VerfG des Landes Brandenburg:
Beschluss vom 19. Oktober 2012
Aktenzeichen: 31/11

(VerfG des Landes Brandenburg: Beschluss v. 19.10.2012, Az.: 31/11)

Tenor

1. § 23 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007 (GVBl I S. 286) ist nichtig.

2. Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Mai 2011 € OVG 9 L 11.11 - und des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 13. Januar 2011 € VG 5 K 164/09 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Recht aus Art. 49 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg.

3. Das Land Brandenburg hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

A.

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist der Ausschluss des Beschwerdeführers von der Vertretung seiner Mandantin in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

I.

Der Beschwerdeführer ist Rechtsanwalt in einer Sozietät in F. Seit dem Jahr 2003 ist er Mitglied der Stadtverordnetenversammlung und als solches stimmberechtigtes Mitglied des Hauptausschusses und Vorsitzender des Kulturausschusses. In dem Verfahren VG 5 K 164/09 trat er vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) für eine Klägerin auf, die sich gegen die Erhebung von Straßenreinigungs- und Winterdienstgebühren für das Jahr 2009 durch einen Bescheid des Äußerungsberechtigten zu 1) wandte. Mit Klageerhebung erbat der Beschwerdeführer insbesondere die Kalkulationsunterlagen, eine katasterliche Kartierung nebst Höhenkarte des Grundstücks zur bezogenen Straße sowie die Mutterakten für die Satzungsunterlagen der der Gebührenerhebung zu Grunde gelegten Satzung.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) hat den Beschwerdeführer mit Beschluss vom 13. Januar 2011 von diesem Verfahren ausgeschlossen, weil sein Tätigwerden wegen Verstoßes gegen § 23 Abs. 1 Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf) unzulässig sei. § 23 und § 31 Abs. 2 Nr. 6 BbgKVerf lauten:

§ 23 Vertretungsverbot

(1) Ehrenamtlich Tätige, die in der Gemeindevertretung oder in einem beschließenden Ausschuss mitwirken, dürfen in dem Bereich, in dem sie für die Gemeinde Entscheidungen treffen, Dritte berufsmäßig bei der Geltendmachung von Ansprüchen und Interessen gegenüber der Gemeinde nicht vertreten, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln.

(2) Die Feststellung über das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 1 trifft die Gemeindevertretung bei den von der Gemeindevertretung zu ehrenamtlicher Tätigkeit Berufenen, im Übrigen der Hauptverwaltungsbeamte.

§ 31 Pflichten der Gemeindevertreter

(1)...

(2) Für die Tätigkeit als Gemeindevertreter gelten die Vorschriften der §§ 21 bis 23 (Verschwiegenheitspflicht, Mitwirkungsverbot, Vertretungsverbot) und 25 (Haftung und Ahndung von Pflichtverletzungen) mit folgenden Maßgaben:

...

6. die Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des § 23 trifft die Gemeindevertretung beziehungsweise der beschließende Ausschuss,...

Der Beschwerdeführer mache, so das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss, mit der Anfechtung des Gebührenbescheides einen Anspruch gegen den Äußerungsberechtigten zu 1) in einem Bereich geltend, in welchem er Entscheidungen treffe. Die mit der Klage angegriffene Gebührenerhebung erfolge auf Grund der €Satzung der Stadt F. über die Reinigung und den Winterdienst öffentlicher Straßen, Wege und Plätze und die Erhebung von Gebühren (Straßenreinigungssatzung)€ vom 15. Februar 2008, die die Stadtverordnetenversammlung am 7. Februar 2008 beschlossen habe. Die Entscheidung über die Satzung sei der Stadtverordnetenversammlung vorbehalten. Das Vertretungsverbot wolle sachfremde Einflüsse von der Verwaltung fernhalten. Gemeindevertreter verfügten auf Grund ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit über vielfältige Verbindungen zum Oberbürgermeister und zur Gemeindeverwaltung. Bei der Geltendmachung von Ansprüchen und Interessen Dritter bestehe daher generell die Gefahr einer unzulässigen Einflussnahme. Zudem sei hier tatsächlich die Möglichkeit einer Befassung des Beschwerdeführers eröffnet, da er stimmberechtigtes Mitglied des Hauptausschusses sei. Das Verwaltungsgericht sei befugt, den Ausschluss vom Verfahren auszusprechen, weil es für einen dem geltenden Recht entsprechenden Verfahrensablauf zu sorgen habe.

Mit seiner gegen den Beschluss im eigenen Namen erhobenen Beschwerde machte der Beschwerdeführer geltend, dass kein Fall des § 23 BbgKVerf vorliege. Der Erlass des Gebührenbescheides sei ein Geschäft der laufenden Verwaltung, in deren Bereich dem Beschwerdeführer wegen der Vorschriften der Kommunalverfassung und der Hauptsatzung der Stadt F. keine Entscheidungsbefugnisse zustünden. Die Mitwirkung beim Erlass einer Satzung habe keinen unmittelbaren Einfluss auf ein später durch Bescheid begründetes Verhältnis zu einem Dritten.

Die Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 12. Mai 2011 zurück. Das Verwaltungsgericht habe die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 BbgKVerf zutreffend als erfüllt angesehen. Die Gebührenerhebung bedürfe einer Satzung, zu deren Erlass, Änderung und Aufhebung die Gemeindevertretung nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf zuständig sei. Es könne zwar ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführer bei Erlass der Satzung einer Interessenkollision unterlegen sei. Die Gemeindevertretung sei aber auch für spätere (rückwirkende) Änderungen und die Aufhebung der Satzung zuständig, was die Möglichkeit einer Interessenkollision eröffne. Es bestehe ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der Satzung und der konkreten Gebührenerhebung. Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Klage sei zudem mittelbar auch eine Normenkontrolle der Straßenreinigungssatzung. Die Satzung lege wesentliche Inhalte des zu erlassenden Gebührenbescheides fest. Die Mitwirkung an deren Erlass oder Änderung habe damit unmittelbaren Einfluss auf den Bescheid. Einer solchen Auslegung stehe auch die Gesetzesbegründung zu § 23 BbgKVerf nicht entgegen. Aus ihr könne insbesondere nicht der Schluss gezogen werden, dass das Vertretungsverbot nicht für Rechtsanwälte gelten würde; dies widerspräche dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck der Regelung.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt(Oder) hat das Verfahren, in dem der Beschwerdeführer ausgeschlossen wurde, nach Abgabe verfahrensbeendender Erklärungen mit Beschluss vom 9. Mai 2012 eingestellt.

II.

Mit seiner bereits zuvor, am 25. Juli 2011, erhobenen Verfassungsbeschwerde wendet der Beschwerdeführer sich gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg. Er macht die Verletzung der in Art. 49 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) gewährleisteten Berufsfreiheit und des Rechts auf Wählbarkeit aus Art. 22 LV geltend.

Das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde bestehe auch nach Einstellung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens fort, weil das Verwaltungsgericht regelmäßig in Verfahren gegen die Stadt F. unter Bezugnahme auf die angegriffenen Entscheidungen darauf hinweise, dass ein Ausschluss des Beschwerdeführers als Verfahrensbevollmächtigter in Betracht komme; er benennt hierzu 44 noch rechtshängige Verfahren.

Der Eingriff in die Berufsfreiheit erfolge unmittelbar durch die Untersagung der rechtsanwaltlichen Tätigkeit im konkreten Verfahren. Für diesen Eingriff sei eine Rechtfertigung erforderlich. Die weite Auslegung des Vertretungsverbots durch die Gerichte, die schon die theoretische Möglichkeit der Einflussnahme ausreichen lasse, werde dem Maßstab des Art. 49 LV nicht gerecht und sei unverhältnismäßig. Sie führe dazu, dass ein Rechtsanwalt, der Mitglied der kommunalen Vertretung sei, nie einen Bürger gegen die Kommune vertreten könne, da regelmäßig eine weit entfernte Möglichkeit der Befassung bestehe. Der Gesetzgeber habe aber nicht den Fall eines irgendwie denkbaren Zusammenhangs sanktionieren wollen. Das Vertretungsverbot bestehe erst dann, wenn Entscheidungskompetenzen vorhanden seien. Ein Interessenwiderstreit könne sich nicht aus dem Erlass einer generell abstrakten Norm ergeben, sondern erst durch den Erlass von Bescheiden.

Zudem sei Art. 22 Abs. 1 LV verletzt. Der Beschwerdeführer werde vor die Entscheidung gestellt, entweder sein Mandat auszuüben oder als Bevollmächtigter in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen die Stadt F. grundsätzlich ausgeschlossen zu sein. Die Spezialisierung des Beschwerdeführers und die Anzahl von aktuell 75 laufenden Verfahren führten zu einem wirtschaftlichen Druck, der die Mandatsausübung faktisch aushebele.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung Brandenburg, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg, der Landkreistag Brandenburg, die Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg und des Verwaltungsgerichts Frankfurt(Oder) sowie der Äußerungsberechtigte zu 1) hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

1. Der Äußerungsberechtigte zu 1) hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei der Schutzbereich der Berufsfreiheit durch das kommunalrechtliche Vertretungsverbot nicht berührt. Ebenso habe das Bundesverfassungsgericht eine Vereinbarkeit mit der passiven Wahlrechtsgleichheit festgestellt. Das gelte auch hier.

2. Die Landesregierung Brandenburg ist der Auffassung, der Ausschluss des Beschwerdeführers vom verwaltungsgerichtlichen Verfahren sei von § 23 BbgKVerf i. V. m. § 67 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gedeckt. Die Berechtigung der Gerichte zum Ausschluss von Rechtsanwälten auf Grund kommunalrechtlicher Vertretungsverbote sei in der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt. Dies gelte auch für die landesrechtliche Vorschrift, dabei ergebe sich aus § 25 Abs. 5 BbgKVerf nichts anderes. Der Ausschluss vom gerichtlichen Verfahren sei keine Sanktion. Die Vorschrift des § 23 BbgKVerf sei formell verfassungsgemäß. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Grundgesetz (GG) i. V. m. § 3 Abs. 2 Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) stehe der Gesetzgebungskompetenz des Landes Brandenburg nicht entgegen. Das kommunalrechtliche Vertretungsverbot gehöre zum Pflichtenkreis der Ratsmitglieder und kollidiere daher nicht mit den das allgemeine Vertretungsrecht der Rechtsanwälte betreffenden bundesrechtlichen Regelungen, es sei historischen Ursprungs und schon seit langem in den Kommunalverfassungen verankert. Das Zitiergebot gelte für das Vertretungsverbot nicht. Unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG sei schon zweifelhaft, ob der Schutzbereich der Berufsfreiheit, die Art. 49 Abs. 1 LV nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg inhaltsgleich zum Bundesrecht gewährleiste, überhaupt berührt werde; jedenfalls sei die Zielrichtung kommunalrechtlicher Natur. Das Zitiergebot des Art. 5 Abs. 2 Satz 3 LV gelte aber im Hinblick auf Art. 49 Abs. 1 LV nur bei final eingreifenden Gesetzen. Jede andere Auslegung erwiese sich als für den Gesetzgeber unpraktikabel, weil er € obwohl der Eingriff für ihn nicht ohne weiteres erkennbar sei - Art. 49 LV sicherheitshalber zitieren müsse, womit wiederum die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebotes unterlaufen würde. Auch die historische Auslegung führe zu diesem Verständnis. Danach sei ein Gleichlauf von Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 49 Abs. 1 LV beabsichtigt gewesen. Das Zitiergebot gelte im Bundesrecht für die Berufsfreiheit aber nicht, weil diese einem Regelungsvorbehalt unterworfen sei. Die Unterlagen zur Erarbeitung der Verfassung gäben für ein abweichendes Verständnis der landesrechtlichen Gewährleistungen nichts her.

IV.

Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrensakten waren beigezogen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde hat Erfolg.

I.

Sie ist jedenfalls zulässig, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts auf Berufsfreiheit aus Art. 49 LV Abs. 1 rügt.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist fristgerecht erhoben worden. Die zweimonatige Frist für die Erhebung begann nach § 47 Abs. 1 Satz 2 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) mit der formlosen Mitteilung der Beschwerdeentscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg. In entsprechender Anwendung von § 13 Abs. 1 VerfGGBbg, § 270 Satz 2 Zivilprozessordnung (vgl. hierzu Beschluss vom 20. Mai 2010 € VfGBbg 28/09 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de) gilt die Mitteilung am zweiten Werktag nach der Aufgabe zur Post als bewirkt, sofern die Partei nicht glaubhaft macht, dass ihr die Mitteilung nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist. Letzteres ist hier der Fall. Nach dem in der verwaltungsgerichtlichen Akte befindlichen Abvermerk wurde der Beschluss am 18. Mai 2011 an den Beschwerdeführer versandt. Der Verfahrensbevollmächtigte des Beschwerdeführers hat jedoch einen Zugang am 23. Mai 2011 glaubhaft gemacht, der zur Fristwahrung der am 25. Juli 2011 (Montag) erhobenen Verfassungsbeschwerde führt. Er hat eine Kopie des Anschreibens des Oberverwaltungsgerichts zur Übersendung des Beschlusses vorgelegt, auf welchem sich der Eingangsstempel der Kanzlei vom 23. Mai 2011 befindet, sowie eine Kopie des Posteingangsbuches, welches ebenfalls einen Eingang am 23. Mai 2011 ausweist.

2. Der Beschwerdeführer hat den Rechtsweg erschöpft (§ 45 Abs. 2 Satz 1 VerfGGBbg) und dem Grundsatz der formellen Subsidiarität genügt. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei der Entscheidung über den Ausschluss vom Verfahren im eigentlichen verwaltungsgerichtlichen Verfahren (VG 5 K 164/09) nicht um die Endentscheidung, sondern eine Zwischenentscheidung handelt. Der Beschwerdeführer wird allein durch diese Zwischenentscheidung in eigenen Rechten betroffen; er hat den Rechtsweg mit der im eigenen Namen gegen den Ausschluss erhobenen Beschwerde erschöpft. Weitere Rechtsbehelfe standen ihm selbst nicht zur Verfügung.

3. Im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung des Grundrechts auf Berufsfreiheit ist der Beschwerdeführer beschwerdebefugt. Zwar erfolgte der Ausschluss des Beschwerdeführers von der Vertretung in einem Klageverfahren, in welchem er nicht selbst beteiligt, sondern nur bevollmächtigt gewesen ist. Der angegriffene Ausschluss betrifft ihn aber in seiner eigenen Rechtsstellung und beruflichen Tätigkeit als Rechtsanwalt, da er selbst von der Wahrnehmung des von ihm übernommenen Mandats im Prozess ausgeschlossen worden ist. Durch diesen Ausschluss erscheint die Verletzung in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit möglich.

4. Auch nach Einstellung des zu Grunde liegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens besteht ein Rechtsschutzbedürfnis des Beschwerdeführers an der verfassungsgerichtlichen Entscheidung. Erledigt sich im Verlauf des verfassungsgerichtlichen Verfahrens das eigentliche Anliegen des Beschwerdeführers, besteht das Rechtsschutzbedürfnis für das Verfahren vor dem Verfassungsgericht nur dann fort, wenn anderenfalls die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage grundsätzlicher Bedeutung unterbliebe, der gerügte Grundrechtseingriff besonders schwer wiegt, wenn eine relevante Gefahr der Wiederholung des Eingriffs besteht oder wenn die gegenstandslos gewordene Maßnahme den Beschwerdeführer weiter beeinträchtigt (st. Rspr., vgl. Beschluss vom 25. Februar 2011 - VfGBbg 46/10-, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Hier ist jedenfalls eine Wiederholungsgefahr gegeben. Bereits mit seiner Verfassungsbeschwerde hatte der Beschwerdeführer gerichtliche Hinweise auf den Verstoß gegen das kommunalrechtliche Vertretungsverbot in weiteren zehn vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt(Oder) geführten Verfahren übermittelt und auf eine Reihe gleich gelagerter Fälle hingewiesen. Mit Schriftsatz vom 25. Mai 2012 hat er 44 Verfahren benannt, in denen entsprechende Hinweise erteilt wurden. Es besteht daher die hinreichend konkrete Gefahr, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Entscheidung ergehen wird (vgl. zu diesem Erfordernis: Beschluss vom 25. Februar 2011, a. a. O.).

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 49 Abs. 1 LV.

1. Der Ausschluss des Beschwerdeführers aus dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren greift in den Schutzbereich der durch Art. 49 Abs. 1 LV gewährleisteten Berufsfreiheit ein.

Danach hat jeder das Recht, seinen Beruf frei zu wählen und auszuüben. Art. 49 Abs. 1 Satz 1 LV konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und will eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung gewährleisten (Beschluss vom 30. Juni 1998 - VfGBbg 50/98 -, LVerfGE 10, 213). Anwälte streiten berufsmäßig für die Interessen ihrer Mandanten, die ihrerseits frei sind, den Rechtsvertreter zu wählen und zu mandatieren. Das personale Vertrags- und Vertrauensverhältnis betrifft einen Beruf, der staatliche Kontrolle und Bevormundung prinzipiell ausschließt (vgl. zu Art. 12 Abs. 1 GG: BVerfGE 34, 293, 302). Die Übernahme und Ausübung eines Mandats durch das Auftreten vor Gericht als Bevollmächtigter ist wesentlicher Teil der anwaltlichen Berufsausübung, hieran wird der Beschwerdeführer in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren gehindert. In dem Ausschluss liegt daher ein Eingriff auf der Stufe der Freiheit der Berufsausübung (vgl. zur Zurückweisung eines Verteidigers im Strafverfahren: BVerfGE 15, 226, 231; 43, 79, 90). Der Eingriff erfolgte auch ziel- und zweckgerichtet, denn der Ausschluss von der Vertretung seiner Mandantin betrifft den Beschwerdeführer nach seinem unmittelbaren Regelungsgehalt in seiner beruflichen Tätigkeit.

2. Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist nicht gerechtfertigt.Nach Art. 49 Abs. 1 Satz 2 LV darf darin nur durch oder auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden, welches seinerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen muss.

Die angegriffenen Entscheidungen stützen den Ausschluss auf die aus den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung und der Zivilprozessordnung hergeleitete Befugnis, für einen ordnungsgemäßen Verfahrensablauf zu sorgen. Im Rahmen dieser Aufgabe sei zu prüfen, ob gegen das aus § 31 Abs. 2 i. V. m. § 23 Abs. 1 BbgKVerf folgende Vertretungsverbot verstoßen worden ist.

a. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erlauben § 67 VwGO und § 173 VwGO i. V. m. § 157 ZPO den Verwaltungsgerichten, auf Grund eines landesrechtlich bestehenden kommunalrechtlichen Vertretungsverbotes den Ausschluss von der Prozessvertretung in einem konkreten Verfahren auszusprechen (BVerfGE 52, 42, 56). Allen Prozessordnungen sei gemeinsam, dass sie den Gerichten aufgeben, für einen dem geltenden Recht entsprechenden Verfahrensablauf Sorge zu tragen und dabei auch die Frage der prozessualen Zulässigkeit des Auftretens von Bevollmächtigten zu prüfen. Unter dieser verfahrensrechtlichen Prüfungsbefugnis lasse sich auch das Recht des Gerichts einordnen, im Rahmen eines rechtshängigen Verfahrens für die Einhaltung der durch Gesetz begründeten Pflichten des auftretenden Rechtsanwalts zu sorgen.

Gegen diese Auslegung der bundesrechtlichen prozessualen Vorschriften, der sich die Gerichte in den angegriffenen Entscheidungen angeschlossen haben, ist landesverfassungsrechtlich nichts zu erinnern.

b. Der von den Gerichten im Rahmen der Prüfung des ordnungsgemäßen Verfahrens herangezogene § 23 Abs. 1 BbgKVerf vermag den Ausschluss des Beschwerdeführers aus dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren aber schon deshalb nicht zu rechtfertigen, weil die Regelung gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist.

aa. Als landesrechtliche Bestimmung ist § 23 Abs. 1 BbgKVerf uneingeschränkt auf die Vereinbarkeit mit der Landesverfassung zu überprüfen, ungeachtet des Umstands, dass der darauf beruhende Ausschluss des Beschwerdeführers in einem durch die Verwaltungsgerichtsordnung und damit bundesrechtlich geordneten Verfahren erfolgt ist (zur Unterscheidung zwischen der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelung des Vertretungsverbots und der aufgrund dieser Regelung getroffenen Einzelmaßnahme vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1987 € 2 BvR 674/84 -, NJW 1988, 694). Das kommunalrechtliche Vertretungsverbot stellt eine landesrechtliche Kollisionsregelung dar, die € trotz ihrer möglichen prozessualen Auswirkungen €, nicht im Widerspruch zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 1 GG steht (BVerfGE 52, 42, 56). Als Akt des Landesgesetzgebers muss es (auch) den formellen und materiellen Anforderungen der Landesverfassung genügen. Diese Prüfung obliegt zuvörderst dem Landesverfassungsgericht, ohne dass dadurch die einheitliche Anwendung der bundesrechtlichen Prozessordnungen in Frage gestellt würde.

Hiervon ausgehend ist vorliegend festzustellen, dass § 23 Abs. 1 BbgKVerf seinerseits in die Berufsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 LV eingreift (bb.) und als eingreifende Regelung nicht den Anforderungen genügt, die sich aus dem Zitiergebot nach Art. 5 Abs. 2 Satz 3 LV ergeben (cc.).

bb. Das Vertretungsverbot nach § 23 Abs. 1 BbgKVerf stellt einen Eingriff in die Berufsfreiheit gemäß Art. 49 Abs. 1 LV dar. Zwar sind Akte mit berufsneutraler Zwecksetzung nicht an der Berufsfreiheit zu messen (vgl. zu Art. 12 GG: Mann, in: Sachs, GG, Kommentar, 5. Auflage 2009, Art. 12 Rn. 96); es genügt auch nicht, dass die Anwendung einer Rechtsnorm unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfalten kann. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit liegt aber schon dann vor, wenn die tatsächlichen Auswirkungen einer Regelung geeignet sind, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen und die berufliche Tätigkeit nennenswert zu behindern (vgl. Beschluss vom 30. Juni 1999 € VfGBbg 50/98 -, LKV 2000, 71; BVerfGE 110, 370, 393 f.; 81, 108, 121 f.).

Unter Beachtung dieser Maßstäbe liegt hier ein Eingriff vor. § 23 BbgKVerf bezweckt zwar nicht die Beschränkung der beruflichen Betätigung des Beschwerdeführers oder allgemein der Rechtsanwälte, sondern soll u. a. Mitglieder der Gemeindevertretung oder eines beschließenden Ausschusses von der Wahrnehmung ganz bestimmter Mandate ausschließen, um Interessenkollisionen und den Anschein der Beeinflussbarkeit gemeindlicher Entscheidungen zu vermeiden. Eine spezifische Regelung anwaltlichen Berufsrechts liegt darin nicht. Die von § 23 Abs. 1 BbgKVerf ausdrücklich und allein erfasste berufsmäßige Vertretung Dritter bei der Geltendmachung von Ansprüchen und Interessen betrifft jedoch im Wesentlichen nur die Ausübung der rechtsberatenden Berufe. Ist € der Auslegung in den angegriffenen fachgerichtlichen Entscheidungen folgend - ein Rechtsanwalt im bundesrechtlich geregelten verwaltungsgerichtlichen Verfahren wegen eines Verstoßes gegen die landesrechtliche Regelung von der Vertretung auszuschließen, führt die Regelung zu einer Beeinträchtigung der Berufsausübung des betroffenen Rechtsanwalts, indem sie seiner Tätigkeit eine konkrete, seinen Berufsstand betreffende Grenze setzt. Das gesetzliche Vertretungsverbot hindert den Rechtsanwalt zudem von vornherein daran, bestimmte Mandate zu übernehmen. Besonders schwerwiegend sind die Auswirkungen für Rechtsanwälte, die schwerpunktmäßig im Verwaltungs- oder Sozialrecht tätig sind, da das Vertretungsverbot regelmäßig eine Vielzahl (möglicher) Mandatsverhältnisse dieser Anwälte betreffen wird. Das gesetzliche Vertretungsverbot beschränkt die Anwaltschaft auch unabhängig von einem möglichen Ausschluss durch ein Gericht umso mehr, als in Rechtsprechung und Literatur die Auffassung vertreten wird, dass unter Verstoß gegen kommunalrechtliche Vertretungsverbote zustande gekommene Verträge über Rechtsdienstleistungen nach § 134 Bürgerliches Gesetzbuch nichtig sind (vgl. BGH, Urteil vom 22. September 2011 € IX ZR 1/11 -, NJW 2012, 61 m. w. N.; Hess. VGH, Beschluss vom 26. Juni 1980 - IV TG 41/80 -, NJW 1981, 140; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 67 Rn. 111).

Diesem Ergebnis steht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht entgegen, wonach ein kommunalrechtliches Vertretungsverbot kein Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit sei (vgl. zuletzt BVerfGE 61, 68, 72; zudem BVerfGE 41, 231, 241 und 52, 42, 54). Abgesehen davon, dass das Bundesverfassungsgericht diese Frage in einer späteren Entscheidung ausdrücklich offen gelassen hat (vgl. Beschluss vom 7. Oktober 1987 € 2 BvR 674/84 -, a. a. O. ), weicht die hiesige landesrechtliche Regelung deutlich von § 24 Abs. 1 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalenab, den das Bundesverfassungsgericht seinerzeit geprüft hat. Nach der letztgenannten Vorschrift durften Inhaber eines Ehrenamts Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nicht geltend machen, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln. § 23 Abs. 1 BbgKVerf beschränkt das Vertretungsverbot jedoch auf die berufsmäßige Geltendmachung und stellt deshalb nicht eine alle Gemeindevertreter gleichermaßen betreffende Regelung dar, die lediglich € auch € Auswirkung auf eine Berufsgruppe hat. Wegen der tatbestandlichen Anknüpfung gerade an die berufsmäßige Interessenvertretung ist sie einer Regelung mit berufsregelnder Zielrichtung nicht nur vergleichbar, sondern selbst als unmittelbarer Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 Satz 2 LV zu qualifizieren (allgemein zum kommunalrechtlichen Vertretungsverbot und Art. 12 GG: Burgi, Kommunalrecht, 3. Auflage 2010, S. 155; Stern, Staatsrecht Bd. IV, S. 1848; Meissner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Stand: Januar 2012, § 67 Rn. 66; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 1988 € 7 B 12.88 -, zitiert nach Juris).

cc. Für in die Berufsfreiheit eingreifende Regelungen besteht nach der Landesverfassung weder generell eine Ausnahme vom Zitiergebot, noch ist für die in Rede stehende Vorschrift des § 23 Abs. 1 BbgKVerf auf ein Zitat der Berufsfreiheit zu verzichten.

Das Zitiergebot hat eine Warn- und Besinnungsfunktion, die dem Gesetzgeber verdeutlichen soll, dass ein Gesetz zu einer Grundrechtsbeschränkung führt (vgl. Lieber/Iwers/ Ernst, a. a. O., Art. 5 Nr. 3.3). Es dient damit der Vermeidung einer schleichenden Grundrechtsentwertung durch den Gesetzgeber (vgl. Stern, Staatsrecht III/2, 1994, S. 747) und der Sicherung derjenigen Grundrechte, die auf Grund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können (vgl. Beschluss vom 26. August 2011 € VfGBbg 6/11 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de; zum Bundesrecht: BVerfGE 24, 367, 396).

Die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung, nach der das bundesrechtlich in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG festgeschriebene Zitiergebot im Hinblick auf den in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Regelungsvorbehalt für die Berufsfreiheit generell keine Anwendung findet (BVerfGE 64, 72, 79 m. w. N.), ist auf die landesverfassungsrechtlichen formellen Anforderungen für Eingriffe in die Berufsfreiheit aus Art. 49 Abs. 1 LV nicht übertragbar. Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet nach Art des Vorbehalts im Grundrecht. Werde der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen tätig, erscheine die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst sei, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewege. Anders als Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (Die Berufsausübung €kann ... geregelt werden€) enthält Art. 49 Abs. 1 Satz 2 LV (In die Berufsfreiheit €darf ... eingegriffen werden€) keine solche €selbst angelegte Grenze€, sondern einen Eingriffsvorbehalt, der auch nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich das Zitiergebot auslöst. Insoweit bestehen bei der Anwendung des Art. 5 Abs. 2 Satz 3 LV Unterschiede zum Bundesverfassungsrecht (vgl. Lieber/Iwers/Ernst, a. a. O., Art. 49, Nr. 1).Die historische Auslegung des Art. 49 Abs. 1 LV lässt kein anderes, vom Wortlaut abweichendes Ergebnis zu; sie ist im Hinblick auf den Eingriffsvorbehalt unergiebig. Aus den Materialien zur Erarbeitung der Landesverfassung ergibt sich keine Diskussion zur von Art.12 Abs. 1 GG abweichenden Wortwahl beim Eingriffs-/Regelungsvorbehalt. In der Begründung des Entwurfs wurde lediglich die Erweiterung des Wortlauts gegenüber dem Bundesrecht auf die Berufswahlfreiheit aufgegriffen und später die Beschränkung der Grundrechtsberechtigten diskutiert (Dokumentation, Verfassung des Landes Brandenburg, Hrsg. Verwaltung des Landtages Brandenburg, Bd. II, S. 482, 491, 772). Der Umstand, dass bei der Erarbeitung von Art. 5 Abs. 2 LV Konsens darüber geherrscht hat, die klassischen Formulierungen des Grundgesetzes in der Interpretation zu übernehmen, die sie mittlerweile gefunden hätten (Dokumentation, Verfassung des Landes Brandenburg, a. a. O., Bd. II, S. 682 f.), lässt den von der Landesregierung gezogenen Schluss nicht zu, wonach das Zitiergebot generell bei Art. 49 Abs. 1 LV nicht gelte, weil der Verfassungsgeber keine Abweichung vom Bundesrecht und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewollt habe. Dies kann angesichts der deutlichen Unterschiede zwischen Eingriffs- und Regelungsvorbehalt nicht überzeugen. Schon damals stellte das Bundesverfassungsgericht für die Anwendung des Zitiergebots hierauf entscheidend ab; bei der Erarbeitung der Landesverfassung war dies bekannt (Dokumentation, Verfassung des Landes Brandenburg, a. a. O., Bd. II, S. 682).

Sinn und Zweck des Zitiergebots gebieten hier ebenfalls keine Einschränkung. Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat in einer zu Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV ergangenen Entscheidung eine Ausnahme vom Zitiergebot anerkannt, wenn der Gesetzgeber im Rahmen einer durch das Grundrecht bereits vorgezeichneten zielgerichteten konkreten Beschränkungsmöglichkeit eine Regelung trifft (Beschluss vom 26. August 2011, a. a. O.); es sei dann geradezu offensichtlich, dass der Gesetzgeber in das Grundrecht eingreifen wollte. Eine vergleichbare Interessenlage ist hier aber nicht gegeben. § 23 Abs. 1 BbgKVerf ist nicht in Ausformung eines Berufsbildes oder berufsrechtlicher Regelungen ergangen, was die Annahme zulassen könnte, der Gesetzgeber sei sich ohnehin bewusst gewesen, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewege. Die Norm greift vielmehr in eine berufsrechtlich allgemein zulässige Tätigkeit ein.

Das Zitiergebot ist auch nicht etwa deshalb unanwendbar, weil § 23 Abs. 1 BbgKVerf an vorkonstitutionelles Recht anknüpfen würde (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 5, 13, 16). Im Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) vom 17. Mai 1990 (GBl. I S. 255), das vor der Landesverfassung Geltung erlangte, war kein Vertretungsverbot enthalten.

Auch unter dem Gesichtspunkt der bloßen Wiederholung bereits bestehender Grundrechtseinschränkungen (vgl. dazu Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Kommentar, Stand: April 2012, Art. 19 Rn. 50) besteht hier schon deshalb keine Ausnahme vom Zitiergebot, weil bei Erlass der Vorgängerregelung in § 29 Gemeindeordnung (GVBl I 1993 S. 398) die Berufsfreiheit ebenfalls nicht zitiert wurde.

Der Eingriff ist auch nicht nur ein Reflex eines an einen anderen Adressaten gerichteten, gezielten und gewollten Eingriffs (vgl. zur einen finalen Eingriff fordernden Rechtsprechung: Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. August 1999 € 1 BvR 2181/98 -, NJW 1999, 3399, 3400 sowie BVerfGE 28, 36, 46 und 28, 55, 62; ferner Krebs, in: Münch/Kunig, GG, Kommentar, Bd. 1 Art. 19 Rn. 16; Isensee, in: Isensee/Kirchhoff, Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 2. Auflage 2000, § 111 Rn. 68). § 23 Abs. 1 BbgKVerf verbietet unter bestimmten Umständen die berufsmäßige Interessenvertretung Dritter und damit einen Teil der rechtsanwaltlichen Berufsausübung für ehrenamtlich Tätige. Der Beschwerdeführer ist dadurch nicht nur im Sinne eines Rechtsreflexes oder mittelbar faktisch betroffen. Er ist als Rechtsanwalt direkter Adressat des gesetzlichen Verbots. Dass die berufliche Beschränkung nicht das eigentliche Ziel des Gesetzgebers ist, ändert daran nichts, denn die berufliche Beschränkung war das gewählte Mittel zur Verfolgung des Zwecks der €Sauberkeit der Verwaltung€ und damit vom Gesetzgeber objektiv gewollt. Soweit aber der Gesetzgeber beim Erlass einer Regelung die Verletzung eines Grundrechts mindestens in Kauf nimmt, muss er dieses auch zitieren (zum Bundesrecht: BVerfGE 49, 89, 141).

Die Anwendbarkeit des Zitiergebots auf unmittelbar in die Berufsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 LV eingreifende Gesetze steht nicht im Widerspruch zu weiterer Rechtsprechung des Verfassungsgerichts. Die seinerzeit formell nicht beanstandeten gesetzlichen Regelungen waren als mittelbar faktische qualifiziert worden (LVerfGE 10, 213) bzw. knüpften € anders als der ausdrückliche Wortlaut des § 23 Abs. 1 BbgKVerf - nicht an eine berufliche Tätigkeit an, sondern berührten als allgemeine Regelung € auch - die Berufsausübung (LVerfGE 10, 157).

Da § 23 Abs. 1 BbgKVerf wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig ist (zur Nichtigkeit einer gegen das Zitiergebot verstoßenden Vorschrift: BVerfGE 5, 13, 15; Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Kommentar, 5. Auflage, Art. 19 Rn. 102 m. w. N.), hat das Verfassungsgericht nicht zu prüfen, ob die Regelung materiell gegen die Berufsfreiheit verstößt.

C.

Die Entscheidungen der Gerichte sind nicht mehr gemäß § 50 Abs. 3 VerfGGBbg aufzuheben, nachdem das zu Grunde liegende verwaltungsgerichtliche Verfahren beendet ist.

§ 23 Abs. 1 BbgKVerf ist nach § 50 Abs. 4 Satz 2 VerfGGBbg für nichtig zu erklären, da die fachgerichtlichen Entscheidungen auf dieser verfassungswidrigen Vorschrift beruhen; der Nichtigkeitsausspruch ist dabei auf § 23 BbgKVerf insgesamt zu erstrecken, da der Absatz 2 dieser Vorschrift für sich allein keinen sinnvollen Bestand haben könnte (vgl. zum Bundesrecht: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Kommentar, Stand: Februar 2012, § 95 Rn. 40).

Nachdem die Verfassungsbeschwerde bereits aus den vorgenannten Gründen in vollem Umfang Erfolg hat, bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob die angegriffenen Entscheidungen den Beschwerdeführer darüber hinaus auch in seinem Grundrecht auf Wählbarkeit aus Art. 22 Abs. 1 LV verletzen (vgl. Beschluss vom 30. September 2010 - VfGBbg 32/10 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de; Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Auflage 2001, Rn. 649).

Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 32 Abs. 7 Satz 1 VerfGGBbg.

D.

Der Beschluss ist im Stimmverhältnis 7:1 ergangen. Er ist unanfechtbar.

VerfG des Landes Brandenburg:
Beschluss v. 19.10.2012
Az: 31/11