Verwaltungsgericht Köln:
Urteil vom 25. Juni 2004
Aktenzeichen: 25 K 6063/03

(VG Köln: Urteil v. 25.06.2004, Az.: 25 K 6063/03)

Tenor

Der Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinpro-dukte vom 12. September 2002 (B 61853) und der Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags ab-wenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin ist auf dem Gebiet der medizinischen Forschung tätig und führt u.a. für Auftraggeber Arzneimittelforschungen im Rahmen klinischer Prüfungen von Me- dikamenten nach § 40 Arzneimittelgesetz (AMG) durch, die sie ihnen in Rechnung stellt. Sie reichte sämtliche erforderlichen Unterlagen zusammen mit einem zustim- mendem Votum der zuständigen Ethik-Kommission beim Bundesinstitut für Arznei- mittel und Medizinprodukte (BfArM) ein, das der Klägerin daraufhin mit im August 2001 abgesandtem Schreiben mitteilte, dass die erforderlichen Unterlagen vollstän- dig eingegangen und somit die Voraussetzungen für den Beginn der klinischen Prü- fung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und Satz 2 AMG erfüllt seien. Gleichzeitig wies es darauf hin, eine Erhebung von Kosten für die Bearbeitung von Unterlagen im Rahmen des Vorlageverfahrens nach § 40 Abs. 1 AMG bleibe bis zur Änderung der zuletzt durch Verordnung vom 23. Dezember 1998 geänderten Kostenverordnung ausdrücklich vorbehalten.

Im Jahr 2001 wurde, wie in den Unterlagen zum Zeitplan angegeben, das Ver- fahren abgeschlossen und das Projekt beendet.

Nachdem durch die am 23. März 2002 in Kraft getretene Änderungsverordnung dem § 2 Kostenverordnung der Abs. 9 angefügt worden war, zog das BfArM die Klä- gerin auf der Grundlage der Nr. 1 dieser Vorschrift mit Bescheid vom 12. September 2002 für die klinische Prüfung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG zu einer Gebühr in Höhe von 770,00 EUR heran.

Den dagegen gerichteten Widerspruch wies das BfArM mit der Klägerin am 13. August 2003 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 zu- rück.

Die Klägerin hat am Montag, dem 15. September 2003 Klage erhoben, zu deren Begründung sie, ihren Widerspruch vertiefend, ausführt: Die Beklagte habe im Wege einer so genannten echten Rückwirkung Gebühren erhoben, weil die Amtshandlun- gen zur Zeit ihrer Vornahme noch nicht gebührenpflichtig gewesen seien, das Ver- fahren bei Gebührenerhebung aber bereits abgeschlossen gewesen sei. Der die Möglichkeit einer echten Rückwirkung einführende § 11 Abs. 5 Kostenverordnung sei mangels Bestimmtheit unzulässig, weil er nicht die vorherige Angabe eines Gebüh- renrahmens zur Voraussetzung gemacht habe. Die dort normierte Voraussetzung, dass bei den Amtshandlungen unter Hinweis auf die bevorstehende Änderung der Kostenverordnung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten worden sei, reiche nicht, weil der Gebührenrahmen im Voraus abschätzbar gewesen sei. Der le- diglich pauschale Vorbehalt einer Kostenentscheidung habe den Vertrauensschutz nicht entfallen lassen. Dafür wäre zusätzlich die Ankündigung eines Kostenrahmens erforderlich gewesen, um sich auf die Höhe der Gebühren einstellen zu können. Oh- ne einen solchen Rahmen seien Kosten in Höhe von 10 bis 10.000 EUR denkbar gewesen. Der Vertrauensschutz entfalle hier auch nicht aufgrund einer Bagatellge- bühr.

Wegen des lediglich pauschalen Hinweises habe die Beklagte nicht die Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung überprüft und sich deshalb auch nicht mit den Grundsätzen des Kostendeckungsprinzips auseinandergesetzt.

Da die Klägerin mangels zuvor benannten Kostenrahmens nicht gewusst habe, in welcher Höhe Gebühren erhoben werden würden, habe sie sie nicht in der Kos- tenkalkulation berücksichtigen und infolgedessen nicht ihrem Auftraggeber überbürden können. Der von diesem zu zahlende Betrag stehe bei Abschluss der Auftragserteilung fest. Eine unbezifferte Abwälzung dieses Risikos auf den Auftraggeber sei wegen Verstoßes gegen das Transparenzgebot zivilrechtlich unzulässig.

Die Klägerin beantragt,

den Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinpro- dukte vom 12. September 2002 ( ) in der Fassung des Widerspruchs- bescheides vom 11. August 2003 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe das ihr durch § 11 Abs. 5 Kostenverord- nung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt, weil das öffentliche Haushaltsinte- resse die Interessen der Klägerin überwögen.

Die erhobene Gebühr entpreche dem Sach- und Personalaufwand der zuständigen Fachabteilung für die fachliche Beurteilung der Unterlagen zur Durchführung einer klinischen Prüfung. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip seien deshalb gewahrt. Die Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung seien weder von der Klägerin vorgetragen noch ersichtlich.

Diese genieße auch keinen Vertrauensschutz, der zur Unzulässigkeit der hier vorliegenden echten Rückwirkung führen würde. Die Klägerin sei nämlich zum Zeitpunkt der Mitteilung über den Eingang und die Beurteilung der vorgelegten Unterlagen auf den Vorbehalt der Gebührenerhebung hingewiesen worden. Ein fehlender Gebührenrahmen in einem Kostenvorbehalt könne nicht dazu führen, dass überhaupt keine Gebühren erhoben werden könnten. Es sei nicht nachvollziehbar, wie die Klägerin auf einen angenommenen Rahmen von 10 bis 10.000 EUR komme. Denn zum einen sei allgemein bekannt, dass derjenige, der die öffentliche Verwaltung in Anspruch nehme, eine Gebühr zu entrichten habe. Zum anderen könne die vorliegende Amtshandlung auch als eine wissenschaftliche Stellungnahme oder als nicht einfache schriftliche Auskunft im Sinne der bereits zum Zeitpunkt der Mitteilung über die Bewertung der Unterlagen existierenden Gebührentatbestände des § 9 Nr. 1 bzw. Nr. 3 Kostenverordnung gewertet werden. Die Gebühr betrage im ersten Fall 200 bis 1.000 DM. Diesen Kostenrahmen überschreite die festgesetzte Gebühr, die entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht immens hoch sei, nur unwesentlich.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet, weil die angefochtenen Bescheide der Beklagten rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Einzige in Betracht kommende Rechtsgrundlage für die hier in Rede stehende Amtshandlung ist § 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 der Kostenverordnung für die Zulassung von Arzneimitteln durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte und das Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin - Kostenverordnung (KostV) - in der Fassung der diese Gebührenvorschriften einführenden, am 23. März 2002 in Kraft getretenen Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung vom 19. März 2002 (BGBl. I S. 1125) - im Folgenden: Änderungsverordnung -. Nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV sind für die Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs. 1 AMG bei Vorliegen einer zustimmenden Bewertung einer Ethik-Kommission - wie hier - Gebühren in Höhe von 770 EUR zu erheben. Nach § 11 Abs. 5 KostV können u.a. für Amtshandlungen nach § 40 Abs. 1 AMG, die - wie hier - vor dem 23. März 2002 vorgenommen worden sind, Kosten nach Maßgabe des durch die Änderungsverordnung eingeführten § 2 Abs. 9 Nr. 1KostV erhoben werden, soweit bei der Amtshandlung unter Hinweis auf den bevorstehenden Erlass dieser Änderungsverordnung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten ist.

Es kann offen bleiben, ob der in der Eingangsbestätigung des BfArM enthaltene Vorbehalt einer Kostenentscheidung „bei" der Amtshandlung oder wegen bereits erfolgter Überprüfung der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen zu spät erfolgte, weil § 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 KostV hier keine wirksame Gebührenpflicht begründen konnte. Diese Vorschriften sind für den streitbefangenen Kostenbescheid keine taugliche Rechtsgrundlage, weil sie im Zeitpunkt der der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Amtshandlung rechtlich noch nicht existierten und insoweit wegen der in § 11 Abs. 5 KostV angeordneten Rückwirkung gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen.

Durch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich geschützt. Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen seiner Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen dürfen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961- 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, und Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142 (174).

Dieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im Nachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen musste und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 271.

Das gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht auf abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.,S. 271.

Für durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende Eingriffe gilt nichts anderes.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 673/01 -.

Die Vorschrift des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV entfaltet - über § 11 Abs. 5 KostV - Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu dem die Verordnung veröffentlicht worden ist. Damit liegt eine so genannte Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen bereits abgeschlossenen Tatbestand (oder auch: echte Rückwirkung) vor, weil nach dem Norminhalt die Rechtsfolge der Gebührenpflicht für vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens am 23. März 2002 und sogar vor der Veröffentlichung am 22. März 2002 liegende und mangels Regelung einer Einschränkung gegebenenfalls - wie hier - sogar in diesem Zeitpunkt bereits vollständig der Vergangenheit angehörende Tatbestände eintreten soll.

Dass sich die erstmalige konkrete Normierung der Gebührenpflicht als Rechtsfolge der Bearbeitung vorgelegter Unterlagen durch das BfArM zwecks Hinterlegung zur Beweissicherung,

vgl. zu Letzterem die Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, § 38 (jetzt § 40) AMG unter Ziffer 4, abgedruckt in: Kloesel/Cyran, Kommentar zum Arzneimittelgesetz (70. Erg.-Lfg.), § 40 Blatt 65,

im vorliegenden Fall als echte Rückwirkung darstellt, ergibt sich zwar mangels Antragsbedürftigkeit nicht daraus, dass ein Antrag vor Veröffentlichung der Kostenverordnung gestellt wurde,

vgl. zu einer solchen Konstellation: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,

aber daraus, dass die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Amtshandlung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG spätestens mit Beendigung der klinischen Prüfung noch im Jahr 2001 und damit vor Veröffentlichung der Änderungsverordnung beendet war.

Dabei kommt es nicht darauf an, dass die nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV maßgebliche Amtshandlung der „Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs. 1 AMG" sich zwar oft schon in der Überprüfung der Unterlagen auf ihre Vollständigkeit, die hier ausweislich der Eingangsbestätigung des BfArM spätestens im August 2001 abgeschlossen war, erschöpft, sie aber auch in weiteren Bearbeitungen im Verlauf der klinischen Prüfung bestehen kann, etwa wenn Änderungen und Ergänzungen der vorgelegten Unterlagen während des Ablaufs der klinischen Prüfung dem BfArM mitzuteilen sind,

vgl. Sander, Kommentar zum Arzneimittelgesetz, 39. Lfg. Stand: Februar 2002, § 40 Erl. 11, S. 44, der auf den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 1 AMG verweist, nach dem die klinische Prüfung nur erfolgen darf, wenn und „solange" die einzeln aufgeführten Voraussetzungen vorliegen,

oder weil § 29 Abs. 1 Satz 8 AMG bestimmt, dass in § 29 Abs. 1 Sätze 2 bis 6 AMG genannte Anzeigen und Mitteilungen während der klinischen Prüfung zu erfolgen haben. Denn diese Anzeige- bzw. Mitteilungspflicht besteht angesichts ihres auf die Befugnis, eine klinische Prüfung durchzuführen, bzw. den Nachweis, ob die Prüfung dem geforderten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprochen hat,

vgl. Sander a.a.O., § 40 Erl. 11, S. 44,

bezogenen Zwecks nur für die Dauer einer klinischen Prüfung, die hier jedoch bereits im Jahr 2001 abgeschlossen war.

Die echte Rückwirkung ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242), und Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -, NJW 1997, 722,

und hier - jedenfalls ohne Übergangsregelungen für „Altfälle", die die Kostenverordnung nicht enthält - unzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin verletzte.

Sie konnte bis zur Beendigung der Bearbeitung ihrer Unterlagen durch das BfArM und sogar bis zum Abschluss ihrer klinischen Prüfung im Jahr 2001 nicht nur nicht wissen, mit welcher exakten oder auch nur ungefähr ermittelbaren Ge- bührenhöhe sie rechnen musste, sie konnte darüber hinaus nicht einmal wissen, dass die von § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG vorgeschriebene Vorlage der Unterlagen überhaupt eine Gebühr nach sich ziehen würde. Bis zur Bestimmung der Gebühr für diese Amtshandlung dem Grunde und der Höhe nach durch den Verordnungsgeber war sie gebührenfrei. Denn weder zum Zeitpunkt des Einreichens der Unterlagen noch bei Beendigung ihrer Bearbeitung noch bei Abschluss der klinischen Prüfung gab es eine entsprechende Vorschrift in der Kostenverordnung. Es gab auch keinen Gesetzesbefehl, nach dem für Amtshandlungen der hier in Rede stehenden Art eine Gebühr erhoben werden sollte.

Vgl. für einen solchen Fall - offenbar gegen OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O. -: (Vorlage-) Beschluss des BVerwG (an den EuGH) vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, MMR 2003, 741, dem die gesetzliche Vor- schrift des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG zugrunde lag, die bereits bei Beantragung der Amtshandlung, die die dort streitgegenständliche Gebührenerhebung aus- löste, existierte.

§ 33 Abs. 2 Satz 1 AMG ermächtigt den Verordnungsgeber vielmehr, auch die gebührenpflichtigen Tatbestände näher zu bestimmen. § 33 Abs. 1 AMG bezeichnet diese nicht schon selbst, weil diese Vorschrift hinsichtlich der Kostenerhebung nur auf - hier nicht einschlägige - speziell benannte Handlungen, daneben aber nicht auf „die (im Sinne von sämtliche) anderen Amtshandlungen", sondern lediglich unbestimmt und deshalb auswahl- und konkretisierungsbedürftig auf „andere Amtshandlungen" nach dem Arzneimittelgesetz verweist.

Die Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen (echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein. Eine Durchbrechung des im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens ist nur in engen Grenzen möglich, und zwar in den Fällen der „zwingenden Gründe des gemeinen Wohls",

vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; Beschluss vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/63 -, BVerfGE 18, 429; Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -, BVerfGE 88, 384,

bei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen, unklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen),

vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -, BVerfGE 7, 89; Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 31. März 1965, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom 25. Mai 1993, a.a.O.; zum Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 1989 - 9 A 135/87 - ,

oder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehalts,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168 u.a./66 -, BVerfGE 30, 367; Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O.; im Übrigen auch: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 6 A 12926/95 -, KStZ 1997, 158,

der vorliegend allerdings ausscheidet.

Zwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWT) nicht in der Lage gewesen wäre, jedenfalls noch vor Ende des Jahres 2001 (Abschluss der klinischen Prüfung) für einen rechtzeitigen Erlass der Gebührenverordnung zu sorgen. Insoweit wäre der Beklagten entgegenzuhalten, dass sie die Problematik einer rückwirkenden Kostenvorschrift hätte erkennen müssen und die rückwirkende Kosteneinführung nicht einer Ausnahmesituation entsprang, weil bereits früher - in Art. I Nr. 9 (§ 11 Abs. 4 KostV) der Änderungsver- ordnung zur Kostenverordnung vom 23. Dezember 1998 (BGBl. I S. 405) - eine ähnliche Rückwirkungsregelung erlassen worden war. Auch wenn diese Regelung nicht angegriffen worden sein sollte, ist nichts dafür ersichtlich, dass dem BMG nicht eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der Gebührenverordnung möglich gewesen wäre. Gerade wenn eine Rückwirkungsregelung wiederum beabsichtigt war, wie der Hinweis des BfArM in seiner Eingangsbestätigung vom August 2001 nahelegt, können auch eventuelle Verzögerungen aufgrund erforderlicher Ressortabstimmungen mit dem BMWT nicht als „zwingende Gründe" angesehen werden.

Vgl. zu dieser Problematik ebenfalls OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung die Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im Allgemeinen im Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, waren die betroffenen Amtshandlungen vor Erlass des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV mangels konkreten Gebührentatbestandes gebührenfrei, wie bereits oben dargelegt worden ist.

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 11 Abs. 5 KostV ist auch nicht aufgrund des Vorbehalts einer Kostenentscheidung aus dem weiteren Ausnahmetatbestand des Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt.

Jedenfalls bei erstmaliger Einführung einer Gebührenpflicht für - wie hier - mitwirkungspflichtige Tatbestände kann lediglich ein nach außen hin erkennbarer Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen Organs ein bis dahin bestehendes Vertrauen beseitigen.

Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.

Daran fehlte es jedoch hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.

Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in ständiger Rechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung festgelegt, und zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlass der gesetzlichen Neuregelung bereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar erscheinen ließ.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272 (287); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261); Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.

Erst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht der letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was sowohl das „Ob" als auch das „Wie" der Neuregelung angeht. Das rechtfertigt und gebietet es, in diesen Fällen auch den Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss enden zu lassen. Zugleich liegt von diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des Gesetzgebungsverfahrens offen zutage und kann von jedem zur Kenntnis genommen werden. Steht damit - schon wegen der (allerdings hier für die Kostenverordnung gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 AMG nicht gegebenen) Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats - auch weder der Inhalt des künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so läuft es gleich- wohl dem Rechtsstaatsprinzip nicht zuwider, wenn von diesem Einschnitt an der Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen Rechtslage jedenfalls nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O. S. 261.

Dem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung durch das BMG gemäß § 33 Abs. 2 und 3 AMG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss des inner- und interministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie im Einzelnen der Verordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen hin erkennbaren Vollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - sowohl über das „Ob" als auch über das „Wie" der Neuregelung - beseitigt werden.

Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.

Im Fall einer nicht von der Bundes- oder einer Landesregierung, sondern von einem einzelnen Ministerium, hier dem BMG, erlassenen Verordnung ist die Unter- zeichnung der Änderungsverordnung (gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der Bundesregierung) als dessen „Beschlussfassung" nach Herstellung des erforderlichen Einvernehmens, hier mit dem BMWT, maßgeblich.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NWVBl. 2003, 213.

Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame Durchbrechung des Vertrauensschutzes ist der Zeitpunkt, auf den die in Kraft gesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt.

Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971, a.a.O. (387), m.w.N., und Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O. (723).

Dies ist im vorliegenden Fall ausschließlich der Zeitpunkt der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung - nach dem oben Gesagten: noch im Jahr 2001 -, weil der Bundesgesetzgeber dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG jedenfalls dahin gehend eine eigene Prägung verliehen hat, dass eine Gebührenschuld, soweit kein Antrag notwendig ist, mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung entsteht. Bei antragsgebundenen Amtshandlungen entsteht die Gebühr gemäß § 11 Abs. 1 erste Alternative VwKostG dagegen schon mit dem Antrag. Dies stellt nach den obigen Darlegungen zugleich den hinsichtlich der Rückbewirkung von Rechtsfolgen entscheidenden Zeitpunkt dar, der früher als bei nicht antragsbedürftigen Amtshandlungen eintritt, weil bei letzteren der entscheidende Zeitpunkt die Beendigung der Amtshandlung ist. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung damit zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: den antragsgebundenen und den übrigen Amtshandlungen. Für letztere legt § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf die Beendigung der Amtshandlung fest.

Ist danach bei nicht antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Beendigung der Amtshandlung der maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob bzw. inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung an der erforderlichen normativen Entscheidung fehlt, ob und in welcher Höhe eine Gebühr für die betroffene Amtshandlung erhoben wird, eine Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen einer durch die Beendigung der betroffenen Amtshandlung - wenn auch im Vergleich zu antragsbedürftigen Amtshandlungen später - begründeten Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es vorliegend, weil in dem hier maßgebenden Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung noch im Jahr 2001 die Änderungsverordnung noch nicht durch die Bundesgesundheitsministerin unterzeich- net war.

Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung ist auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG geboten. Die genannte Regelung trägt bei - wie hier - zwar nicht antrags-, aber mitwirkungsbedürftigen und damit dispositionsabhängigen Amtshandlungen dem rechtsstaatlichen Grundsatz Rechnung, dass Gebührenpflichtigkeit und Gebührenhöhe bei Entstehung der Gebühr festliegen müssen, selbst wenn dies bei nicht antragsgebundenen Amtshandlungen erst bei ihrer Beendigung erforderlich ist.

So für antragsbedürftige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O. unter Bezugnahme auf das Urteil vom 30. November 1983, a.a.O. (zu § 11 Abs. 1 erste Alternative GebG NRW a.F.).

Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger sich bei ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden Abgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Wenn Wirtschaftsunternehmen wie die Klägerin schon bei antragsgebundenen Amtshandlungen darauf angewiesen sind, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich relevanten Handlung, der Antragstellung, zumindest zu wissen, ob sie eine Gebühr nach sich zieht, weil das wichtiger Bestandteil des unternehmerischen Entscheidungsprozesses ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,

dürfen die von nicht antragsgebundenen Amtshandlungen Betroffenen gerade wegen der - im Vergleich zur Rechtslage bei antragsabhängigen Amtshandlungen trotz ebenfalls erforderlicher Mitwirkung und damit vorliegender Dispositionsabhängigkeit - späteren Entstehung der Gebührenschuld nicht (noch) schlechter als die eine Amtshandlung Beantragenden gestellt werden, indem eine Gebührenschuld sogar noch nach Beendigung der Amtshandlung entstehen kann.

Der Klägerin konnte auch nicht angesonnen werden, bis zu einer Verkündung einer Änderungsverordnung mit ihren geschäftlichen Aktivitäten zu warten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

VG Köln:
Urteil v. 25.06.2004
Az: 25 K 6063/03