Verwaltungsgericht Regensburg:
Urteil vom 13. September 2012
Aktenzeichen: RO 5 K 11.616

(VG Regensburg: Urteil v. 13.09.2012, Az.: RO 5 K 11.616)

Tenor

I. Die Auflage in Ziffer 1 b) Satz 1 des Bescheides des Beklagten vom 29.3.2011 in der Fassung vom 30.11.2011, Az. 10.10-2162.3-234 wird aufgehoben.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Auflage zu seiner Vermittlererlaubnis, die Werbebeschränkungen beinhaltet und gegen eine entsprechende Zwangsgeldandrohung und stellt den Erlaubnisvorbehalt sowie Werbeverbote im Glücksspielrecht in Frage. Der Kläger ist Lotterieeinnehmer der Nordwestdeutschen Klassenlotterie (NKL), der mit Erlaubnis der Regierung der Oberpfalz vom 19.12.2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 26.3.2010 Az. 10.10-2162.3-24 und 29.3.2011 und 30.11.2011 in Bayern Klassenlotterien vermittelt.

Die Regierung der Oberpfalz änderte mit den Bescheiden vom 29.3.2011 den genannten Erlaubnisbescheid vom 29.12.2008 unter 1. in Ziffer 4 Buchst.c und mit Bescheid vom 30.11.2011 in Ziffer 3 wie folgt:

a) Ziffer 3 wird dahin geändert, dass die Erlaubnis mit Ablauf des 31.12.2012 ungültig wird.

b) Ziffer 4 Buchstabe c) erhält mir Wirkung vom 15.4.2011 folgende neue Fassung:

1€Die Werbeaktivitäten müssen sich im Rahmen des § 5 GlüStV bewegen. 2Jede Form der Image- oder Sympathiewerbung, die über den Hinweis auf die Legalität der Monopolangebote hinaus Sympathien für das Glücksspiel selbst weckt € ist unzulässig. 3Damit ist auch eine Werbung mit dem Hinweis auf eine gemeinnützige Verwendung der Spieleinnahmen unzulässig. 4Denn Werbung darf das Glücksspiel nicht zum Sponsoring gemeinnütziger Tätigkeiten aufwerten und die Teilnahme als positiv zu beurteilende Handlung im Sinne eines €Spendens durch Spielen€ darstellen. 5Gleichzeitige Hinweise auf die Gefahren des Glücksspiels ändern daran nichts.

6Im Übrigen gelten die Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV in der jeweils der NKL durch (Änderungs-)Bescheid bekannt gemachten Fassung (derzeitiger Stand: 23.9.2010); sie sind umzusetzen und Bestandteil dieses Bescheids.

Die Werbeaktivitäten für die vermittelten Glücksspiele müssen insbesondere folgende Anforderungen erfüllen:

a. Die Werbung darf nicht durch gezielte Formulierungen einen persönlichen und zeitlichen Druck hinsichtlich der Teilnahme bei den Kunden erzeugen.

b. Die Werbemaßnahmen dürfen nach Art und Umfang die Kunden nicht - insbesondere nicht in der unter Ziffer II.2.2 beschriebenen Weise € gezielt zur Teilnahme auffordern, anreizen oder ermuntern oder eine Teilnahme empfehlen. Sie müssen sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel beschränken, auch muss eine Information über Höchstgewinne mit der Aufklärung über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust verbunden werden. Die Glücksspielsucht fördernde Formen der Werbung durch verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine und ähnliche Aktionen (z. B. Zuwendungen und Werbeprämien für Kunden, die einen weiteren Spielteilnehmer werben) sind verboten.

c. Die Werbung darf sich nicht allein oder primär an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten. Die Werbung muss deutliche Hinweise auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger sowie auf die vom jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten.

d. Die Werbemaßnahmen dürfen nicht € insbesondere nicht in der unter Ziffer II.2.2 beschriebenen Weise € irreführend sein.

e. Die Gewinnmöglichkeiten dürfen nicht in emotionalisierender Weise mit Wünschen und Träumen (insbesondere auch der Verbesserung der derzeitigen [finanziellen] Situation) verknüpft werden. Es darf nicht in emotionalisierender Weise mit Bildern von Gewinnern geworben oder suggeriert werden, dass ein Gewinn quasi automatisch der Teilnahme folgt. Auch darf nicht suggeriert werden, dass der Spieler das Spiel kontrollieren kann. Werbung mit der Behauptung, Produkte könnten die Gewinnchancen bei Glücksspielen erhöhen, ist unzulässig.

Die Generierung von Inbound-Telefonaten mit Hilfe kostenloser Gewinnspiele zur Bewerbung der o. g. Glücksspiele ist nur zulässig, wenn die Gewinnspielunterlagen einen deutlichen Hinweis enthalten, dass bei einem Anruf auf Informationen über Spielmöglichkeiten bei den o. g. Glücksspielen gegeben werden.

Das Vertriebs- und Werbekonzept der NKL in der jeweils gültigen Fassung ist Bestandteil des Bescheids.

Hinweis: Das Gesetz der Bekämpfung unerlaubter Telefonwerbung unter Verbesserung des Verbraucherschutzes bei besonderen Vertriebsformen vom 29. Juli 2009 bleibt durch o. a. Regelung unberührt und ist zu beachten.€

2. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 Buchstabe b) dieses Bescheids wird angeordnet.

3. Bei jeder Zuwiderhandlung gegen eine der in Ziffer 1 Buchstabe b) dieses Bescheides unter den Buchstaben a. - e. genannten Anordnungen ab 15.4.2011 wird jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,-- € zur Zahlung fällig.

Zur Begründung wird unter II.2.2 ausgeführt, dass eine weitere Konkretisierung der Ziffer 4 Buchstabe c) des Erlaubnisbescheides geboten gewesen sei, weil der Kläger in zahlreichen Werbeschreiben gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 und 3 GlüStV verstoßen habe. Den Werbeschreiben des Klägers könnten folgende exemplarisch angeführten Verstöße entnommen werden:

a) In den Mailings vom 7.1., 18.1. und 20.1.2010 werde z. B. die Teilnahme an der Klassenlotterie mit einer sog. €Geburtsdatums-Losnummer€ beworben. Es werden Aussagen getroffen wie ... .

b) Durch Aussagen wie beispielsweise €Für Sie habe ich Ihre besonderen Zahlen unter den 3 Millionen Losnummern der NKL-Klassiklotterie gesucht und gefunden€, €Besorgung einer Extrem-Losnummer für Sie !!€, in der Anfangsphase einer Lotterie untersuche ich für einen Teil meiner Mitspieler die Chancen- und Erfolgsausichten bis in alle Einzelheiten ... Dieses Ergebnis zeigt meine aktuelle Gewinnchancen-Analyse für meine beste Beratung für Sie.€ ...

c) Der in vielfacher Hinsicht unzulässig irreführende und auffordernde Werbestil werde neben dem Brief vom 14.5. auch in den Mailings vom 17.5., 19.5., 21.5., 25.5., 27.5. und 28.5.2010 fortgesetzt: €In diesen Tagen habe ich für Ihr Mitspiel eine besondere Losnummer-Spezial-Analyse durchgeführt und bin auf die Losnummer (...) gestoßen, die zuletzt auffällig häufig gewonnen hat (Extrem-Losnummer).€ Sie passt ideal ... .€

d) Die auf die jeweiligen €Losangebote€ zugeschnittenen gezielten Aufforderungen zur Teilnahme (s. o.) würden durch sich regelmäßig wiederholende und den Kunden teilweise unter enormen Zeitdruck setzende Formulierungen wie z. B. €durch ein Spezialverfahren zur großen Gewinnchancenteilnahme aktiviert!€, €Vertraulich € Bitte diesen Brief sofort öffnen!€, €Exklusiv-Service € Wichtige persönliche Information€, €Total-Aktivierung sichert zu 100 % das Mitspiel€, €Letztmalige Teilnahmemöglichkeit: Blitz-Aktivierung für Ihr Extremlos garantiert!€, €Durch meinen EDV-Sonderkunden-Service zu 100 % aktiviert.€, €Um 2 Tage verlängert!!€, €(...) habe ich mich entschlossen, nochmals Ihre Teilnahme bis zum (...) möglich zu machen. Das wird jetzt ganz knapp (...)€. €Ihre persönliche Sonderteilnahme-Möglichkeit, die ich aus Zeitgründen nur einem auserwählten Kundenkreis noch eröffnen kann (...). Quasi in letzter Sekunde können Sie sich noch Ihre fantastischen Zusatzchancen sichern. Ist es nicht ein Wink des Schicksals, dass ich Ihnen heute Ihre Sonderteilnahme noch möglich mache€€ Durch diese Werbemaßnahmen werde dem Kunden u. a. suggeriert, dass es nur der besonderen Gunst des Klägers zu verdanken sei, noch an der Lotterie teilnehmen zu können.

e) Auch in der NKL-Rentenlotterie (vgl. Mailing vom 5.7.) werde in vielfach unzulässiger Weise beworben, z. B.: €Ein attraktiver Rentengewinn gibt finanzielle Sicherheit und ermöglicht ein schöneres Leben.€, €Zunächst einmal passt in Ihrem Alter von (...) eine 10-Jahres-Sofortrente mit den monatlichen Zahlungen sicher in Ihre aktive Lebensplanung, sei es beruflich oder auch in der Erfüllung einer Vielzahl lang gehegter Wünsche, die dann kein Traum mehr bleiben, sondern Wirklichkeit werden können.€ €Unterstützt werden diese Aussagen durch ... .€

f) Mehrfach würden auch Begriffe verwendet, die in unzulässiger Weise zur Steigerung des Spielanreizes geeignet seien: €Gewinn-Finale-Plus-Losnummern€, €Doppel-Spitzen-Ausschüttung€, €Extrem-Losnummer der Extraklasse!!€, €einzigartiges Gewinn-Feuerwerk€, €Ihre Spezial-Losnummern€, €Renten-Höchstspannung€. Solche Formulierungen gingen weit über die gemäß § 5 GlüStV zulässige Information über die Möglichkeiten zum Glücksspiel hinaus und stellten keine Aufklärung über die tatsächlich bestehenden Gewinnchancen dar.

g) Des Weiteren werde die Angabe von Höchstgewinnen (insbesondere die diversen €Jackpot-Chancen€, vgl. z. B. Mailing vom 17.5.2010) nicht immer mit der Aufklärung über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust verbunden.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten der Begründung wird auf den Bescheid, der dem Bevollmächtigten des Klägers am 4.4.2011 zuging, Bezug genommen.

Der Kläger ließ am 13.4.2011 gegen die o. g. Auflage zu Ziffer 1 b des Bescheides vom 29.3.2011 und gegen die Zwangsgeldandrohung Klage einreichen, die unter dem Az. RO 5 K 11.616 geführt wird und beantragte gleichzeitig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO.

Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen:

Es fehle bereits an der Rechtsgrundlage für die angefochtene Auflage. Denn die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV seien als Teil des im GlüStV unionsrechtswidrig normierten Monopols ebenfalls mit vorrangigem Unionsrecht unvereinbar und suspendiert. Der EuGH habe in den Entscheidungen vom 8.9.2010 festgestellt, dass das im GlüStV mit der Suchtprävention begründete Glücksspielmonopol unionsrechtswidrig sei. Dies habe der Bayer. VGH auf Grundlage der Entscheidungen des EuGH vom 8.9.2010 ebenfalls festgestellt. Die Vorrangwirkung des Unionsrechts erstrecke sich auf alle vermittlerbezogenen, zum Glücksspielmonopol akzessorischen und dessen Vollzug sicherstellenden Vorschriften des GlüStV: Dazu gehörten auch die Werbebeschränkungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV und die ergänzenden Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, die durch die angefochtene Auflage umgesetzt werden sollen.

Selbst bei unterstelltem Fortbestand der unionsrechtswidrigen glücksspielrechtlichen Werbebeschränkungen, gehe die angefochtene Auflage weit über den Regelungsgehalt des § 5 GlüStV hinaus. Denn § 5 GlüStV erlaube Werbung für erlaubt veranstaltete Glücksspiele. Auch der BGH habe darauf hingewiesen, dass zulässige informatorische Werbung €naturgemäß ein gewisses Anreiz- und Aufforderungsmoment€ beinhalte. Auch sei die Werbung des Klägers nicht irreführend und erwecke insbesondere keinen falschen Eindruck über die tatsächlichen Gewinn- und Verlustchancen bei den angebotenen Glücksspielen. Es würden weder höhere Gewinnchancen noch quasi automatische Gewinne suggeriert.

Auch würden durch die im Bescheid zitierten Werbeschreiben weder ein unzulässiger zeitlicher Druck noch ein unzulässiger emotionaler Druck durch Hinweise auf Bestellannahmeschluss oder Serviceleistungen ausgeübt. Die Werbeaussagen hätten auch keinen unzulässigen Aufforderungscharakter. Die vom Kläger verwendeten Produktnamen für die vertriebenen Lose dienten wie jede werbliche Kommunikation dazu, sich vom Angebot der Mitbewerber abzugrenzen. Sie enthielten auch keine unzulässige emotionalisierende Werbung. Auch enthielten weder der GlüStV noch andere Gesetze ein zahlenmäßige Beschränkung für Werbeschreiben einer Lotterieeinnahme.

Die Bezugnahme auf Werberichtlinien und auf das Vertriebs- und Werbekonzept der NKL sei rechtswidrig, denn es fehle an der erforderlichen Bestimmtheit. Darüber hinaus dienten sie der Durchsetzung der unionsrechtswidrigen Vorschrift des § 5 GlüStV, wie auch das VG Gelsenkirchen entschieden habe.

Außerdem bestehe bei Klassenlotterien nachweislich keine Suchtgefahr. Deshalb sei die Werbeauflage auch offensichtlich unverhältnismäßig. Das Ermessen sei falsch ausgeübt worden. Die Auflagen seien existenzvernichtend und eine Kampagne gegen den Kläger.

Nachdem der Kläger zunächst im Klageschriftsatz vom 13.4.2011 nur die Auflage zu Ziffer 1 b) und die Ziffer 3 des Bescheides vom 29.3.2011 angefochten hatte, fasste der Kläger mit Schriftsatz vom 4.1.2012 die Klageanträge neu und beantragt:

1. Es wird festgestellt, dass der Kläger ungeachtet des § 4 Abs. 1 GlüStV, Art. 2 AGGlüStV Glückspiele in Bayern ohne die Erlaubnis des Beklagten vermitteln darf.

2. Die Bescheide des Beklagten vom 29.3.2011 und 30.11.2011 werden aufgehoben.

3. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Hilfsweise:

1. Die Auflage zu Ziffer 1 b) des Bescheides des Beklagten vom 29.3.2011 in der Fassung des Bescheides vom 30.11.2011 (Az. 10.10-2162.3-24) wird aufgehoben

2. Die in Ziffer 3 des Bescheides des Beklagten vom 29.3.2011 in der Fassung des Bescheides vom 30.11.2011 enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- € für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Auflage zu Ziffer 1 b) des Bescheides vom 29.3.2011 wird aufgehoben.

3. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Ferner erklärte der Kläger mit Schriftsatz vom 30.7.2012 hinsichtlich des Antrags zu Ziffer 2 des Klageschriftsatzes die Hauptsache für erledigt, als der Bescheid vom 29.3.2011 aufzuheben ist, weil die Erlaubnis bis 31.12.2012 mit Bescheid vom 30.11.2011 verlängert worden sei.

Der Kläger ließ dazu vortragen:

Die Klageänderung sei nach § 264 Nr. 2 ZPO zulässig und sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibe und die Klageänderung geeignet sei, der abschließenden Klärung der zwischen den Beteiligten streitgegenständlichen Rechtsfragen beizutragen.

Der Hauptantrag sei zulässig und begründet, weil der Kläger spätestens seit Verkündung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 8.9.2010 berechtigt sei, in Bayern erlaubnisfreie Glücksspiele zu vermitteln. Denn der Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Es sei auch keine unionsrechtskonforme Neuregelung des Erlaubnisvorbehalts sichtbar.

Der Hauptantrag zu Ziffer 2 sei ebenfalls zulässig und begründet. Er diene zusammen mit dem Feststellungsantrag der Beseitigung der den Kläger beschwerenden Erlaubnispflicht.

Die jüngsten Entwicklungen des staatlichen Glücksspielsektors gerade in Bayern würden belegen, dass der Beklagte mit dem Glücksspielmonopol ganz vorrangig fiskalische Ziele verfolge. Zum 23.3.2012 sei auch in Bayern mit großem Werbeaufwand die europaweite Lotterie Euro-Jackpot eingeführt worden, die sich durch besonders hohe Jackpots auszeichne und deren Gewinnstruktur darauf angelegt sei, möglichst viele € insbesondere junge € Menschen zum Lottospielen zu animieren. Der Fachbeirat Glückspielsucht habe sich wegen erhöhter Suchtgefahr nach ausführlicher Prüfung gegen die Einführung der Lotterie Euro-Jackpot ausgesprochen. Die Länder hätten sich aber der Empfehlung widersetzt, weil dadurch verstärkt junge Menschen zum Tippen gebracht werden und damit in Bayern bis zu 90 Millionen mehr Umsatz gemacht werden sollen. Wenn der Beklagte nun gleichzeitig versuche, dem Kläger Werbung für die von ihm erlaubt vermittelten Klassenlotterien Glücksspiele mit einem nachweislich geringerem Suchtpotential als die neue Lotterie Euro-Jackpot oder Casinospiele praktisch vollständig zu untersagen, habe dies mit einer €kohärenten und systematischen Begrenzung von Glücksspielangeboten€ nichts mehr zu tun.

Der Beklagte beantragt,

die Klage und auch die weiteren Klageanträge vom 4.1.2012 abzuweisen.

Der Beklagte halte die Umstellung und Änderung der ursprünglich erhobenen Klage vom 13.4.2011 nicht für sachdienlich. Die Frage der Erforderlichkeit einer Erlaubnis für die Vermittlung der Glücksspiele durch den Kläger als Lotterieeinnehmer für die NKL sei bis zum Schriftsatz vom 18.5.2011 nicht unmittelbar im Raum gestanden, wie auch die ursprünglich erteilte Erlaubnis vom 19.12.2008 sowie deren mehrmaligen Verlängerungen mit Bescheiden vom 20.3.2009, 26.3.2010, 29.3.2011 und 30.11.2011 jeweils auf eigene Anträge des Klägers bzw. der NKL für diesen hin, belegen würden. Nachdem sich die Beklagte aber schon teilweise auf den nachgeschobenen Feststellungsantrag eingelassen habe, werde aber der erneuten weiteren Klageänderung im Schriftsatz vom 4.1.2012 zugestimmt (Bl. 108 GA).

Der Hauptantrag zu I (Feststellungsantrag) sei bereits unzulässig. Der Vortrag des Klägers sei in sich widersprüchlich, wenn der Kläger bzw. die NKL für den Kläger mehrmals die Verlängerung seiner ursprünglichen Erlaubnis zur Vermittlung von Glückspielen als Lotterieeinnehmer für die NKL beantragt habe. Es fehle dann am Rechtschutzbedürfnis seitens der Kläger für eine Feststellungsklage. Im Übrigen sei die Feststellungsklage auch subsidiär zu einer Verpflichtungsklage auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet, da der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV weiterhin wirksam bleibt. Dies ergebe sich insbesondere aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 24.11.2010.

Der Hauptantrag zu II (Aufhebung der Bescheide der Regierung der Oberpfalz vom 29.3.2011 und 30.11.2011) sei unzulässig, da dem Kläger antragsgemäß die beantragten und erteilten Erlaubnisse zuletzt bis zum 31.12.2012 verlängert worden seien. Es fehle an einer Beschwer. Auch habe der Kläger den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 29.3.2011 mit der ursprünglichen Klage isoliert, nur die Ziffern 1 b) und 3, angefochten. Der übrige Bescheidsinhalt sei mittlerweile bestandskräftig geworden. Deshalb sei der Anfechtungsantrag schon wegen Verfristung unzulässig. Im Übrigen seien die Klagen auch unbegründet, da ein Erlaubnisvorbehalt weiterhin bestehe.

Hinsichtlich der angegriffenen Werbeauflage werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 19.5.2011, Az. RO 5 S 11.615, verwiesen und der Rechtsauffassung des Gerichts gefolgt. Nach Auffassung des Beklagten sei auch Satz 1 der Auflage rechtmäßig, da dieser Satz lediglich einen Hinweis auf die allgemeine gesetzliche Regelung des § 5 GlüStV darstelle und keine eigenständige Regelung beinhalte.

Ferner sei zum 1.7.2012 der Staatsvertrag geändert worden. Dadurch hätten sich einige die Klassenlotterien und deren Lotterie-Einnehmer betreffende Rechtsänderungen ergeben, die insbesondere Auswirkungen auf die Zuständigkeiten in den hier anhängigen Verfahren hätten. Zukünftig werde nach § 9 a Abs. 1 GlüStV (neu) der Anstalt nach § 10 Abs. 3 GlüStV (neu) sowie deren Lotterie-Einnehmern die Erlaubnis von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes, in dessen Gebiet die Anstalt ihren Sitz hat, für das Gebiet aller Länder erteilt (Freie und Hansestadt Hamburg). Somit sei am 1.7.2012 ein Wechsel der Passiv-Legitimation eingetreten (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), der von Amts wegen zu beachten sei. Es handele sich hier um einen gesetzlichen Parteiwechsel. Soweit das Verfahren die Anfechtung von Nebenbestimmungen zu Erlaubnissen, die bereits abgelaufen seien, betreffe, finde ein gesetzlicher Parteiwechsel allerdings nicht statt. Gehe es hingegen € wie hier € um die Anfechtung von Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis, die noch fort gelten, trete ein gesetzlicher Parteiwechsel ein. Denn der Kläger begehre hier die Aufhebung der Nebenbestimmungen und damit eine Entscheidung, für die die neue Behörde zuständig geworden sei. Gleiches gelte bei Verpflichtungsklagen auf Erteilung einer Erlaubnis und Feststellungsklagen. Durch den Zuständigkeitswechsel könne der Freistaat Bayern als bisheriger Beklagter nämlich weder die vom Kläger zuletzt mit seinem Hauptantrag begehrte Feststellung noch die hilfsweise angefochtenen Nebenbestimmungen aufheben. Allenfalls für die im Hauptantrag zu II zunächst beantragte Komplettaufhebung der Bescheide des Beklagten vom 29.3.2011 und 30.11.2011 bleibe der bisherige Beklagte zuständig. Allerdings habe der Kläger mit Schriftsatz vom 30.7.2012 nunmehr den Rechtsstreit hinsichtlich seines Antrags im Schriftsatz vom 4.1.2012 insoweit für in der Hauptsache erledigt erklärt, als er auch die Aufhebung des Bescheides vom 29.3.2011 betroffen habe. Nach Auffassung der Beklagten habe sich aber der Bescheid vom 29.3.2011 nicht durch Zeitablauf zum 31.12.2011 tatsächlich erledigt. Denn der Bescheid vom 29.3.2011 enthalte neben der bloßen Verlängerung der Erlaubnisdauer bis zum 31.12.2011 weitere nach wie vor wirksame Regelungen, nämlich in Ziffer 2 eine behördliche Anordnung des Sofortvollzugs der geänderten Werbeauflage in Ziffer 1 b), in Ziffer 3 die Androhung von Zwangsgeldern bei Zuwiderhandlungen gegen eine der in Ziffer 1 b) des Bescheides vom 29.3.2011 benannten Anordnungen, sowie in Ziffer 4 die Kostenentscheidung. Deshalb werde eine übereinstimmende Erledigungserklärung nicht in Aussicht gestellt. Neuerdings würden sich mit Ablauf des Jahres 2011 die zwischen den Parteien dieses Verfahrens streitigen Fragen dann aber erledigen.

Zur Begründung wird im Weiteren noch ausgeführt:

Der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV sei entgegen der Ansicht des Klägers verfassungs- und gemeinschaftsrechtskonform. Dies habe sowohl das BVerwG als auch der BayVGH ausdrücklich bestätigt. Der unionsrechtliche Anwendungsvorrang betreffe nur das in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV normierte staatliche Monopol. Damit unterliege die Tätigkeit des Klägers als Lotterieeinnehmer der NKL immer noch der Erlaubnispflicht. Gemäß Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV sei im Erlaubnisverfahren sicherzustellen, dass u. a. die Anforderungen hinsichtlich der Werbebeschränkungen eingehalten würden. Die angefochtene Nebenbestimmung stelle eine zulässige Konkretisierung des § 5 GlüStV dar, wie sie seit Inkrafttreten des GlüStV in einer Vielzahl von ober- und höchstrichterlichen Entscheidungen präzisiert worden sei. Die angefochtene Nebenbestimmung setze diese Rechtsprechung um. In den Gründen des angefochtenen Bescheides sei ausdrücklich erläutert worden, inwiefern früher durchgeführte Werbeaktionen des Klägers gegen § 5 GlüStV verstoßen hätten. Darauf werde Bezug genommen. Der Kläger übersehe, dass der GlüStV höhere Anforderungen an die Werbung stelle als dies in anderen Branchen der Fall sei. Es läge auch kein Ermessensfehler vor. Die Regierung der Oberpfalz habe den Sachverhalt vollständig ermittelt. Als Konkretisierung des § 5 GlüStV seien die angefochtenen Auflagen auch nicht unverhältnismäßig. Die angefochtenen Nebenbestimmungen würden auch nicht gegen den Gleichheitssatz verstoßen, da die Werbebeschränkungen des GlüStV für alle Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen gleichermaßen gelten würden.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze sowie auf die vorgelegten Behördenunterlagen und die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Gründe

Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrags zu I zulässig, aber unbegründet. Bezüglich des Hauptantrags zu II ist die Klage unzulässig. Die Hilfsanträge sind zwar zulässig, aber weitgehend unbegründet.

I.

1. Die Klageänderung des Klägers vom 4.1.2012 ist gemäß § 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zulässig. Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 4.2.2012 der Klageänderung zugestimmt. Somit kann es dahinstehen, ob die Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO sachdienlich ist. Das ursprüngliche Klagebegehren beendet durch die Klageänderung nicht seine Rechtshängigkeit, da es weiterhin hilfsweise, wenn auch modifiziert beantragt ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 91 Rnr. 29).

2. Die vom Beklagten angeführte neue Zuständigkeit nach § 9 a des 1. GlüÄndStV für Erlaubnisse einer Anstalt nach § 10 Abs. 3 sowie deren Lotterieeinnehmer für das Gebiet aller Behörden durch die Freie und Hansestadt Hamburg wirkt sich auf vorliegenden Rechtsstreit nicht aus.

Unberührt davon bleibt die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Denn nach dem Grundsatz der perpetuatio fori (§ 83 VwGO i.V. m. § 17 Abs. 1 GVG) wird die Zuständigkeit des Gerichts durch eine nach Rechtshängigkeit eintretende Veränderung der sie begründenden Umstände nicht berührt (so auch BFH, Urteil vom 19.5.2008 € V B 29/07 €).

Es bleibt auch der Freistaat Bayern weiterhin Beklagter im vorliegenden Rechtsstreit. Es trifft entgegen der Auffassung des Beklagten nicht zu, dass hinsichtlich der Feststellungs- und Aufhebungsanträge ein gesetzlicher Beteiligtenwechsel auf Beklagtenseite stattgefunden hat. Denn es bleibt in den anhängigen Streitfällen bei der Zuständigkeit des Freistaats Bayern. Es ist auch keine Funktionsnachfolge durch eine neue Behörde eingetreten. Streitgegenstand ist zum einen eine Erlaubnis und Nebenbestimmungen zu dieser Erlaubnis, die noch vor in Kraft treten des GlüÄndStV am 1.7.2012 und damit nur für Bayern erteilt wurde und zum anderen eine Feststellungsklage, die die Frage der Erlaubnisfreiheit der Vermittlung von Lotterien nach (altem) GlüStV zum Gegenstand hat. Solche Erlaubnisse, die auf dem früheren GlüStV beruhen, gelten nach § 29 Abs. 1 und 2 der Übergangsregelung des GlüÄndStV bis zum 31.12.2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des neuen Staatsvertrages € abgesehen vom Erlaubniserfordernis des § 4 Abs. 1 Satz 1 € Anwendung finden. Die neue Erlaubnisbehörde ist €für das Gebiet aller Länder€ (s. § 9a Abs. 1 GlüÄndStV) nur für neue Anträge, die Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 spätestens bis zum 1.1.2011 einholen müssen (siehe § 29 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV), zuständig. Schon aus dieser Regelung ergibt sich, dass es bei der früheren Behördenzuständigkeit und der Sachentscheidungsbefugnis für Erlaubnisse nach altem Recht verbleibt. Denn es handelt sich hier um Feststellungs- und Anfechtungsklagen, die sich zum einen auf das frühere Recht und zum anderen auf einen Bescheid, der nach früherem Recht ergangen ist, beziehen. Wie ausgeführt sieht hier der neue GlüÄndStV keinen Zuständigkeitswechsel der Behörden vor. Selbst wenn es sich hier um Verpflichtungsklagen handeln würde, wäre nach der Rechtsprechung des BVerwG eine Verpflichtungsklage, weil es bei der Sachentscheidungsbefugnis in der streitgegenständlichen Sache verbleibt (vgl. BVerwG vom 2.11.1973 € IV C 55.70) und auch eine Feststellungsklage gegen den früheren Beklagten zulässig (so BVerwG vom 31.3.1987, Az. 1 C 32/84). Sowohl die Anfechtungs- als auch die Feststellungsklage beziehen sich auf die Vergangenheit, so dass es bei der Zuständigkeit und Passivlegitimation des Freistaats Bayern bleibt (siehe auch Ortloff/Riese in: Schoch/Schneider/Bier VwGO, § 91, Rnr. 53).

II.

1. Der Hauptantrag zu I ist zulässig. Insbesondere liegt ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers gemäß § 43 Abs. 1 VwGO vor. Das Rechtsverhältnis, welches hier in Rede steht, ist die Erlaubnisfreiheit des Klägers, Glücksspiele in Bayern ungeachtet des § 4 Abs. 1 GlüStV, Art. 2 AGGlüStV ohne eine dafür erforderliche Erlaubnis vermitteln zu dürfen. Die Auslegung ergibt, dass sich dies auf die alte Rechtslage des GlüStVbezieht.

Die Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die von der Beklagten eingewendete Möglichkeit der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer uneingeschränkten glückspielrechtlichen Erlaubnis führt nicht zur Unzulässigkeit der Feststellungsklage. Mit einer Verpflichtungsklage wäre das Rechtsschutzziel des Klägers, gerade keine Erlaubnis mehr beantragen zu müssen, nicht gedient. Folglich kommt für das Ziel des Klägers auch eine Feststellungsklage in Betracht. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers liegt vor. Dies ergibt sich daraus, dass die fortlaufende Neubeantragung einer solchen Erlaubnis für diesen mit Kosten verbunden ist. Es kann dem Kläger auch nicht entgegengehalten werden, dass er nicht zuvor bei der Erlaubnisbehörde einen entsprechenden Feststellungsantrag gestellt hat, da der Kläger nicht selbst den Antrag auf Erlaubnis stellt, sondern dazu nur der staatliche Monopolveranstalter (NKL) berechtigt ist.

2. Der Feststellungsantrag des Klägers ist unbegründet. Nach § 4 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Die Rechtsgrundlage aus § 4 Abs. 1 GlüStV, Art. 2 AGGlüStV verstößt nicht gegen Unionsrecht und ist damit nicht unwirksam. Der unionsrechtliche Anwendungsvorrang erfasst nur das staatliche Sportwettenmonopol, welches in § 10 Abs. 2 GlüStV normiert ist.

Wie der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 8.9.2010 € C-46/08 nochmals festgestellt hat, steht es einem Mitgliedstaat, der das Ziel verfolgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, unter anderem grundsätzlich frei, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen in Bezug auf die Zahl der zugelassenen Veranstalter vorzusehen (so EuGH, Urteil vom 8.9.2010 € C-46/08, Rnr. 84; so auch BVerwG 8 C 15.09, Rnr. 70).

Der Europäische Gerichtshof hat einen solchen Erlaubnisvorbehalt gerade unter dem Vorbehalt der Europarechtswidrigkeit des staatlichen Wettmonopols bejaht (EuGH, Urteil vom 8.9.2010 € C-46/08 - Carmen Media Rnr. 73).

Wie der Europäische Gerichtshof ausdrücklich feststellt, ist es Sache jedes Mitgliedstaates, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (EuGH, Urteil vom 8.9.2010 € C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 83).

Somit entbindet das den Mitgliedstaaten eröffnete Ermessen diese nicht davon, sich zu vergewissern, dass die von ihnen geschaffenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (EuGH, Urteil vom 8.9.2010 € C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 85 und EuGH, Liga Portuguesa de Futbol Profissional und Bwin International - Slg 2009, I-7633-7720, Rnr. 59).

Ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung muss allerdings auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen gesetzt werden (EuGH, Urteil vom 8.9.2010 - C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 87; EuGH, Urteil vom 9.9.2010 - C-64/08 - Engelmann, Rnr. 55). Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (vgl. EuGH, Urteil vom 3.6.2010 € C-203/08 - Sporting Exchange, Rnr. 50).

Entgegen der Auffassung des Klägers erfasst der unionsrechtliche Anwendungsvorrang jedoch nur das in § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV normierte staatliche Monopol und nicht gleichzeitig auch die Rechtsgrundlage für die streitbefangene Auflagenänderung in § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, sowie den in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt noch die Einschränkung nach Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV (vgl. BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C 13.09 Rnr. 77). Denn der im Glücksspielstaatsvertrag unter den €allgemeinen Vorschriften€ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (siehe im Einzelnen noch näher unten und auch BayVGH v. 21.03.2011 a.a.O. Rnr. 30). Damit ist zu prüfen, ob § 4 Abs. 1 S.1 GlüStV den dargelegten Anforderungen des Unionsrechts genügt. Die Kammer sieht § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV als unionskonform an.

Nach § 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwider läuft. Damit ist das vom Mitgliedstaat geltend gemachte Ziel, der Verhinderung von Sucht, den Jugend- und Spielerschutz, die Begrenzung und die Kanalisierung des Glücksspiels sowie der Verhinderung von Kriminalität im Bereich des Glücksspiels, gewährleistet (s. Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 4 GlüStV).

Es ist nicht ersichtlich, dass der Erlaubnisvorbehalt über das hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele, insbesondere zur Verhinderung der Glücksspielsucht, zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Gewährleistung des Jugend- sowie Spielerschutzes, erforderlich ist (so auch BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C-13.09 Rnr. 83). Es sind danach hier auch nicht die Kriterien für die Zumutbarkeit des Sportwettenmonopols einschlägig. Diese tragen der besonderen Schwere des Eingriffs durch eine objektive, sämtliche Grundrechtsträger von Beruf ausschließende Zulassungsschranke Rechnung. Die Eingriffe durch den Erlaubnisvorbehalt, das Trennungsgebot und das Zuverlässigkeitserfordernis, das den Zugang zum Beruf nur kanalisiert, wiegen deutlich weniger schwer. Sie stehen auch nicht außer Verhältnis zum damit verfolgten Zweck des Jugendschutzes und des Schutzes vor den Suchtgefahren des Wettens (so BVerwG a.a.O., Rnr. 83). Dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an einen staatlichen Veranstalter auch für einen privaten Kläger gelten (a.A. VG Berlin, 35 K 262.09; VG Köln, 1 K 3352/07), bedeutet keinen Verstoß gegen das Übermaßverbot. Durch den Erlaubnisvorbehalt werden die Gelegenheiten zum Spiel wirklich vermindert, indem die in § 21 GlüStV aufgeführten Begrenzungen des Angebots sowie die Beschränkungen zum Spieler- und Jugendschutz durchgesetzt und außerdem Internet-Wetten gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV unterbunden werden. Auch die Forderung des Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 8.9.2010 € C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 69 ff.) nach kohärenter und systematischer Begrenzung nicht nur im Sportwettenbereich, sondern auch im Bereich der Lotterien und anderen Glückspielbereichen (so auch BVerwG vom 24.11.2010 (C 15.09 Rnr. 81)), wird durch den Erlaubnisvorbehalt erfüllt. Alle Glückspiele unterliegen bei angenommener Unionsrechtswidrigkeit der bisherigen staatlichen Wettmonopole dann gleichermaßen dem allgemeinen Erlaubnisvorbehalt. Schließlich sind die Kriterien, von deren Erfüllung die Erteilung der Erlaubnis abhängt, weder unbekannt noch diskriminierend. Sie ergeben sich aus den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und aus Art. 2 und 3 AGGlüStV, die gleichermaßen für Inländer und Ausländer gelten.

Soweit das BVerwG in den Entscheidungen vom 24.11.2010 € 8 C 14.09 und 15.09 für die Monopolregelung eine verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, die keine Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, fordert, dass die Instanzgerichte prüfen müssen, inwieweit eine danach unzulässige Werbung im Freistaat Bayern seit dem 1.1.2008 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden worden ist, ist der Vollzug in Bayern seit der Entscheidung des EuGH vom 8.9.2009 nicht mehr zu beanstanden, wie noch näher ausgeführt wird.

Der Katalog der Versagungsgründe enthält unbestimmte Rechtsbegriffe und Erlaubnisvoraussetzungen, die von den Gerichten voll überprüft werden können. Effektiver Rechtsschutz ist somit gewährleistet. Liegen solche Versagungsgründe nicht vor, ist im Rahmen der Ermessensausübung nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung zu tragen (so § 2 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV). Das Ermessen ist aber kein freies Ermessen, sondern wird durch das verfolgte gesetzgeberische Ziel (§ GlüStV), den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Grundrechte begrenzt. Das schließt insbesondere jede willkürliche Behandlung aus und erlaubt eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende gerichtliche Kontrolle.

Wenn im Glücksspielstaatsvertrag verankert ist, dass auf die Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, dient dies der Eindämmung und Lenkung des Glücksspielangebotes. Würde ein Rechtsanspruch bestehen, wenn keine Versagungsgründe vorliegen, könnten mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vereinbare Angebotserweiterungen nicht mehr verhindert werden (so auch BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C 13.09, Rnr. 83). Repressive Verbote mit Befreiungs- bzw. Erlaubnisvorbehalt sind im Sicherheits- und Ordnungsrecht, zu denen auch das Glücksspielrecht gehört, rechtsstaatlich unbedenklich (vgl. auch BVerwG vom 18.1.2011, Az. 6 B 61/10). Wenn in § 2 Abs. 2 Satz 3 GlüStV kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis eingeräumt wird, bedeutet dies nicht, dass es dann an im Voraus bekannten Kriterien für die Ermessensausübung fehlt. Denn zum einen wird diese Fallkonstellation durch Art. 2 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV nochmals gesetzlich konkretisiert, wonach im Rahmen der Ermessensausübung nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung zu tragen ist. Dies ist durch die Gerichte überprüfbar, ebenso wie auch, ob eine behördliche Ermessensentscheidung den übrigen Anforderungen entspricht (siehe dazu obige Ausführungen).

Auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist unionsrechtmäßig. Danach kann die Erlaubnis, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden. Das in dieser Norm eingeräumte Ermessen ist aber kein freies Ermessen, sondern ein pflichtgemäßes Ermessen, wie sich aus dem ergänzend heranzuziehenden Art. 36 Abs. 2 und 3 BayVwVfG eindeutig ergibt. Es sind somit auch nur Nebenbestimmungen möglich, die entweder Anforderungen nach § 9 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 GlüStV an die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und die Werbung hierfür sowie an die Entwicklung und Umsetzung des Sozialkonzepts stellen oder der Sicherstellung der im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Anforderungen dienen (vgl. z.B. Art. 1 Nr. 4 GlüStV). Auch solche Nebenbestimmungen sind zusätzlich durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Grundrechte begrenzt. Die Auferlegung von Nebenbestimmungen kann somit nicht willkürlich erfolgen. Da die Nebenbestimmungen selbständig anfechtbar sind und die dargestellten Grenzen einhalten müssen, ist auch ausreichender gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet.

Die Vorschriften über die Erlaubnispflicht und Werbung sind auch nach Ansicht der Kammer verfassungskonform.

Das BVerwG hat in den Entscheidungen vom 24.11.2010 € 8 C 14.09 und 8 C 15.09 auch die Auslegung zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV beanstandet. Danach ist die (berufungsgerichtliche) Auslegung der Regelungen zur Werbung für staatliche Wettangebote in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV dann nicht mit verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar, soweit sie nur den gezielten Anreiz zum Wetten für unzulässig und eine Werbung mit der gemeinnützigen Verwendung von Wetteinnahmen für rechtlich unbedenklich hält (siehe Rnr. 45 der angegebenen Entscheidung). Eine konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung darf nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern. Bei verfassungskonformer Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, die keine Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, kommt es nach dem BVerwGE darauf an, inwieweit eine danach unzulässige Werbung im Freistaat Bayern seit dem 1.1.2008 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wird (so BVerwG - 8 C 14.09, Rnr. 84 und 8 C 15.09 Rnr. 83). Das BVerwG nimmt dabei Bezug auf die EuGH-Entscheidungen vom 8.9.2010 Rs. C.316/07, in denen dies ausdrücklich betont wird. Doch bezieht sich die Aussage des BVerwG nur auf die Werbung von Monopolangeboten (s. BVerwG € 8 C 15.09, Rnrn. 46 und 84). Wenn man weiterhin von der Wirksamkeit des staatlichen Wettmonopols ausginge, dann wäre es entscheidungsrelevant, inwieweit eine unzulässige Werbung im Freistaat Bayern seit dem 1.1.2008 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wurde. Nimmt man allerdings € wie die Kammer € die Unwirksamkeit des staatlichen Wettmonopols an, kommt es nur auf den Verwaltungsvollzug ab der Entscheidung des BVerwG vom 24.11.2010 oder allenfalls ab der Entscheidung des EuGH vom 8.9.2010 an. Wie dem Gericht aus anderen Verfahren € z.B. RO 5 K 10.31 € bekannt ist, hat das Bayerische Staatsministerium des Innern mit Schreiben vom 27.9.2010 an die Regierungen und die Landratsämter auf diese Rechtsprechung des EuGH reagiert und ausdrücklich darauf hingewiesen, dass solch eine Werbung als bedenklich eingestuft wird, mit der der Finanzbedarf sozialer, kultureller und sportlicher Aktivitäten, denen die erzielten Gewinne zugute kommen, herausgestellt (Imagewerbung) und somit der Eindruck erweckt wird, dass nicht die Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs (§ 1 Nr. 1 GlüStV), sondern die Maximierung der diesen gemeinnützigen Aktivitäten zugedachten Erträge das eigentliche Ziel darstellt. Es ist zu erwarten, dass sowohl die Werberichtlinien entsprechend geändert werden und die Glücksspielaufsichtsbehörden gegen eine solche unzulässige Werbung einschreiten werden. Nachdem durch die Entscheidungen des BVerwG vom 24.11.2010 auch die Wichtigkeit der Kontrolle der Werbemaßnahmen durch die Glücksspielaufsichtsbehörden betont wird, ist zu erwarten, dass das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 27.9.2010 von den Behörden mit Nachdruck vollzogen wird. Ergänzend kommt aber noch hinzu, dass, wenn Werbemaßnahmen der Staatlichen Lotterieverwaltung Bayern gegen normative Werbebeschränkungen verstoßen haben, dies auch in wettbewerbsrechtlichen Verfahren vor den Zivilgerichten unterbunden werden konnte. Davon haben die Betroffenen auch konsequent Gebrauch gemacht. Es kam auch zu nicht wenigen Verurteilungen wegen Verstoßes gegen die Werbebeschränkungen. Dies belegt aber nicht die Inkohärenz der auferlegten Werbebeschränkungen, sondern zeigt, dass eine Kontrolle durch Mitbewerber wirksam möglich ist, selbst wenn die Glücksspielaufsichtsbehörden nicht rechtzeitig einschreiten (so Rechtsprechung der Kammer im Urteil vom 21.10.2010 RO 5 K 10.31). Im Übrigen hat das BVerwG in den Entscheidungen vom 24.11.2010 sonst keine Bedenken geäußert, dass der Erlaubnisvorbehalt insbesondere des § 4 Abs. 1 GlüStV nicht mit Art. 12 GG vereinbar sein könnte oder es sich um staatliche Maßnahmen handelt, die die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit beschränken, aber nicht die Voraussetzungen erfüllt, um mit Unionsrecht in Einklang zu stehen (siehe dazu BVerwG € 8 C 14.09, Rn. 24 € 44 zu Art. 12 GG und Rnrn. 61 bis 80, selbst wenn man von einem Glücksspielmonopol noch weiterhin ausginge).

Zwar stellen § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV einen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar, da durch die genannten Regelungen zwar nicht unmittelbar ein bestimmtes berufliches Handeln verboten wird, jedoch wird das Tätigwerden an das Vorliegen einer Erlaubnis seitens der Landesbehörden geknüpft. Auch die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (vgl. BVerfGE 7, 377, 378).

Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist allerdings gerechtfertigt.

Ziel des Glücksspielstaatsvertrages ist nach seinem § 1, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Diesem Ziel dient die Begrenzung der Glücksspielangebote, um den natürlichen Spieltrieb in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern. Außerdem soll der Jugend- und Spielerschutz gewährleistet werden und sichergestellt werden, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden. Diese Ziele, insbesondere das Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, sind vom Bundesverfassungsgericht als überragend wichtige Gemeinwohlziele qualifiziert worden, da die Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für die Gemeinschaft führt (vgl. BVerfGE 115, 276).

Durchgreifende Bedenken darauf, dass das im Jahre 2008 in Kraft getretene Glücksspielrecht nicht geeignet wäre, die oben genannten Ziele zu fördern, sind nicht erkennbar. So enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das Bayerische Ausführungsgesetz Regelungen über die Pflicht, Sozialkonzepte zu entwickeln, über Suchtrisiken aufzuklären und Maßnahmen zum Jugendschutz zu unterhalten. Insbesondere das in den Regelungen der §§ 8, 21 und 22 GlüStV vorgesehene übergreifende Sperrsystem erscheint als geeignet, die Glücksspielsucht zu dämpfen. Ferner enthält der Glücksspielstaatsvertrag ein generelles Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) sowie ein Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV).

Auch erscheinen die einschränkenden Maßnahmen auf das erforderliche Maß begrenzt. Nur durch den genannten Erlaubnisvorbehalt kann eine Einhaltung der Ziele des Glückspielstaatsvertrages gewährleistet sein.

Durch den Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 ist auch bereits verfassungsrechtlich geklärt, dass die Länder nicht gehalten waren, das Zahlenlotto oder Lotterien als weniger suchtgefährdende Glücksspielarten von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages auszunehmen.

Wird der Gesetzgeber € wie hier € zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163, 183 m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich und unionsrechtlich nicht zu beanstanden, auch wenn bislang noch keine ausreichenden statistischen Erhebungen über das Suchtpotential von Sportwetten vorliegen (so BVerwG € 8 C 14.09, Rnr. 73, 74, 75). Wie das BVerwG unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH ausführt, genügt bei Fehlen von wissenschaftlich hinreichenden Untersuchungen eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose. Dem Fehlen statistisch breit angelegter Forschungsergebnisse kann durch eine wissenschaftliche Begleitung und Evaluation der gesetzlichen oder staatsvertraglichen Regelungen Rechnung getragen werden (so BVerwG a.a.O., Rnr. 73). Bei Abschluss des Glücksspielstaatsvertrages war es danach den Normgebern bewusst, dass eine abschließende Aussage über das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten noch nicht möglich war. Es hat dazu aber eine umfangreiche Anhörung von Suchtexperten gegeben. Sie sind dabei zu dem nachvollziehbaren Ergebnis gekommen, dass eine Ausweitung des Wettangebotes die Gefahr einer Verbreitung einer Wettsucht nach sich ziehen würde. Um dem aktuellen Defizit an belastbaren wissenschaftlichen Ergebnissen zu begegnen, haben die Normgeber in § 10 Abs. 1 GlüStV die Berufung eines unabhängigen Fachbeirats zur Beratung der Bundesländer vorgesehen, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. Darüber hinaus haben die Bundesländer gemäß § 11 GlüStV die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren sicherzustellen.

Bis zum Vorliegen hinreichend belastbarer wissenschaftlicher Erkenntnisse zum Suchtpotential und zu den damit verbundenen Suchtgefahren von Sportwetten waren und sind die zuständigen Stellen nach Auffassung des BVerwG nicht gehindert, nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages präventiv restriktive Maßnahmen zu ergreifen, ohne das Ausmaß negativer Entwicklungen im Einzelnen zu kennen oder gar abwarten zu müssen (so BVerwG a.a.O., Rnr. 75 mit Hinweis auf EuGH vom 8.9.2010 € C-316/07). Danach hat der Gerichtshof bestätigt: Es reicht aus, wenn die getroffenen staatlichen Maßnahmen, die die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit beschränken, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen, in dem vom Gerichtshof definierten Sinne, begleitet werden.

Entsprechendes gilt auch für Lotterien (s. noch unten).

Der Kläger als Vermittler einer Klassenlotterie bedarf deshalb weiterhin einer Erlaubnis für Bayern. Deshalb war die Feststellungsklage, die das kontradiktorische Gegenteil festgestellt wissen will, abzuweisen.

III.

Der Hauptantrag zu II ist unzulässig.

Bezüglich des Hauptantrags zu II, die Bescheide vom 29.3.2011 und 30.11.2011 im Rahmen einer Anfechtungsklage aufzuheben, ist die Klagefrist von einem Monat gemäß § 74 Abs. 1 VwGO verstrichen. Mit Schriftsatz vom 13.4.2011 wurde nur die Auflage in Ziffer 1 Buchst. b) des Bescheides angefochten. Damit lag eine Teilanfechtung vor, womit der nicht angefochtene Teil des Bescheides vom 29.3.2011 in Bestandskraft erwuchs. Nachträglich kann im Falle einer Teilanfechtung die Klage nicht mehr auf den bestandskräftigen Teil erweitert werden (so auch Kopp/Schenke a.a.O., § 42 Rnr. 26). Deshalb war die Anfechtungsklage als unzulässig abzuweisen.

IV.

Die Hilfsanträge sind zulässig, aber weitgehend unbegründet.

1. Die Stellung der Hilfsanträge ist zulässig. Zwar sind Prozesshandlungen bedingungsfeindlich, jedoch handelt es sich bei Hilfsanträgen um keine echten Bedingungen. Einfluss auf den Eintritt der Bedingung hat nämlich nur die Entscheidung über die Hauptanträge durch das Gericht.

Die Hilfsanträge zu I und II sind zulässig. Die isolierte Anfechtung von den Bestimmungen eines Verwaltungsaktes ist nach aktueller höchstrichterlicher Rechtsprechung zulässig. Damit ist hierfür auch die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO die richtige Klageart.

Die Klage ist auch nicht gemäß § 74 Abs. 1 VwGO verfristet. Mit Klageeinreichung vom 13.4.2011, in welchem die Nebenbestimmungen in Ziffer 1 b) des Beschlusses vom 29.3.2011 sowie die Zwangsgeldandrohung angefochten wurden, war die Monatsfrist des am 29.3.2011 bekannt gegebenen Bescheides gewahrt. Die Klageänderung auf die Feststellungsklage vom 4.1.2012 hat keine Rücknahme der ursprünglichen Klage zur Folge, da die Anträge der ursprünglichen Klage hilfsweise gestellt wurden und somit ihre Rechtshängigkeit weiterhin fortbestand.

2. Der Hilfsantrag zu I ist überwiegend unbegründet.

Die unter Ziffer 1 Buchst. b) des angegriffenen Bescheides aufgeführten Auflagen sind mit Ausnahme von Satz 1 rechtmäßig.

Diese Auflagen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG und § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV. Nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht kein Rechtsanspruch. Gemäß § 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 2 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV begründet (so auch LT-Drs. 15/8486 S. 14). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV nicht nur unter den Einschränkungen des Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG, sondern unbeschadet des Abs. 1 nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen, hier Auflagen, verbunden werden. Art. 36 BayVwVfG enthält abgesehen von der Regelung für gebundene Verwaltungsakte in Abs. 1 keine näheren positiven Festlegungen und Umschreibungen der Zwecke, zu deren Verwirklichung oder Wahrung Nebenbestimmungen zulässig sind, sondern begnügt sich insoweit mit den negativen Abgrenzungen in Abs. 3, dass Nebenbestimmungen, die €dem Zweck des Verwaltungsakte zuwiderlaufen€, ausgeschlossen sind. Maßgebend sind insoweit die allgemeinen Grundsätze für die Ermessensausübung gem. Art. 40 BayVwVfG i.V.m. dem im konkreten Fall anwendbaren Recht. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 36 Rnr. 54).

a) Die Auflage unter Ziffer 1 Buchst. b) Satz 1 kann dennoch keinen Bestand haben. Sie wiederholt nur eine Verpflichtung, die sich unmittelbar aus § 5 GlüStV ergibt, nämlich dass sich Werbeaktivitäten im Rahmen des § 5 GlüStV bewegen müssen. Ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen, das sich nicht von selbst aus § 5 GlüStV ergibt, ist dem Kläger nicht aufgegeben worden. Auflagen sind jedoch Verfügungen, durch die dem durch den Verwaltungsakt Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird, vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Ihr Sinn liegt darin, dem Begünstigten eine besondere Verpflichtung aufzuerlegen, die sich nicht von selbst versteht, sich also nicht oder jedenfalls nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. Gegenstand einer Auflage kann dagegen nicht eine Pflicht sein, deren Erfüllung durch den Begünstigten unmittelbar vom Gesetz erwartet und vorausgesetzt wird. Daher sind Bestimmungen, die auf bestehende gesetzliche Verpflichtungen hinweisen oder sie lediglich wiederholen, nicht als Inhalt von Auflagen zulässig (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 36 Rnr. 33). Etwas anderes gilt nur, wenn eine gesetzliche Verpflichtung, deren Umfang umstritten ist, fall- bzw. fallgruppenbezogen mit potentieller Verbindlichkeit konkretisiert wird, um die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtung auch in diesen Fällen ggf. mit Zwangsmitteln durchsetzen zu können. Solche Auflagen erfordern allerdings, dass der Fall oder die Fallgruppe genau abgegrenzt werden (BSG vom 19.3.1992 Az. 7 Rnr. 34/91, Rnr. 32). Im vorliegenden Fall beziehen sich die Satz 1 der Ziffer 1 b des Bescheides vom 29.3.2011) nicht auf eine bestimmte abgegrenzte Fallgruppe.

Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass die Erlaubnisbehörde bei Verstößen gegen § 5 GlüStV auf derartige Auflagen angewiesen ist. Denn der Erlaubnisbehörde bleibt es, wenn Auflagen aus den oben angegebenen Gründen nicht erlassen werden können, unbenommen, dem Erlaubnisadressanten entsprechende Hinweise zu geben. Solche Hinweise mögen vielfach schon ausreichen, damit den gesetzlichen Pflichten genügt wird. Um einen solchen Hinweis handelt es sich aber nicht, da der Satz 1 im Tenor der Auflage enthalten ist. Nach Empfängerhorizont ist deshalb von einer Regelungswirkung auszugehen. Im Übrigen kann natürlich die Nichtbeachtung des § 5 GlüStV Anlass zur Prüfung geben, ob ein Widerruf der Erlaubnis erforderlich ist, oder durch eine repressive Anordnung nach § 9 Abs. 1 S. 3 und 4 Nr. 3 GlüStV unterbunden werden.

Zudem verstößt die streitgegenständliche Auflage gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. § 5 GlüStV besteht aus mehreren unbestimmten Rechtsbegriffen. Diese hätten vorliegend von der Beklagten hinreichend bestimmt werden müssen. Daher ist die Bestimmung in Ziffer 1 Buchst. b) Satz 1 des streitigen Bescheides rechtswidrig und verletzt den Kläger damit in seinen Rechten.

b) Die übrigen Auflagen sind aber auch unter Einbeziehung des neuen § 5 Abs. 1 und 2 GlüÄndStV rechtmäßig.

Die unter Ziffer 1 Buchst. b) in den Sätzen 2, 3 und 6 festgesetzten Auflagen finden ihre Rechtfertigung im Zweck des GlüStV und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Rechtsmaterie. Damit setzt die Behörde die Entscheidungen des BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C 14.09 und des EuGH vom 8.9.2010 RS. C - 316/07, die Auswirkungen auf die Auslegung und den Vollzug des § 5 GlüStV haben, um. Nach der genannten EuGH-Entscheidung ist Werbung, die dem Glücksspiel ein positives Image dadurch verleihen will, dass die Einnahmen für Aktivitäten von Allgemeininteressen verwendet werden, nur eingeschränkt zulässig. Deren Zulässigkeit setzt insbesondere voraus, dass die Finanzierung solcher sozialer Aktivitäten nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist (vgl. EuGH RS. C 316/07 Rz. 103 und 104. Nach der Rechtsprechung des BVerwG rechtfertigt das Ziel, die Wettleidenschaft durch den Hinweis auf legale Wettangebote zu lenken, keine über die sachliche Information hinausgehende, zum Wetten selbst motivierende Aussage. Unzulässig sind danach beispielsweise Darstellungen des Wettens als aussichtsreiche Möglichkeit materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung oder als sozialadäquate Beschäftigung. Erst recht darf die Teilnahme an Wetten nicht als positiv zu bewertendes, wünschenswertes oder sozialverantwortliches Handeln aufgewertet werden (so BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C 14/09 Rn. 51 und 52 mit Hinweis auf BVerfG vom 28.3.2006). In einer weiteren Entscheidung des BVerwG vom 11.7.2011 € 8 C 12/10 ergänzte das BVerwG die Rechtsprechung nochmals. Danach sind Aufmachungen, die dem Empfänger Entscheidungsdruck suggerieren, unzulässig. Auch sind stimulierende Bezugnahmen und die Verknüpfung auf rein informative Hinweise mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderen höheren oder zusätzlichen Gewinnchancen mit § 5 Abs. 1 GlüStV nicht vereinbar.

Diese Anforderungen an § 5 Abs. 1 GlüStV sind nach Auffassung des BVerwG aus verfassungskonformen Gründen erforderlich. Diese Aussagen gelten auch für die die neue Rechtslage des § 5 Abs. 1 und 2 GlüÄndStV. In § 5 Abs. 1 GlÄndStV wird zwar ein Verbot von Werbung mit Aufforderungs- und Anreizcharakter nicht mehr explizit formuliert. Trotzdem ist auch in § 5 GlüÄndStV eine Auslegung als einzig unionsrechts- und verfassungskonform geboten, dass die Bestimmungen auch ohne das vom EuGH und vom BVerwG angemahnte Aufforderungs- oder Anreizverbot weiterhin beinhaltet (so auch Windorffer, DÖV 2012, 257, 263).

Durch die Sätze 4 und 5 werden die Auflagen erläutert. Sie stellen selbst keine Auflagen dar.

Auch Satz 6, wonach die Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV umzusetzen und Bestandteil des Bescheides ist, ist nicht zu beanstanden. In den Werberichtlinien haben die Glücksspielreferenten der Länder Beispiele zulässiger oder unzulässiger Werbung mit entsprechenden Erläuterungen aufgelistet. Damit wird dem Adressaten des Bescheides konkretisiert, was eine unzulässige Werbung ist. Diese Werberichtlinien werden an die aktuelle Rechtsprechung des EuGH und des BVerwG angepasst. Ergeben sich Änderungen der Werberichtlinien, so müssen diese dem jeweiligen Erlaubnisinhaber bekannt gegeben werden. Dadurch werden für den Adressaten wieder die Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet.

Die beispielhaft aufgeführten Anordnungen unter Buchstaben a) bis e) sind ebenfalls rechtmäßig.

Die Anordnung in Buchst. a), wonach die Werbung nicht durch gezielte Formulierungen einen persönlichen und zeitlichen Druck hinsichtlich der Teilnahme bei den Kunden erzeugen darf, setzt die oben angegebene Entscheidung des BVerwG und des EuGH um. Insbesondere das BVerwG hat darauf hingewiesen, dass jede über die sachliche Information zur Art und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehende, gezielt zum Wetten auffordernde Werbung untersagt ist. Dies hat auch zur Folge, dass auch Werbung durch die gezielt ein persönlicher und zeitlicher Druck hinsichtlich der Teilnahme erzeugt wird, nicht zulässig ist (so auch BVerwG vom 11.7.2011 € 8 C 12/10 Rn 31).

Auch die Anordnung in Buchst. b) ist rechtmäßig. Buchstabe b) Satz 1 wiederholt zwar zum Teil die gesetzliche Regelung, konkretisiert aber durch die Bezugnahme auf Ziffer II.2.2 der Gründe die unzulässigen Werbemaßnahmen. Buchstabe b) Satz 2 ergänzt diese Auflage dann durch das konkrete Gebot, die Werbung auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken. Satz 3 verweist ebenso auf § 5 GlüStV, gestaltet dessen Vorgaben aber durch ein konkretes Verbot, durch Werbung unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen hervorzurufen, näher aus. Durch Buchst. b) Satz 4 sind insbesondere die Glücksspielsucht fördernden Formen der Werbung etwa durch verkaufsfördernde Maßnahmen, wie Rabatte, Gutscheine und ähnliche Aktionen, verboten. Die Aufzählung übernimmt hier konkret die beispielhaft aufgeführten Maßnahmen, die der Bayerische Landtag ausdrücklich als die Glücksspielsucht fördernd angesehen hat (vgl. LT-Drs. 15/8486 S. 15). Alle diese Sätze sind ausreichend fallbezogen und dienen dazu, die gesetzlichen Werbebegrenzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV auf den Einzelfall durchzusetzen.

Buchstabe c) stellt eine zulässige Konkretisierung des § 5 Abs. 1 GlüStV und des § 5 Abs. 2 GlüStV dar, wonach bei der Werbung insbesondere der Jugendschutz zu beachten ist. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV darf sich Werbung nicht an Minderjährige und vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten.

Buchstabe d), wonach Werbemaßnahmen nicht irreführend sein dürfen, wird durch die Bezugnahme auf die unter Ziffer II.2.2 geschriebene Weise ausreichend konkretisiert. Die Anordnung ist mit § 5 GlüStV und auch mit den Anforderungen einer inhaltlichen Bestimmtheit vereinbar.

Schließlich setzt auch die Anordnung unter Buchstabe e die neuere Rechtsprechung des EuGH und des BVerwG um. Danach ist jede über die sachliche Information zur Art und Weise der Gewinnmöglichkeit hinausgehende, gezielt zum Gewinnspiel auffordernde Werbung untersagt. Diese Aussage wird nicht durch ein zusätzliches Kriterium der Absicht des Werbenden oder der erkennbaren Zielrichtung seiner Werbung relativiert. Für die Beurteilung kann nicht zwischen einer auf die sachliche Information beschränkten Werbebotschaft und einer darüber hinaus zulässigen werbetypischen Umrahmung oder Aufmachung unterschieden werden. Die Botschaft oder der Aussagegehalt einer Werbung ist nicht unabhängig vom Kontext der Aufmachung zu ermitteln, sondern wird nur durch diese mitbestimmt. Entscheidend ist daher, dass die aus Text und Aufmachung zusammengesetzte Werbeaussage vom durchschnittlichen Empfänger nicht als Anreiz zum Gewinnspiel zu verstehen ist, sondern nur als Hinweis auf eine legale Möglichkeit, einen vorhandenen Entschluss zum Gewinnspiel umzusetzen (BVerwG 8 C 14.09 Rnr. 48). Emotionalisierende Werbung für Glücksspiele/Lotterien schafft Anreize zur Teilnahme an Gewinnspielen bzw. Lotterien und ist nach der Rechtsprechung des BVerwG somit nicht zulässig. Unzulässig sind nach der Rechtsprechung des BVerwG beispielsweise Darstellungen des Gewinnspiels (Wettens) als aussichtsreiche Möglichkeiten materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung oder als sozial adäquate Beschäftigung (so BVerwG, a.a.O. Rnr. 52). Auch darf das Wettrisiko nicht relativiert werden und die Suchtgefahr verharmlosen. Daher ist auch eine Werbung unzulässig, dass ein Gewinn quasi automatisch der Teilnahme folgt (so Buchst. e) des Bescheids). Somit ist die Auflagenanordnung unter Buchstabe e) verhältnismäßig, konsequent und widerspruchsfrei am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Einschränkung der Berufswahlfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG.

Die Auflagen zur Generierung von Inbound-Telefonaten soll verhindern, dass das Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen in § 5 Abs. 3 GlüStV, das Werbeanrufe beim Spieler verbietet, nicht dagegen Anrufe des Spielers bei Veranstaltern oder Vermittlern unterbindet, durch Übermittlung von Werbematerialien und Spielangeboten per Post umgangen werden kann, und sicherstellen, dass diese Werbemittel den Zielen und Anforderungen des Staatsvertrages (vgl. § 5 Abs. 1 und 2 sowie § 4 Abs. 2 i.V.m. § 1), vor allem im Hinblick auf Information, Suchtprophylaxe, Jugend-, Aufklärungs- und Verbraucherschutz, übereinstimmen. Die Auflage ist geeignet, den Anreiz zu mindern, dass der Verbraucher beim Gewinnspielanbieter anruft und an Gewinnspielen teilnimmt. Solche kostenlosen Gewinnspiele schaffen einen Anreiz, beim Gewinnspielanbieter anzurufen. Der Anruf ist dann leicht Türöffner für die verbotene Werbung per Telefon oder gar den Verkauf eines Gewinnspielloses etc. per Telefon. Wenn in der Auflage für solche Werbung vorgeschrieben wird, dass sie einen deutlichen Hinweis enthalten muss, dass bei einem Anruf auch Informationen über Gewinnspielmöglichkeiten gegeben werden, ist dies eine relativ milde Einschränkung der nach § 5 Abs. 2 S. 1 GlüStV möglichen Werbeeinschränkungen und dient dem Ziel, dass das Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV über Telekommunikationsanlagen nicht unterlaufen werden kann. Dieses Verbot geht über die allgemein geltenden wettbewerbsrechtlichen Grenzen in § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG, dass Werbung mit einem Telefonanruf gegenüber einem Verbraucher ohne dessen Einwilligung oder gegenüber einem sonstigen Marktteilnehmer ohne dessen zumindest mutmaßliche Einwilligung verbietet, hinaus (so auch LT-Drs. 15/8486 S. 15).

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass das vorgelegte Werbekonzept der NKL zum Bestandteil des Bescheides gemacht wird. Der Kläger hat nicht nachgewiesen, dass ihm dieses Werbekonzept nicht bekannt ist.

Die nach Auffassung der Kammer nicht zu beanstandenden Auflagen entsprechen auch unter Berücksichtigung des Suchtpotentials der hier streitgegenständlichen Lotterie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Glücksspiele weisen unterschiedliche Gefährdungspotentiale auf. Dies war dem Gesetzgeber aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 € 1 BvR 1054/01 € NJW 2006, S. 1216 ff. € auch bekannt. Wie sich aus der Gesetzesbegründung entnehmen lässt (LT-Drs. 158486 S. 9) wird das Suchtverhalten von Glücksspielen vor allem dadurch bestimmt, dass in kurzen Zeitabständen intensive Spannungserlebnisse realisierbar sind oder ein Abtauchen aus der Alltagsrealität gefördert wird, so dass vor allem Glücksspielen mit raschen Gewinnabfolgen, wie z.B. Roulette ein höheres Suchtpotential zu eigen ist als langsamen Spielen. Besondere Spielanreize bergen auch solche Spiele, bei denen Wissen oder Können den Spielerfolg vermeintlich beeinflusst (z.B. Sportwetten). Auch Lotterien haben danach ein nicht unerhebliches Gefährdungspotential und können den Wunsch nach gefährlichen Glücksspielarten wecken. Lotterien haben danach je nach Art der Veranstaltung unterschiedliche Auswirkungen auf den Spieltrieb des Menschen. So sind die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf die Spielsucht und die wirtschaftliche Situation des Spielers bei einer Internetlotterie oder einer Lotterie mit Checkpot weitaus größer, als bei einer monatlich stattfinden Lotterie mit einem relativ geringen Gewinn (so die Erläuterungen zum Staatsvertrag, A II, und LT-Drs. 15/8486, S. 9).

Davon ausgehend differenziert der Staatsvertrag danach, welche Gefährdungspotentiale das jeweilige Glückspiel aufweist. Glücksspiele mit einem besonderen Gefährdungspotential (z.B. Checkpot-Lotterien und Sportwetten) werden den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten. Denn bei diesen verfügen die Länder ergänzend zu den Möglichkeiten der Lotterieaufsicht über weitergehende Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, bei denen den Zielen des Staatsvertrages wirksam Rechnung getragen werden kann (so LT-Drs. 15/8486 S. 9). Damit wird durch den Glücksspielstaatsvertrag dem unterschiedlichen Suchtpotential von Gewinnspielen durch unterschiedliche Anforderungen an den Veranstalter und Erlaubnisvoraussetzungen unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinreichend Rechnung getragen. Der Gesetzgeber hat sich aber dafür entschieden, dass die zur Vermeidung von Glücksspielsucht notwendigen Schranken für die Veranstaltung, die Vermarktung, den Vertrieb von Glücksspielangeboten allgemein für staatliche wie für private Veranstalter gelten sollen. Abstriche von diesem Schutzniveau werden nur für Glücksspiele mit geringem Gefährdungspotential zugelassen. Bei den Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV hat sich aber der Gesetzgeber dafür entschieden, dass sie für alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele, insbesondere Spielbanken, Sportwetten und Lotterien und auch für Glücksspiele, die rechtmäßig im Ausland veranstaltet und im Inland beworben werden dürfen, gelten sollen (so LT-Drs. 15/8486 zu § 5). Es ist deshalb aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht gefordert, bei den Werbebeschränkungen nochmals nach dem unterschiedlichen Suchtpotential der Glücksspiele zu differenzieren.

Die Ermessensentscheidung nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV für eine nachträgliche Auflagenanordnung ist somit nicht zu beanstanden. Die Änderung bzw. Konkretisierung der bisherigen Werbeauflagen wurden mit der Bezugnahme auf zahlreiche Verstöße des Klägers ausreichend begründet.

Das Argument des Klägers, dass es wissenschaftlich erwiesen sei, dass Lotterien keine Suchtgefahr darstellen, trägt hier nicht. Zwar ist die Suchtgefahr von Klassenlotterien aufgrund ihrer lediglich monatlichen Ausspielung im Vergleich zu anderen Glücksspielen gering, jedoch besteht sie auch hier. Der Kläger trägt selbst vor, dass zwar kein erhebliches Suchtproblem, jedoch eine vorhandene Suchtproblematik im Bereich des Lottospielens existiert, und eine Komorbidität mit anderen Erkrankungen besteht (Befragung des Suchtforschers Prof. Dr. €, Bl. 7/8 der GA). Nach einer weiteren Studie von Prof. Dr. € können 500 bis maximal 5.000 Personen in der erwachsenen deutschen Bevölkerung immerhin als €pathologische Lottospieler€ bezeichnet werden (Bl. 8 GA). Ferner wird in den Erläuterungen zum neuen GlüÄndStV die sogenannte PAGE-Studie der medizinischen Universität Greifswald € Endbericht vom 19.8.2011 zitiert. Danach stellen Lotterien in Deutschland die am häufigsten genutzten Glücksspiele dar, die zugleich bei entsprechender Ausgestaltung € vor allem bei hoher Frequenz € für pathologische und suchtgefährdete Spieler einen dem Kleinen und Großen Spiel in Spielbanken, den Sportwetten oder dem Spiel an Geldspielautomaten vergleichbare Attraktivität zeigen (s. Erläuterung zu GlüÄndStV S. 6 mit Hinweis auf PAGE-Studie S. 64). Um genau diese Suchtgefahren auf ein Minimum einzudämmen, sind die getroffenen Auflagen geeignet, erforderlich und auch angemessen, da mit ihnen ein überragend wichtiges Gut, nämlich die Gesundheit von suchtgefährdeten Spielern geschützt wird.

Es schadet nicht, dass der Aufsichtsbehörde von einem Konkurrenten der NKL diverse, gegen das Werbeverbot des § 5 GlüStV verstoßende Werbemailings zugesendet wurde. Ähnlich wie im UWG läuft eine Kontrolle der Wettbewerber untereinander einer staatlichen Kontrolle dieser nicht zuwider. Durch die zugesendeten Materialien und deren Auswertungen wurden diese in die Ermessensentscheidung der Aufsichtsbehörde eingestellt.

Die streitgegenständlichen Auflagen, die auch bestimmte in Werbebriefen des Klägers bereits enthaltene Aussagen als unzulässig untersagen, sind ermessensgerecht. So lässt die Bewerbung von sogenannten Extrem-Losnummern für den Durchschnittsverbrauchern den Schluss zu, dass gerade er durch eine solche Losnummer eine gegenüber den anderen Lotterieeinnehmern gesteigerte, vom Normalfall abweichende Gewinnchance eingeräumt bekommt. Auch die gezielte persönliche Anrede und Bewerbung mit Diensten, die suggerieren, nur für den jeweiligen Empfänger des Mailings vorgenommen worden zu sein, haben für diesen eine Anreizwirkung und setzen diesen einem Entscheidungsdruck aus. Der Anreiz am Glücksspiel teilzunehmen, geht über den normalen Reiz einer unpersönlichen sachlichen Werbung weit hinaus. Auch die Ankündigung, dass es sich um den wichtigsten Brief in Finanzangelegenheiten für den Beworbenen handelt, setzt gezielt darauf an, ihn zum Glücksspiel aufzufordern. Diese Form der Werbung geht weiter über die zulässige Bewerbung mit Information und Aufklärung hinsichtlich von Glücksspielen hinaus. Die streitgegenständlichen Auflagen sind auch verhältnismäßig. Diese verbieten dem Kläger Werbung nicht schlechthin, sondern schränken die Werbung auf den nach § 5 Abs. 1 GlüStV und auch noch § 5 Abs. 1 und 2 GlüÄndStV zulässigen Inhalt ein.

Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Die von der Klägerseite behauptete Nichtbeanstandung der staatlichen Lotterie in Bezug auf ihr Werbeverhalten kann wie oben ausgeführt in vorliegender Fallkonstellation nicht weiterhelfen, da dieses Verhalten entweder durch Wettbewerbsverstoßverfahren nach UWG oder durch Beantragung eines aufsichtlichen Einschreitens bei der Aufsichtsbehörde unterbunden werden können (s. noch unten). Die Entscheidung des VGH vom 25.6.2011, Az. 10 BV 09.2259 bezieht sich auf das absolute Werbeverbot für Glücksspiele im Internet nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Diese Entscheidung kann hier nicht Anwendung finden, da es im vorliegenden Rechtsstreit um die Werberestriktionen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV geht. Im Übrigen weicht der BayVGH von der Entscheidung des BVerwG ab und hat deshalb die Revision zugelassen.

Die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV sind wie oben ausgeführt gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Wenn Werbemaßnahmen der staatlichen Lotterieverwaltung Bayern gegen normative Werbebeschränkungen verstoßen haben und dies in (wettbewerbrechtlichen) Verfahren vor den Zivilgerichten unterbunden werden konnte so auch Klageschriftsatz (S. 31), belegt dies nicht die Inkohärenz der auferlegten Werbebeschränkungen, sondern zeigt, dass eine Kontrolle durch Mitbewerber wirksam möglich ist, selbst wenn die Glücksspielaufsichtsbehörden nicht rechtzeitig einschreiten. Außerdem haben die privaten Glücksspielvermittler und Veranstalter auch die Möglichkeit, bei den Glücksspielaufsichtsbehörden ein aufsichtliches Einschreiten gegen das Werbeverhalten der Monopolbetreiber zu beantragen und im Weigerungsfalle auf aufsichtliches Einschreiten zu klagen. Deshalb sieht die Kammer unter Berücksichtigung der oben bereits dargestellten Maßnahmen der Aufsichtsbehörden zum Vollzug der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des BVerwG kein strukturelles Vollzugsdefizit, das zu einer Inkohärenz der Werberestriktionen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV führt (so auch Windoffer, DÖV 2012, 257, 263 zur Neuregelung des Glücksspielrechts).

In § 5 Abs. 1 GlüÄndStV wird zwar ein Verbot von Werbung mit Aufforderungs- und Anreizcharakter nicht mehr explizit formuliert. Trotzdem ist auch in § 5 GlüÄndStV eine Auslegung als einzig unionsrechtskonform geboten, dass die Bestimmungen auch ohne Explikation das vom EuGH angemahnte Aufforderungs- oder Anreizverbot weiterhin beinhaltet. Angesichts der mehrfachen Klarstellung durch Gesetzgeber, EuGH und Bundesgerichte dürften auch gravierende, die praktische Kohärenz des Monopols in Zweifel ziehende Anwendungsfehler nicht mehr in nennenswertem Umfang zu erwarten sein (so auch Windorffer DÖV 2012,263).

Die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV sind auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wie sich aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 a.a.O. und vom 14.10.2008 € 1 BvR 928/08 € unter anderem ergibt. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht die Regeln als erforderlich und angemessen bezeichnet, um das mit dem Staatsvertrag angestrebte Ziel der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erreichen, weil dadurch das Verbot unangemessener und unsachlicher Werbung, die zur Teilnahme am Glücksspiel auffordert, anreizt und ermuntert und damit die Glücksspielsucht fördert, umgesetzt wird und einer Ausweitung der Spielleidenschaft entgegenwirken kann. Mit dem Gesetzestext (§ 5 Abs. 1 GlüStV) wurde die vom Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang formulierte Vorgabe (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.3.2006 a.a.O., Rz. 151) wortgenau übernommen. Diese Vorschrift ist trotz der in gewisser Weise in sich widersprechenden Formulierung hinreichend bestimmt, um eine verfassungsgemäße Ausgestaltung der Bewerbung von Glücksspielen zu gewährleisten. Das Bundesverfassungsgericht hat im Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 Az. 1 BVR 928/08 ausgeführt: €Die von der Beschwerdeführerin geäußerten Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit einzelner Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags (§ 4 Abs. 2, § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV) sind ebenfalls unbegründet. Die angegriffenen Regelungen des Staatsvertrags entsprechen den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normklarheit und Justizibialität (vgl. BVerfGE 21, 73, 79). Dies gilt sowohl hinsichtlich der in § 4 Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthaltenen Bezugnahmen auf die €Ziele des § 1€ als auch mit Blick auf das Verbot €auffordernden, aufreizenden oder ermunternden€ Werbung sowie der Internetwerbung in § 5 Abs. 2 Satz 1 bzw. Abs. 3 GlüStV. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrages, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschriften mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 115, 276, 314, 318) sowie den Materialien zu dem Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschließen (vgl. BVerfGE 21, 73, 80). Dass hierbei eine Auslegung der verwendeten Begrifflichkeit zu erfolgen hat, steht einer hinreichenden Bestimmtheit der genannten Vorschriften nicht entgegen (vgl. BVerfGE 45, 400, 420, so BVerfG vom 14.10.2008 € 1 BvR 928/08 Rz. 26).€

Dass es sich um einen Nichtannahmebeschluss handelt, tut der Beachtlichkeit der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auch in diesem Fall keinen Abbruch. Das Bundesverfassungsgericht hat seine allgemeine Auffassung zur Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrags kundgetan und es ist kein Grund erkennbar, warum diese hier keine Beachtung finden sollte. Die Tatsache, dass es sich um einen Nichtannahmebeschluss gehandelt hat, spricht im Gegenteil vielmehr für die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrags, da das Bundesverfassungsgericht dieser Frage aufgrund anderweitiger Klärung nicht einmal mehr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zugesprochen hat.

Der Hilfsantrag zu II (Zwangsgeldandrohung) ist unbegründet.

Auch die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides ist rechtmäßig. Nach Art. 36 Abs. 2 BayVwZVG darf die Androhung auch mit dem Verwaltungsakt verbunden werden, durch den die Handlung, Duldung oder Unterlassung aufgegeben wird. Bei mehreren gebotenen selbstständigen Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen, in denen Zwangsgeld durchgesetzt werden soll, ist grundsätzlich für jede Maßnahme ein bezifferter Betrag anzugeben (vgl. Thiel, VwZVG, Art. 31 II.1). Auch dieses Bestimmtheitsgebot beachtet die Zwangsgeldandrohung, die bei jeder Zuwiderhandlung gegen eine der in Ziffer 1 Buchstabe b des Bescheides unter dem Buchstaben a. € e. genannten Anforderungen ab 15.4.2011 jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,-- € androht. Auch die Zwangsgeldhöhe von 2.000,-- € steht in einem angemessenen Verhältnis zum wirtschaftlichen Interesse (Art. 31 Abs. 2 BayVwZVG) und ist für die konsequente Umsetzung des § 5 GlüStV in einer verfassungskonformen Weise (s. BVerwG) auch gerechtfertigt.

Damit sind die Klagen im Haupt- und Hilfsantrag bis auf die tenorierte Ausnahme unbegründet und waren deshalb weitgehend abzuweisen.

Kosten:

Die Kosten des Verfahrens hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO der Kläger zu tragen. Es liegt gemäß § 154 Abs. 1 Satz 3 VwGO nur ein geringfügiges Unterliegen des Beklagten vor.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Beschluss

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 100.000,-- € festgesetzt.

Gründe

Für die Streitwertfestsetzung war der Feststellungsantrag maßgebend, der sich streitwerterhöhend auswirkt, weil er einen selbstständigen wirtschaftlichen Wert hat und nicht implizit in der ursprünglichen Teilanfechtungsklage enthalten war. Bei der Feststellungsklage geht es um die Berechtigung, ungeachtet des § 4 Abs. 1 GlüStV, Art. 2 AGGlüStV, Glücksspiele in Bayern ohne die Erlaubnis des Beklagten vermitteln zu dürfen. Wie sich aus den Behördenunterlagen ergibt, wird für den Kläger ein Planumsatz für 2012 in Bayern von 5.113.000,-- € erwartet. Das Gericht schätzt deshalb den Wert der wirtschaftlichen Bedeutung der Sache mit Blick auf die zu erwartenden Gewinne im Wege einer zulässigen Pauschalierung auf mindestens 100.000,-- € jährlich, so dass ein Streitwert in dieser Höhe angemessen erscheint (vgl. auch OVG Lüneburg vom 23.10.2009 € 11 OA 391/9, NVwZ-RR 2010, 455). Der hilfsweise geltend gemachte Anspruch wird mit dem Hauptanspruch zusammengerechnet, soweit eine Entscheidung darüber ergeht (§ 45 Abs. 1 Satz 2 GKG). Betreffen die Ansprüche wie hier den selben Gegenstand ist nur der Wert des höheren Anspruchs maßgebend (§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG). Deshalb wurde für den Anfechtungsantrag kein Streitwert hinzu addiert, ebenso auch nicht bei den Hilfsanträgen.

VG Regensburg:
Urteil v. 13.09.2012
Az: RO 5 K 11.616