Bayerischer VerfGH:
Urteil vom 9. August 2011
Aktenzeichen: Vf. 18-VII-10

(Bayerischer VerfGH: Urteil v. 09.08.2011, Az.: Vf. 18-VII-10)

Tenor

1. Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.

Gegenstand der Popularklage sind §§ 3, 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 und 4, §§ 7, 8 Abs. 2, § 11 Abs. 4, §§ 14, 15 Abs. 1, §§ 17 und20 der Satzung der Steuerberaterkammer Nürnberg vom 19. Februar 1975, zuletzt geändert durch Beschluss der Kammerversammlungvom 17. Juni 2010. Diese Bestimmungen legen die Aufgaben der Steuerberaterkammer fest, regeln Zuständigkeiten, Einberufungund Leitung der Kammerversammlung sowie das Stimmrecht der Mitglieder und die Protokollierung des Verlaufs; ferner befassensie sich mit der ehrenamtlichen Mitarbeit in der Kammer sowie mit der Geschäftsführung und der Erhebung von Kammerbeiträgenbei den Mitgliedern. Die angegriffenen Vorschriften lauten wie folgt:

§ 3

Aufgaben

(1) Die Kammer wird im Rahmen der ihr nach Gesetz und Satzung übertragenen Aufgaben tätig. Dabei hat sie die beruflichen Belangeder Gesamtheit der Mitglieder zu wahren.

(2) Der Kammer obliegt insbesondere:

a) Die Gesamtheit der Mitglieder in der Berufsausübung zu fördern;

b) die Mitglieder in Fragen der Berufspflichten zu beraten und zu belehren;

c) auf Antrag bei Streitigkeiten unter den Mitgliedern zu vermitteln;

d) die Aufsicht über die Erfüllung der Berufspflichten durch die Mitglieder und das Recht der Rüge zu handhaben;

e) die Vorschlagsliste der ehrenamtlichen Beisitzer bei den Berufsgerichten der Landesjustizverwaltung einzureichen;

f) Gutachten zu erstatten, die ein Gericht, eine Landesfinanzbehörde oder eine andere Verwaltungsbehörde des Landes anfordertoder Gutachter hierfür zu benennen;

g) die ihr durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben im Bereich der Berufsbildung wahrzunehmen und die Ausbildung des Berufsnachwuchseszu fördern;

h) die berufsständischen Mitglieder der Prüfungsausschüsse für die steuerberatenden Berufe vorzuschlagen;

i) das Berufsregister zu führen;

j) Fürsorgeeinrichtungen für Steuerberater und Steuerbevollmächtigte sowie deren Hinterbliebene zu schaffen;

k) die den Steuerberaterkammern gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 10 StBerG zugewiesenen Aufgaben wahrzunehmen.

(3) Daneben kann die Kammer ihren Mitgliedern auch Dienste als akkreditierter Zertifizierungsdiensteanbieter nach dem Signaturgesetz(SigG) anbieten.

§ 5

Kammerversammlung

(1) €

(2) Die Kammerversammlung ist zuständig für:

a) die Beschlussfassung über Änderungen der Satzung;

b) die Beschlussfassung über die Wahlordnung, die Beitragsordnung und deren Änderungen;

c) die Wahl des Vorstandes sowie die Abberufung von Vorstandsmitgliedern;

d) die Wahl der Delegierten zur Satzungsversammlung der Bundessteuerberaterkammer und ihrer Stellvertreter gemäß § 86 a StBerG;

e) die Wahl von Rechnungsprüfern und ihrer Stellvertreter; Vorstandsmitglieder sind nicht als Rechnungsprüfer wählbar;

f) die Entgegennahme des Tätigkeitsberichtes des Vorstandes, des Präsidiums sowie des Berichtes der Rechnungsprüfer;

g) die Genehmigung des Jahresabschlusses;

h) die Beschlussfassung über die Entlastung des Vorstandes und des Präsidiums;

i) die Beschlussfassung über den Wirtschaftsplan;

j) die Beschlussfassung über die Beitragsordnung;

k) die Bildung einer gemeinsamen Berufskammer nach § 75 StBerG;

l) die Einrichtung einer nicht rechtsfähigen Arbeitsgemeinschaft mehrerer Berufskammern nach § 84 StBerG;

m) die Ernennung eines Ehrenpräsidenten gemäß § 9 a dieser Satzung.

§ 6

Einberufung der Kammerversammlung

(1) ...

(2) Die Kammerversammlung ist außerdem unverzüglich einzuberufen, wenn es der Vorstand beschließt oder wenn mindestens einZehntel der Mitglieder die Einberufung unter Angabe des zu behandelnden Gegenstandes beim Vorstand schriftlich beantragt (außerordentlicheKammerversammlung).

(3) €

(4) Auf Antrag eines Mitgliedes sind Beratungsgegenstände in die Tagesordnung für die Kammerversammlung aufzunehmen. SolcheAnträge auf Ergänzung der Tagesordnung müssen bei normaler Ladungsfrist mindestens zwei Wochen vor dem Termin schriftlichbei der Kammer eingehen und eine Begründung enthalten. Die Ergänzung der Tagesordnung ist mindestens eine Woche vor dem Terminallen Mitgliedern schriftlich bekanntzugeben.

§ 7

Leitung der Kammerversammlung, Niederschrift

(1) Die Kammerversammlung wird vom Präsidenten, bei dessen Verhinderung durch einen der Vizepräsidenten geleitet.

(2) Die Kammerversammlung ist nicht öffentlich. Über die Teilnahme von Gästen entscheidet der Vorstand.

(3) Über jede Kammerversammlung ist eine Niederschrift zu fertigen, die mindestens die gestellten Anträge, den Wortlaut vonBeschlüssen und das Ergebnis der Abstimmungen und Wahlen enthält. Die Niederschrift ist vom Leiter der Versammlung und demvon ihm bestimmten Protokollführer zu unterzeichnen. Die Ergebnisse der Wahlen und die Beschlüsse sind den Mitgliedern bekanntzugeben.Die Mitglieder haben das Recht, die Niederschrift bei der Kammergeschäftsstelle einzusehen.

§ 8

Stimmrecht in der Kammerversammlung

und Beschlussfähigkeit

(1) €

(2) Die Kammerversammlung fasst ihre Beschlüsse mit der einfachen Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Bei Stimmengleichheitkommt ein Beschluss nicht zustande. Für

Änderungen der Satzung,

Änderungen der Wahlordnung,

die Abberufung von Vorstandsmitgliedern,

die Bildung einer gemeinsamen Berufskammer nach § 75 StBerG,

die Bildung einer nicht rechtsfähigen Arbeitsgemeinschaft nach § 84 StBerG

ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen gültigen Stimmen erforderlich. Stimmenthaltungen gelten als nicht abgegebeneStimmen.

(3) €

§ 11

Vorstandssitzungen

(1) €

(2) €

(3) €

(4) Über jede Vorstandssitzung ist eine Niederschrift zu fertigen, die mindestens die Beschlüsse enthalten muss. Entsprechendesgilt für die im Wege der schriftlichen Abstimmung gefassten Beschlüsse. Jedem Vorstandsmitglied ist eine Ausfertigung derNiederschrift zuzusenden.

§ 14

Pflicht zur ehrenamtlichen Mitarbeit

Die Mitglieder sind zur ehrenamtlichen Mitarbeit in der Kammer verpflichtet. Sie können ein ihnen angetragenes Ehrenamt ablehnen,wenn wichtige Gründe vorliegen.

§ 15

Ehrenämter im Vorstand und in den Ausschüssen

(1) Die Tätigkeit im Vorstand und in den Ausschüssen wird ehrenamtlich ausgeübt. Die ehrenamtlich tätigen Mitglieder habenAnspruch auf Ersatz ihrer Reisekosten und Auslagen sowie auf eine Aufwandsentschädigung.

(2) €

(3) €

§ 17

Geschäftsführung

(1) Die Geschäfte der Kammer führt ein Geschäftsführer, der vom Präsidium angestellt und entlassen wird und an die Weisungendes Präsidenten gebunden ist. Der Geschäftsführer ist im Rahmen der ihm erteilten Weisungen vertretungsberechtigt.

(2) Der Geschäftsführer kann mit beratender Stimme an den Sitzungen der Organe und der Ausschüsse der Kammer teilnehmen, soweitdie Organe nichts anderes beschließen.

(3) Die Bestellung weiterer Geschäftsführer, auf die Abs. 1 und 2 Anwendung finden, ist zulässig. In diesem Fall obliegt dieAufgabenverteilung dem Präsidium.

§ 20

Beiträge

Die Kammer erhebt zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge auf Grund einer von der Kammerversammlung zu beschließenden Beitragsordnung.

II.

Der Antragsteller ist Steuerberater und kraft Gesetzes Mitglied der Steuerberaterkammer Nürnberg. Mit der Popularklage rügter Verstöße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), das Demokratieprinzip (Art. 2 BV) und das Rechtsstaatsprinzip(Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).

1. Hauptangriffspunkt des Antragstellers ist die Festlegung der Aufgaben der Kammer in § 3 Abs. 1 und 2 der Satzung. Insoweitsei die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 78 StBerG nicht eingehalten und der durch § 76 StBerG gesetzlich festgelegteAufgabenrahmen überschritten. Eine Konkretisierung der Kammeraufgaben sei nicht möglich, weil die mit "insbesondere" eingeleiteteAuflistung in § 3 Abs. 2 der Satzung zu unbestimmt sei und keine Abgrenzung zulasse. Dies sei unzulässig, weil der Aufgabenrahmen,den die Satzung festlege, die durch die Kammerbeiträge der Zwangsmitglieder finanzierte Aufgabenerledigung bestimme. Deshalbdürften unbestimmte Rechtsbegriffe in der Aufgabenbeschreibung keine Verwendung finden. Der Kammer dürften keine Aufgabenübertragen werden, die ein Berufsverband der Steuerberater erledigen könne. Insbesondere gebe es für eine Beratung und Belehrungder Mitglieder (§ 3 Abs. 2 Buchst. b der Satzung) und die Benennung von Gutachtern (§ 3 Abs. 2 Buchst. f der Satzung) keinegesetzliche Ermächtigung. Die Förderung der Berufsausübung der Kammermitglieder (§ 3 Abs. 2 Buchst. a der Satzung) sei bereitsvor Jahrzehnten bewusst aus der gesetzlichen Ermächtigungsnorm gestrichen worden.

2. Mit dem Angebot von Zertifizierungsdiensten in § 3 Abs. 3 der Satzung mache sich die Kammer zu einem Dienstleister, dersich rein wirtschaftlich betätige und das Ziel verfolge, der Finanzverwaltung die Besteuerung zu erleichtern. Damit werdeder Aufgabenbereich einer Körperschaft des öffentlichen Rechts überschritten. Persönliche Daten der Mitglieder würden unterVerstoß gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht an die D. e. G. übertragen; dieser werde ein unzulässiger Wettbewerbsvorteilverschafft.

3. Die Geschäftsabläufe in der Kammerversammlung schränkten die allgemeine Handlungsfreiheit unzulässig ein, weil sie demDemokratieprinzip widersprächen. Zum Schutz der Zwangsmitglieder müssten für die internen Regelungen die Grundsätze, die derGeschäftsordnung des Bayerischen Landtags zugrunde lägen, entsprechend gelten. Den Mitgliedern sei die Möglichkeit genommen,die Kammerversammlung und damit auch die Festlegung der Aufgaben der Kammer hinreichend zu kontrollieren. Hinsichtlich derAufsicht nach Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten bestehe eine Kontrolllücke. Der Staat dürfe nicht Aufgaben auf eine Selbstverwaltungskörperschaftübertragen, deren Organe nicht nach demokratischen Grundsätzen gebildet seien. So sei das Quorum für eine Einberufung derKammerversammlung in § 6 Abs. 2 der Satzung mit einem Zehntel der Mitglieder angesichts der tatsächlich geringen Beteiligungder Kammermitglieder zu hoch. Die Vorschrift des § 6 Abs. 4 Satz 1 sei verfassungswidrig, weil sie das Recht der einzelnenZwangsmitglieder, die Geschicke der Kammer zu bestimmen, unangemessen beeinträchtige. Minderheitenschutz sei zudem nicht gewährleistet,weil sich der Vorstand bei Anträgen zur Tagesordnung in der praktischen Handhabung ein Vorprüfungsrecht vorbehalte. Die Leitungder Kammerversammlung nach § 7 entspreche nicht derjenigen bei Sitzungen im Bayerischen Landtag; der Präsident könne die Versammlungvielmehr nach eigenem Gutdünken führen. Es fehle an einer ausreichenden demokratischen Legitimation des Kammervorstands, wenn§ 8 Abs. 2 für eine Abberufung eine Zwei-Drittel-Mehrheit verlange. Die Praxis der Protokollierung der Vorstandssitzungennach § 11 Abs. 4 genüge nicht dem Informationsbedürfnis der Mitglieder. Auf Verlangen müssten nicht geheimhaltungspflichtigeVorgänge aus Vorstandssitzungen offengelegt werden.

4. Die Verpflichtung zu ehrenamtlicher Mitarbeit in § 14 der Satzung verstoße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit, da esan der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehle.

5. Die Erstattung von Reisekosten und Auslagen sowie die Gewährung einer Aufwandsentschädigung für die Tätigkeit des Vorstandsnach § 15 Abs. 1 der Satzung seien schon deshalb verfassungswidrig, weil in § 3 eine klare Aufgabenfestlegung fehle. Außerdemgebe es keine Beschränkung der Kosten der Höhe nach. Deshalb sei auch § 17, der die Bestellung eines Geschäftsführers erlaube,aber keine Begrenzung des Gehalts vorsehe, nicht mit Art. 101 BV vereinbar.

6. § 20 der Satzung beeinträchtige die Mitglieder der Steuerberaterkammer in ihren verfassungsmäßigen Rechten, weil die Satzungdie Erhebung von Kammerbeiträgen für Aufgaben vorsehe, die die Kammer nicht wahrnehmen dürfe. Es würden beispielsweise Ausgabenfür Öffentlichkeitsarbeit, für die Herausgabe berufsrechtlicher Informationen sowie für Repräsentation und Bewirtung oderfür die Anmietung von Räumlichkeiten zu überhöhten Preisen ermöglicht, somit Aufwendungen, die nicht der Umsetzung eines legitimenöffentlichen Zwecks dienten. Im Bereich der Fortbildung trete die Kammer unzulässigerweise als Konkurrent von Wirtschaftsunternehmenauf.

III.

1. Der Bayerische Landtag hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

2. Die Bayerische Staatsregierung hat im Hinblick auf die Stellungnahme der Steuerberaterkammer Nürnberg von einer Äußerungabgesehen.

3. Die Steuerberaterkammer Nürnberg hält die Popularklage für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Der Antragsteller trage nicht vor, inwieweit der persönliche Schutzbereich einer Verfassungsnorm verletzt sei. Soweit ersich auf Art. 101 BV beziehe, handle es sich um ein bloßes Auffanggrundrecht. Zwangsmitgliedschaften in Kammern wie der Steuerberaterkammerverstießen nicht gegen Art. 101 BV. Der Antragsteller setze sich nicht mit Verstößen der Satzung gegen verfassungsrechtlicheNormen auseinander, vielmehr rüge er lediglich den Vollzug der Satzungsvorschriften im Einzelfall. Dies unterliege nicht derÜberprüfung durch die Popularklage.

b) Die Zwangsmitgliedschaft in einer Kammer sei eine zulässige Einschränkung der Berufsfreiheit. § 3 der Satzung halte dieGrenzen der Ermächtigungsgrundlage in §§ 78, 76 StBerG ein. Die in § 3 Abs. 2 mit "insbesondere" eingeleitete Auflistung führenur zu einer Konkretisierung der Aufgabenbereiche in einer Gesamtschau. Die Aufgabenbeschreibung entspreche fast wörtlichdem Rahmen der Ermächtigungsgrundlage und genüge dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Eine Vermischung mit den Aufgabeneines Berufsverbandes liege nicht vor, im Rahmen der Fortbildung dürfe die Kammer wirtschaftlich tätig werden. Das Anbieteneiner elektronischen Signatur diene der Unterstützung bei der Ausübung des Steuerberaterberufs. Bei der Zusammenarbeit mitder D. e. G. würden Datenschutzbestimmungen eingehalten. Das Demokratieprinzip sei bei den Bestimmungen zur Einberufung undzum Ablauf der Kammerversammlung sowie zur Abberufung des Vorstands gewahrt. Es stehe jedem Mitglied frei, sich an den Beschlussfassungender Kammerversammlung zu beteiligen. Die Pflicht zur ehrenamtlichen Mitarbeit entspreche Art. 121 BV und bewege sich damitim Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Bei der Auswahl der zum Ehrenamt Verpflichteten habe die Kammer ihr pflichtgemäßesErmessen auszuüben. Die Ausgaben für Vorstand und Geschäftsführer würden im Rahmen des Aufgabenbereichs der Kammer getätigtund durch die Kammerversammlung sowie durch Rechnungsprüfer kontrolliert. Die Erhebung der Mitgliedsbeiträge sei zulässig,weil die Aufgabenzuweisung an die Kammer die Grenzen der Ermächtigungsnorm beachte.

IV.

Die Popularklage ist zulässig.

1. Die angefochtenen Bestimmungen, die von der Steuerberaterkammer Nürnberg, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, imRahmen ihrer Satzungsautonomie mit verbindlicher Wirkung für die Mitglieder erlassen worden sind, sind Rechtsvorschriftendes bayerischen Landesrechts, die jedermann mit der Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG angreifenkann. Dies gilt auch dann, wenn die Autonomieverleihung einschließlich der Ermächtigung zum Erlass von Satzungen auf Bundesrechtberuht (VerfGH vom 15.12.1989 = VerfGH 42, 174/180).

2. Die Rügen des Antragstellers, die Satzung überschreite bei der Festlegung der Aufgaben der Kammer die bundesgesetzlicheErmächtigungsgrundlage und enthalte dem Demokratieprinzip widersprechende Bestimmungen zur kammerinternen Geschäftsordnung,lassen es möglich erscheinen, dass die angegriffenen Regelungen nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören und daher dieallgemeine Handlungsfreiheit der Kammermitglieder beeinträchtigen (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG). Nach der Rechtsprechung desVerfassungsgerichtshofs ist allerdings weitere Voraussetzung einer zulässigen Rüge der Verletzung des Art. 101 BV, dass derAntragsteller dartut, die angegriffene Rechtsvorschrift verletze inhaltlich das Grundrecht der Handlungsfreiheit; sein Vorbringendarf sich nicht ausschließlich auf Gründe beschränken, die in objektivem Verfassungsrecht wurzeln (VerfGH vom 19.4.1985 =VerfGH 38, 43/46; VerfGH vom 31.1.1989 = VerfGH 42, 1/7). Diesem Erfordernis ist hier genügt. Der Antragsteller macht geltend,die seiner Meinung nach fehlerhafte Aufgabenzuweisung habe Auswirkungen auf die von den Pflichtmitgliedern der Kammer zu zahlendenBeiträge. Im Hinblick auf die kammerinterne Geschäftsordnung beanstandet er den aus seiner Sicht unzureichenden Minderheitenschutz.

Ist die Popularklage - wie hier - in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf allein Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn diese, wie das Demokratieprinzip (Art. 2 Abs. 2 BV) oderdas Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 19.4.2002= VerfGH 55, 66/69 f. m. w. N.).

3. Soweit das Vorbringen des Antragstellers dahingehend auszulegen sein sollte, der Kammervorstand der SteuerberaterkammerNürnberg habe auf der Grundlage der angegriffenen Vorschriften rechtswidrige Entscheidungen getroffen, wäre die Popularklageunzulässig. Dies gilt zum einen für den Vortrag des Antragstellers, der Kammervorstand lege Aufgabenzuweisungen in der Satzungso extensiv aus, dass sie von der Rechtsgrundlage nicht mehr gedeckt seien. Zum anderen handelt es sich auch bei den Darlegungen,der Kammervorstand verstoße gegen die Geschäftsordnungsbestimmungen zum Ablauf der Kammerversammlung und die Regelungen zurAbrechnung und Höhe einzelner Posten der Aufwandsentschädigung und der Reisekosten von Kammervorstand und Geschäftsführung,um Beanstandungen des Vollzugs der Satzungsbestimmungen. Ein fehlerhafter Vollzug von Normen in der Praxis würde nicht dazuführen, dass die betreffenden Vorschriften als solche verfassungswidrig sind (vgl. VerfGH vom 11.11.1997 = VerfGH 50, 226/245).Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, in einem Normenkontrollverfahren Einzelakte zu überprüfen; insoweit bestehtfür den Antragsteller die Möglichkeit, die betreffenden Vorgänge von den Fachgerichten kontrollieren zu lassen (BayVGH vom26.6.2007 = MedR 2008, 96/97).

V.

Die Popularklage ist unbegründet.

1. § 3 der Satzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht verletzt.

Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht aber Normen des Bundesrechts.Ein möglicher Verstoß gegen Bundesrecht - hier vor allem, wie behauptet, durch Überschreitung der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage- kann allenfalls zu einer Verletzung des in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verankerten Rechtsstaatsprinzips führen. Dieses erstrecktseine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß einerlandesrechtlichen Vorschrift gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen ist. Art. 3 Abs.1 Satz 1 BV ist vielmehr erst dann verletzt, wenn der Widerspruch zum Bundesrecht offen zutage tritt und darüber hinaus auchinhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige Rechtsprechung; vgl.VerfGH vom 16.2.2009 = VerfGH 62, 23/29 m. w. N.). An beiden Voraussetzungen fehlt es hier.

aa) Die angegriffenen Bestimmungen des § 3 Abs. 1 und 2 der Satzung entsprechen zum ganz überwiegenden Teil wörtlich dem Rahmender bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm (§§ 78, 76 Abs. 1 und 2 StBerG). § 78 StBerG enthält eine allgemein gehaltene Ermächtigungzum Erlass einer Satzung; hinsichtlich der Aufgaben hat die Satzung aber den Katalog des § 76 StBerG einzuhalten, der durchsie nicht abgeändert werden kann. Die Aufgaben einer berufsständischen Kammer müssen gesetzlich festgelegt werden, weil sieals Nichtgebietskörperschaft keine Allzuständigkeit für sich in Anspruch nehmen kann (BVerwG vom 13.12.1979 = BVerwGE 59,231/237).

§ 3 Abs. 1 Satz 1 der Satzung enthält einen Hinweis auf die Übertragung der Aufgaben durch Gesetz und die Satzung selbst.Dabei ist der Verweis auf die Übertragung von Aufgaben durch die Satzung nicht als Ausweitung über den gesetzlichen Rahmenhinaus zu verstehen, sondern vielmehr nur als Hinweis darauf, dass die durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben durch Satzungsbestimmungenkonkretisiert werden können. Die durch "insbesondere" eingeleitete, beispielhafte Aufzählung von Kammeraufgaben in § 3 Abs.2 der Satzung ist eine solche Konkretisierung, wobei die Einleitung die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage wörtlichwiederholt. Auch die in § 3 Abs. 2 Buchst. b bis k aufgeführten Aufgaben entsprechen ganz überwiegend wortwörtlich der Aufgabenbeschreibungin § 76 Abs. 2 und 6 StBerG. Soweit § 3 Abs. 2 Buchst. f der Kammer auch die Aufgabe zuweist, Gutachter gegenüber Gerichten,Landesfinanzbehörden oder anderen Verwaltungsbehörden zu benennen, liegt keine verfassungsrechtlich relevante Abweichung gegenüber§ 76 Abs. 2 Nr. 7 StBerG vor, der eine solche Benennung nicht kennt. Darf die Kammer selber Gutachten erstatten, so kann sieauch Gutachter benennen, zumal die Adressaten der Benennung nach ihren Verfahrensvorschriften an den Vorschlag nicht gebundensind.

bb) Die Satzung überschreitet mit der Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 2 Buchst. a, die Gesamtheit der Mitglieder in der Berufsausübungzu fördern, den Aufgabenrahmen des Steuerberatungsgesetzes nicht in verfassungswidriger Weise. Zwar ist, wie der Antragstellervorträgt, seit einer Novellierung im Jahr 1972 nur noch die Wahrung, nicht aber mehr die Förderung der beruflichen Belangein der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 76 Abs. 1 StBerG erwähnt. Mit der Streichung des Wortes "fördern" ausder früheren Gesetzesfassung sollte klargestellt werden, dass der Kammer nicht die berufspolitische Interessenvertretung obliegt,sondern die Erfüllung der ihr durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben (BT-Drs. VI/3456, Abschnitt II zu Art. 1 Nrn. 13 a und 16des Gesetzentwurfs). Die Wahrung beruflicher Belange kann sich über die bloße Verteidigung hinaus aber auch in deren Förderungäußern (Gehre/Koslowski, Steuerberatungsgesetz, 6. Aufl. 2009, RdNr. 9 zu § 76), wobei als Nebenfolge die Wahrung wirtschaftlicherBelange zulässig ist, solange es nicht um rein wirtschaftliche Interessenvertretung geht. "Wahren" und "Fördern" sind zudemkeine Begriffe, die sich im Sinn eines Gegensatzpaares ausschließen, vielmehr ergänzen sie sich gegenseitig, wie sich auchin § 73 Abs. 1 Satz 3 BRAO zeigt. Ein schwerwiegender, offen zutage tretender Verstoß gegen die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlageist deshalb nicht ersichtlich. Dies gilt auch, soweit die Satzung eine wirtschaftliche Betätigung im Rahmen der Aus- und Fortbildungnicht grundsätzlich ausschließt.

cc) Soweit der Antragsteller die Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 2 der Satzung mit der beispielhaften Aufzählung von Aufgaben,die durch das Wort "insbesondere" offengehalten wird, angreift, stellt er die Vereinbarkeit der Satzung mit dem rechtsstaatlichenGrundsatz der Bestimmtheit infrage (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Unabhängig von der Übereinstimmung mit der bundesgesetzlichenErmächtigungsnorm, die diese Regelungstechnik wortgleich anwendet, wird das Bestimmtheitsgebot durch die Formulierung in derSatzung nicht verletzt.

Der Normgeber ist durch den Bestimmtheitsgrundsatz verpflichtet, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichenAnforderungen der Normenklarheit und der Justiziabilität entsprechen. Normen müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenendie Rechtslage erkennen können und die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschrift durch die Organeder Körperschaft zu kontrollieren. Gleichwohl darf das Gebot der Bestimmtheit nicht übersteigert werden, weil die Normen sonstallzu starr und kasuistisch würden und der Vielgestaltigkeit des Lebens und der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerechtwerden könnten (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 24.2.1988 = VerfGH 41, 17/24; VerfGH 50, 226/248 f.). Schon die bundesgesetzlicheErmächtigungsnorm konkretisiert die Aufgabe, die beruflichen Belange der Gesamtheit der Mitglieder zu wahren und die Erfüllungder beruflichen Pflichten zu überwachen, in § 76 Abs. 1 StBerG durch die beispielhafte, nicht abschließende Aufzählung in§ 76 Abs. 2 StBerG, um dem Gebot der Aufgabenzuweisung durch Gesetz gerecht zu werden, gleichzeitig aber der Vielgestaltigkeitder Kammeraufgaben Rechnung zu tragen. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot ist darin, dass die Satzung diese der Auslegungzugängliche Regelungsmethode übernommen hat, nicht zu erkennen. Die Auslegung der konkreten Aufgabennormen im Einzelfall istdabei grundsätzlich eine Frage der Anwendung einfachen Rechts (vgl. BVerfG vom 30.09.2003 = NVwZ 2004, 93), die auf Antrageines Mitglieds der Kammer im fachgerichtlichen Verfahren überprüft werden kann (BayVGH vom 26.6.2007 = MedR 2008, 96/97).

dd) Die Möglichkeit der Steuerberaterkammer, gemäß § 3 Abs. 3 der Satzung als Zertifizierungsdiensteanbieter nach § 4 SigGaufzutreten, überschreitet die Ermächtigungsnormen der §§ 78, 76 StBerG gleichfalls nicht in verfassungswidriger Weise. Einsignifikanter, auf der Hand liegender Widerspruch zum bundesrechtlich vorgegebenen Aufgabenrahmen der Wahrung beruflicherBelange ist nicht erkennbar. Zwar darf die Kammer nicht in der Weise gewerblich tätig werden, dass sie mit ihren Mitgliedernoder der freien Wirtschaft in Wettbewerb tritt (BVerfG vom 18.12.1974 = BVerfGE 38, 281/311 f.). Die Wahrung beruflicher Belangekann aber mit wirtschaftlichen Nebenfolgen verknüpft sein. Zertifizierungsdienste darf nach dem Signaturgesetz jeder anbieten,der die dafür notwendige Zuverlässigkeit und Sachkunde besitzt. Es liegt nahe, dass die berufsständische Kammer der Steuerberaterihren Mitgliedern Zertifizierungsdienste für elektronische Signaturen anbietet, die im Verkehr mit der Finanzverwaltung undMandanten zum Einsatz kommen können. Aus der Satzungsbestimmung selbst ergibt sich weder ein Zwang zur Teilnahme der Kammermitgliederan der elektronischen Datenübermittlung, noch verpflichtet sie die Kammer zu einer Zusammenarbeit mit einem bestimmten Unternehmen.Auch lässt sich der Vorschrift selbst kein Verstoß gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Kammermitglieder (Art.100 i. V. m. Art. 101 BV) entnehmen.

b) Aus den Darlegungen unter V. 1. a) ergibt sich, dass die Festlegung der Aufgaben in § 3 der Satzung das Grundrecht derHandlungsfreiheit (Art. 101 BV) ebenfalls nicht verletzt.

2. Die Satzungsbestimmungen, die die Geschäftsabläufe der Kammerversammlung und des Kammervorstands regeln (§ 5 Abs. 2, §6 Abs. 2 und 4, §§ 7, 8 Abs. 2, § 11 Abs. 4), sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.

a) Sie widersprechen nicht dem Demokratieprinzip (Art. 2 Abs. 2 BV).

Der Gesetzgeber kann für die Erledigung bestimmter öffentlicher Aufgaben die Organisationsform der Selbstverwaltung wählen(BVerfG vom 5.12.2002 = BVerfGE 107, 59/86 ff.). Organisation und Verfahren der Willensbildung in der Selbstverwaltungskörperschaftmüssen dann aber Gewähr dafür bieten, dass die verfolgten öffentlichen Aufgaben innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaftfür diejenigen, die der Satzungsgewalt unterworfen sind, unter Berücksichtigung ihrer Interessen angemessen wahrgenommen werden(BVerfG vom 13.7.2004 = BVerfGE 111, 191/215 ff.), also eine demokratische Binnenstruktur gewährleisten. Gegenstand des Popularklageverfahrenskann dabei nicht sein, ob die bundesgesetzlichen Bestimmungen des Steuerberatergesetzes, auf denen die Satzungsbestimmungenberuhen, selbst diesen Vorgaben entsprechen und einen genügend konkreten Rahmen für die Einhaltung des Demokratieprinzipsvorschreiben. Jedenfalls legt das Steuerberatergesetz selbst die Organe der Kammer fest (Kammerversammlung, Kammervorstand).Soweit sich der Bundesgesetzgeber weiterer Regelungen enthalten hat, muss die ausfüllende Satzung eine angemessene Partizipationder Kammerangehörigen an der Willensbildung, eine Bildung der Organe nach demokratischen Grundsätzen und institutionelle Vorkehrungenvorsehen, die eine Bevorzugung einzelner Interessen vermeiden (BVerfGE 111, 191/217).

Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Vorschriften der Satzung. Insbesondere entsprechen das Quorum von einem Zehntelder Mitglieder zur Einberufung einer Kammerversammlung (§ 6 Abs. 2) und die in der Kammerversammlung zur Abberufung der Kammervorständeerforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit (§ 8 Abs. 2) dem Grundsatz einer angemessenen Beteiligung der Kammermitglieder. Minderheitenschutzund angemessene Beteiligung setzen nicht notwendig eine Übernahme von Bestimmungen aus der Geschäftsordnung des BayerischenLandtags voraus, sondern können auf unterschiedliche Weise gewährleistet werden. Bei der Auswahl unter verschiedenen denkbarenRegelungen steht dem Satzungsgeber ein Gestaltungsermessen zu, das besonders weitreichend ist, wenn sich die Regelungsbefugnisder Selbstverwaltungskörperschaft nur auf die Mitglieder selbst, nicht aber auf Dritte bezieht. Dass die Aufgabenverteilungzwischen den Organen den Anforderungen an demokratische Binnenstrukturen nicht gerecht würde, ist nicht ersichtlich. Die angegriffenenBestimmungen zur Kammerversammlung und zum Kammervorstand entsprechen den Regeln eines geordneten Geschäftsgangs. Nicht Gegenstanddes Popularklageverfahrens ist hingegen der Vollzug der Satzungsbestimmungen in der Praxis. Verstöße gegen Satzungsbestimmungen,etwa im Zusammenhang mit der Handhabung von Anmeldungen zur Tagesordnung oder der Sitzungsleitung in der Kammerversammlung,unterliegen der fachgerichtlichen Kontrolle.

b) Für eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 101 BV sind vor diesem Hintergrund ebenso wenig Anhaltspunkte erkennbar.

3. § 14 der Satzung, der die Verpflichtung zur ehrenamtlichen Mitarbeit der Mitglieder in der Kammer festschreibt, zugleichaber die Möglichkeit der Ablehnung des Ehrenamts bei Vorliegen wichtiger Gründe vorsieht, verstößt nicht gegen Art. 101 BV.

Die die allgemeine Handlungsfreiheit berührende Satzungsbestimmung ist an Art. 101 BV im Sinn eines Regel-Ausnahme-Verhältnisseszu messen. Dabei ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs im Hinblick auf das verbürgte Freiheitsrechtzu beachten. Es kann dahinstehen, ob die Satzungsbestimmung ihre Rechtsgrundlage in der verfassungsrechtlich unbedenklichenPflichtmitgliedschaft der Berufsangehörigen selbst findet (kritisch insoweit BVerfG vom 7.12.2001 = BayVBl 2002, 560/562).Die Berufskammern der freien Berufe sind Ausdruck der beruflichen Selbstverwaltung, die ihrerseits die Mitarbeit der Berufsangehörigenin den Organen der Selbstverwaltungskörperschaft voraussetzt. Nach § 77 Satz 2 StBerG kann nur Mitglied des Vorstands derBerufskammer sein, wer selbst Mitglied der Kammer ist. Die Ehrenamtlichkeit der Mitwirkung ergibt sich dabei aus der Naturder Sache (Gehrke/Koslowski, a. a. O, RdNr. 10 zu § 77). Die angegriffene Vorschrift beachtet den Grundsatz der Verhältnismäßigkeitjedenfalls schon deshalb, weil die Verpflichtung zur Übernahme eines Ehrenamts in der Kammer nach der Satzungsbestimmung auswichtigem Grund verweigert werden kann. Mit Blick auf den unbestimmten Rechtsbegriff des wichtigen Grundes, der weit zu fassenist, reicht der Regelungsgehalt der Satzungsbestimmung - wie Art. 121 Satz 1 BV, der selbst die Verpflichtung zur Übernahmeeines Ehrenamts kennt (vgl. Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, RdNr. 1 zu Art. 121)- nicht über einen bloßen Programmsatz hinaus, der keinen Eingriffscharakter hat und deshalb auch keiner ausdrücklichen gesetzlichenErmächtigung bedarf.

4. § 15 Abs. 1 Satz 2 der Satzung, der einen Anspruch auf Aufwandsentschädigung für die ehrenamtlichen Vorstandsmitgliederfestlegt, und § 17 der Satzung, der die Anstellung eines Geschäftsführers vorsieht, verstoßen nicht gegen die in Art. 101BV garantierte allgemeine Handlungsfreiheit.

§ 3 der Satzung enthält nach den Ausführungen unter V. 1. a) einen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Katalog vonAufgaben der Berufskammer. Die Auferlegung des Kammerbeitrags, in den die durch die Erledigung dieser Aufgaben ausgelöstenKosten einfließen, beschränkt damit die allgemeine Handlungsfreiheit der Kammermitglieder nicht in unzulässiger Weise. Alleinmögliche Aufgabenüberschreitungen durch den Kammervorstand oder Missbrauchsfälle im Rahmen einer zulässig übertragenen Aufgabe,die überhöhte Reisekosten und sonstige Ausgaben verursachen könnten, führen nicht zu einem Verfassungsverstoß der zugrundeliegendenSatzungsbestimmung des § 15 Abs. 1 Satz 2, die sich ihrerseits auf Bundesrecht stützt. Dies gilt in gleicher Weise für diedurch das Gehalt des nach § 17 der Satzung bestellten Geschäftsführers ausgelösten Kosten. Der Wirtschaftsplan und der Jahresabschlussder Kammer unterliegen nach der Satzung im Übrigen der Kontrolle durch die Kammerversammlung (§ 19). Überschreitungen undVerstöße bei der Anwendung der Satzungsbestimmungen durch den Kammervorstand gehören zum Satzungsvollzug im Einzelnen, dernicht der Kontrolle durch die Popularklage zugänglich ist.

5. § 20 der Satzung, der in Verbindung mit einer gesonderten Beitragssatzung die Beitragspflicht der Kammerangehörigen regelt,verletzt nicht die Grundrechte aus Art. 101, 103 und 118 Abs. 1 Satz 1 BV.

Die Erhebung von Kammerbeiträgen aufgrund einer auf § 20 der Satzung beruhenden eigenen Beitragssatzung ist als Folge derPflichtmitgliedschaft in § 79 StBerG bundesgesetzlich vorgegeben und für sich verfassungsrechtlich unbedenklich; sie verstößtnicht gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (vgl. BVerfG vom 19.12.1962 = BVerfGE 15, 235; VerfGH vom 26.7.2005). Verstößegegen den Gleichheitssatz wegen Bemessung der Beiträge im Einzelnen durch die insoweit auch nicht angefochtene Beitragssatzungträgt der Antragsteller nicht vor. Für eine Verletzung des Eigentumsrechts nach Art. 103 BV durch unzumutbar hohe Beiträgesind ebenfalls keine Anhaltspunkte ersichtlich.

VI.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

Bayerischer VerfGH:
Urteil v. 09.08.2011
Az: Vf. 18-VII-10