Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Beschluss vom 12. März 2010
Aktenzeichen: 10 CS 09.1734

(Bayerischer VGH: Beschluss v. 12.03.2010, Az.: 10 CS 09.1734)

Tenor

I. Die Nummern 1. und 2. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 10. Juli 2009 werden aufgehoben.

II. Der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 8. Juli 2009 wird abgelehnt.

III. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

IV. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin betreibt die Internetseite €www.€.de€. Auf dieser Seite wurden im Januar und März 2009 Werbebanner für Anbieter bzw. Vermittler von öffentlichem Glückspiel gezeigt. Bereits damals war die Antragstellerin vom Antragsgegner aufgefordert worden, in Bayern abrufbare Glücksspielwerbung zu beseitigen, andernfalls eine glücksspielrechtliche Untersagungsanordnung erlassen werde. Am 7. und 8. Juli 2009 wurde auf einem Werbebanner für die Firma ... geworben und dabei die Internetadresse www...net gezeigt, die ein unentgeltliches Pokerspiel anbietet. Die Internetadresse für Pokerspiele gegen Echtgeld lautet www...com. Nach Kenntnisnahme der Werbebanner vom 7. und 8. Juli 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken der Antragstellerin mit Bescheid vom 8. Juli 2009, im Internet für öffentliches Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV zu werben, soweit die Werbung vom Gebiet des Freistaats Bayern aus abrufbar ist (Nr. 1. des Bescheides) und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro an, falls die Antragstellerin nach dem 10. Juli 2009, 12.00 Uhr, der Untersagungsanordnung zuwiderhandeln sollte (Nr. 2.). Die Untersagungsanordnung nach Nr. 1. stützte sie auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Die erlassene Einzelanordnung sei zur Durchsetzung des Verbots der Werbung im Internet für öffentliches Glücksspiel gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV erforderlich. Auf welche Weise die Antragstellerin die auf die Abrufbarkeit der Internetwerbung für öffentliches Glücksspiel in Bayern beschränkte Untersagungsanordnung erfülle, stehe in ihrem eigen Ermessen. Jegliche €Disclaimer€-Lösung komme jedoch nicht in Betracht; eine solche sei für die Erfüllung des Werbeverbots nicht geeignet. Die Untersagungsanordnung sei auch geeignet, erforderlich, angemessen und zumutbar. Insbesondere sei sie ermessensgerecht. Denn die mit der Bewerbung öffentlichen Glücksspiels verbundene Gewinnerzielungsabsicht der Antragstellerin habe kein derartiges Gewicht, dass sie die überragend wichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV überwiegen könnte.

Gegen diesen Bescheid ließ die Antragstellerin Klage erheben und gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beantragen, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 8. Juli 2009 anzuordnen, hilfsweise insoweit, als auch die Werbung für das Sportwettenangebot auf der Internetseite www.bwin.de sowie die Präsentation des Schriftzuges ...net und/oder ...net untersagt werde.

Das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach gab dem Antrag mit Beschluss vom 10. Juli 2009 statt. Eine Ausfertigung des Beschlusstenors ohne Begründung und ohne Rechtsmittelbelehrung wurde den Beteiligten am selben Tag zugestellt. Der vollständige Beschluss mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung, der ebenfalls auf den 10. Juli 2009 datiert ist, wurde den Parteien am 16. Juli 2009 zugestellt Das Verwaltungsgericht begründete seine Entscheidung damit, dass der Antragsgegner mit dem Erlass des angefochtenen Bescheides eine Kompetenz für Maßnahmen mit Wirkung auch für andere Länder in Anspruch nehme, die ihm nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zukomme. Da nicht feststehe, ob ein lediglich auf das Gebiet des Freistaates Bayern beschränkter Ausschluss der Abrufbarkeit technisch umsetzbar sei, müsse davon ausgegangen werden, dass die Untersagung eine über das Gebiet des Freistaates Bayern hinaus wirksame Maßnahme anordne. Es bestünden ernsthafte Zweifel, ob der Glücksspielstaatsvertrag ein solches über das Gebiet des Freistaates Bayern hinaus wirksames Tätigwerden der Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaates Bayern zulasse.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners vom 10. Juli 2009, mit der dieser beantragt,

den Beschluss vom 10. Juli 2009 aufzuheben und den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage Az. AN 4 K 09.1201 gegen den Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 8. Juli 2009 abzulehnen.

6Zur Begründung wurden Verfahrensmängel geltend gemacht, nämlich die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör sowie die Verletzung von § 122 Abs. 2 VwGO, da dem ersten förmlich zugestellten Beschluss keine Begründung beigefügt war. Die spätere Zustellung eines weiteren Beschlusses mit Begründung begegne im Hinblick auf den durch die Einlegung der Beschwerde am 10. Juli 2009 eingetretenen Devolutiveffekt und aufgrund von § 146 Abs. 4 Satz 5 VwGO erheblichen Bedenken. Der Beschluss könne aber auch deshalb keinen Bestand haben, da die Anfechtungsklage voraussichtlich erfolglos sein werde. Die auf Bayern beschränkte Untersagung sei ermessensgerecht und verhältnismäßig, da die beanstandete Tätigkeit der Antragstellerin bereits von Gesetzes wegen in der gesamten Bundesrepublik untersagt sei und die Werbung auch technisch unschwer eingestellt werden könne. Der Bescheid sei auf verfassungs- und europarechtskonforme Bestimmungen gestützt.

Die Antragstellerin beantragt,

die Beschwerde des Antragsgegners zurückzuweisen, hilfsweise mit der Maßgabe, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 8. Juli 2009 unter Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses insoweit angeordnet wird, als durch die Ordnungsverfügung auch die Präsentation von Anzeigenfeldern mit einer Verlinkung zum Internet - Sportwettenangebot des Herrn €, untersagt wird.

Das Verwaltungsgericht habe dem Eilantrag der Antragstellerin zu Recht entsprochen, da nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs die bayerische Glücksspielverwaltung die Darlegungs- und Beweislast für die technische Erfüllbarkeit von auf den Freistaat Bayern beschränkten Internetverboten trage. Die neuere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zur Vollziehbarkeit/Erfüllbarkeit von auf den Freistaat Bayern beschränkten Internetverboten (Beschlüsse vom 20.11.2008 und vom 22.7.2009) litten unter schweren Rechtsanwendungsfehlern. Die Antragstellerin habe einen €verfassungskräftigen Anspruch€ darauf, dass der Verwaltungsgerichtshof den diesbezüglichen Rechtsvortrag zur Kenntnis nehme und erwäge. Dass die hier konkret angeordnete Verpflichtung erfüllbar sei, habe der Antragsgegner auch in seiner Beschwerde nicht dargelegt. Das behördliche Internetwerbeverbot sei aber auch aus anderen Gründen rechtswidrig. § 5 Abs. 3 GlüStV verletze das Abwehrrecht der Antragstellerin aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (Rundfunkfreiheit). Ihr Internetangebot sei als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne einzustufen. § 5 Abs. 3 GlüStV beschränke sie in der freien Auswahl ihrer Werbepartner. Diese Vorschrift sei keine verfassungsgemäße Schrankenregelung nach Art. 5 Abs. 2 GG. Unabhängig davon sei das generelle Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet nicht geeignet, die Ziele des GlüStV zu erreichen. Es verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn ihr übergangslos die Werbemöglichkeit für Glücksspiele entzogen werde. Ein europaweit wirkendes Internetwerbeverbot greife auch in die gemäß Art. 49 EG gewährleistete Dienstleistungsfreiheit ein. Die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des Internetwerbeverbots folge im Übrigen schon daraus, dass es an einer aussagefähigen, repräsentativen epidemiologischen Studie zur Glücksspielsucht in Deutschland fehle. Zudem ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum Online -Roulette die relative Gefahrlosigkeit von Glücksspielen und Glücksspielwerbung im Internet. Soweit das behördliche Werbeverbot auch die Werbung für Internet -Sportwettenangebote von € als Inhaber von DDR-Gewerbeerlaubnissen gelte, sei die Anordnung wegen der besonderen Rechtsstellung der Inhaber von DDR-Gewerbeerlaubnissen, die gemäß Art. 19 EV fortgälten, offensichtlich rechtswidrig. Soweit der Verwaltungsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung zu anderen Ergebnissen gekommen sei, leide auch diese Rechtsprechung unter schweren Rechtsanwendungsfehlern. Der Eilantrag sei des Weiteren deshalb begründet, weil auch dann, wenn die Erfolgsaussichten der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren insgesamt als offen zu beurteilen seien, dem Eilantrag hätte entsprochen werden müssen. Sie erleide nämlich, wenn sie das angeordnete Werbeverbot schon vor rechtskräftigem Abschluss des Hauptsacheverfahrens beachten müsste, über Jahre hinweg fortlaufend eine schwerwiegende Beeinträchtigung ihrer Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG (Medienfreiheit), aus Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) und aus Art. 14 GG (Eigentum). In der höchstrichterlichen Rechtsprechung sei anerkannt, dass die Vorenthaltung einstweiligen Rechtsschutzes unter diesen Umständen mit Art. 19 Abs. 4 GG (effektiver Rechtsschutz) unvereinbar sei. Zudem hingen die Erfolgsaussichten der Antragstellerin von ausstehenden Grundsatzentscheidungen höchster Gerichte ab. Eine für die Antragstellerin negative Vorausbeurteilung der Rechtslage wäre mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar.

Ergänzend führte die Antragstellerin aus, die Untersagungsanordnung sei auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil ihr Inhalt nicht hinreichend bestimmt sei und das deutsche Wettmonopol des GlüStV gegen das europarechtliche Kohärenz - bzw. Konsistenzgebot verstoße.

Der Antragsgegner trat dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen.

Auf die umfangreichen Ausführungen der Parteien wird insgesamt verwiesen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Behördenunterlagen Bezug genommen.

II.

Die fristgerecht erhobene Beschwerde des Antragsgegners ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die kraft Gesetzes (§ 9 Abs. 2 GlüStV) sofort vollziehbare Untersagungsverfügung der Regierung von Mittelfranken vom 8. Juli 2009 angeordnet. Der angegriffene Bescheid erweist sich nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als rechtmäßig. Die entgegenstehende Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 10. Juli 2009 war daher aufzuheben und der Antrag der Antragstellerin abzulehnen, selbst wenn dies für die Antragstellerin zu finanziellen Problemen führen sollte, wie sie behauptet. Entscheidend ist, dass der streitgegenständliche Bescheid voraussichtlich rechtmäßig ist und ihre Klage im Hauptsacheverfahren wohl keinen Erfolg haben wird.

1. Es kann dahinstehen, ob der angefochtene Beschluss bereits deshalb aufzuheben ist, weil er an Verfahrensmängeln leidet. Zutreffend hat der Antragsgegner darauf verwiesen, dass nach § 122 Abs. 2 VwGO Beschlüsse zu begründen sind. Den vom Antragsgegner in diesem Zusammenhang geltend gemachte, schwierigen formellen Einwendungen braucht ebenso wenig nachgegangen zu werden wie der Frage, ob das Verwaltungsgericht deshalb gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG verstoßen hat, weil es entscheidungserheblichen Vortrag des Antragsgegners nicht entsprechend in seinem Beschluss gewürdigt hat. Denn der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts ist jedenfalls aus materiell-rechtlichen Gründen aufzuheben.

2. Rechtsgrundlage für die Untersagung der Internetwerbung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Die Untersagung ist auch von der zuständigen Behörde ausgesprochen worden. Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AGGlüStV ist die Regierung von Mittelfranken als Glücksspielaufsichtsbehörde für den Teilbereich der Telemedien in ganz Bayern örtlich und sachlich zuständig.

2.1. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV überwacht die Glücksspielaufsicht die Einhaltung der im Staatsvertrag begründeten Pflichten und kann die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Dies setzt in tatbestandlicher Hinsicht eine zumindest drohende Verletzung der öffentlich-rechtlichen Pflichten aus dem Glücksspielstaatsvertrag voraus. Im vorliegenden Fall hat die Antragstellerin gegen das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot der Werbung für Glücksspiele im Internet verstoßen. Dieses Werbeverbot erfasst nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift jedwede Werbung für öffentliche Glücksspiele. Es kommt auch nach dem Willen des Gesetzgebers nicht darauf an, ob das Glücksspiel erlaubt oder unerlaubt betrieben wird. Verboten ist vielmehr jede Form der Internet-Werbung im Inland (vgl. LTDrs. 15/8486 S. 16). Daher ist auch die von der Antragstellerin unter anderem betriebene Internet-Werbung für einen im Bereich der neuen Bundesländer lizenzierten Sportwettenanbieter unzulässig. Dieser private Sportwettenanbieter darf ebenso wenig wie ein staatlicher Sportwettenanbieter im Internet werben. Das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV richtet sich auch nicht ausschließlich an Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele. Da das Werbeverbot im Internet der Eindämmung der Spiel- und Wettsucht dient, ist die Werbung für öffentliche Glücksspiele im Internet im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich jedermann untersagt. Demzufolge ist auch die Antragstellerin als Betreiberin der Internet-Seite einer Boulevardzeitung in Bayern verpflichtet, Werbung für öffentliche Glücksspiele im Rahmen ihres Internetauftrittes zu unterlassen. Gegen diese öffentlich-rechtliche Verpflichtung aus § 5 Abs. 3 GlüStV hat sie verstoßen.

172.2. Die streitgegenständliche Verbotsverfügung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin inhaltlich hinreichend bestimmt (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG). Dies ist dann der Fall, wenn der Adressat in die Lage versetzt wird, zu erkennen, was von ihm gefordert wird und zugleich der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für die Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG vom 15.2.1990 BVerwGE 84, 335). Damit wird aber auch zum Ausdruck gebracht, dass jedenfalls Bestimmbarkeit als solche ausreichend ist. Diesen Anforderungen genügt die Untersagungsverfügung des Antragsgegners, zumal die Möglichkeit und damit auch die Notwendigkeit der Konkretisierung je nach dem Inhalt der Verpflichtung unterschiedlich ist und ein Handeln oder Dulden deshalb auch regelmäßig genauer umschrieben werden kann und muss als ein Unterlassen, wie es hier von der Antragstellerin verlangt wird (vgl. Knack/Hennecke, VwVfG, 9. Auflage 2010, Rdnr. 13 zu § 37 VwVfG). Der Antragstellerin wird generell untersagt, im Internet für öffentliches Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV zu werben. Damit ist der Verbotsrahmen klar umschrieben. Was öffentliches Glücksspiel ist, ist unschwer aus der Begriffsbestimmung in § 3 GlüStV zu ersehen. Sowohl die Antragstellerin, ein größeres Medienunternehmen, das in erheblichem Umfang Werbung in ihren Medien schaltet und deren Mitarbeiter in der Werbeabteilung über entsprechende Sachkenntnisse verfügen, als auch der Antragsgegner können aus der Untersagungsverfügung unschwer erkennen, welche Regelung getroffen wurde und wie die Antragstellerin ihr künftiges Verhalten ausrichten muss (vgl. auch OVG NRW vom 3.11.2009 ZfWG 2009, 463). Auch aus der Begründung des Bescheides kann die Antragstellerin ohne weiteres entnehmen, welche Glücksspiele vom Werbeverbot erfasst sind, zumal sie bereits mehrfach unerlaubte Werbung betrieben hat und der Antragsgegner sie umfassend über das Verbot belehrt hat. Auf die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Dezember 1998 (DVBl 1999, 624) kann sich die Antragstellerin nicht berufen, weil der dort zu entscheidende Fall mit dem hier vorliegenden nicht zu vergleichen ist. Außerdem sind gesetzeswiederholende Verfügung nicht per se rechtswidrig. Vielmehr sind sie dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (vgl. OVG RhPf vom 13.1.1999 DÖV 1999, 432). So liegt der Fall hier. Die Antragstellerin hat bereits im Januar 2009 gegen das Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel verstoßen. Trotz Hinweis durch die zuständige Glücksspielbehörde hat sie im März 2009 erneut entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV für private Glücksspielveranstalter bzw. -vermittler geworben. Der Aufforderung, die verbotene Werbung generell einzustellen, ist die Antragstellerin wiederum nicht gefolgt, sondern hat im Juli 2009 wieder Werbung für einen Glücksspielanbieter in ihre Internetseite gestellt. Schon wegen dieser ständigen Verstöße der Antragstellerin gegen das gesetzlich festgelegte Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel war der Antragsgegner berechtigt, das abstrakt aus dem Gesetz abzuleitende Unterlassungsgebot durch Erlass eines Verwaltungsaktes zu konkretisieren, auch um sich den Vorteil eines Vollstreckungstitels nach Art. 19 Abs. 1 VwZVG zu verschaffen. In den selten vorkommenden Zweifelsfällen ist es der Antragstellerin zumutbar, Erkundigungen einzuziehen, ob die beabsichtigte Werbung unter das Glücksspielwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV fällt. Schließlich kann vom Antragsgegner nicht verlangt werden, bei jedem einzelnen Verstoß der Antragstellerin immer wieder Unterlassungsbescheide hinsichtlich der jeweiligen konkreten Werbemaßnahme zu erlassen. Auch dieser Gesichtspunkt führt dazu, dass im vorliegenden Fall die im Wesentlichen gesetzeswiederholende Verfügung als rechtmäßig anzusehen ist.

2.3. Das angeordnete Verbot der Glücksspielwerbung im Internet ist auch ermessensgerecht. Wie aus der Formulierung €kann€ in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV hervorgeht, steht es im pflichtgemäßen Ermessen der Glücksspielaufsicht, ob und in welcher Weise sie bei Verstößen gegen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages einschreitet. Es gilt das im Sicherheitsrecht allgemein anzutreffende Opportunitätsprinzip. Das Ermessen erstreckt sich auf das €ob€ des Einschreitens (sog. Entschließungsermessen) und auf das €wie€ und €gegen wen€ (sog. Auswahlermessen).

Soweit sich die Regierung von Mittelfranken im vorliegenden Fall für ein Einschreiten gegen die unzulässige Werbung entschieden hat, entspricht dies im Sinne von Art. 40 BayVwVfG dem Zweck des in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eingeräumten Ermessens und einer einheitlichen Verwaltungspraxis. Die Regierung von Mittelfranken schreitet in gleicher Weise auch in anderen Fällen von Glücksspielwerbung im Internet ein.

Auch die Inanspruchnahme der Antragstellerin als Handlungsstörer ist ermessensge-

recht. Da die Antragstellerin als Betreiberin der Internetseite einer Tageszeitung für die von ihr verbreitete Werbung verantwortlich ist und da sie am schnellsten und sichersten die Einstellung der Werbung veranlassen kann, liegt auch bei der Betätigung des Auswahlermessens kein Fehlgebrauch vor.

Die Glücksspielaufsicht konnte den Erlass eines förmlichen Untersagungsbescheides auch als verhältnismäßige Maßnahme ansehen. Die Untersagungsverfügung ist grundsätzlich geeignet, das Ziel der Einhaltung des Werbeverbots des § 5 Abs. 3 GlüStV zu erreichen. Der Erlass eines förmlichen Bescheids ist erforderlich gewesen, da die Antragstellerin bereits im Januar 2009 zum beabsichtigten Erlass einer glücksspielrechtlichen Untersagungsanordnung angehört und sie erneut im März 2009 €letztmalig€ zur Beseitigung von in Bayern abrufbarer Glücksspielwerbung aufgefordert worden ist. Beide Schreiben hatten keinen nachhaltigen Erfolg. Trotz Kenntnis des Werbeverbots wurde von der Antragstellerin im Juli 2009 erneut auf ihrer Internetseite Werbung für einen Glücksspielanbieter betrieben. Ein milderes und gleich wirksames Mittel ist nicht ersichtlich. Schließlich stellt der Erlass des Untersagungsbescheides in Bezug auf Internet-Werbung für öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV auch eine angemessene Maßnahme dar. Die Untersagung war ihr grundsätzlich zumutbar. Angesichts der eindeutigen, auf Grund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276/315) absehbaren und seit 1. Januar 2008 gültigen Gesetzeslage konnte die Antragstellerin kein schutzwürdiges Vertrauen darauf aufbauen, dass sie auf Dauer in Deutschland für öffentliche Glücksspiele werben kann.

2.4. Die in den Bescheiden angeordnete, räumlich eingeschränkte Untersagung entspricht den vom Glücksspielstaatsvertrag gezogenen Grenzen der Befugnis und berücksichtigt die Rechtsprechung des Senats (z. B. BayVGH vom 22.7.2009 ZfWG 2009, 387; vom 20.11.2008 ZfWG 2008, 455). § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ermächtigt die Aufsichtsbehörde nicht zum Erlass eines bundesweiten Verbots. Wie sich aus der Formulierung von § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV einerseits und des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV andererseits ergibt, kann die Glücksspielaufsichtsbehörde jedes Landes grundsätzlich nur mit Wirkung für das eigene Bundesland tätig werden. Dies entspricht dem allgemeinen Grundsatz, dass ein Land bei der Ausführung von Landesgesetzen in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt ist (vgl. BVerwG vom 30.1.2002 BVerwGE 115, 375/384; BVerfG vom 15.3.1960 BVerfGE 11, 6/19). Eine von diesem Grundsatz abweichende Übertragung von Hoheitsrechten in der Form, dass ein von der Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes ausgesprochenes Verbot auch für alle andern Länder gilt, hat - anders als in § 59 Abs. 6 RStV - nicht stattgefunden. Vielmehr ist eine länderübergreifende Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV nur bei der Bekämpfung illegal betriebenen Glücksspiels und nur bei einer entsprechenden Ermächtigung durch die zuständige Aufsichtsbehörde des anderen Landes zulässig. Jedenfalls die letztgenannte Voraussetzung liegt nicht vor, so dass nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nur ein räumlich auf das Gebiet des Freistaats Bayern beschränktes Verbot ausgesprochen werden kann.

Zwar ist eine behördliche Anordnung zur Bekämpfung der Spielsucht ungeeignet und damit unverhältnismäßig, wenn sie vom Betroffenen etwas Unmögliches oder technisch nicht Umsetzbares verlangt (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 417 ff.). Allerdings stellt sich dieses Unmöglichkeitsproblem bei der räumlich beschränkten Untersagung eines Internetinhalts nicht. Es liegt weder ein Fall rechtlicher noch ein Fall tatsächlicher Unmöglichkeit vor. In rechtlicher Hinsicht ist die Antragstellerin durch keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehindert, dem Verbot zu folgen. Sie hat auch die privatrechtliche Verfügungsbefugnis über den Internetauftritt und kann daher Medieninhalte löschen oder beschränken.

Es liegt auch in tatsächlicher Hinsicht kein Fall objektiver Unmöglichkeit vor. Mit dem räumlich beschränkten Verbot eines Internetinhalts wird dem Betroffenen im Wesentlichen das Unterlassen eines Rechtsverstoßes, der schon mit der Eröffnung der Webseiten begangen wird, aufgegeben. Auf welche Weise er der Anordnung, Rechtsverstöße gegen eine landesrechtliche Vorschrift zu unterlassen, nachkommt, kann in zulässiger Weise dem Verpflichteten selbst überlassen werden (vgl. BVerwG vom 5.11.1968 BVerwGE 31, 15/18; Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 428). Mit dem Verbot, im Internet Glücksspiele zu veranstalten und zu vermitteln und für Glücksspiele im Internet zu werben, ist kein Gebot verbunden, diese Internetauftritte im Bereich anderer Länder aufrecht zu erhalten. Der Verpflichtete kann der räumlich beschränkten Untersagung folglich dadurch nachkommen, dass er den Internetinhalt ganz, d.h. räumlich unbeschränkt, entfernt. Er kann aber auch versuchen, seinen Internetauftritt mit Hilfe der sog. Geolokalisationstechnologie so zu beschränken, dass er von Internet-Nutzern in dem betreffenden Bundesland nicht mehr abgerufen werden kann. Das bleibt ihm überlassen und fällt nicht unter den Regelungsgehalt der angefochtenen Maßnahme. Sollte dieser technische Weg beim derzeitigen Stand der Technik nicht mit hinreichender Genauigkeit möglich sein, führt dies allerdings nicht zur technisch bedingten Unmöglichkeit der Gebotsbefolgung. Denn dem Betroffenen bleibt in diesem Fall stets der zuerst genannte Weg der vollständigen Löschung des untersagten Internetinhalts. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat sich in seiner Entscheidung vom 22. Juli 2009 (a.a.O.) der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschl. vom 22.2.2008 ZfWG 2008, 122) angeschlossen (vgl. auch OVG NRW vom 30.10.2009 Städte- und Gemeinderat 2009, Nr. 12, 30), dass es eine Frage der Zumutbarkeit ist, ob von dem Verpflichteten im Einzelfall wegen eines Verstoßes gegen eine landesrechtliche Vorschrift auch das völlige Löschen des Internetinhalts verlangt werden kann. Dieser Auffassung haben sich mittlerweile mehrere Obergerichte angeschlossen und entschieden, dass die Entfernung der verbotenen Internetwerbung insgesamt, also im gesamten Bundesgebiet, zumutbar ist (vgl. VGH BW vom 15.7.2009 ZfWG 2009, 387; OVG Berlin-Brandenburg vom 21.12.2009 Az. 1 S 213.08 <juris>).

Der Senat hält an dieser Rechtsauffassung auch unter Erwägung des Vorbringens der Antragstellerin im Schriftsatz vom 7. September 2009 fest. Wenn die Antragstellerin der Meinung ist, die Beschlüsse des Senats vom 20. November 2008 und vom 22. Juli 2009 seien mit dem Ergebnis des Beschlusses vom 7. Mai 2007 (ZfWG 2007, 300) völlig unvereinbar und die Ergebnisse seien bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage widersprüchlich, ist dem entgegenzuhalten, dass die Sach- und Rechtslage im Jahr 2007 gerade nicht der hier zu entscheidenden entspricht. Der Entscheidung aus dem Jahr 2007 lag ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde, nämlich die Frage, ob ein im Gebiet der früheren DDR ordnungsgemäß lizenzierter Sportwettenanbieter Sportwetten über das Internet anbieten darf. Auch die damalige Rechtslage war eine gänzlich andere, da die damals streitgegenständliche Verbotsanordnung vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages zum 1. Januar 2008 auf einer Vorschrift aus dem allgemeinen Ordnungsrecht, nämlich auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG beruhte. Eine spezielle Rechtsgrundlage für ein generelles Verbot der Werbung im Internet für öffentliches Glücksspiel im gesamten Bundesgebiet gemäß dem seit 2008 geltenden § 5 Abs. 3 GlüStV gab es damals ebenfalls noch nicht. Im Übrigen könnte sogar offen bleiben, ob ein entscheidungserheblicher Unterschied zwischen den jeweiligen Fallgestaltungen besteht. Der Senat hat seine Rechtsprechung in den zitierten Beschlüssen vom 20. November 2008 und 22. Juli 2009 jedenfalls fortentwickelt und hält an den letztgenannten Entscheidungen fest.

Die Anordnung ist entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die räumlich auf Bayern beschränkte Untersagung von Internetwerbung für Glücksspiele nicht im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden könne. Das im angefochtenen Bescheid vom 8. Juli 2009 angedrohte Zwangsgeld für den Fall, dass die Antragstellerin der Untersagungsanordnung weiter zuwiderhandelt, kann ohne weiteres fällig gestellt und damit durchgesetzt werden.

Da das Internetverbot im vorliegenden Fall eindeutig räumlich auf Bayern beschränkt worden ist, liegt eine Anordnung, die Auswirkungen auf das ganze Bundesgebiet hat, gerade nicht vor. Aus diesen Gründen geht der Hinweis der Antragstellerin auf die Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts fehl, eine Sperrung der Webseiten für ganz Deutschland komme wegen der fehlenden Regelungskompetenz eines einzelnen Bundeslandes nicht in Frage (Beschluss vom 3.4.2009 ZfWG 2009, 184).

3. Schließlich ist auch die das behördliche Verbot tragende Bestimmung des § 5 Abs. 3 GlüStV verfassungs- und europarechtlich unbedenklich. Das gesetzliche Verbot, für Glücksspiele im Internet zu werben, stellt eine verhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte der für die Anbieter, Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen werbenden Mediendienste dar.

3.1. Der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG ist hier nicht eröffnet. Dies wäre allenfalls dann der Fall, wenn eine bestimmte Werbeanzeige mit einem meinungsbildenden Inhalt verboten wird (vgl. BVerfG vom 19.11.1985 BVerfGE 71, 162/165; vom 12.12.2000 BVerfGE 102, 347/359; vom 11.3.2003 BVerfGE 107, 275/280). Im vorliegenden Fall richtet sich das Werbeverbot jedoch ganz allgemein gegen Glücksspielwerbung und nicht gegen eine bestimmte Werbeanzeige.

Das Vorbringen der Antragstellerin zur Verletzung ihres Abwehrrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (Rundfunkfreiheit) durch § 5 Abs. 3 GlüStV führt zu keiner anderen Beurteilung der Rechtslage. Insbesondere der Hinweis auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. Januar 2007 (Az. 7 CS 06.2495 ZfWG 2007, 52) hilft der Antragstellerin nicht weiter, denn die Entscheidung besagt lediglich, dass der damals geltende Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. rechtsaufsichtliche Maßnahmen in €Programmangelegenheiten€ durch das Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst ausschloss und keine Rechtsgrundlage für die Anweisung an die Bayerische Landeszentrale für Neue Medien darstellte, Werbung für Sportwetten in den von ihr verantworteten Programmen zu unterbinden. Lediglich diese Eingriffsmöglichkeit wurde verneint, jedoch zugleich klargestellt, dass ein sicherheitsbehördliches Einschreiten unmittelbar gegen den Rundfunkanbieter zulässig gewesen wäre. Art. 19 BayMG ist im Übrigen zwischenzeitlich ab 1. Januar 2007 entsprechend geändert worden, so dass der Beschluss vom 9. Januar 2007 bereits deshalb keine Bedeutung mehr hat. Im vorliegenden Fall ist zudem durch das Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags zum 1. Januar 2008 eine weitere Änderung der Rechtslage erfolgt.

3.2. Ein Verstoß gegen Art. 12 GG liegt ebenfalls nicht vor. Wird bei einer Berufsgruppe die Möglichkeit der Wirtschaftswerbung generell beschränkt oder verboten, liegt darin grundsätzlich ein Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG). Das angeordnete Verbot der Internetwerbung für Glücksspiele stellt aber eine verhältnismäßige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar. Zwar greift das Verbot nicht nur unmittelbar in die Berufsfreiheit der Telemediendienste ein. Denn auch Anbietern von Telemediendiensten wird mit dem Verbot die Möglichkeit genommen, Einnahmen zu erzielen. Damit ist aber kein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl, sondern nur ein Eingriff in die Berufsausübung verbunden. Nach der sog. Drei-Stufen-Lehre des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 11.6.1958 BVerfGE 7, 327/426 € Apothekenurteil) stellt dies den schwächsten Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar, der auch schon bei bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen im Interesse anderer legitimer Gemeinwohlziele verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann, wenn bei der gesetzlichen Regelung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird.

§ 5 Abs. 3 GlüStV entspricht diesen Anforderungen. Das gesetzliche Verbot in § 5 Abs. 3 GlüStV verfolgt den Zweck der vorbeugenden Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, was ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel darstellt. Dadurch dass das Internet mit einem sehr hohen Verbreitungsgrad und einem sehr hohen interaktiven Potential generell gesperrt wird, soll das Glücksspiel- und Wettgeschehen zurückgedrängt und damit der Entstehung von Spiel- und Wettsucht vorgebeugt werden.

Der Gesetzgeber konnte dieses uneingeschränkte Verbot auch als geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme ansehen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein Internetverbot für die Werbung für Glücksspiele die Verbreitung der Spiel- und Wettsucht eindämmen kann, erscheint naheliegend und könnte in verfassungsrechtlicher Hinsicht nur beanstandet werden, wenn diese Prognose offensichtlich fehlsam wäre (vgl. BVerfG vom 26.3.2006 BVerfGE 115, 276). Die Eignung dieses Verbots kann nicht mit dem Argument in Frage gestellt werden, dass spiel- und wettsuchtgefährdete Personen durch die Werbung für Glückspiele in Radio, in Zeitungen und mit Plakaten weiterhin erreicht würden. Denn der Wegfall von drei bedeutsamen Werbewegen führt zwangsweise zu einer Reduzierung der auf den Einzelnen einwirkenden Werbung. Dies gilt insbesondere deswegen, weil Werbemaßnahmen über Fernsehen, Internet und Telekommunikation ein sehr breites Publikum erreichen und weil diese Medien insbesondere von der Jugend stark genutzt werden. Den Wegfall dieser Werbewege können die Glücksspielanbieter auch nicht durch einen stärkeren Einsatz der weiterhin erlaubten Druck-, Hörfunk- und Plakatwerbung kompensieren. Denn diese Medien haben keine dem Fernsehen vergleichbare Breitenwirkung und vor allem nicht das interaktive Potential der Internet- und Telefonwerbung. Der umworbene Kunde kann nicht in gleicher Weise unmittelbar zum Glücksspiel übergehen. Desweiteren ziehen § 5 Abs. 1, 2 und 4 GlüStV auch dieser Werbung hinsichtlich Aufmachung und Gestaltung Schranken, so dass von dem Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV durchaus ein erheblicher Effekt zu erwarten ist.

Schließlich stellt das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung für Glücksspiele auch eine angemessene Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar. Eine existentielle Gefährdung ist für die Telemediendienste mit § 5 Abs. 3 GlüStV nicht verbunden. Denn das Internet-Verbot beschränkt sich inhaltlich auf ein Glücksspielverbot und lässt den Internetanbietern freien Raum für Werbung in Bezug auf nahezu alle anderen Dienstleistungen und Waren des öffentlichen Lebens.

Aus diesen Gründen hat auch das Bundesverfassungsgericht die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV geregelten Werbeverbote als verhältnismäßige Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit angesehen (vgl. BVerfG vom 14.10.2008 NVwZ 2008, 1338 RdNr. 57).

Der Senat folgt auch nicht der Auffassung der Antragstellerin, die Unverhältnismäßigkeit und damit die Verfassungswidrigkeit unter dem Aspekt des grundrechtlichen Vertrauensschutzes folge bereits daraus, dass das Internetwerbeverbot ohne jede Übergangsfrist zum 1. Januar 2008 eingeführt worden sei. Zumindest eine befristete Ausnahmemöglichkeit hätte schon deshalb nahe gelegen, weil § 25 Abs. 6 GlüStV die Länder auch zu Ausnahmen vom Internetvertriebsverbot ermächtigt habe. Für die rechtliche Erforderlichkeit einer solchen Übergangslösung sind keine beachtlichen Gesichtspunkte erkennbar. Hinzu kommt, dass im vorliegenden Verfahren auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen ist und die Antragstellerin seit Januar 2008 weiß, dass Internet-Werbung für Glücksspiele verboten ist. Selbst wenn wie in § 25 Abs. 1 GlüStV eine Übergangsfrist für ein Jahr gesetzlich festgesetzt worden wäre, wäre diese Übergangsfrist zwischenzeitlich längst abgelaufen. Zudem könnte sich die Antragstellerin nur dann auf Vertrauensschutz berufen, wenn sie bereits vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 entsprechende Dispositionen getroffen hätte, die ab dem 1. Januar 2008 hinfällig geworden wären. Insoweit ist von ihr jedoch weder etwas vorgetragen noch glaubhaft gemacht worden.

3.3. Auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG kann sich die Antragstellerin ebenfalls nicht berufen. Denn der Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG kommt nur dann in Betracht, wenn ein Akt der öffentlichen Gewalt die Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter begrenzt, nicht jedoch, wenn - wie hier - in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit eingegriffen wird (vgl. BVerfG vom 14.10.2008 a.a.O.). Dieser für die gewerbliche Glücksspielvermittlung über das Internet aufgestellte Grundsatz ist gleichermaßen für die Tätigkeit der Werbung für Glücksspiele über das Internet heranzuziehen.

4. Das gesetzliche Verbot für Glücksspiele im Internet begegnet auch keinen durchgreifenden europarechtlichen Bedenken. Unabhängig davon, ob sich die Antragstellerin im vorliegenden Fall auf die (nunmehr) in Art. 56 AEUV garantierte Dienstleistungsfreiheit berufen kann, ist der mit § 5 Abs. 3 GlüStV verbundene Eingriff in die von Art. 56 AEUV garantierte Dienstleistungsfreiheit europarechtlich gerechtfertigt.

Das Glücksspielrecht ist gemeinschaftsrechtlich nicht harmonisiert. Es ist sowohl aus dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie (Erwägungsgrund 25 und Art. 2 Abs. 2 lit. h der Richtlinie 2006/123/EG vom 12.12.2006) als auch aus dem Anwendungsbereich der Fernsehrichtlinie (Erwägungsgrund 18 der Richtlinie 2007/65/EG vom 11.12.2007) ausgeklammert. Damit unterliegen Maßnahmen für öffentliche Glücksspiele dem Ordnungsrecht der jeweiligen Mitgliedsstaaten. Angebote für Glücksspiele und Werbung für öffentliche Glücksspiele aus anderen europäischen Staaten können im Hinblick auf Art. 62 i.V.m. Art. 52 AEUV untersagt werden, wenn zwingende Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen. Die Regelungen müssen allerdings geeignet, insbesondere in sich konsistent sein, sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist und sie müssen in nicht diskriminierender Weise angewandt werden (vgl. dazu die Schlussanträge des Generalanwalts Paolo Mengozzi vom 4.3.2010 in den Rechtssachen C - 316/07, C -358/07 bis C - 360/07, C - 409/07 und C - 410/07 <eur-lex.europa.eu>).

Das Glücksspielverbot über Internet und das Werbeverbot dafür dienen solchen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Der Europäische Gerichtshof hat anerkannt, dass die Ziele der Spielsuchtbekämpfung, des Verbraucherschutzes, der Betrugsverhütung und der Störung der sozialen Ordnung im Allgemeinen als zwingende Gründe des Allgemeininteresses im Bereich des Glücksspielwesens anzuerkennen sind (vgl. EuGH vom 6.11.2003 NJW 2004, 139 - Gambelli - RdNr. 67). Das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot ist - wie gezeigt - auch eine grundsätzlich geeignete Maßnahme zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Die Geeignetheit des Verbots kann auch nicht mit dem Argument in Zweifel gezogen werden, dass Internetauftritte weltweit platziert werden könnten. Dazu ist zunächst festzustellen, dass eine vom Ausland aus ins Internet gestellte Werbung oder ein Angebot für ein im Inland veranstaltetes öffentliches Glücksspiel genauso gegen das Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt wie eine vom Inland aus ins Netz gestellte Werbung. Denn verboten ist die Werbung und die Veranstaltung und Vermittlung im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland, d.h. gegenüber Internetnutzern, die sich im Gebiet der Bundesrepublik aufhalten (§ 3 Abs. 4 GlüStV). Allein der Umstand, dass die Durchsetzung des Verbots durch ein Ausweichen auf ausländische Server oder Provider erschwert und vielleicht in Einzelfällen unmöglich gemacht werden kann, spricht noch nicht gegen die Eignung des Verbots. Denn für die Geeignetheit genügt es € wie ausgeführt €, wenn eine gesetzliche Regelung einen Beitrag zur Zielerreichung leisten kann.

Die Eignung des Verbots kann auch nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden, dass das für Sportwetten geltende Staatsmonopol eine unverhältnismäßige und inkohärente Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstelle. Denn das Internet-Verbot für Sportwetten ist eine vom Staatsmonopol unabhängige Maßnahme der Spiel- und Wettsuchtbekämpfung. Es gilt gegenüber den staatlichen Lotteriegesellschaften in gleicher Weise wie gegenüber privaten Wettanbietern, so dass es unabhängig von der Monopolregelung rechtlichen Bestand hat. Im Übrigen hat der Bayer. Verwaltungsgerichtshof bereits mehrfach entschieden, dass aus seiner Sicht keine durchgreifenden europarechtlichen Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Staatsmonopols für Sportwetten mit Art. 56 AEUV bestehen (vgl. BayVGH vom 18.12.2008 ZfWG 2008, 27). Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden. Der Senat sieht sich auch durch die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. September 2009 (Rs. C - 42/07 - Liga Portuguesa - DVBl 2009, 1371) in seiner Rechtsauffassung bestätigt.

Das Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV ist auch nicht deswegen inkonsistent, weil für andere Glücksspiele mit höherem oder vergleichbarem Suchtpotential keine derartigen Verbote bestehen. Insofern ist zunächst festzustellen, dass das Internet-Verbot sich grundsätzlich auf alle im Glücksspielstaatsvertrag geregelten öffentlichen Glücksspiele erstreckt, also insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und Spielbanken. Dies geht aus § 2 Satz 2 GlüStV zweifelsfrei hervor und entspricht dem historischen Willen des Gesetzgebers (LT-Drs. 15/8486 S. 15). Die Ansicht, dass das Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV nur dann Bestand haben könne, wenn es im Sinne einer sog. Gesamtkohärenz in gleicher Weise auch bei anderen vom Glücksspielstaatsvertrag nicht erfassten Glücksspielen (Pferdewetten, Spielautomaten etc.) gilt, findet in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs keine Stütze (vgl. auch Mengozzi a.a.O. RdNrn. 70 ff.). Auch der EFTA-Gerichtshof hat dies in seinen Urteilen vom 14. März 2007 (Rs. Gaming Machines RdNr. 43 bis 46) und 30. Mai 2007 (Rs. Ladbrokes RdNr. 52) abgelehnt. Insoweit folgt der Senat auch nicht den Ausführungen von Dederer zum Konsistenzgebot (NJW 2010, 198), auf die die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 27. Januar 2010 verwiesen hat.

Das Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV ist auch nicht deswegen unverhältnismäßig, weil es im europäischen Ausland tätige Sportwettenvermittler oder -veranstalter bei der ihnen dort erlaubten Tätigkeit behindern würde. Denn § 5 Abs. 3 GlüStV verbietet nur das Bewerben öffentlicher Glücksspiele gegenüber in Deutschland ansässigen Internetnutzern (vgl. LT-Drs. 15/8486 S. 15, Stellungnahme der Bundesregierung vom 20.5.2008 a.a.O. RdNr. 132). Die Vorschrift zielt nicht darauf ab, in anderen europäischen Ländern lizenzierte Buchmacher oder Lotteriegesellschaften in ihren Märkten zu behindern. Da - wie gezeigt - aufgrund von Geolokalisationsprogrammen ganz allgemein die Möglichkeit besteht, Werbung und Spielangebote räumlich auf die Lizenzbereiche zu beschränken, geht das Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV auch in räumlicher Hinsicht nicht über das erforderliche Maß hinaus (vgl. EuGH vom 24.3.1994 NJW 1994, 2013 - Schindler - RdNr. 62).

Das Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV enthält auch keine Diskriminierung aufgrund der Nationalität des Dienstleisters. Denn die genannten Tätigkeiten im Internet sind für deutsche und andere europäische Dienstleister in gleichem Umfang verboten. Der Europäische Gerichtshof hat auch in dem ähnlich gelagerten Fall eines auf Großbritannien beschränkten Lotterie-Werbe-Verbotes allein in der räumlichen Beschränkung auf das Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreichs keine Diskriminierung erkennen können (vgl. EuGH vom 24.3.1994 NJW 1994, 2013 - Schindler - RdNr. 48 -52).

Schließlich ist das Internet Werbeverbot auch nicht deshalb gemeinschaftsrechtswidrig, weil bislang keine ausreichenden €epidemiologischen Erkenntnisse€ vorliegen. Dies mag zwar hilfreich sein, ist jedoch nicht conditio sine qua non für die Rechtfertigung einer Einschränkung oder eines Verbots der Werbung für öffentliches Glücksspiel. Derartiges ergibt sich auch nicht aus dem Urteil Lindmann des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 13.11.2003 Rs. C - 42/02 <juris>) oder aus dem Urteil Placanica des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 6.3.2007 NJW 2007, 1515). Generalanwalt Mengozzi (a.a.O. Rdnrn. 80 ff.) weist darauf hin, dass der Gerichtshof niemals eine Verpflichtung zur Untersuchung der Gefahren der Spielsucht gefordert hat. Vielmehr ist es zwar ein Vorteil, wenn eine Studie erstellt oder eine Untersuchung durchgeführt wurde, die als Grundlage der von einem Mitgliedstaat geltend gemachten Rechtfertigung dient, jedoch keine unabdingbare Voraussetzung für glücksspielrechtliche Regelungen.

Nach allem teilt der Senat die von der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 7. September 2009 insbesondere unter Hinweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Minden vom 20. Mai 2009 vorgetragenen Bedenken gegenüber der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 GlüStV mit europäischem Recht nicht. Das Gericht schließt sich der Stellungnahme der Bundesregierung gegenüber der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 (ZfWG 2008, 32) sowie den zutreffenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 25.3.2008 ZfWG 2008, 136), des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 22.2.2008 ZfWG 2008, 122 und Beschluss vom 3.11.2009 ZfWG 2009, 463) und des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 10.6.2009 ZfWG 2009, 196) an.

5. Keinen Erfolg hat auch der von der Antragstellerin hilfsweise gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit anzuordnen, als durch die Ordnungsverfügung auch die Präsentation von Anzeigenfeldern mit einer Verlinkung zum Internet-Sportwettenangebot eines Anbieters mit DDR-Lizenz untersagt wird. Wie sich aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, gilt das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV seit dem 1. Januar 2008 für alle öffentlichen Glücksspiele in Deutschland. Der Glücksspielstaatsvertrag beschränkt staatliche und private, erlaubte und unerlaubte Sportwettenanbieter gleichermaßen. Im Bereich der Sportwetten ist Internet-Werbung nach dem Glücksspielstaatsvertrag ausnahmslos verboten. Auf Gerichtsentscheidungen zur früheren Rechtslage kann sich die Antragstellerin deshalb nicht mehr mit Erfolg berufen.

Für den Vertragspartner der Antragstellerin, der eine Lizenz nach dem Gewerberecht der ehemaligen DDR erhalten hat, gilt nichts anderes. Der Senat hat in seinem Urteil vom 18. Dezember 2008 (ZfWG 2009, 27) dargelegt, dass ein im Bereich der ehemaligen DDR konzessionierter privater Sportwettenanbieter in Bayern weder Sportwetten veranstalten noch vermitteln darf. Damit erübrigt sich auch die Frage, ob er in Bayern hierfür werben darf, denn das Betätigungsverbot umfasst auch das Verbot des Vertriebs und der Werbung im Internet. Deshalb bedurfte es auch keiner Übergangsregelung für diese privaten Sportwettenanbieter hinsichtlich der Werbung für Glücksspiele. Ein Regelungsdefizit ist zudem auch nicht im Hinblick auf § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV zu sehen, der für bestimmte Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen eine Übergangsregelung bis zum 31. Dezember 2008 enthält, da dieser Personenkreis nicht mit den Inhabern von DDR-Konzessionen vergleichbar ist. Zudem ist die dort festgesetzte Übergangsfrist längst abgelaufen, so dass sich die Antragstellerin nicht mehr auf eine Ungleichbehandlung berufen kann. Im Übrigen muss die Frage nicht vertieft werden, ob der Glücksspielstaatsvertrag die dem Sportwettenvermittler erteilte Lizenz unberührt gelassen hat und in welchem räumlichen Umfang sie gegebenenfalls fortgilt. Denn mit der im Jahre 1990 erteilten Lizenz wurde nur der Zugang zur gewerblichen Tätigkeit als Sportwettenveranstalter und €vermittler im Bereich der ehemaligen DDR eröffnet, nicht aber die der Gewerbeausübung zuzurechnende Frage der Werbung abschließend geregelt. Die seinerzeit erteilte Erlaubnis kann ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Ausübungsregeln. Die entgegenstehenden Ausführungen der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 7. September 2009 überzeugen deshalb nicht.

Da die Frage der Werbung für Sportwettenvermittler der Gewerbeausübung zuzurechnen ist und da diese Frage seit dem 1. Januar 2008 im Glücksspielstaatsvertrag geregelt wird, gilt das darin enthaltene Internet-Werbeverbot grundsätzlich auch für alle nach altem DDR-Recht zugelassenen Sportwettenvermittler. Anhaltspunkte dafür, dass § 5 Abs. 3 GlüStV in Sachsen keine Geltung beansprucht, sind dem Glücksspielstaatsvertrag und der amtlichen Begründung hierzu nicht zu entnehmen. Auch das Sächsische Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (Sächs-GlüStVAG) vom 14. Dezember 2007 (SächsGVBl. S. 542) enthält keinerlei Ausnahmevorschriften zum Internet-Werbeverbot. Soweit bei einer im Verfassungs-, Rechts- und Europaausschuss des Sächsischen Landtags durchgeführten Anhörung ein Justitiar eine gegenteilige Meinung vertreten haben sollte, findet diese Auffassung im Glücksspielstaatsvertrag keine Stütze.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 2007 (GewArch 2008, 118). Denn dieser Beschluss beschäftigt sich nur mit der Fortgeltung der dem privaten Sportwettenanbieter erteilten Lizenz nach dem Lotteriestaatsvertrag, also mit der Rechtslage vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages. Soweit das Sächsische Oberverwaltungsgericht diesem Unternehmen das Recht zur Werbung auch im Internet bei Verwendung entsprechender Klarstellungen (€Disclaimer€) eingeräumt hat, entspricht dies der Rechtslage vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und ist folglich seit 1. Januar 2008 überholt.

6. Keinen rechtlichen Bedenken begegnet die Zwangsgeldandrohung im angefochtenen Bescheid. Die gemäß Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG gesetzte Erfüllungsfrist ist nicht zu beanstanden, weil die Antragstellerin die unzulässige Werbung innerhalb weniger Stunden von der Internetseite nehmen kann und ihr hinreichend Zeit zur Erlangung vorläufigen Rechtsschutzes gewährt wurde.

7. Aus diesen Gründen war der Beschwerde mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Bayerischer VGH:
Beschluss v. 12.03.2010
Az: 10 CS 09.1734