Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Beschluss vom 17. Mai 2002
Aktenzeichen: 13 A 5294/00

(OVG Nordrhein-Westfalen: Beschluss v. 17.05.2002, Az.: 13 A 5294/00)

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird unter Ànderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf jeweils 511.291,88 EUR (1 Mio. DM) festgesetzt.

Gründe

I.

Die Klägerin vertreibt Mobilfunkdienstleistungen verschiedener Mobilfunknetzbetreiber, u.a. so genannte Prepaid-Produkte, und bietet diese Endkunden auf eigene Rechnung an. Für letztere wird eine so genannte Prepaid- Card für ein Mobiltelefon - Telefonkarte - ausgegeben. Der Kunde tritt damit für die noch zu erbringenden Telekommunikationsdienste durch seine Zahlung in Vorleistung. Auf Grund dessen ist für die Klägerin die Erhebung personenbezogener Daten des Kunden für die Begründung des Leistungsverhältnisses oder die Erbringung der Telekommunikationsdienste - anders als beim Abschluss von Standardverträgen - nicht erforderlich.

Aus gegebenem Anlass wies die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post die Klägerin im September 1999 darauf hin, dass sie zur Führung von Kundendateien für Prepaid-Produkte verpflichtet sei und erinnerte an die - beigefügten - von ihr 1997 herausgegebenen "Leitlinien" für die Vermarktung von Prepaid-Produkten. Mit Bescheid vom 8. Dezember 1999 verpflichtete die Beklagte die Klägerin zur Führung von Kundendateien für die Inhaber von Prepaid-Produkten mit Rufnummernzuteilung, in die die Rufnummern und Rufnummernkontingente ... sowie Name und Anschrift der Inhaber dessen aufzunehmen seien. Die Verpflichtung zur Führung von Kundendateien im Rahmen des § 90 Abs. 1 TKG gelte auch für den Vertrieb von Prepaid-Produkten. Eine Beschränkung auf für die betriebliche Abwicklung der Telekommunikationsdienste oder das bedarfsgerechte Gestalten der Dienste erforderliche Daten sei nicht ersichtlich. § 90 TKG stehe nicht unter dem Vorbehalt des § 89 TKG. Eine andere Auslegung werde Sinn und Zweck der Regelung, den Sicherheitsbehörden Zugriff auf vollständige Kundendaten zu ermöglichen, unterlaufen. Die Verpflichtung zur Führung von Kundendateien beinhalte auch die Pflicht zur - unverzüglichen - Erhebung dieser Daten. Sinn und Zweck dieser Regelung entsprechend müssten die Daten zuverlässig sein, was eine Überprüfung der Identität des Kunden anhand eines amtlichen Ausweispapiers durch den Verkäufer der Telefonkarte erfordere.

Mit ihrer hiergegen erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen: Als Anbieterin von Telekommunikationsdienstleistungen sei sie im Rahmen des Vertriebs von Prepaid-Produkten nicht zur Erhebung und Überprüfung von Kundendaten und zur Kundenidentifizierung in bestimmter Art und Weise verpflichtet. § 90 TKG stelle insoweit keine ausreichende Rechtspflicht auf; er regele nur die "Beauskunftung" bereits erhobener Daten, nicht aber die Erhebung selbst. Das Telekommunikationsgesetz sehe als materiellrechtliche Grundlage für die Erhebung von Daten ausdrücklich nur § 89 Abs. 1 u. 2 vor, wo auch der Erhebungsumfang und die Erhebungszwecke abschließend geregelt seien. Danach dürften nur die Daten erhoben, verarbeitet und genutzt werden, die sie zur betrieblichen Abwicklung der Telekommunikationsdienste oder für das bedarfsgerechte Gestalten ihrer Dienste benötige. § 90 TKG schaffe keine den Rahmen des § 89 Abs. 1 u. 2 TKG überschreitende Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Daten. Dies ergebe ein systematischer Vergleich der Vorschriften. § 90 TKG gehöre systematisch zu § 89 Abs. 6 TKG. Auch letzterer sei keine selbstständige Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Daten, sondern regele ebenso wie § 90 TKG nur die früher im Wege der Amtshilfe mögliche Übermittlung derselben. Die Anordnung der Beklagten beeinträchtige sie in ihrem Recht auf freie Berufsausübung, da sie bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten eingeschränkt werde, indem ihr Vertrieb als Regalware mit verdienstmindernder Wirkung faktisch untersagt und die Gestaltung des Produkts infolge erst späterer Freischaltung der Telefonkarte behindert werde. Die von der Beklagten vorgenommene weite Auslegung des § 90 TKG bedeute einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Telekommunikationskunden. Sie missachte das Gebot der Normenklarheit sowie die Anforderungen an den Gesetzesvorbehalt. Da die Bestandsdaten auf Vorrat für Überwachungsmaßnahmen vorgesehen seien, stelle die angefochtene Verpflichtung einen Eingriff in das über Art. 10 GG und § 85 TKG geschützte Fernmeldegeheimnis dar. Auch verpflichte § 90 Abs. 1 TKG nicht vor Überprüfung der Indentität des Kunden mittels eines amtlichen Ausweispapiers.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 8. Dezember 1999 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat vorgetragen: § 90 TKG verpflichte zur Erhebung von Namen, Anschrift und Rufnummer der Kunden sowie zur Identitätsprüfung anhand bestimmter Ausweispapiere auch bei Prepaid-Produkten, um anonyme Kundenverhältnisse auszuschließen. Er stehe nicht unter dem Vorbehalt des § 89 TKG und enthalte keine Bezugnahme auf diese Norm. Beide Vorschriften stünden selbstständig nebeneinander und befolgten vollständig andere Regelungszwecke. Während § 89 TKG dem Datenschutz diene und tendenziell die Erhebung und Nutzung von Datenbeschränkungen unterwerfe, diene § 90 TKG Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit und schreibe gerade eine Erhebung und Nutzbarmachung bestimmter Daten vor. Eine Beschränkung auf die Daten, die vom Dienst der Anbieter gemäß § 89 TKG i.V.m. der Telekommunikationsdatenschutzverordnung erhoben worden seien, sei daher nirgends erkennbar. Eine andere Auslegung des § 90 TKG unterlaufe dessen in der amtlichen Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebrachten wesentlichen Sinn, den verschiedenen berechtigten Stellen im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben einen durch die Beklagte vermittelten Zugriff auf vollständige Kundendateien zu ermöglichen. Würden Kunden der Prepaid-Produkte nicht in die Kundendateien aufgenommen, würde sich eine erhebliche Zahl von Telekommunikationsteilnehmern den Ermittlungen berechtigter Stellen entziehen können und die Ermittlung und Verfolgung von Straftaten wesentlich erschwert. Die Verpflichtung zur Führung vollständiger Kundendateien beinhaltet denknotwendig die Pflicht zur Erhebung der entsprechenden Daten. Insoweit liege ein zulässiger einfachgesetzlicher Eingriff in das informationeller Selbstbestimmungsrecht vor, der den Einzelnen kaum belaste, für die innere Sicherheit und Strafverfolgung als überragende Gemeinwohlinteressen außerordentlich wichtig und daher verhältnismäßig sei. Ein Vermarktungsinteresse der Klägerin finde seine Grenze in den staatlichen Sicherungsanforderungen. Sinn und Zweck des § 90 TKG verlange auch, die Zuverlässigkeit der in die Kundendatei aufzunehmenden Daten sicherzustellen. Dateien mit falschen Namen oder Fantasienamen oder unvollständige Dateien seien für die Auskunftsersuchen wertlos. Im Bereich des Banken- und Sparkassenwesens gebe es auch keine anonymen Nummernkonten. Die kontoführende Stelle habe sogar die Identität des Kontoführungsberechtigten zu prüfen und diese Angaben verfügbar zu halten, so dass die Klägerin nicht übermäßig belastet werde.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage durch das angefochtene Urteil vom 22. September 2000, auf dessen Entscheidungsgründe verwiesen wird, stattgegeben. Die hiergegen vom Senat zugelassene Berufung hat die Beklagte rechtzeitig begründet.

Sie trägt vertiefend vor: Unzutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass Dienste der Anbieter nach § 90 TKG nur zur Aufnahme von Kundendaten verpflichtet seien, die auf der Grundlage der § 89 Abs. 2 TKG i.V.m. § 3 TDSV im Rahmen der Erforderlichkeit zur betrieblichen Abwicklung usw. erhoben werden dürften. § 89 TKG und § 90 TKG enthielten ausgehend von Wortlaut, Gesetzessystematik und Entstehungsgeschichte völlig verschiedene, voneinander unabhängige Regelungen. § 90 Abs. 1 TKG bediene sich bereits nicht der datenschutzrechtlichen Terminologie und sei keine datenschutzrechtliche Vorschrift. Der Begriff des "Führens" der Datei beinhalte auch den Begriff des Aufnehmens und Speicherns von Bestandsdaten und erlaube nicht den Umkehrschluss, die Datenerhebung sei vom Wortlaut der Norm nicht erfasst. Eine Einschränkung der zu führenden Daten auf die nach § 89 Abs. 1 TKG zu erheben erlaubten Daten finde sich im Wortlaut des § 90 Abs. 1 TKG nicht. Die Unrichtigkeit des Verständnisses des Verwaltungsgerichts werde deutlich in dem Fall, in dem der Dienst der Anbieter ausschließlich Prepaid-Produkte anbiete und dann keinerlei Daten in der Kundendatei führen müsste. Die systematische Auslegung des § 89 TKG und des § 90 TKG zeige, dass sich beide Vorschriften nicht gegenseitig bedingten. Wie bereits aus der Überschrift des Elften Teils des Telekommunikationsgesetzes ersichtlich sei, regele dieser Teil verschiedene Bereiche, von denen § 89 TKG den Bereich Datenschutz und § 90 TKG den Bereich Auskunftsersuchen der Sicherheitsbehörden betreffe. § 89 Abs. 6 TKG befasse sich mit der Auskunftserteilung bezüglich sämtlicher für die dort genannten Zwecke erhobener Daten an alle auskunftsuchenden Stellen, während § 90 TKG nicht an diese Daten, sondern nur an Bestandsdaten anknüpfe und insoweit eine eigenständige Verpflichtung zur Erhebung der genannten Bestandsdaten sowie ein Zugriffrecht nur der genannten Stellen auf diese Daten begründe. Die Erwägung des Verwaltungsgerichts, der Umfang der nach § 89 Abs. 6 TKG weiterzuleitenden Daten werde in unzulässigem Maße erweitert, weil die nach § 90 Abs. 1 TKG erhobenen Daten auch nach § 80 Abs. 6 TKG ermittelt werden müssten, sei nicht zwingend. Während nach § 89 Abs. 6 TKG nur über im weitesten Sinne betriebsbezogene persönliche Daten gemäß Abs. 2 Auskunft erteilt werden dürfe, könnten nach § 90 Abs. 1 TKG nur sicherheitsrelevante Daten mitgeteilt werden, so dass eine Auskunft über letztere nicht auch gemäß § 89 Abs. 6 TKG möglich sei. Auch bestehe kein Widerspruch zu § 89 Abs. 10 TKG, wenn § 90 Abs. 1 TKG eine selbstständige Regelung sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts sei unzutreffend, die Genese lasse nicht erkennen, dass § 90 Abs. 1 TKG die Erhebung von Kundendaten über den in § 89 Abs. 2 TKG vorgeschriebenen Umfang hinaus ermöglichen solle, vielmehr habe nur eine rein technische Verpflichtung zur Bereitstellung der im Eigeninteresse geführten Kundendaten für das automatisierte Abrufverfahren geschaffen werden sollen. Die Deutung der Vollständigkeit der nach § 90 TKG vorzuhaltenden Informationen werde durch Abs. 5 und die Gesetzesbegründung in BT-Drucks. 13/4864 S. 84 sowie 13/4438 S. 25 f. unterstrichen, wonach Umgehungsmöglichkeiten ausgeschlossen werden sollten. Die Zurückweisung des Vorschlages des Bundesrates, einen Zugriff auf Kundendaten auch nach Beendigung des Kundenverhältnisses zu ermöglichen (BT-Drucks. 13/4438 S. 24 u. 40 zu Rn. 98), belege nicht die Vorstellung der Bundesregierung, dass die Führung der Datei nach § 90 TKG abhängig von der Datenerhebung nach § 89 TKG sein solle und den datenschutzrechtlichen Bestimmungen gegenüber der Vollständigkeit der Kundendatei nach § 90 TKG höhere Priorität eingeräumt werde. Die Ablehnung einer vorgeschlagenen Mindestspeicherfrist in § 89 Abs. 6 TKG durch die Bundesregierung u.a. mit der Begründung, "die Rufnummernauskünfte an Strafverfolgungs- oder Sicherheitsbehörden ... sind ohnehin bereits in § 87 (= § 90 TKG) geregelt", stelle klar, dass das Auskunftsersuchen nach § 90 TKG ein gesondertes, von § 89 TKG unabhängiges Verfahren sei. Sinn und Zweck des § 90 TKG, der nicht auf die Vorbereitung von Überwachungsmaßnahmen etwa nach der Strafprozessordnung beschränkt sei, sondern auch Umfeldermittlungen ermöglichen solle, würden bei der Auslegung des Verwaltungsgerichts verfehlt, weil sich kriminelle Kreise durch Anschaffung von Prepaid-Produkten der Überwachung weitgehend entziehen könnten. § 90 TKG enthalte entgegen dem Verwaltungsgericht eine Inhalt und Grenzen der behördlichen Befugnis hinreichend beschreibende Ermächtigungsgrundlage zur Einschränkung des auf Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gestützten informationellen Selbstbestimmungsrechts in Bezug auf personenbezogene Daten. Der Rechtseingriff sei für den Bürger nicht besonders belastend; er beziehe sich nur auf die genannten Bestandsdaten, nicht auf dem Fernmeldegeheimnis unterliegende Verbindungsdaten und sei daher verhältnismäßig. § 90 TKG stelle zudem mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG eine zulässige Berufsausübungsregelung dar. Er verstoße auch nicht gegen die vom Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil aufgestellten Anforderungen, wonach das informationelle Selbstbestimmungsrecht im überwiegenden Allgemeininteresse auf gesetzlicher, hinreichend bestimmter Grundlage, hier eben § 90 TKG, einschränkbar sei. Die nach § 90 Abs. 1 TKG zu speichernden Daten seien nicht etwa dem Datenschutz entzogen. Nach Beendigung des Kundenverhältnisses würden sie gelöscht.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und weist auf die vom Gesetzgeber beabsichtigten Änderungen der §§ 89, 90 und 96 TKG hin, durch die ausweislich der vorliegenden Entwurfsbegründung die erstinstanzlich festgestellten Regelungslücken geschlossen werden sollten.

Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Die zulässige Berufung, über die der Senat wegen einstimmiger Beurteilung ihrer Erfolgsaussicht und der Erforderlichkeit einer mündlichen Verhandlung nach Anhörung der Beteiligten im Beschlusswege nach § 130a VwGO entscheidet, ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Unrecht stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 8. Dezember 1999 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Obwohl der angefochtene Bescheid in seinem tenormäßig ausgestalteten, eine Verpflichtung aussprechenden Teil vor der Begründung im Wesentlichen nur den Inhalt des § 90 Abs. 1 TKG wiederholt, versteht ihn der Senat dahin, dass er die Klägerin nicht nur zur Führung von Kundendateien, sondern auch zur Erhebung der entsprechenden Kundendaten und Prüfung der Richtigkeit der Identitätsdaten verbindlich anhält. Dies folgt aus der dem Verpflichtungssatz nachfolgenden Klarstellung, dass neben der Datenerhebungspflicht aus § 90 Abs. 1 TKG auch eine Pflicht zur Überprüfung der Zuverlässigkeit der Daten folge, sowie aus der Begründung der Entscheidung, wo von einer Verpflichtung zur Erhebung der entsprechenden Daten und jedenfalls sinngemäß von einer Verpflichtung zur Überprüfung der Daten auf ihre Zuverlässigkeit die Rede ist. Nicht anders hat auch die Klägerin den angefochtenen Bescheid interpretiert.

Der so zu verstehende Bescheid findet seine Ermächtigungsgrundlage in § 91 Abs. 1 Satz 1 TKG. Danach kann die Regulierungsbehörde Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Elften Teils des Telekommunikationsgesetzes und der auf Grund dieses Teils ergangenen Rechtsverordnungen sicherstellen. Die Anordnung dient der Einhaltung des § 90 Abs. 1 und ist dazu geeignet, indem sie gegenüber der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste anbietenden Klägerin die Verbindlichkeit dieser Regelung auch für sie für jeden Fall der Vermarktung von Prepaid-Produkten feststellt mit der Folge, dass die Klägerin bei einem weiteren Verstoß im Wege der Verwaltungsvollstreckung oder einer Bußgeldverhängung zur Beachtung der genannten Vorschrift gezwungen werden kann.

Die der Klägerin aufgegebene Verpflichtung zur Führung von Kundendateien gemäß § 91 Abs. 1 Satz 1 TKG umfasst auch die Verpflichtung zur Erhebung der entsprechenden Daten und zur Identitätsprüfung bezüglich des jeweiligen Kunden. In seinem Beschluss vom heutigen Tage im parallelen Verfahren 13 A 5293/00 hat der Senat zu den eine Konkretisierung und detailierte Beschreibung der Handlungs- und Verhaltenspflichten der Telekommunikationsdiensteanbieter aus § 91 Abs. 1 TKG darstellenden Leitlinien der Beklagten zu dieser Vorschrift ausgeführt:

"Nach § 90 Abs. 1 TKG ist ein Anbieter von Telekommunikationsdiensten verpflichtet, Kundendateien zu führen, in die .... Rufnummer und Rufnummernkontingente ... sowie Name und Anschrift der Inhaber aufzunehmen sind ... Nach Abs. 2 Satz 1 sind die aktuellen Kundendateien von den Diensteanbietern verfügbar zu halten, so dass sie die Regulierungsbehörde abrufen kann. Das Führen von Kundendateien, aus denen Kundendaten abgerufen werden können, setzt zwingend die Erhebung dieser Kundendaten und ihr Einstellen in die Datei voraus. Das Führen einer Datei ohne Inhalt wäre unsinnig und kann nicht Anliegen des Gesetzgebers gewesen sein. Die Erhebung der in die Kundendatei einzustellenden Daten, nämlich Nummer, Name und Anschrift des Nummerninhabers, ist daher eine Selbstverständlichkeit, die keiner wörtlichen Erwähnung in § 90 Abs. 1 und 2 TKG bedurfte.

Ebenso selbstverständlich ist, dass es sich bei den in die Datei einzustellenden Daten um zutreffende Daten handeln muss. Das ergibt sich nicht nur aus Sinn und Zweck der Vorschrift, nämlich den zuständigen Sicherheitsbehörden die Strafverfolgung anhand der - von der RegTP - abrufbaren Daten zu ermöglichen oder zu erleichtern, sondern auch aus der ausdrücklichen Forderung nach "aktuellen" Daten. Die von den Diensteanbietern abverlangte Identitätsprüfung dient mithin der Sicherstellung der Richtigkeit der zu erhebenden und in die Datei einzustellenden Kundendaten (nach der TDSV-Terminologie Bestandsdaten). Diesem Ziel dient auch die Notierung der Nummer des Identitätsdokuments, weil sie zur Überprüfung von Inhalt und Echtheit des Dokuments und damit letztlich der Daten selbst erforderlich sein kann. Die Einstellung der angeführten Daten in die Datei ist, wie erwähnt, zwingende Voraussetzung zum Datenabruf. Die Freischaltung des Dienstes erst nach Abschluss des Identitätsnachweises ist notwendige Voraussetzung für eine ihrem Zweck entsprechende Anwendung der Vorschrift. Ein Abrufen "gesicherter" Daten eines benutzten oder benutzbaren freigeschalteten Dienstes ist vor Abschluss der Identitätsprüfung nicht möglich.

§ 90 TKG ist entgegen der Ansicht der Klägerin und des Verwaltungsgerichts auch auf die Prepaid-Produkte der Klägerin anwendbar.

Zunächst kann der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden, dem Wortlaut des § 90 TKG sei eine Verpflichtung, die entsprechenden Bestandsdaten ihrer Kunden zu "erheben", nicht zu entnehmen; eine solche sei auch nicht durch Auslegung der Vorschrift zu gewinnen; vielmehr ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes und seiner Entstehungsgeschichte, dass sich die Verpflichtung zur Führung von Kundendateien lediglich auf die nach § 89 Abs. 2 TKG i.V.m. der - seinerzeitigen - Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (TDSV) erlaubtermaßen gewonnenen Daten beziehe.

§ 89 TKG und § 90 TKG sind zwei selbständig nebeneinander stehende Regelungen. Weder nimmt § 90 TKG auf § 89 TKG Bezug noch ergänzt § 90 TKG die Regelungen des § 89 TKG. Anhaltspunkte für eine solche Ergänzung oder Bezugnahme weist der Wortlaut des § 90 TKG nicht auf. Auch inhaltlich besteht zwischen beiden Regelungen keine irgendwie geartete Verknüpfung. Charakter und Zielrichtung beider Vorschriften sind unterschiedlich. Nach § 89 Abs. 2 TKG, der im Mittelpunkt der Argumentation des Verwaltungsgerichts steht, "dürfen" Telekommunikationsdienste erbringende oder an der Erbringung mitwirkende Unternehmen Kundendaten unter den dort genannten Voraussetzungen erheben, verarbeiten und nutzen. Ihnen wird insoweit eine Befugnis oder Rechtfertigung zum Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht bezüglich der Kundendaten zugesprochen, von dem sie mehr oder minder Gebrauch machen können, aber nicht müssen. § 90 Abs. 1 und 2 TKG "verpflichtet" dagegen den Anbieter - und nicht nur den Erbringer - von Telekommunikationsdiensten zur Führung von Kundendateien und, wie ausgeführt, zuvor zur Erhebung und Überprüfung ganz bestimmter Kundendaten. § 89 Abs. 2 TKG zielt daher, wie in der Überschrift des Elften Teils des Gesetzes vorgezeichnet, auf den Datenschutz, während § 90 Abs. 1 und 2 TKG den Bedürfnissen der Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben dient und unter den in der Überschrift des Elften Teils des Telekommunikationsgesetzes enthaltenen Begriff "Sicherung" zu fassen ist. Diese an die frühere Auskunftspflicht des vor der Privatisierung staatlichen Unternehmens anknüpfende Ausrichtung der Vorschrift ist bereits in der Begründung der Fraktionen und der Bundesregierung zum Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes,

vgl. BT-Drucks. 13/3609, S. 55, zu § 87,

herausgestellt worden, während Ausgangspunkt der Begründung zu § 86 des Entwurfs (= § 89 TKG) der Ausgleich der Unternehmensinteressen bezüglich der Kundendaten und der Nutzerinteressen war. Eine andere Ausrichtung haben beide Vorschriften auch durch die Stellungnahme des Bundesrates,

vgl. BT-Drucks. 13/4438 S. 24 ff,

und durch die Empfehlungen des Ausschusses für Post und Telekommunikation,

vgl. die Begründungen für die vorgeschlagenen Änderungen in BT-Drucks. 13/4864 S. 83 f,

nicht erfahren. Die durch den Wortlaut der Vorschriften, ihren unterschiedlichen Regelungsinhalt und ihre unterschiedliche Zielrichtung zum Ausdruck kommende Selbständigkeit der Regelung des § 90 TKG gegenüber § 89 TKG wird noch bestätigt durch die spezielle Ermächtigung der Regulierungsbehörde zur Reaktion auf Verstöße des Anbieters gegen seine Verpflichtungen aus § 90, die in entsprechender Ausgestaltung dem § 89 TKG fehlt.

Die von der Klägerin und vom Verwaltungsgericht vertretene Reduzierung des § 90 TKG lässt sich nicht aus der Systematik des Gesetzes, insbesondere nicht mit Blick auf die Auskunftspflicht des Telekommunikationsdiensteerbringers aus § 89 Abs. 6 TKG rechtfertigen. Zwar betreffen § 89 TKG und § 90 TKG den Umgang mit Daten von Kunden; so schreibt § 89 TKG in Verbindung mit der - früheren - Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (jetzt Telekommunikations-Datenschutzverordnung) detailliert die Behandlung von Kundendaten vor, während § 90 TKG u.a. die technische Abwicklung des Datenabrufs regelt. Hieraus folgt aber noch nicht, dass § 90 TKG an § 89 TKG anknüpft und die nach § 90 Abs. 1 TKG erfassten Daten auf die nach § 89 Abs. 2 TKG erlaubtermaßen erhebbaren, verarbeitbaren und nutzbaren Daten zu reduzieren sind. Denn es ist sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht zu unterscheiden zwischen der nach § 89 TKG erlaubterweise und der nach § 90 TKG bindend zu führenden Datei. Erstere darf, muss aber nicht vom Telekommunikationsdiensteerbringer angelegt und geführt werden und umfasst ein relativ weites Datenspektrum; soweit die Datei geführt wird, hat der Diensteerbringer den in Abs. 6 angeführten Stellen über alle vorgehaltenen Daten Auskunft zu erteilen; er hat sogar unter den Voraussetzungen des Abs. 2 Nr. 3 auf Antrag eines privaten Nutzers Daten zu erheben und ihm ggf. preiszugeben. Von dieser Datei ist die nach § 90 TKG zu führende Datei getrennt zu führen. Das folgt daraus, dass aus letzterer Datei gemäß § 90 Abs. 2 TKG allein die Regulierungsbehörde Daten abrufen kann und sicherzustellen ist, dass der Diensteanbieter von einem solchen Abruf keine Kenntnis nehmen kann. Nicht der Anbieter erteilt die Datenauskunft nach § 90 Abs. 1 TKG und nicht er, sondern die Regulierungsbehörde hat die Hoheit über den Dateiinhalt und prüft kursorisch die Zulässigkeit der Nachfrage der jeweiligen Behörde; der Anbieter erfährt nicht einmal später von dem erfolgten Datenabruf. Der Abruf ist zudem auf ein nur drei Daten umfassendes Spektrum (Name, Anschrift, Anschlussnummer) sowie auf den Kreis der Nachfrage haltenden öffentlichen Stellen gemäß Abs. 4 beschränkt, der nicht identisch ist mit dem des § 89 Abs. 6 TKG. Nach alledem trifft es nicht zu, dass § 89 Abs. 6 und § 90 TKG sich nur unterschieden in der Art und Weise des Zurverfügungstellens der Daten. Der inhaltliche Unterschied beider Dateien und der Unterschied des Abrufvorgangs sowie der Verwendung des Dateieninhalts verdeutlichen, dass der Gesetzgeber durch § 90 TKG gerade keine Verpflichtung zur Führung einer den Anforderungen des § 89 Abs. 2 TKG unterfallenden Datei begründen und nicht bloß eine Abrufautomatisierung regeln wollte. Wäre das der Fall gewesen, hätte es nahegelegen, dass er entsprechende Regelungen in § 89 TKG eingearbeitet und nicht neben diesem eine eigenständige Vorschrift ebenfalls mit Detailregelungen, nämlich zum ausschließlichen Datenmaterial, ausschließlichen Verwendungszweck und zur technischen Durchführung der Auskunft, geschaffen hätte. Nur am Rande sei hier angemerkt, dass es entgegen der Ansicht der Klägerin von der Sache her keiner weiteren Detailregelungen zum Schutze des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in § 90 TKG bedurfte und sich die umfassenden Detailregelungen des § 89 TKG in Verbindung mit der Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung bzw. der Telekommunikations-Datenschutzverordnung daraus rechtfertigen, dass dort Kundendaten allein der relativ ungeschützten Handhabung durch den privaten Telekommunikationsdiensterbringer unterliegen.

Der von der Klägerin und dem Verwaltungsgericht gesehene Widerspruch zwischen den Regelungen des § 89 Abs. 10 und § 90 Abs. 1 TKG löst sich auf. Soweit die "Erbringung von Telekommunikationsdiensten" nicht von der Preisgabe personenbezogener Daten, die für die Erbringung oder Entgeltfestsetzung dieser Dienste nicht erforderlich sind, abhängig gemacht werden darf, steht das schon vom Wortlaut her einer Weigerung des Verkaufs der notwendigen Prepaid-Card ohne Preisgabe der Daten nach § 90 Abs. 1 TKG durch den Kunden nicht entgegen. Im Übrigen ist die Untersagung aus Absatz 10 im Lichte der Zielrichtung des § 89 TKG zu interpretieren. Dieser regelt den Umgang mit Kundendaten durch den Diensteerbringer und den Schutz des Kunden vor unnötiger Verwendung seiner Daten aus den allein dem Diensteerbringer zugänglichen Dateien. Demgemäß untersagt Absatz 10 die Koppelung der Diensteerbringung durch den Erbringer mit der Preisgabe der Daten durch den Kunden - nur - vor den Hintergrund dieser Dateien. Kundendateien, die der Diensteanbieter gleichsam im zwingenden Gesetzesaufrag für staatliche Behörden einrichtet, bzw. die in eine solche Datei einzustellenden Daten werden dagegen von § 89 Abs. 10 TKG nicht erfasst. Eine Beachtung der Untersagungsregelung im Zusammenhang mit der Dateiführungspflicht aus § 90 TKG wäre auch unvereinbar mit der Selbständigkeit der Vorschriften der § 89 und § 90 TKG.

Schließlich stützt auch die Entstehungsgeschichte des § 90 TKG die Rechtsansicht der Klägerin und der Vorinstanz nicht. Dass der Gesetzgeber mit einem selbständigen § 90 TKG eine direkte und schnelle, weil bei der Regulierungsbehörde zentralisierte "Rufnummernauskunft" unabhängig von den Regelungen des § 89 TKG für jede Form der Kommunikation, also auch für anonyme Kundenverhältnisse schaffen wollte, wird bestätigt durch die von der Beklagten in der Berufung vorgelegten Vorgänge auf Regierungsebene vor Einbringung des Entwurfs eines Telekommunikationsgesetzes in das Gesetzgebungsverfahren. Aus dem Bericht der Bundesregierung über Möglichkeiten zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs bei "modernen Telekommunikationsformen" vom 24.01.1995 geht die Erkenntnis hervor, dass die seinerzeitigen Überwachungsverfahren der Sicherheitsbehörden, die auf örtlich unveränderbare Anschlüsse ausgerichtet waren, angesichts der modernen Kommunikationsmöglichkeiten, insbesondere der Mobilfunknetze (D-Netze) unterlaufen werden konnten und diese Problematik einer Lösung durch zusätzliche Soft- und Hardware innerhalb der eigentlichen Telekommunikationssysteme und einer zentralen, neutralen Auskunftsstelle bedurfte. Hierbei ist auch der Blick gefallen auf ausländische Prepaid-Karten, deren Einsatz als Folge der Liberalisierung - durch eine nationale Regelung - vermutlich nicht abwendbar sei, was jedoch entgegen der Ansicht der Klägerin keinen "Vorerst-Verzicht" des Gesetzgebers und erst recht keine inhaltliche Beschränkung des Auskunftsersuchens entsprechend den Datenschutzregelungen beinhaltet. Des gleichen ist die Problematik und sind Lösungsansätze zeitgleich von der Bundesministerin der Justiz in einem Bericht aus Mai 1995 aufgezeigt worden. Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse ist der Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes im Frühjahr 1996 erarbeitet und mit § 87 (dem späteren § 90 TKG) - einem der vorgeschlagenen Lösungsansätze zumindest nahekommend - ein separates, zentralisiertes Verfahren u.a. der Rufnummernauskunft vorgesehen worden. Insofern hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Klägerin das erkannte Problem der weitgehenden Unüberwachbarkeit von Telekommunikation mit Prepaid-Produkten durch eine einheitliche Regelung für alle Anbieter hinreichend gelöst. Welche Regelungen darüber hinaus erforderlich gewesen sein sollen und weshalb deren Fehlen das von der Klägerin verfochtene Verständnis von § 90 TKG rechtfertigen soll, hat diese nicht aufgezeigt.

Entgegen der Ansicht der Klägerin beinhaltet § 90 TKG auch keinen Eingriff in das grundrechtlich geschützte Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) und ist deshalb auch keine einschränkende verfassungskonforme Interpretation des § 90 Abs. 1 TKG im Sinne der Klägerin geboten. Das Fernmeldegeheimnis umfasst den Inhalt sowie die näheren Umstände von Telekommunikation. Die Pflicht zur Führung der Datei nach § 90 Abs. 1 TKG bzw. das Erheben von Bestandsdaten, deren Einstellen in die Datei sowie das Verfügbarhalten der Datei berührt den Bereich des einzelnen Telekommunikationsvorgangs und seiner jeweiligen Umstände nicht, sondern verhält sich lediglich im Vorfeld dessen. Eine Kenntnisnahme von Inhalt und Umständen des jeweiligen Telekommunikationsvorgangs erfolgt noch nicht durch Abruf und Weitergabe der Daten durch die Regulierungsbehörde an die nachfragenden Strafverfolgungsbehörden und Sicherheitsbehörden, sondern wird erst durch deren konkreten Zugriff auf einzelne Verbindungen möglich. Einer Auseinandersetzung mit dem Vorbringen der Klägerin zu Problematiken des Fernmeldegeheimnisschutzes bedarf es daher nicht.

Soweit die Klägerin in § 90 TKG einen Verstoß gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit sieht, greift dies ebenfalls nicht durch. Die Verpflichtung zur Führung einer Datei über Namen, Anschrift und Nummer/Nummernkontingente des Anschlussinhabers beinhaltet lediglich eine nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf der untersten Stufe der Eingriffsintensität einzuordnende Berufsausübungsregelung, die durch vernünftige Gemeinwohlbelange, nämlich die effektive Wahrnehmung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden gerechtfertigt ist. Der Eingriff ist nicht unverhältnismäßig. Die zur Sicherstellung der Verpflichtung aus § 90 Abs. 1 TKG notwendigen Maßnahmen der Telekommunikationsdiensteanbieter bei Vertrieb von Prepaid-Produkten führen zwar möglicherweise zu einem eingeschränkten Umsatz und zu Mehrkosten, was aber angesichts des angestrebten Sicherheitsgewinns für die Allgemeinheit zumutbar und nicht unerträglich schwer, etwa für die Anbieter existenzgefährdend ist, zumal jeder Anbieter in der gleichen Weise betroffen ist. Dass die durch § 90 TKG den Sicherheitsbehörden eröffneten Möglichkeiten ungeeignet wären, die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zumindest zu fördern, kann nicht festgestellt werden. Daran ändert nichts, dass die sicherheitsbehördliche telekommunikative Observierung von Verdächtigen möglicherweise umgangen werden kann und eine internationale Regelung der Erfassung anonymer Kundenverhältnisse noch nicht erfolgt ist. Bereits der Effekt der Regelung des § 90 TKG, dass die Begehung von Straftaten unter Einsatz von Prepaid-Produkten erschwert wird, stellt einen gewissen Sicherheitsgewinn und eine hinreichende Legitimation für die Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar.

Dasselbe gilt im Hinblick auf den in § 90 TKG liegenden Eingriff in das aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die verfassungsrechtlich gebotenen Vorkehrungen gegen Verletzungen des Persönlichkeitsrechts sehen die den Zugriff auf die Personendaten regelnden Fachgesetze - z.B. Strafprozessordnung oder G 10 - vor.

Zwar hat der Bundesrat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz die Effektivität der Regelung des § 90 TKG in Zweifel gezogen, doch indiziert dies keine Ungeeignetheit des Eingriffsmittels in Bezug auf das Gesetzesziel und bietet dies erst recht keinen Anhaltspunkt für eine inhaltliche Einschränkung der Dateiführungspflicht aus § 90 Abs. 1 TKG am Maßstab des § 89 Abs. 2 TKG. Die seinerzeitigen Zweifel des Bundesrates erklären sich erkennbar dadurch, dass, wie die Bundesregierung an derselben Stelle eingeräumt hat, der Bund seinerzeit technisch noch nicht in der Lage war, Rufnummernauskünfte gemäß § 90 TKG zu erteilen, eben weil die für die Durchführung des Auskunftsverfahrens notwendigen technischen und inhaltlichen Maßstäbe für die Telekommunikationsdiensteanbieter noch nicht entwickelt waren. Ihre Ablehnung des Bundesratsvorschlags hierzu begründete die Bundesregierung u.a. damit, sie sei bemüht, die automatisierte Rufnummernauskunft nach § 90 TKG schnellstmöglich einzuführen. Gerade diese im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz geäußerte Erwägung der Bundesregierung zur Gesetz gewordenen Fassung des § 87 spricht nicht, wie das Verwaltungsgericht meint, gegen das von der Beklagten angelegte Verständnis von § 90 TKG, sondern gerade dafür. Die Bundesregierung und ihr folgend der TKG- Gesetzgeber wollten von jedem Anbieter von Telekommunikation in welcher technischen Ausgestaltung auch immer, also auch in Form des Mobilfunks mit Prepaid- Card, die Verpflichtung zur automatisierten Rufnummernauskunft nach § 90 TKG.

Vgl. hierzu auch die Begründung des Ausschusses für Post und Telekommunikation, BT-Drucks. 13/4864 (neu), Seite 84, zu § 87 Abs. 1, dessen Geltungsbereich sich auf alle Fälle des geschäftsmäßigen Erbringens von Telekommunikationsleistungen erstrecken sollte.

Diesem deutlich erkennbaren Gesetzesanliegen wird die Interpretation des § 90 TKG durch die Klägerin und die Vorinstanz nicht gerecht."

Diese Erwägungen gelten auch im Hinblick auf den vorliegend angefochtenen Bescheid.

Der Senat lässt offen, ob die Regulierungsbehörde der Klägerin auch regelnd eine Identitätsprüfung ausschließlich anhand von Personalausweisen, Pässen, Bescheinigungen nach § 63 AsylVfG, § 39 AuslG und Truppenausweisen gemäß Art. III Abs. 2 Lit.A des Nato-Truppenstatuts (vgl. die Begründung des angefochtenen Bescheids auf Blatt 2 Abs. 7) aufgeben und andere Identitätsnachweise nicht akzeptieren wollte. Sollte das der Fall sein, wäre auch insoweit der angefochtene Bescheid nicht zu beanstanden. Denn die zu verwendenden Dokumente tragen Sinn und Zweck des § 90 Abs. 1 Satz 1 TKG Rechnung und ein Recht der Klägerin zu einer Identitätskontrolle anhand anderer Dokumente besteht nicht. Hierzu hat der Senat im angeführten Paralellverfahren ausgeführt:

"Der angefochtene Bescheid ist auch nicht etwa deshalb zu beanstanden, weil die Leitlinien eine Identitätsprüfung nicht an Hand anderer, im Klageantrag zu 3. äußerst hilfsweise angeführter Ausweisdokumente (Führerschein, Studenten-/Schülerausweis usw.) erlaubt. Denn es existiert jedenfalls kein Recht desTelekommunikationsdiensteanbieters zu einer durch diese Dokumente erfolgten Identitätskontrolle. Die Modalitäten der Überprüfung schreibt § 90 TKG nicht vor, so dass insoweit die zuständige Behörde die für alle Anbieter gleiche, dem Sinn und Zweck der Vorschrift Rechnung tragende Identitätsprüfungsmodalität nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmen konnte. Sinn und Zweck der Regelung des § 90 TKG erfordern auch unter Berücksichtigung von Zumutbarkeitserwägungen zugunsten der Anbieter eine Identitätsüberprüfung bei Bewerbern von Prepaid-Produkten, die eine angemessene aber gleichwohl hohe Sicherheit für die Richtigkeit der aufzunehmenden Daten gewährleistet. Eine solche ist bei den im Bescheid der Beklagten vom 18. September 1997 angeführten Dokumenten und dem von ihr nachträglich akzeptierten US-amerikanischen Truppenausweis gegeben. Den von der Klägerin angeführten Dokumenten kommt eine derart hohe Zuverlässigkeit für die Richtigkeit der Daten jedoch nicht zu. Sie bieten zum einen nicht den erforderlichen hohen Grad an Sicherheit für die Richtigkeit der in ihnen dokumentierten Inhaberdaten, weil sie nicht einer regelmäßigen fachbehördlichen Kontrolle und Aktualisierung unterliegen, mitunter auch gar keine aktuelle Anschrift des Inhabers (Schülerausweis) und gar kein Lichtbild enthalten, und zum anderen im allgemeinen Rechtsverkehr isoliert nicht als Identitätspapier, sondern allenfalls als Statusnachweis anerkannt sind. Hierbei handelt es sich um sachliche Gesichtspunkte, die es rechtfertigen, die von der Klägerin genannten Dokumente vom Kreis der akzeptierten Identitätsnachweise auszuschließen, so dass jedenfalls ein Rechtsanspruch eines Anbieters im Sinne des äußerst hilfsweisen Antrages zu 3. nicht besteht."

Kann nach alledem die erstinstanzliche Entscheidung keinen Bestand behalten und ist die Klage abzuweisen, folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

III.

Die Streitwertänderung und -neufestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG. Der Senat hält die Bedeutung der vorliegenden Klage im Verhältnis zur Bedeutung von Anfechtungsstreitigkeiten gegen Missbrauchsaufsichtsmaßnahmen oder Preisregulierungsmaßnahmen, die den Wettbewerb des klagenden Unternehmens weit schwerer als im vorliegenden Verfahren belasten, mit 1 Mio. DM bzw. dem entsprechenden Euro-Betrag für ausreichend erfasst.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden. Die Streitwertfestsetzung ist unanfechtbar.

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses einzulegen. Die Beschwerde muss den angefochtenen Beschluss bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Beschluss v. 17.05.2002
Az: 13 A 5294/00