG nicht gewollt, er hat gerade die Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften als wünschenswert angesehen. Diese Auffassung wird bis heute von vielen geteilt (vgl. Schlussbericht der Enquete-Kommission €Kultur in Deutschland€ vom 11.12.2007 BT-Drs. 16/7000, S. 279).

Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber des IFG bei der Schaffung der Ausnahmevorschrift des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG im Blick hatte, dass die seiner Meinung nach notwendige Transparenz der Behördentätigkeit unter Beachtung der Besonderheiten der Wettbewerbsaufsicht bereits durch die gesetzlichen Berichtspflichten der Wettbewerbsbehörden und der Monopolkommission gewährleistet sei (vgl. BT-Drs. 15/4493 zu § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG, S. 10; Zusammenstellung bei Schoch, a.a.O., § 3 Rn. 55). Für die Aufsichtstätigkeit des DPMA gegenüber den Verwertungsgesellschaften war und ist im UrhWahrnG demgegenüber keine gesetzliche Informationspflicht vorgesehen. Der Hinweis der Vertreter des DPMA in der mündlichen Verhandlung darauf, dass bei etwaigen Petitionen oder Beschwerden das DPMA der vorgesetzten Behörde berichten müsse und im Petitionsverfahren weitere Berichtspflichten bestünden, entspricht ersichtlich nicht der vom Gesetzgeber des IFG verfolgten Intention, durch im Gesetz geregelte Berichtspflichten von Behörden gegenüber einer breiten Öffentlichkeit Transparenz zu schaffen. Im übrigen ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass die Vorschrift über die Berichtspflicht des Petitionsausschusses (§ 112 GO-BT) keine im Sinne des § 1 Abs. 3 IFG vorrangige Rechtsvorschrift ist, weil sie nur Pflichten des Petitionsausschusses festlegt, nicht jedoch die Auskunftspflicht von Behörden regelt (BVerwG vom 3.11.2011 DVBl 2012, 180 Rn. 9).

Anders als eine Wettbewerbsbehörde greift das DPMA gerade nicht lenkend in einen Markt ein, es kontrolliert vielmehr wie eine reine Rechtsaufsicht. Es liegt auch kein Markt vor, in den lenkend eingegriffen werden müsste. Ein Marktverhalten innerhalb der Verwertungsgesellschaften, aber auch zwischen den Verwertungsgesellschaften ist nicht möglich. Der Kläger hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das DPMA typische Missbrauchsfälle nach §§ 20 und 21 GWB gerade nicht zu kontrollieren brauche. Eine den Wettbewerb sichernde Funktion käme der Anwendung des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG in Bezug auf das DPMA gerade nicht zu (auf diesen Gesichtspunkt entscheidend abstellend: Mecklenburg/Pöppelmann, a.a.O., § 3 Rn. 24). Gerade auch die Bezugnahme des § 18 Abs. 3 UrhWahrnG auf das Bundeskartellamt ist ein deutlicher Hinweis, dass das DPMA selbst nicht Wettbewerbsbehörde ist.

Der Einwand der Beklagten, dass die Verwertungsgesellschaften eine faktische Monopolstellung einnähmen, ändert an diesem Befund nichts und macht insbesondere das DPMA noch nicht zur Wettbewerbsbehörde. Zwar ist richtig, dass sich die Aufsicht gegen, wie es die Beklagte ausdrückt, €Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung durch die Verwertungsgesellschaften€ richtet. Der Gesetzgeber des UrhWahrnG hat wegen der Machtfülle der Verwertungsgesellschaften, die sich durch gesetzliche Abschlusszwänge und die Verwaltung von erheblichen Vermögenswerten ergibt, eine Missbrauchsgefahr gesehen, die mit den Mitteln der Aufsicht beherrscht werden soll (vgl. Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Verwertungsgesellschaftengesetzes 1962 BT-Drs. IV/271 S. 9/10 - Begründung Kapitel A.II.1.). Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber diese Art von Aufsicht aber nicht als wettbewerbsbehördliche Aufsicht konzipiert. Auch in vielen anderen Bereichen herrschen monopolartige Strukturen vor und werden Aufgaben beispielsweise von Körperschaften des öffentlichen Rechts mit entsprechendem Missbrauchspotential wahrgenommen (vgl. etwa berufsständische Versorgungswerke mit Zwangsmitgliedschaft), ohne dass Aufsichtsbehörden über derartige Körperschaften oder Anstalten aus diesem Grund als Wettbewerbsbehörden angesehen werden. Soweit die Beklagte zusätzlich auf die ihrer Meinung nach bestehende €wettbewerbsrechtliche Dimension€ des Urheberrechtsschutzes verweist, übersieht sie, dass ordnungsbehördliches Handeln gegenüber Unternehmen immer auch Einflüsse auf den Wettbewerb und das Handeln der Unternehmen am Markt mit sich bringt. Deshalb werden aber etwa Umwelt- oder Verbraucherschutzbehörden noch nicht zu Wettbewerbsbehörden im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG.

Auch die Tatsache, dass das DPMA im Rahmen seiner Aufsicht möglicherweise Einsicht in sensible Geschäftsdaten von Geschäftspartnern der Verwertungsgesellschaften erhält, macht es nicht zur Wettbewerbsbehörde im Sinne des IFG. Das IFG gewährleistet den Schutz derartiger Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse über § 6, nicht jedoch über § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG.

2. Das DPMA ist auch keine Regulierungsbehörde im Sinne von § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG. Dabei gilt wie oben bei der Auslegung des Begriffs der €Wettbewerbsbehörde€ der Grundsatz der engen Auslegung der Ausnahmevorschrift unter Berücksichtigung des Regelungszieles des IFG.

Unter Regulierungsbehörde versteht man gemeinhin die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2009, § 3 Rn. 49; Mecklenburg/Pöppelmann a.a.O. § 3 Rn. 20). Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass es eine generelle gesetzliche Definition des Begriffs €Regulierungsbehörde€ nicht gibt. Der in der Literatur zu findende Verweis auf die Bundesnetzagentur (vgl. Schoch a.a.O.) und die Tatsache, dass die Begründungen zum TKG und zum PostG die Notwendigkeit einer besonderen Ex-ante-Regulierung marktbeherrschender Unternehmen mit dem Ziel der Förderung eines funktionsfähigen Wettbewerbs betonen (vgl. von Danwitz, DÖV 2004, 977/980 m.w.N.), legen nahe, dass Regulierungsbehörde eine Behörde ist, die über ein wettbewerbsrechtliches Instrumentarium verfügt, das über die Möglichkeiten des GWB noch hinausgeht. Nach Sichtung der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum TKG kommt von Danwitz (a.a.O. S. 984) zum Ergebnis, dass Regulierung nichts anderes bedeute, als die hoheitliche Regelung der Voraussetzungen für die Wirtschaftstätigkeit in den Sektoren der Daseinsvorsorge, die durch ein besonderes öffentliches Interesse an ausreichender Versorgung der Bevölkerung mit bestimmten Dienstleistungen gekennzeichnet sind (zur Sicherstellung eines funktionsfähigen Wettbewerbs vgl. die Aufzählung der Regulierungsziele in § 2 PostG). Ausweislich der Begründung zu § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG (BT-Drs. 15/4493 vom 14.12.2004, S. 9) hat der Gesetzgeber des IFG das ebenso gesehen, weil er, statt einzelne Behörden enumerativ aufzuzählen, auf die Behörden hingewiesen hat, die Belange der Aufsicht nach dem GWB, dem TKG oder dem EnWG wahrnehmen. Aufgabenwahrnehmung nach dem UrhWahrnG ist in der Gesetzesbegründung zum IFG demgegenüber nicht genannt. Ebenfalls hat der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung Wert darauf gelegt, dass die notwendige Transparenz der Behördentätigkeit unter Beachtung der Besonderheiten der Regulierungstätigkeit bereits durch die gesetzlichen Berichtspflichten dieser Behörden gewährleistet sei. Gesetzlich geregelte Berichts- und Veröffentlichungspflichten gibt es im TKG, im EnWG und im PostG (vgl. Schoch, IFG, 2009, § 3 RdNr. 55 m.w.N.), nicht jedoch im UrhWahrnG, das die Aufgaben des DPMA regelt. Dieses Gesetz bezeichnet das DPMA auch nicht als Regulierungsbehörde. Das Verwaltungsgericht hat das DPMA daher zu Recht als Rechtsaufsichtsbehörde bezeichnet und betont, dass in Bezug auf die Verwertungsgesellschaften kein Markt vorliege, dessen Liberalisierung oder Deregulierung zu regeln wäre, es zudem nicht um die Gewährleistung einer flächendeckenden Grundversorgung gehe und die Aufgabe des DPMA weder in der Systemsteuerung durch Regulierung von Rahmenbedingungen eines Marktes, noch in der aktiven Wettbewerbsgestaltung liege. Der Kläger hat hierzu richtigerweise betont, dass es bei der Regulierung nicht um das Verhalten natürlicher Monopole gehe, wofür die Wettbewerbsbehörden zuständig seien (nicht jedoch das DPMA), sondern um die Lösung der Probleme, die bei Auflösung eines Monopols entstünden.

Der Hinweis der Beklagten auf eine Behördenbezeichnung in Frankreich führt für die Frage der Auslegung des deutschen IFG nicht weiter. Der Hinweis auf die volkswirtschaftliche Arbeit von Grossekettler (Aufsichts- und Regulierungsbehörden, Beitrag Nr. 372 der Volkswirtschaftlichen Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, 2006), wonach die Beaufsichtigung natürlicher Monopole Regulierung sei, übersieht, dass es sich bei dieser Arbeit um eine volkswirtschaftliche Arbeit handelt, die zur Lösung von Auslegungsfragen im Rahmen des IFG nicht unmittelbar nutzbar gemacht werden kann. Die zitierte Arbeit, die sich in Auszügen beim Gerichtsakt (VGH-Akt Bl. 117 ff.) befindet, zeichnet sich durch einen eigenen Begriffsapparat aus, der beispielsweise auch Verbraucherschutzbehörden als Regulierungsbehörden ansehen würde. Der weitere Vergleich des DPMA mit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen trägt vorliegend nicht zur Lösung des Auslegungsproblems bei, weil die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen als Finanzbehörde im Sinne des IFG angesehen wird (vgl. VGH Kassel vom 2.3.2010 NVwZ 2010, 1036/1038).

Das weitere Argument der Beklagten, die Enquete-Kommission €Kultur in Deutschland€ habe eine Verlagerung der Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften auf eine Regulierungsbehörde gefordert (Schlussbericht der Enquete-Kommission €Kultur in Deutschland€ a.a.O., S. 285 Handlungsempfehlung Nr. 13) und damit gezeigt, dass die wahrgenommenen Aufsichtsaufgaben eigentlich Regulierungsaufgaben seien, geht fehl. Die Enquete-Kommission hat diesen Vorschlag nicht näher begründet und insbesondere nicht dargelegt, dass die Aufgaben des DPMA Regulierungsaufgaben seien. Dem Abschlussbericht der Kommission kann demgegenüber entnommen werden, dass die frühere Aufgabenerfüllung durch das DPMA als defizitär angesehen worden ist (Schlussbericht der Enquete-Kommission a.a.O. S. 282 bis 284) und sich die Enquete-Kommission eine erhebliche Erweiterung der Aufsichtstätigkeit und Vergrößerung der Aufsichtstiefe wünschte (Schlussbericht der Enquete-Kommission a.a.O. S. 284 und Handlungsempfehlung Nr. 12 und 15 auf S. 285). Vor diesem Hintergrund kann der Vorschlag der Enquete-Kommission eher als Hinweis aufgefasst werden, dass das DPMA mit seiner gegenwärtigen Aufsichtsstruktur und Aufsichtswahrnehmung gerade keine Regulierungsbehörde ist. Im übrigen würde eine behördliche Aufgabe, die keine Regulierung darstellt, auch bei Übertragung auf eine Regulierungsbehörde noch nicht zur Regulierungsaufgabe.

Der weitere Einwand der Beklagten, dass es bei der Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften gerade darum gehe, private Unternehmen in ihrem Verhalten mit dem Ziel zu beeinflussen, Marktversagen zu vermeiden, führt für die Einordnung als Regulierungsbehörde im Sinne des IFG nicht weiter. Auch seien nach Auffassung der Beklagten gerade Wahrnehmungs- und Abschlusszwänge typische Zeichen für einen regulierten Markt. Dass Behörden gegenüber Unternehmen oder Körperschaften, die über eine gesetzlich angelegte besondere Rechtstellung und gegebenenfalls auch Marktstellung verfügen, regelnd eingreifen und beaufsichtigen, ist lediglich Kompensation für die gesetzlich eingeräumte Rechtsmacht, macht das Behördenverhalten aber noch nicht zur Regulierung. Anderenfalls müssten auch andere Aufsichtsbehörden etwa über die Industrie- und Handelskammern oder über berufsständische Versorgungswerke als Regulierungsbehörden bezeichnet werden, nahezu jede Rechtsaufsichtsbehörde würde zur Regulierungsbehörde hochdefiniert. Nicht jede Regelung ist aber schon Regulierung, noch dazu im Sinne des IFG. Mit ihrer sehr weitgehenden Auffassung, dass aufsichtliche Regelung gegenüber Unternehmen oder Körperschaften mit starker Rechtsstellung oder monopolartiger Struktur im Markt immer Regulierung sei, würde die Beklagte eine sehr weite, nahezu ausufernde Auslegung des Begriffs Regulierungsbehörde im Sinne des IFG vornehmen. Diese Auslegung würde ersichtlich dem in der Gesetzesbegründung zum IFG zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers widersprechen, der neben deutlichen Hinweisen, was er unter Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden versteht, in die Gesetzesbegründung auch aufgenommen hat, dass die Ausnahmetatbestände insbesondere des § 3 konkret und präzise und nach den üblichen Auslegungsregeln eng zu verstehen seien (vgl. Gesetzesbegründung BT-Drs. 15/4493, zu den §§ 3 bis 6, S. 9).

3. Nachdem das DPMA nicht als Wettbewerbs- oder Regulierungsbehörde im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG angesehen werden kann, kommt es vorliegend nicht mehr auf die Frage an, ob das Bekanntwerden der vom Kläger verlangten Information nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- oder Aufsichtsaufgaben des DPMA haben könnte.

4. Eine analoge Anwendung des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG auf die Tätigkeit des DPMA verbietet sich wegen der vom Gesetzgeber ausdrücklich gewünschten engen Auslegung der den Informationszugang beschränkenden Regelungen. Wenn schon eine enge Auslegung angezeigt ist, besteht für eine Erweiterung der Ausnahmetatbestände im Wege der Analogie kein Raum (so ausdrücklich Schoch, a.a.O., Vorb. §§ 3 bis 6 Rn. 18).

5. Das Verwaltungsgericht hat daher zu Recht die Entscheidung der Beklagten, unter Berufung auf § 3 Abs. 1 Buchst. d IFG die Auskunft zu verweigern, aufgehoben und die Beklagte verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts antragsgemäß erneut zu verbescheiden. Im Rahmen der erneuten Antragsprüfung wird das DPMA den Schutz der Belange Dritter gemäß §§ 5, 6 und 8 zu prüfen und auch zu entscheiden haben, ob dem Antrag des Klägers gemäß § 7 IFG gegebenenfalls teilweise, möglicherweise durch Schwärzung einzelner Passagen, nachzukommen ist.

6. Die Berufung der Beklagten war daher zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung stützt sich auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.

7. Die Revision wurde wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die Rechtsfrage, ob das DPMA als Wettbewerbs- oder Regulierungsbehörde im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG anzusehen ist und gestützt auf diese Vorschrift Auskunftsersuchen zurückweisen kann, kann für eine Vielzahl von Auskunftsersuchen von Bedeutung sein. Obergerichtliche Rechtsprechung zu dieser Frage existiert bislang nicht.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG).

Bayerischer VGH:
Urteil v. 02.05.2012
Az: 5 BV 11.1724