Verwaltungsgericht München:
Urteil vom 24. Juli 2009
Aktenzeichen: M 21 K 08.3729

(VG München: Urteil v. 24.07.2009, Az.: M 21 K 08.3729)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger, der als ... mit der Besoldungsgruppe ... im Dienst der Beklagten steht und seinen Dienst bei dem ... als Patentprüfer verrichtet, legte am ... 2007 gegen die Höhe seiner Besoldung Widerspruch für die Zeit ab dem ... 2004 ein.

Zur Begründung trug er vor, die Höhe seiner Besoldung verletze seinen durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungskräftig verbürgten Anspruch auf amtsangemessene Alimentation. Dies ergebe sich zum einen daraus, dass für vergleichbare Tätigkeiten bzw. Tätigkeiten mit vergleichbarer Ausbildung wesentlich höhere Einkommen als von einem Patentprüfer bei dem ... erzielt würden. Zum andern sei entgegen § 14 BBesG die Besoldung während der letzten Jahre nicht an die allgemeine Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in Deutschland ang...sst worden.

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 06.03.2007 (Az. 2 BvR 556/04) habe sich die Amtsangemessenheit der Beamtenbesoldung nicht allein an einem Vergleich zum Lebensstandard von Beamten in kostengünstigeren Regionen zu orientieren, sondern daneben an dem Verhältnis zu den Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachter Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt würden. Die von ihm ausgeübte Tätigkeit als ..., welche nach den gesetzlichen Zugangsvoraussetzungen ein technisches oder naturwissenschaftliches Studium und eine entsprechende fünfjährige Berufserfahrung sowie zusätzlich eine eineinhalbjährige Spezialausbildung und gute Sprachkenntnisse in Englisch sowie Französisch voraussetze, lasse sich zum einen mit der Tätigkeit von Ingenieuren und Naturwissenschaftlern in der Industrie bzw. Forschung, zum andern mit der gleichartigen Tätigkeit der ... des ... vergleichen. Um dies zu belegen, stellte der Kläger einen Einkommensvergleich mit den um die Sozialabgaben (Rentenversicherungsbeiträge und Beiträge zur Arbeitslosenversicherung) bereinigten Bruttojahreseinkommen gewerblich Beschäftigter aus ausgewählten, von ihm für vergleichbar erklärten Berufsgruppen einschließlich der ... des ... her. Unabhängig von dieser Betrachtung sei die Besoldungsentwicklung seit dem Jahr 2000 im Widerspruch zu § 14 BBesG hinter den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen zurückgeblieben. Auf die zum Beleg der vorgenannten Betrachtungen angeführten Quellenangaben wird Bezug genommen.

Mit Bescheid vom ... 2007 wies das ... den Widerspruch des Klägers vom ... 2007 und zugleich den darin liegenden Leistungsantrag unter Hinweis auf die Gesetzesbindung der Beamtenbesoldung zurück.

Hiergegen legte der Kläger am ... 2008 erneut Widerspruch ein, zu dessen Begründung er auf das Vorbringen im bisherigen Verfahren Bezug nahm.

Mit Widerspruchsbescheid vom ... 2008 wies das ... den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip referiert und insbesondere darauf hingewiesen, dass dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflichten ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt sei.

Hiergegen erhob der Kläger durch seinen Bevollmächtigten am 1. August 2008 bei dem Verwaltungsgericht München Klage mit dem Antrag,

festzustellen, dass das Nettoeinkommen des Klägers verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei, hilfsweise , den Bescheid des ... vom ... 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des ... vom ... 2008 aufzuheben und (1.) festzustellen, dass sich bei dem Kläger in Anwendung der besoldungsrechtlich relevanten Gesetze in ihrer Gesamtheit ein verfassungswidrig zu niedriges Nettoeinkommen ergebe sowie (2.) die Beklagte zu verpflichten, rückwirkend ab dem 1. Januar 2004 die Differenzbeträge bis zu einem verfassungskonformen Einkommen nachzuzahlen.

Zur Begründung wurde zum einen das Vorbringen im Behördenverfahren wiederholt. Ergänzend wurde unter weiterer Referierung der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip vorgetragen, ob die Dienstbezüge des Beamten amtsangemessen seien, beurteile sich nach dem Nettoeinkommen, da es dem Gesetzgeber freistehe, das von der Verfassung vorgegebene Ziel durch eine entsprechende Bemessung der Bruttobezüge zu erreichen, oder andere Maßnahmen, beispielsweise steuerlicher oder beihilferechtlicher Art, zu ergreifen, um eine amtsangemessene Alimentation insgesamt zu gewährleisten (sog. Mischsystem). Den Bezugsrahmen für eine betragsmäßige Konkretisierung der Amtsangemessenheit der Alimentation bildeten die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem die außerhalb des öffentlichen Dienstes. Im Weiteren wurden zur Begründung der Unteralimentierung die Nettobezüge des Klägers in den Jahren 2003 bis 2007 dargestellt und im Hinblick darauf, dass er im September 2004 zum ... und im September 2005 zum ... befördert worden war, während sich im Jahr 2006 kein nennenswerter Gehaltszuwachs mehr ergeben habe, einer ausführlichen Diskussion unterzogen. Dies führe in Verbindung mit den vom Bundesgesetzgeber in den letzten Jahren bei der Beamtenbesoldung vorgenommenen Einschnitten (z.B. Kürzung der Jahressonderzahlung, Wegfall des Urlaubsgeldes, aus vorgelegten Beihilfeabrechnungen des Klägers der Jahre 2004 bis 2008 ersichtliche Selbstbeteiligungen) zur Verfassungswidrigkeit der Besoldung. Zum Beleg hierzu wurde auf die Entscheidung des OVG Münster vom 10. September 2007 (Az: 1 A 4955/05) hingewiesen, mit der festgestellt worden sei, dass die Besoldungsempfänger des Landes Nordrhein-Westfalen seit 2003 von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt seien. Auch das Verwaltungsgericht Arnsberg habe Klageverfahren, in denen es um das Ende 2003 abgeschaffte Urlaubsgeld gehe, dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt, weil es ebenfalls zu der Auffassung gelangt sei, dass die Besoldung der Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen seit 2003 nicht mehr den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspreche (VG Arnsberg vom 27.12.2007 - 2 K 480/06 u.a. - NVwZ-RR 2008, 486). Auch im Vergleich mit den Einkünften der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst sei eine Unteralimentierung des Klägers gegeben. Hierzu wurde auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Braunschweig (Az. 7A 357/05) verwiesen, das anhand einer Vergleichsberechnung zwischen der Entwicklung der Nettobesoldung eines mit dem dortigen Kläger wirtschaftlich vergleichbaren Beamten in der Besoldungsgruppe A9 (mittlerer Dienst, verheiratet, zwei Kinder) mit derjenigen eines ebenfalls verheirateten Angestellten im öffentlichen Dienst mit zwei Kindern und der Endstufe in Vergütungsgruppe IV b BAT (sog. Vergleichsgruppen-Angestellter), gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, § 80 BVerfGG zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht geführt habe.

Nach alledem werde angeregt, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG auszusetzen, um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob die Besoldungsbezüge des Klägers verfassungswidrig zu niedrig bemessen seien.

Da nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation etwaige Ansprüche zeitnah geltend gemacht werden müssten, habe der Kläger zur Anspruchswahrung Klage erheben müssen. Zu einer näheren Konkretisierung seiner Erhöhungsforderung, die ihm auch nicht möglich wäre, sei er nach der Rechtsprechung nicht verpflichtet.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde erneut die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts referiert. Dieses sehe es angesichts der in der jüngeren Vergangenheit vorgenommenen Leistungskürzungen und Einsparmaßnahmen im Recht der Beamten und Versorgungsempfänger bei einer Gesamtschau zwar nicht von vornherein als ausgeschlossen an, dass die Alimentation insgesamt nicht mehr ausreichend sei. Je empfindlicher sich dabei die Leistungskürzungen im öffentlichen Dienst in ihrer Gesamtheit darstellten, um so eher werde eine Überschreitung der durch das Alimentationsprinzip gezogenen Grenzen für die Festsetzung der Bezügehöhe in Betracht kommen und dem Gesetzgeber jedenfalls Anlass geben, die wachsende Differenz zu beobachten und seine Erwägung, dass die verfassungsrechtlichen Maßstäbe gleichwohl eingehalten seien, zu plausibilisieren. Um einen (bereits durch die Kostendämpfungspauschale bewirkten) Verstoß gegen das Alimentationsprinzip annehmen zu können, bedürfe es jedoch substantiierter Aufstellungen, welche Maßnahmen im Einzelnen die bestehende Alimentation in welchem Umfang geschmälert hätten. Nur aus einer dergestalt bilanzierten und in konkreten Zahlen bezifferten Auflistung der veränderten Gesamtumstände könnten sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Alimentation bestimmter Beamtengruppen insgesamt nicht mehr den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspreche. Der pauschale Verweis auf die generellen Sparmaßnahmen zu Lasten der Beamten genüge hierfür nicht. Einen diesen Anforderungen entsprechenden Vortrag habe der Kläger nicht gehalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Gründe

1. Die zulässige Feststellungsklage ist nicht begründet.

Wie der Kläger bereits zutreffend ausgeführt hat, kann die Verletzung des Alimentationsprinzips nur im Wege der Feststellungsklage geltend gemacht werden (BVerwG vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = DRiZ 2008, 216 = IÖD 2008, 207 = DÖV 2008, 637 = DokBer B 2008, 239 = ZBR 2008, 391 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 = NVwZ 2008, 1129 = Schütz BeamtR ES/C IV 2 Nr. 184). Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klage auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Teilt das Verwaltungsgericht diese Beurteilung, so muss es nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des Besoldungsgesetzes einholen, das die Dienstbezüge festlegt (BVerwG vom 20.03.2008, a.a.O.).

1.1 Im vorliegenden Fall besteht, wie noch im einzelnen auszuführen sein wird, keine Veranlassung, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der gesetzmäßigen Besoldung einzuholen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass sein Nettoeinkommen verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei. Soweit er hilfsweise begehrt, die Beklagte zu verpflichten, rückwirkend ab dem 1. Januar 2004 die Differenzbeträge bis zu einem verfassungskonformen Einkommen nachzuzahlen, ist der die Beanstandung der Besoldung zurückweisende Bescheid des ... vom ... 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des ... vom ... 2008 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört das Alimentationsprinzip zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Der Beamte muss über ein Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet und ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus ein Minimum an Lebenskomfort ermöglicht (st. Rspr., zuletzt BVerfG vom 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 = ZTR 2005, 608 = DVBl 2005, 1441 = NVwZ 2005, 1294 = DÖD 2006, 24 = Schütz BeamtR ES/C II 1 Nr. 16 = ZBR 2005, 378 = BayVBl 2006, 241, m.w.N.). Hierbei hat der Besoldungsgesetzgeber auch die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen (BVerfG vom 27.09.2005, a.a.O.).

Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Die Alimentation ist ein Maßstabsbegriff, der nicht statisch, sondern entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen zu konkretisieren ist. Die einfachgesetzliche Verpflichtung in § 14 BBesG, die Bezüge der Beamten durch eine Erhöhung oder auch eine Verminderung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen, stellt sich damit als Konkretisierung des Alimentationsgrundsatzes aus Art. 33 Abs. 5 GG dar (BVerfG vom 27.09.2005, a.a.O.).

Dem (Netto-)Einkommensniveau der privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer, vor allem der Angestellten des öffentlichen Dienstes, kommt eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und damit der Angemessenheit der Besoldung zu (BVerfG vom 27.09.2005, a.a.O.). Die Angemessenheit der Alimentation bestimmt sich maßgeblich nach innerdienstlichen, unmittelbar auf das Amt bezogenen Kriterien wie dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit. Durch das Gebot, bei der Besoldung dem Dienstrang des Beamten Rechnung zu tragen, soll - dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG folgend - einerseits sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. In dieser Hinsicht bestimmt sich die Amtsangemessenheit im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen. Andererseits kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Diese Wertigkeit wird durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt.

Bezugsrahmen für die betragsmäßige Konkretisierung dieses abstrakten Wertes der vom Beamten erbrachten Leistung sind die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes. Die Bereitschaft des Beamten, sich mit ganzem Einsatz seinem Dienst zu widmen, und seine Immunität gegenüber politischer und finanzieller Einflussnahme durch Dritte hängen nicht zuletzt davon ab, dass die von ihm geleisteten Dienste adäquat gewürdigt werden. Maßstab hierfür wie auch für das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sind nicht zuletzt die Einkünfte, die er mit seinen Fähigkeiten und Kenntnissen erzielt, im Vergleich zu den Einkommen ähnlich ausgebildeter Arbeitnehmer mit vergleichbarer beruflicher Verantwortung. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber das Beamtenverhältnis für qualifizierte Kräfte anziehend ausgestalten muss. Dies setzt auch voraus, dass der öffentliche Dienst mit Konditionen wirbt, die insgesamt einem Vergleich mit denen der privaten Wirtschaft standhalten können. Denn die Alimentation dient nicht allein dem Lebensunterhalt des Beamten, sie hat zugleich eine qualitätssichernde Funktion (zu allem: BVerfG vom 27.09.2005, a.a.O.).

1.3 Die Verfassungswidrigkeit der Besoldung ist von dem sie beanstandenden Beamten (schlüssig) darzulegen. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu im Nichtannahmebeschluss wegen Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten durch Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassung zur Bildung einer Versorgungsrücklage (BVerfG vom 24.09.2007 - 2 BvR 1673/03, 2 BvR 2267/03, 2 BvR 1046/04, 2 BvR 584/07, 2 BvR 585/07 usw. - DVBl 2007, 1435 = ZBR 2007, 411 = ZTR 2007, 704 = NVwZ 2008, 195 = Schütz BeamtR ES/C I Nr. 6) ausgeführt, es erscheine zwar nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die in den letzten Jahren erfolgten finanziellen Einschnitte in die Alimentation der Beamten dazu geführt hätten, dass einzelne Beamtengruppen oder sogar die Beamtenschaft insgesamt nicht mehr angemessen alimentiert würden. Zur Begründung der mit dieser Behauptung erhobenen Verfassungsbeschwerden genüge es jedoch nicht, wenn die Beschwerdeführer lediglich die einzelnen Kürzungsmaßnahmen benennten, ohne aufzuzeigen, wie sich die hierdurch bewirkten Einschnitte konkret auf die Höhe ihrer Nettobezüge ausgewirkt hätten und warum ihre Alimentation nach den Kürzungen insgesamt nicht mehr ausreichend sein solle. Zur ordnungsgemäßen Begründung der Verfassungsbeschwerden sei es erforderlich, auf der Grundlage konkreter Berechnungen darzulegen, wie genau sich die umfangreichen Kürzungen der letzten Jahre auf Nettobezüge ausgewirkt hätten und inwieweit Besoldung oder Versorgung aufgrund dieser Einschnitte hinter der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zurückgeblieben seien. Nur aus einer solchen, die Einschnitte konkret beziffernden Aufstellung könnten sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Alimentation bestimmter Besoldungs- und Versorgungsempfänger oder der Besoldungs- und Versorgungsempfänger insgesamt nicht mehr den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspreche. Als Bestimmungsfaktoren für die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse seien dabei - neben den Einkünften der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst - insbesondere diejenigen Einkommen zu berücksichtigen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachter Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden. Diese zählten seit jeher zu den maßgeblichen Faktoren für die Bestimmung der Amtsangemessenheit der Alimentation (BVerfG vom 24.09.2007, a.a.O.).

1.4 Die derart für eine zwar weitaus weniger bedeutende, zumindest aber prozessual mit der vorliegenden vergleichbare Fragestellung vom Bundesverfassungsgericht formulierten Darlegungserfordernisse sind nicht nur spezifisch für die bei ihm erhobenen Verfassungsbeschwerden zu fordern. Auch das Verwaltungsgericht ist, soll es die Verfassungswidrigkeit der Beamtenbesoldung feststellen und aufgrund dieser Feststellung nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen, in gleicher Weise wie das Bundesverfassungsgericht darauf angewiesen und kann das gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO auch verlangen, dass der seine Besoldung angreifende Kläger einen Sachverhalt darlegt, anhand dessen sich die Überzeugung bilden lässt, dass - nach der vom Amtsermittlungsprinzip (§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO) her gebotenen Aufklärung dann noch strittiger Punkte - die Besoldung verfassungswidrig (geworden) ist. An dieser Darlegung, die angesichts der Bedeutung des hier geführten, an beamten- und finanzpolitischer Bedeutung nicht mehr zu übertreffenden Globalangriffs gegen das Besoldungssystem aller öffentlichen Haushalte ohne eine gewisse wissenschaftliche Fundierung nicht auskommen wird, fehlt es vorliegend.

1.4.1 Um die genannten Darlegungserfordernisse zu erfüllen, hat der Kläger im Ausgangsverfahren einen Einkommensvergleich mit den um die Sozialabgaben (Rentenversicherungsbeiträge und Beiträge zur Arbeitslosenversicherung) bereinigten Bruttojahreseinkommen gewerblich Beschäftigter aus ausgewählten, von ihm für vergleichbar erklärten Berufsgruppen einschließlich der Patentprüfer des ... hergestellt. Ferner hat er bei einem Vergleich der um die Preissteigerungsraten der Jahre 2001 bis 2007 bereinigten Beamtenbesoldung einen realen Einkommensverlust von 15,5 % errechnet, wohingegen das reale Einkommen der Tarifbeschäftigten in der gewerblichen Wirtschaft leicht um 1,2 % gestiegen sei. Beide Vergleichsberechnungen sind unbehelflich, die erstgenannte, weil das Bundesverfassungsgericht längst ausdrücklich klargestellt hat, dass sich nur anhand des Nettoeinkommens, also des Einkommens, das dem Beamten zufließe und über das er - nach Abzug der Steuern - verfügen könne, beurteilen lasse, ob die Dienstbezüge der Beamten einschließlich der Altersversorgung und Hinterbliebenenversorgung ausreichend im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG seien (vgl. BVerfG vom 30.03.1977 - 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 - BVerfGE 44, 249 = DÖV 1977, 633 = JZ 1977, 597 = EuGRZ 1977, 376 = FamRZ 1977, 619 = NJW 1977, 1869 = DVBl 1977, 809 = ZBR 1977, 245 = DÖD 1977, 198 = VerwRspr 29, 129). Auch die zweitgenannte vergleichende Aussage ist aus einer ganzen Reihe von Gründen unbehelflich, z.B. weil auch sie an Bruttoeinkünfte anknüpft, die Einkommensentwicklung aller - und nicht nur mit dem Kläger wenigstens dem Stande nach vergleichbarer - Gruppen erfasst, nichts zur Beanspruchung der ausgewählten Vergleichsgruppen aussagt, obwohl dies an dieser Stelle unverzichtbar ist, und schließlich in willkürlicher Weise einen Zeitraum (seit dem Jahr 2001) herausgreift, in dem sich in der gewerblichen Wirtschaft dramatische Verwerfungen abgespielt haben, welche die Frage der Nachhaltigkeit der Einkommenserzielung über ein ganzes Arbeitsleben sowie nach Eintritt des Versorgungsfalles aufwerfen. Da sich in dem Betrachtungszeitraum ein zu Beginn ursprünglich vorhandenes Kollektiv von Beschäftigten in eine weiterhin überdurchschnittlich gut bezahlte, in die Einkommensstatistik eingegangene Restgruppe Beschäftigter und zwei weitere Gruppen von Arbeitsuchenden sowie Frühverrenteten aufgespaltet hat - mit entsprechenden Folgewirkungen für deren Versorgungsniveau im Alter, wäre an dieser Stelle eine eingehende Betrachtung erforderlich, ob und ggf. mit welchen Korrekturen ein Vergleich dieses Restkollektivs mit einem auf Lebenszeit ernannten Beamten mit Versorgungsanwartschaft dennoch zulässig sein kann.

1.4.2 Im Klageverfahren hat der Kläger von sich aus eingesehen, dass es auf das Nettoeinkommen ankommt, aber nunmehr auf eigene konkrete Zahlenvergleiche mit Beschäftigten der privaten Wirtschaft verzichtet. Indem dargelegt wurde, dass den Bezugsrahmen für eine betragsmäßige Konkretisierung der Amtsangemessenheit der Alimentation die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem die außerhalb des öffentlichen Dienstes bilden, wurde allerdings die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts offensichtlich missachtet, das wiederholt betont hat (vgl. oben, z.B. BVerfG vom 27.09.2005, a.a.O.), dass sich die Konkretisierung der Amtsangemessenheit der Beamtenbesoldung an den Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes zu orientieren hat. Dies ist deshalb von Bedeutung, weil es vergleichsweise einfach erscheint, die Einkommen und deren Entwicklung von beamteten und angestellten Beschäftigten des öffentlichen Dienstes miteinander zu vergleichen, während davon im Verhältnis zu den Beschäftigten außerhalb des öffentlichen Dienstes keine Rede sein kann.

Zum Beleg der verfassungswidrigen Unteralimentation wurde zunächst auf die Entscheidung des OVG Münster vom 10. September 2007 (Az. 1 A 4955/05 - DVBl 2007, 1297 = Schütz BeamtR ES/C IV 2 Nr. 177) verwiesen. Die Entscheidung des VG Arnsberg vom 27. Dezember 2007 (Az. 2 K 480/06 u.a. - NVwZ-RR 2008, 486) ist nur eine Folgeentscheidung hierzu, die im Wesentlichen auf der Feststellung der Unteralimentation des OVG Münster aufbaut. Dies ist zum einen deshalb unbehelflich, weil selbst das OVG Münster der Beklagten des vorliegenden Verfahrens, also dem Bund bescheinigt, im Gegensatz zum Land Nordrhein-Westfalen im Zeitraum seit der deutschen Wiedervereinigung eine verfassungsmäßige Besoldung gewährleistet zu haben (vgl. juris-Rdnr. 117/120). Zum andern fällt auch in der Entscheidung des OVG Münster der Vergleich mit den Bezügen "vergleichbarer" Beschäftigter außerhalb des öffentlichen Dienstes dürftig aus. Die eingangs formulierte These, die Besoldung der Beamten- und Richterschaft des Landes sei beginnend mit dem Jahr 2003 in nicht zu rechtfertigender Weise greifbar von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter "abgekoppelt" worden, wird durch wirklich überzeugende Einkommensvergleiche nicht belegt. Sich dessen offenbar bewusst, vermeidet das OVG Münster auch die harte Feststellung, dass die Alimentation aller Beamten insgesamt verfassungswidrig sei. Es begnügt sich vielmehr mit der Feststellung, dass sich die amtsangemessene Alimentation von Beamten und Richtern - infolge einer vom Land zu vertretenden Abkopplung der Besoldung von der allgemeinen Einkommens- und Wirtschaftsentwicklung - allenfalls noch am unteren Rand des verfassungsrechtlich Zumutbaren bewege. Wenigstens diese Feststellung musste getroffen werden, um zur Verletzung des Alimentationsprinzips durch eine wenn auch nicht marginale, aber doch vergleichsweise überschaubare Zusatzbelastung in Form der Kostendämpfungspauschale zu gelangen, die sich sonst nicht hätte begründen lassen (vgl. BVerfG vom 30.03.1977, a.a.O.). Dieselbe Argumentation findet sich in dem Vorlagebeschluss des VG Braunschweig vom 9. September 2008 - 7 A 357/05. Er besteht wie die Entscheidung des in ihm zitierten OVG Münster vom 10. September 2007 aus einer Liste von einzelnen Elementen, aus denen sich die Abkoppelung von der allgemeinen Einkommensentwicklung im Land Niedersachsen ergeben soll. Es werden zahlreiche Einschnitte und Kürzungen gegenüber dem früheren Besoldungsniveau aufgezählt, die durch die gewährten Anpassungen nach oben nicht oder unzureichend kompensiert worden seien. Der notwendige Fixpunkt für das abschließende Urteil der Unteralimentation besteht indessen nur in der Behauptung, dass damit nach der Überzeugung der erkennenden Kammer eine Unteralimentation festzustellen sei. Der Vergleich mit einem Tarifbeschäftigten ist nicht nachvollziehbar. Merkwürdigerweise wird eingangs der Entscheidung für den klagenden Beamten der Besoldungsgruppe A9 ein Jahresnettogehalt in Höhe von 29.983,63 € genannt, während der sog. Vergleichsgruppenangestellte im selben Kalenderjahr auf ein Jahresnettogehalt in Höhe von 25.784,24 € kommen soll. An dieser Stelle interessiert das Verwaltungsgericht Braunschweig jedoch nur die seit 2002 eingetretene Einkommenssteigerung des Angestellten, dass das seit Jahren auf der Stelle tretende Einkommen des klagenden Beamten damit immer noch um ca. 14 % höher liegt als das des Angestellten, wird nicht festgestellt.

Den zitierten Entscheidungen kann nach alledem für das vorliegende Verfahren keine richtungweisende Erkenntnis entnommen werden.

1.4.3 Im Übrigen ist im vorliegenden Fall weder zu in Frage kommenden Vergleichsgruppen innerhalb noch außerhalb des öffentlichen Dienstes auch nur ansatzweise etwas vorgetragen. Der Kläger vergleicht sein Nettoeinkommen weder mit dem Nettoeinkommen eines vergleichbaren Tarifangestellten des ... oder eines Bundesangestellten noch vergleicht er es mit dem Nettoeinkommen eines gewerblich angestellten Ingenieurs. Erst recht nichts vorgetragen wird zur Vergleichbarkeit derartiger Beschäftigter mit dem Kläger, etwa hinsichtlich der Beanspruchung.

1.4.4 Das ist allerdings unverzichtbar. Das Gericht hat im Verlauf der Beschäftigung mit der vorliegenden Klage den Eindruck gewonnen, dass es ein schwieriges Unterfangen sein wird, nicht nur entsprechend der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts den abstrakten Wert der von einem Beamten erbrachten Leistung betragsmäßig anhand der Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes, sondern auch derer außerhalb des öffentlichen Dienstes zu konkretisieren. Soweit ersichtlich, hat eine solche Betrachtung bisher nicht stattgefunden, insbesondere hat sich auch das Bundesverfassungsgericht bisher nicht näher dazu geäußert, mit welchen Methoden die Vergleichbarkeit von Ausbildung und Tätigkeit zwischen beamteten und angestellten Angehörigen des öffentlichen Dienstes einerseits und Angestellten der gewerblichen Wirtschaft andererseits bestimmt werden könnte. Selbst wenn eine solche Betrachtung mit dem hierfür erforderlichen Aufwand ins Werk gesetzt werden sollte, wird am Ende nicht darauf verzichtet werden können, die gefundenen Ergebnisse zur Ausschaltung von darin latent enthaltenen Fehlerquellen anhand der Aussagen des Arbeitsmarkts zu überprüfen. Da auch Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes Teil des Arbeitsmarktes sind - und dies nicht nur zu Beginn ihrer Berufslaufbahn -, widerlegt es die Behauptung, gewerbliche Angestellte würden bei gleicher Leistung und Verantwortung signifikant mehr verdienen als Beamte, solange sich der Beamtennachwuchs - mit teilweise überdurchschnittlich qualifizierten Bewerbern - tatsächlich decken lässt.

Die diesbezügliche Diskussion in der mündlichen Verhandlung am Beispiel der Verhältnisse des ... hat insoweit nichts Gegenteiliges ergeben. Der Kläger trug insoweit vor, seit 2001 seien im größeren Umfang Missstände bei den Erledigungszeiten festgestellt worden, die schließlich zu einem sog. Stauabbaukonzept geführt hätten. Des weiteren seien ihm aus der jüngeren Vergangenheit Fälle bekannt, in denen Einstellungsbewerber, die über eine sehr spezifische Vorausbildung verfügen müssten, um die ausgeschriebenen Stellen zu besetzen, im Hinblick auf die unzulängliche Besoldungssituation von ihrer Bewerbung zurückgetreten seien. Allerdings sei zuletzt infolge der allgemeinen Wirtschaftskrise wieder ein größerer Zulauf von Bewerbern festzustellen gewesen. Die Vertreterin der Beklagten führte hierzu aus, nach ihren Feststellungen, auch unter Einbeziehung der juristischen Beamten, liege es vorwiegend nicht an der mangelnden Besoldung, wenn es zu einem Erledigungsstau gekommen sei, sondern maßgeblich daran, dass im Bundeshaushalt zu wenig Stellen für das ... zur Verfügung stünden, um die Patentanmeldungen abzuarbeiten. Teilweise sei es auch tatsächlich schwierig, bestimmte Stellen mit den geeigneten Bewerbern zu besetzen, weil hierfür eine sehr spezifische Vorausbildung erforderlich sei, die nur wenige vorweisen könnten.

Zur Vergleichssituation mit dem ... trug der Kläger vor, es gebe seit vielen Jahren beim ... eine Bestandsquote nach nationalem Proporz, das bedeute, beim ... dürften zu einem bestimmten Zeitpunkt immer nur so viele Bedienstete einer bestimmten Vertragsnation beschäftigt sein, als es der zuvor festgelegten Quote entspreche. Da zu Beginn der Tätigkeit des ... relativ viele Stellen standortbedingt mit Deutschen besetzt worden seien, habe sich hier bis in die jüngere Vergangenheit hinein eine relativ stabile Ausschöpfung dieser Quote durch Deutsche ergeben, die einer Einstellung von Nachwuchskräften aus Deutschland bislang entgegengestanden habe. Zudem gebe es eine Sperrfrist von sieben Jahren, die Beamte des ... wahren müssten, bevor sie sich für einen Dienstposten beim ... bewerben könnten. Dies führe bei Beamten, die diese sieben Jahre annähernd bereits zurückgelegt hätten, zu entsprechenden Nachteilen im Altersvergleich mit anderen Bewerbern. Hinzu komme, dass Patentprüfer insgesamt erst mit relativ hohem Lebensalter diesen Beruf ergreifen könnten, da sie eine fünfjährige Berufserfahrung als Vordienstzeit vorweisen müssten (vgl. § 26 Abs. 3 PatG).

Aus diesen Aussagen, deren Richtigkeit nicht in Zweifel zu ziehen ist, lässt sich für das Gericht nicht ablesen, dass der Gesetzgeber das Beamtenverhältnis nicht auch im Bereich des ... für qualifizierte Kräfte anziehend ausgestaltet hätte und nicht auch in diesem Segment des öffentlichen Dienstes mit Konditionen würbe, die insgesamt einem Vergleich mit denen der privaten Wirtschaft standhalten können. Es widerspricht der Auffassung, dass letztlich der Arbeitsmarkt eine etwaige Unteralimentation indizieren müsste, nicht, wenn Ingenieure, welche über eine sehr spezifische Qualifikation verfügen, die auch von der Industrie nachgefragt wird, sich angesichts der in Aussicht stehenden Beamtenbesoldung als Patentprüfer bei dem ... lieber für den konkurrierenden industriellen Arbeitgeber entscheiden. Hierbei handelt es sich um Einzelfälle, welche nicht geeignet sind, die Funktionsfähigkeit des gesamten Besoldungssystems nicht in Frage stellen. Die Feinsteuerung der Besoldung nach marktwirtschaftlichen Bedürfnissen wird vom Gesetzgeber in bewährter Weise durch im Einzelfall für die betreffende Gruppe ausgebrachte Zulagen gewährleistet (vgl. die jeweiligen Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen). Erst wenn eine solche Zulage notwendig geworden ist und auch dieses Instrument nicht mehr ausreicht, um qualifizierten Nachwuchs aus dem Arbeitsmarkt zu gewinnen, ist ein greifbarer Anhaltspunkt für eine bestehende Unteralimentation gegeben.

Was die Vergleichbarkeit von Patentprüfern des ... mit Patentprüfern des ... unter Gesichtspunkten des Arbeitsmarktes anbelangt, widerlegen die glaubhaften Aussagen des Klägers die eingangs aufgestellte These schon deshalb nicht, weil es sich bei dem ... um eine einmalige, monopolartige Einrichtung handelt, der gegenüber sich Vergleiche und Bezugnahmen allein wegen der von dem Kläger selbst aufgezeigten Knappheit der dort verfügbaren Stellen für ... von vornherein verbieten.

1.4.5 Als weiterer Indikator für bestehende Unteralimentation käme nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in Betracht, zu untersuchen, ob die Immunität einer bestimmten Beamtengruppe gegenüber politischer und finanzieller Einflussnahme durch Dritte gefährdet ist. Insoweit liegen für den Bereich des ... keine Anhaltspunkte in Form einer öffentlich bekannt gewordenen Bestechlichkeitskriminalität vor, so dass auch aus diesem Blickwinkel festgestellt werden kann, dass das gegenwärtige Besoldungsniveau nicht verfassungswidrig ist.

1.4.6 Desgleichen vermag das Gericht auch keine Defizite im Ansehen des Amtes des Klägers in den Augen der Gesellschaft zu erblicken. Der höhere Dienst genießt in der Öffentlichkeit auch unter dem Blickwinkel seiner Besoldung einen hervorragenden Ruf. Soweit es in der Vergangenheit eine Stimmung in der Öffentlichkeit gab, Beamte wegen ihrer mangelhaften Besoldung in die Nähe von Sozialhilfeempfängern zu rücken und deswegen nicht angemessen zu respektieren, hat sich diese jedenfalls nicht auf den höheren Dienst bezogen.

1.5 Zusammenfassend vermag das Gericht aufgrund der aufgezeigten Umstände keine greifbare Unteralimentation des Klägers festzustellen.

1.6 Abschließend verweist das Gericht noch auf eine Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, der zufolge die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppen W2 (vergleichbar A14 Stufe 8) und W3 (vergleichbar A15 Stufe 11) derzeit eine noch amtsangemessene Alimentation gewährleisten (BayVerfGH vom 28.07.2008 - Vf. 25-VII-05 - NVwZ 2009, 46 = Schütz BeamtR ES/C I Nr. 7 = ZBR 2009, 260 = BayVBl 2009, 462).

2. Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

3. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO und §§ 708 ff. ZPO.

Beschluss :

Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

VG München:
Urteil v. 24.07.2009
Az: M 21 K 08.3729