Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Beschluss vom 22. November 2006
Aktenzeichen: 13 B 1796/06

(OVG Nordrhein-Westfalen: Beschluss v. 22.11.2006, Az.: 13 B 1796/06)

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 11. August 2006 geändert.

Der Antrag wird (insgesamt) abgelehnt.

Die Anschlussbeschwerde der Antragstellerin wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Ohne Erfolg bleibt die Anschlussbeschwerde der Antragstellerin.

Die Antragstellerin hat im erstinstanzlichen Verfahren sinngemäß beantragt,

1. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2004 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen,

2. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen.

A. Das Verwaltungsgericht hat nur über den Antrag zu 2. befunden und dieses Vorgehen damit begründet, dass die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 die Individualverfügung vom 10. Dezember 2004 ersetzt habe und letztere vor diesem Hintergrund gegenstandslos sei. Dies ist indes nicht der Fall.

Adressaten der im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 01. Juni 2006 (S. 175 ff.) bekannt gegebenen Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 sind jedenfalls nicht diejenigen Anbieter von Internetinhalten, denen - wie auch der Antragstellerin - bereits vor Erlass der Allgemeinverfügung durch eine an sie gerichtete Individualverfügung die Werbung für Sportwetten, die nicht nach dem nordrheinwestfälischen Sportwettengesetz genehmigt worden sind bzw. die nicht von der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG angeboten werden, untersagt worden ist oder denen bereits vor Erlass der Allgemeinverfügung eine solche Individualverfügung durch ein Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin angekündigt worden ist. Zwar lässt die Formulierung der den gleichen Regelungsbereich betreffenden Allgemeinverfügung nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin die von einer Individualverfügung bzw. von deren Ankündigung betroffenen Anbieter durch die Allgemeinverfügung nicht (erneut) erfassen wollte. Dieses ergibt sich jedoch ohne weiteres aus den auch der Antragstellerin bekannten Gesamtumständen. Die Antragsgegnerin hat eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) erlassen, um den ansonsten nur mit erheblichem Zeit- und Arbeitsaufwand feststellbaren Kreis der für private Sportwettenveranstalter werbenden und nicht mit einer Individualverfügung bzw. deren Ankündigung bedachten Anbieter von Internetinhalten zu erfassen. Eine Veranlassung für eine (weitere) Sachentscheidung in Form einer Allgemeinverfügung bestand damit gegenüber den bereits mit einer Individualverfügung oder deren Ankündigung bedachten Anbietern von Internetinhalten erkennbar nicht. Dementsprechend und konsequent hat die Antragsgegnerin auch noch nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung zuvor im Rahmen der Anhörung angekündigte Individualverfügungen erlassen. Zu Recht weist sie im vorliegenden Verfahren darauf hin, dass die Allgemeinverfügung keine rechtlichen Wirkungen gegenüber der Antragstellerin entfaltet.

Betrifft die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 demzufolge die Antragstellerin nicht, ist der im erstinstanzlichen Verfahren von der Antragstellerin gestellte Antrag zu 2. - ungeachtet der Frage, ob die Allgemeinverfügung überhaupt Gegenstand eines von der Antragstellerin initiierten Widerspruchsverfahrens ist - (insgesamt) schon mangels Antragsbefugnis (vgl. § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)) unzulässig.

Bereits vor diesem Hintergrund ist der seitens der Antragsgegnerin sinngemäß gestellte Beschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen, vollumfänglich zurückzuweisen,

der bei verständiger Würdigung ihres Beschwerdevorbringens entgegen seiner Formulierung nicht nur als Hilfsantrag aufzufassen ist, zulässig und begründet.

Zwar zulässig,

vgl. zu den - hier gegebenen - Zulässigkeitsvoraussetzungen einer unselbstständigen Anschlussbeschwerde: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 146 Rdnrn. 46 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 146 Rdnr. 46,

aber unbegründet ist mithin der seitens der Antragstellerin sinngemäß gestellte Anschlussbeschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung vollumfänglich wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung vollumfänglich anzuordnen.

B. Der von der Antragsgegnerin weiter sinngemäß gestellte Beschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen, vollumfänglich zurückzuweisen,

ist begründet. Demgegenüber ist der von der Antragstellerin insoweit sinngemäß gestellte Anschlussbeschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung vollumfänglich wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung vollumfänglich anzuordnen,

unbegründet. Der im erstinstanzlichen Verfahren von der Antragstellerin gestellte Antrag zu 1. ist zwar zulässig, jedoch (insgesamt) unbegründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs oder der Klage ganz oder teilweise wiederherstellen bzw. anordnen. Dabei ist im Rahmen der Interessenabwägung zu prüfen, ob das öffentliche Vollzugsinteresse oder das private Interesse an der aufschiebenden Wirkung überwiegt. An der Vollziehung einer offensichtlich rechtswidrigen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen; ist die zu vollziehende Maßnahme offensichtlich rechtmäßig, kann das private Interesse am Aufschub der Vollziehung als gering veranschlagt werden, so dass regelmäßig, jedenfalls aber bei Dringlichkeit das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung nicht abschließend abschätzen, bedarf es einer Abwägung aller relevanten Umstände, um zu ermitteln, wessen Interesse für die Dauer des Hauptsacheverfahrens der Vorrang gebührt.

I. Die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004 erweist sich nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig.

1. Es spricht nach gegenwärtiger Sach- und Rechtslage vieles dafür, dass Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung, die die Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt, rechtmäßig ist. Abschließend beurteilen lässt sich die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung insoweit allerdings schon mit Blick auf die Komplexität der in den Blick zu nehmenden Rechtsfragen und der nicht zuletzt mit der Nutzung des Internets verbundenen Vielgestaltigkeit der tatsächlichen Gegebenheiten nicht.

a) Die unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung genügt dem verfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (vgl. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW)).

Hiernach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 03. Dezember 2003 - 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282 (284), vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160 (164), und vom 29. September 1992 - 1 C 36.89 -, Buchholz 451.45 § 16 HwO Nr. 8.

Hieran gemessen ist die unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung nicht zu beanstanden. Der Verfügung lässt sich nach ihrem Gesamtinhalt und unter Berücksichtigung der Vorgeschichte sowie der auch der Antragstellerin bekannten Umstände, die die Antragsgegnerin zum Erlass der Verfügung veranlasst haben, mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt wird. Zwar deuten die Formulierungen der Entscheidungssätze der Verfügung nicht darauf hin, dass die Antragsgegnerin zwischen der Werbung für private Sportwettenveranstalter und der Werbung für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer differenziert hat. Unter Berücksichtigung der Begründung der Verfügung sowie der den Beteiligten bekannten und das Sportwettengeschäft im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung und auch aktuell prägenden Gesamtumstände war ihr jedoch auch aus der Sicht der Antragstellerin ohne weiteres zu entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt worden ist.

Nach den Gesamtumständen war - wie nicht zuletzt die Begründung der angefochtenen Verfügung erkennen lässt - ein Einschreiten gegen die Antragstellerin sowie letztlich sogar im Wege einer Allgemeinverfügung gegen andere in Nordrhein- Westfalen ansässige Anbieter von Internetinhalten allein wegen deren Werbung für private Sportwettenveranstalter veranlasst. Anlass für ein Einschreiten gegen die Werbung für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer durch in Nordrhein- Westfalen ansässige Anbieter von Internetinhalten bestand demgegenüber bereits mit Blick auf den am 01. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag - LoStV) vom 13. Februar 2004 (GVBl. NRW S. 315) nicht. Dieser Vertrag gilt nach den Regelungen im nordrhein- westfälischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotterieausführungsgesetz - LoAG) vom 16. November 2004 (GV NRW S. 686) unmittelbar.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 02. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

Dass der Regelungsgehalt des Lotteriestaatsvertrages jedenfalls den Unternehmen bekannt ist, die unmittelbar oder - wie die Antragstellerin - über die Werbung mittelbar mit dem Sportwettengeschäft befasst sind, drängt sich auf.

Ziel des Staatsvertrages (vgl. § 1 LoStV) ist es, 1. den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, 2. übermäßige Spielanreize zu verhindern, 3. eine Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken auszuschließen, 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden, und 5. sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird.

Gemäß § 2 Satz 1 LoStV regeln die Länder mit diesem Staatsvertrag die Veranstaltung, die Durchführung und die gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen, zu denen auch zufallsabhängige Sportwetten zählen (vgl. § 3 Abs. 1 LoStV).

Nach § 5 Abs. 1 LoStV haben die Länder im Rahmen der Zielsetzungen des § 1 die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Auf gesetzlicher Grundlage können sie diese Aufgabe selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen (§ 5 Abs. 2 LoStV). Diesen ist ein Tätigwerden als Veranstalter oder Durchführer nur in dem Land gestattet, in dem sie ihre Aufgabe nach § 5 Abs. 2 LoStV wahrnehmen (vgl. § 5 Abs. 3 LoStV). Das hierin zum Ausdruck kommende Regionalitätsprinzip ist Ausfluss der ordnungsrechtlichen Zuständigkeit der Länder in ihrem Gebiet. Hierdurch soll auch eine unerwünschte faktische Wettbewerbssituation bei Glücksspielen mit besonderem Gefährdungspotenzial, zu denen u.a. Sportwetten zählen, vermieden werden. Glücksspiele dürfen die in § 5 Abs. 2 LoStV Genannten in einem anderen Land nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen (vgl. § 5 Abs. 3 LoStV). Damit wird klargestellt, dass das Verbot des länderübergreifenden Tätigwerdens nicht gilt, wenn das betroffene Land mit dem Tätigwerden einverstanden ist.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung NRW zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag - LoStV) und dem Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen, LT-Drucksache 13/5365, Anlage "Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland".

Ein Einschreiten der Antragsgegnerin wäre vor diesem Hintergrund insoweit nur dann veranlasst gewesen, wenn in Nordrhein-Westfalen ansässige Anbieter von Internetinhalten für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer geworben hätten, die ohne Einverständnis des Landes Nordrhein-Westfalen in Nordrhein-Westfalen Sportwetten anbieten. Das war indes weder im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung noch in der Folgezeit der Fall.

Ob und inwieweit mit Blick auf den Beschluss des Bundeskartellamts vom 23. August 2006 (B 10 - 92713 - Kc - 148/05) etwaige kartellrechtliche Erwägungen einer Beschränkung oder Untersagung der Werbung für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer entgegenstehen, kann vor diesem Hintergrund dahingestellt bleiben.

b) Ermächtigungsgrundlage der Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter ist § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 des Mediendienste-Staatsvertrages (MDStV) vom 27. Juni 1997 (GV NRW S. 158) in der Fassung des Art. 8 des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 08. März 2005 (GV NRW S. 192 (198)).

Der Mediendienste-Staatsvertrag findet auf die hier in Rede stehende Internetseite www.del.org Anwendung, weil es sich bei ihr um einen Mediendienst und nicht um einen Teledienst handelt.

Die Anwendbarkeit des Mediendienste-Staatsvertrages bestimmt sich - in Abgrenzung zum Teledienstegesetz (TDG) - nach dem konkreten Inhalt des Internetangebots im Einzelfall.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 - 8 B 2567/02 -, NWVBl. 2003, 304 (305), m.w.N..

Der Begriff der Mediendienste umfasst nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 MDStV das Angebot und die Nutzung von an die Allgemeinheit gerichteten Informations- und Kommunikationsdiensten (Mediendienste) in Text, Ton oder Bild, die unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters verbreitet werden. Dazu gehören nach Abs. 2 Nr. 4 dieser Bestimmung insbesondere Abrufdienste, bei denen Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden, mit Ausnahme solcher Dienste, bei denen der individuelle Leistungsaustausch oder die reine Übermittlung von Daten im Vordergrund stehen. Unberührt bleiben die Bestimmungen des Teledienstegesetzes (§ 2 Abs. 1 Satz 3 MDStV).

Von einem Mediendienst ist danach auszugehen, wenn der Dienst der allgemeinen Meinungsbildung dienen soll, also die redaktionelle Gestaltung im Vordergrund steht. Unter redaktioneller Gestaltung ist das Sammeln und Aufbereiten von verschiedenen Informationen oder Meinungen mit Blick auf den potenziellen Empfänger zu verstehen. Die inhaltliche, sprachliche, graphische oder akustische Bearbeitung eines Angebots muss zur Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung oder zur Information bestimmt sein.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003, a.a.O; Spindler, in: Roßnagel, Recht der Multimedia-Dienste, Stand: 7. Ergänzungslieferung April 2005, § 2 TDG Rdnr. 31.

Demgegenüber gelten nach § 2 Abs. 1 TDG die Bestimmungen dieses Gesetzes für alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, die für eine individuelle Nutzung von kombinierbaren Daten wie Zeichen, Bilder oder Töne bestimmt sind und denen eine Übermittlung mittels Telekommunikation zu Grunde liegt. In diesem Fall sind die elektronisch erbrachten Leistungen auf ein konkretes Individualverhältnis zwischen dem Nutzer und dem Anbieter - z.B. Telebanking nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG - bezogen oder haben die reine Informationsvermittlung - z.B. Datendienst nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG - zum Ziel.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003, a.a.O.; Spindler, in: Roßnagel, a.a.O, § 2 TDG Rdnrn. 31 und 33 f..

Entscheidend für die Abgrenzung ist danach, ob bei einer Gesamtschau der Dienst an die Allgemeinheit gerichtet ist oder ob der individualkommunikative Charakter im Vordergrund steht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003, a.a.O..

Nach diesen Grundsätzen ist die Internetseite www.del.org ein Mediendienst. Deren Schwerpunkt liegt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auf Inhalten, die redaktionell gestaltet und der Meinungsbildung zu dienen bestimmt sind. Die vor diesem Hintergrund gebotene Qualifizierung der Internetseite als Mediendienst wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass einzelne dort abrufbare Angebote für sich eher als Teledienst erscheinen mögen.

c) Die Antragsgegnerin ist als Aufsichtsbehörde nach § 22 Abs. 5 MDStV i.V.m. § 1 der Zuständigkeitsverordnung für Mediendienste vom 01. Juli 1997 (GV NRW S. 184) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 28. Februar 2003 (GV NRW S. 84) sachlich und örtlich zuständig für den Erlass der auf § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2 MDStV gestützten Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004.

d) Die materiellrechtlichen Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV liegen vor. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV trifft die zuständige Aufsichtsbehörde, sofern sie einen Verstoß gegen die Bestimmungen des Mediendienste-Staatsvertrages mit Ausnahme - der hier nicht einschlägigen - § 10 Abs. 3, § 11 Abs. 2 und 3, §§ 14, 16 bis 20 MDStV feststellt, die zur Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter (vgl. § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV). Sie kann nach § 22 Abs. 2 Satz 2 MDStV insbesondere Angebote untersagen und deren Sperrung anordnen. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV, bei dessen Missachtung ein Vorgehen der Aufsichtsbehörde nicht nach § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV ausgeschlossen ist, sind die Vorschriften der allgemeinen Gesetze einzuhalten.

aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV sind gegeben. Die Antragstellerin hat durch ihre Werbung für private Sportwettenveranstalter als verantwortliche Diensteanbieterin i.S.d. § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Satz 1 Nr. 1 MDStV gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV verstoßen. Denn sie erfüllt durch einen solchen Internetauftritt den (objektiven) Straftatbestand des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 des Strafgesetzbuches (StGB). Die von ihr auch aktuell noch betriebene und weiter beabsichtigte Werbung für private Sportwettenveranstalter stellt Werbung für in Nordrhein-Westfalen unerlaubte Glücksspiele dar.

Bei den Sportwetten der von den beworbenen Unternehmen veranstalteten Art handelt es sich um u.a. in Nordrhein-Westfalen unerlaubte Glücksspiele i.S.d. § 284 Abs. 1 StGB.

Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -, EuZW 2006, 603.

Ob eine strafrechtliche Verurteilung dieser Unternehmen und hieran gegebenenfalls anknüpfend auch der Antragstellerin möglich ist, ist insoweit ohne Bedeutung. Die Beantwortung dieser Frage bleibt den Strafgerichten überlassen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261 (1267, Rdnr. 159); OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604; Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2006 - 24 CS 06.2132 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 09. Oktober 2006 - 1 Bs 204/06 -.

Es bedarf daher auch keines Eingehens auf die Frage, welche Bedeutung den Schlussanträgen des Generalanwalts beim Europäischen Gerichtshof vom 16. Mai 2006 in den verbundenen Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/04 für die Beurteilung der Strafbarkeit beizumessen ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, juris.

Die (Fort-) Geltung des § 284 StGB hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 nicht in Frage gestellt. Zwar hat es festgestellt, dass das bayerische Staatsmonopol für Sportwetten in seiner derzeitigen Ausgestaltung gegen Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verstößt, weil es nicht konsequent an dem Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist (a.a.O., S. 1264 ff., Rdnrn. 120 ff.). Es hat jedoch davon abgesehen, die Vorschriften über das staatliche Wettmonopol und dessen Durchsetzung für nichtig zu erklären. Vielmehr hat es die bisherige Rechtslage für eine Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung, für die es eine Frist bis zum 31. Dezember 2007 gesetzt hat, mit bestimmten, auf die Bekämpfung der Wettsucht gerichteten Maßnahmen für weiter anwendbar erklärt und ausdrücklich hinzugefügt, dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen (a.a.O., S. 1267, Rdnrn. 146 ff.). Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat nach § 31 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 13 Nr. 8a des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) Gesetzeskraft.

Zwischenzeitlich hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass die im Urteil vom 28. März 2006 formulierten verfassungsrechtlichen Aussagen in gleicher Weise auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zutreffen. Auch das Land Nordrhein-Westfalen ist danach gehalten, den Bereich der Sportwetten nach Maßgabe der Gründe des Urteils vom 28. März 2006 neu zu regeln und einen verfassungsgemäßen Zustand entweder durch eine konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtete Ausgestaltung des Sportwettenmonopols oder eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Sportwettangebote durch private Wettunternehmen herzustellen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 02. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

Soweit das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 für die Übergangszeit verlangt hat, dass ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Monopols andererseits dadurch herzustellen ist (a.a.O., S. 1267, Rdnr. 157), dass

- damit begonnen wird, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten,

- der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzt,

- bis zur Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zu Wetten auffordert, unterbleibt sowie

- im Rahmen der staatlichen Lotterieveranstaltungen umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären ist (a.a.O., S. 1267, Rdnr. 160),

ist diesen Maßgaben in Nordrhein-Westfalen genügt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604.

Das Innenministerium NRW hat mit Schreiben vom 19. April 2006 der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG eine Vielzahl von Maßnahmen aufgegeben, die den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angesprochenen Gesichtspunkten ausreichend Rechnung tragen. Hinsichtlich des Wettangebots ist angeordnet worden, dass Wetten nicht auf Halbzeitergebnisse, rote Karten, Platzverweise sowie Eckstöße etc. abgeschlossen werden dürfen und grundsätzlich keine Live-Wetten angeboten werden. Die Werbung soll auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten ohne Aufforderungscharakter (Animationssprüche, emotionale Bilder etc.) beschränkt werden, wobei TV- und Radiowerbung, Bandenwerbung in den Stadien, Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die Durchführung von Promotion-Aktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. generell verboten sind. Die Vertriebskanäle sollen auf das Annahmestellennetz und das Internet beschränkt werden. Oddset-Wetten sollen künftig nur noch über Kundenkarten abgeschlossen werden können. Beim Vertrieb über das Internet soll eine Begrenzung des Spieleinsatzes pro Woche und Kundenkonto auf 250,00 EUR vorgesehen werden. Wetten durch SMS und interaktives TV sind demgegenüber verboten. Weiterhin sind der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vielfältige Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden: Auf den Spielscheinen sind ein Hinweis auf die Suchtgefahr sowie Telefonnummern von Suchtberatungsstellen aufzudrucken. Entsprechende Hinweise sind in das Internet-Angebot aufzunehmen. Auch in den Annahmestellen sowie auf jeder Information zur Oddset-Wette und bei Werbemaßnahmen ist auf die Suchtgefahr hinzuweisen. In den Annahmestellen soll sichergestellt werden, dass hohe Spieleinsätze erfasst werden. Weiterhin soll ein Verfahren entwickelt werden, dass eine Begrenzung der Spieleinsätze in den Annahmestellen je Spielauftrag und Kunde vorsieht und bei Verdachtsmomenten Maßnahmen bis hin zum Ausschluss von der Spielteilnahme ermöglicht. Das Vertriebspersonal in den Annahmestellen soll schließlich in den Bereichen Sucht, Geldwäsche und Begleitkriminalität geschult werden. Ausweislich des Berichts der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 06. Juni 2006 an das Innenministerium NRW werden die geforderten Maßnahmen im Rahmen ihrer zeitlichen Realisierbarkeit auch umgesetzt. Die Wettgegenstände sind entsprechend der Aufforderung des Innenministeriums begrenzt worden, ebenso wie die grundsätzlich untersagten Werbemaßnahmen eingestellt und die nach Maßgabe des Schreibens des Innenministeriums noch erlaubte Werbung inhaltlich überprüft und korrigiert worden sind. Das Alter der Wetter, die im Internet Wetten abschließen, wird geprüft. Auch sind die Vertriebskanäle gemäß dem Schreiben des Innenministeriums begrenzt und eine Vielzahl von Maßnahmen zur Suchtprävention ergriffen bzw. erarbeitet worden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604.

Anhaltspunkte dafür, dass nicht unverzüglich die - den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts entsprechenden - erforderlichen Schritte eingeleitet worden sind, sind vor diesem Hintergrund nicht erkennbar.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604.

Die Bemühungen, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zeitnah nachzukommen, sind offenbar. Vereinzelt auftretende Anfangsschwierigkeiten und Überwachungsdefizite sind ohne Gewicht. Das Bundesverfassungsgericht ist ersichtlich davon ausgegangen, dass seine Vorgaben nicht ohne eine Übergangsfrist umzusetzen sind. Eine übergangslose Umsetzung der Vorgaben wäre schon deshalb nicht zu realisieren, weil bestehende Verpflichtungen nicht ohne weiteres kurzfristig gelöst werden können und die durchzuführenden komplexen Verwaltungsverfahren einen nicht unerheblichen Arbeits- und Zeitaufwand bedingen. Auch die Koordination und Überwachung der Reduzierung des Werbeverhaltens in Bezug auf Oddset- Wetten bedürfen zwangsläufig einer gewissen Umsetzungszeit.

Dahingestellt bleiben kann, ob die Glücksspielpolitik insgesamt, mithin insbesondere auch hinsichtlich des Lotteriewesens, konsequent auf das Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft ausgerichtet ist. Die verschiedenen Glücksspielarten bergen unterschiedliche Gefährdungspotenziale in sich, denen auf verschiedene Weise begegnet werden kann. Das staatliche Sportwettenmonopol ist geeignet, zur Begrenzung der Wettleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht beizutragen. Diese Eignung entfällt noch nicht deshalb, weil - was hier nicht aufzuklären und zu entscheiden ist - die Maßnahmen, die zur Begrenzung der Werbung für das Lotto-Spiel ergriffen worden sind, möglicherweise noch nicht konsequent an dem Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft ausgerichtet sind.

Vgl. OVG Hamburg, a.a.O..

Mit ihrem auch hieran anknüpfenden Hinweis, die flächendeckende Vertriebsstruktur der Lotto-Annahmestellen sei nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 nicht eingeschränkt worden, dringt die Antragstellerin schon deshalb nicht durch, weil das Bundesverfassungsgericht seine Übergangsregelung nicht davon abhängig gemacht hat, dass das Vertriebsnetz quantitativ eingeschränkt wird.

Vgl. OVG Hamburg, a.a.O..

Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren geltend macht, es sei nach wie vor nicht ersichtlich, wie das Land Nordrhein-Westfalen die vom Bundesverfassungsgericht ebenfalls geforderte rechtliche Ausgestaltung umsetzen wolle, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Die Landesregierung hat sich mehrfach mit der Frage befasst, wie ein verfassungsgemäßer Zustand auf dem Sportwettenmarkt wiederhergestellt werden kann, und insoweit das Monopolmodell, das Lizenzmodell und eine vollständige Liberalisierung geprüft.

Vgl. u.a. Landtag NRW, Haushalts- und Finanzausschuss, 25. Sitzung vom 14. Juni 2006, APr 14/223, S. 14 ff..

Die Systementscheidung bedarf schon im Hinblick auf ihre Auswirkungen einer sorgfältigen Abwägung und erfordert zudem eine Kooperation und Abstimmung mit den anderen Bundesländern. Bereits vor diesem Hintergrund kann dem Land Nordrhein-Westfalen jedenfalls derzeit nicht entgegengehalten werden, es wolle die normativen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht umsetzen.

Die Verbotsnorm des § 284 StGB setzt das Fehlen einer Erlaubnis voraus und nimmt damit entsprechend der föderalen Struktur der Bundesrepublik hin, dass die Veranstaltung von Glücksspielen von Land zu Land unterschiedlich zu beurteilen sein kann, nämlich danach, ob eine Erlaubnis erteilt wurde oder nicht. Soweit die Erlaubnis reicht, liegt kein Verstoß gegen die Verbotsnorm des § 284 StGB vor. Die Veranstaltung von privaten Sportwetten ist, selbst wenn ein Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht, erst zulässig, wenn eine solche erteilt worden ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, NVwZ 2006, 1175 (1178, Rdnrn. 49 f.); BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 -, NJW 2002, 2175 (2176).

Private Sportwettenveranstalter sind nicht im Besitz einer Erlaubnis für ein sich u.a. auf Nordrhein-Westfalen erstreckendes Wettangebot.

Die Erteilung einer Erlaubnis nach nordrheinwestfälischem Recht kommt ohnehin nicht in Betracht. Zwar kann die Landesregierung Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe zulassen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Sportwettengesetz (SportwettG) vom 03. Mai 1955 (GV NRW S. 84), zuletzt geändert durch Art. 78 des Gesetzes zur Befristung des Landesrechts NRW vom 18. Mai 2004 (GV NRW S. 248 (256)). Träger des Wettunternehmens kann jedoch nur eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des privaten Rechts sein, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportwettG).

Die privaten Sportwettenveranstaltern in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilten Erlaubnisse gelten in Nordrhein-Westfalen ebenso wenig wie die einigen Sportwettenveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der Deutschen Demokratischen Republik vom 06. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen aus dem Jahre 1990.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006, a.a.O., Rdnrn. 51 ff..

Dem steht nicht entgegen, dass die Sportwetten im Internet angeboten werden. Veranstalten im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB bedeutet, dass jemand verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels schafft und der Bevölkerung dadurch den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht.

Vgl. BGH, Urteil vom 28. November 2002 - 4 StR 260/02 -, GewArch 2003, 332 (333); BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006, a.a.O., Rdnr. 46.

Veranstaltungsort eines Glücksspiels ist jeder Ort, an dem dem Publikum die Möglichkeit einer Beteiligung an dem Spiel verschafft wird. Diese den §§ 9 Abs. 1, 284 Abs. 1 StGB zu Grunde liegende Begriffsbestimmung bezieht in das Veranstaltungsgeschehen zutreffend den Ort ein, an dem das Wettgeschäft nach der Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll. So ist anerkannt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel veranstaltet.

Vgl. BGH, Urteil vom 14. März 2002, a.a.O., S. 2175.

Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet, wo der Internetnutzer das Wettangebot annimmt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 4 B 2096/03 -, GewArch 2004, 339 (340); OVG Bremen, Beschluss vom 07. September 2006 - 1 B 273/06 -.

Dass der Veranstalter sein Angebot nicht an bestimmte Internetnutzer richtet, ist unerheblich. Er will durch das Einstellen des Angebots ins Internet jedem Wettinteressierten, mithin auch demjenigen, der sich in Nordrhein-Westfalen aufhält, die Teilnahme an dessen Aufenthaltsort ermöglichen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Mai 2004, a.a.O., und vom 05. Dezember 2003 - 4 B 1987/03 -, juris.

Festzustellen ist nach alledem, dass die in Nordrhein-Westfalen ansässige Antragstellerin, indem sie auf ihrer Internetseite für private Sportwettenveranstalter geworben hat, als verantwortliche Diensteanbieterin i.S.d. § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Satz 1 Nr. 1 MDStV gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV i.V. m. § 284 Abs. 4 StGB verstoßen hat. Die von ihr beworbenen Unternehmen, die über das Internet u.a. in Nordrhein- Westfalen Sportwetten anbieten, verfügen über die dort erforderliche Erlaubnis nicht und veranstalten damit in Nordrhein-Westfalen ein unerlaubtes Glücksspiel. Der Adressatenkreis der von der Antragstellerin betriebenen und auch künftig beabsichtigten Werbung ist schon mit Blick auf die technischen Gegebenheiten des Internets unbeschränkt. Sie richtet sich vor allem an Wettkunden in Nordrhein- Westfalen, dem Sitz der Antragstellerin.

Die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter, die nicht in der Bundesrepublik Deutschland, sondern in einem anderen EU-Mitgliedstaat ansässig sind, begegnet unter Berücksichtigung der Vorgaben des Gemeinschaftsrechts ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken.

Abzustellen ist diesbezüglich nicht (allein) auf die als verfassungswidrig erkannte gesetzliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols, sondern auf die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) verbindlich festgelegte Übergangsrechtslage.

Vgl. VGH Baden Württemberg, Beschuss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, juris; OVG Bremen, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06 -, juris.

Das auch nach der vom Bundesverfassungsgericht festgelegten Übergangsrechtslage fortbestehende staatliche Wettmonopol greift allerdings in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (vgl. Art. 43, 48 und 49 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG)) der privaten Sportwettenveranstalter ein.

Vgl. EuGH, Urteil vom 06. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), Slg. 2003, I 13076 (13097, Rdnr. 59); VGH Baden Württemberg, a.a.O.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 14. September 2006 - 11 TG 1653/06 -.

Nach den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen kann ein solcher Eingriff in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nur aufgrund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46 Abs. 1 EG oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof erkennt hierbei grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten und mit Hilfe der Einnahmen aus Lotterien und Wetten im Allgemeininteresse liegende Vorhaben zu finanzieren. Zugleich hat er den Mitgliedstaaten ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Er fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Diese Maßnahmen müssten tatsächlich dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Die Finanzierung sozialer Aktivitäten durch Einnahmen aus monopolisierten staatlichen Veranstaltungen oder mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten privaten Spielen dürfe nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein. Ferner dürften die Einschränkungen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele notwendig sei. Weiterhin dürften diese Regelungen nicht in diskriminierender Weise angewendet werden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 06. November 2003, a.a.O., S. 13097 f., Rdnrn. 60 ff.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, a.a.O.; Bayerischer VGH, a.a.O..

Es ist Sache des jeweiligen nationalen Gesetzgebers zu prüfen, ob die nationale Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 06. November 2003, a.a.O., S. 13101, Rdnrn. 75 f..

Angesichts der vom Bundesverfassungsgericht für die Zeit bis zum 31. Dezember 2007 verbindlich festgelegten Übergangsrechtslage, die - wie dargelegt - in Nordrhein-Westfalen tatsächliche Anstrengungen und Veränderungen bewirkt hat, die dieser Übergangsrechtslage genügen, ist ein vorübergehendes Festhalten an der gegenwärtigen Einschränkung der Veranstaltung von Sportwetten mit den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen, die der Europäische Gerichtshof insbesondere im Urteil vom 06. November 2003 (a.a.O., Rdnrn. 60 ff.) konkretisiert hat, noch vereinbar.

Vgl. auch Kruis, Anm. zum Beschluss des OVG NRW vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -, EuZW 2006, 606, und zu vergleichbaren Sach- und Rechtslagen in anderen Bundesländern u.a.: VGH Baden Württemberg, a.a.O.; OVG Bremen, a.a.O.; Bayerischer VGH , a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.; OVG Hamburg, a.a.O..

Dem steht nicht entgegen, dass die normativen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit zwar - ihrem Charakter als Übergangsregelung entsprechend - hinter denen zurückbleiben, die der Gesetzgeber bis zum Ende der Übergangszeit wird beschließen müssen, wenn er am staatlichen Monopol für Sportwetten festhalten will. Sie begründen, gerade weil sie die Umsetzung eines weiter gehenden Gesamtkonzepts ermöglichen sollen, eine (Übergangs-) Rechtslage, die in kohärenter und systematischer Weise das Ziel verfolgt, die Spiel- und Wettsucht einzudämmen. Die normativen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts sind nicht nur geeignet, dieses Ziel zu erreichen, sondern auch erforderlich. Die Zulassung der Veranstaltung privater Sportwetten während der Übergangszeit würde nämlich die Verwirklichung eines konsequent auf die Bekämpfung der Spielsucht ausgerichteten und daher gemeinschaftsrechtlich zulässigen Konzepts erheblich erschweren.

OVG Bremen, a.a.O.

Es wäre eine Situation gegeben, die wegen des Fehlens hinreichender Eindämmung der Wettsucht und fehlender Eingrenzung der Wettleidenschaft einer Gefahr für die nationalstaatlichen Schutzbelange des Art. 46 EG gleichkäme, die in ihrem Fortbestand auch nach einer gesetzlichen Neuregelung nicht oder kaum gestoppt werden könnte.

Diesbezüglich folgt auch aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Lindman,

vgl. EuGH, Urteil vom 13. November 2003 - C-42/02 - (Lindman), Slg. 2003, I 13543,

nichts anderes. Zwar findet sich dort (vgl. S. 13552, Rdnrn. 25 f.) der Hinweis, dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat in Bezug auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind, geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen begleitet werden müssen. Eine auch insoweit aufschlussreiche Untersuchung liegt jedoch bereits vor. Prof. Dr. rer. nat. Gerhard Meyer und Dipl.-Psych. Tobias Hayer vom Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen haben das Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten untersucht und dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen im Mai 2005 einen umfassenden Abschlussbericht (http://www.mags.nrw.de/pdf/gesundheit/gefaehrdungspotenzial.pdf) vorgelegt. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (a.a.O., S. 1263, Rdnr. 99) beruht im Übrigen ebenfalls auf wissenschaftlichen Untersuchungen zum Gefährdungspotenzial von Sportwetten.

Die mit dem Verbot, private Sportwetten anzubieten, verbundene Beeinträchtigung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch verhältnismäßig.

Vgl. zum Erfordernis der Verhältnismäßigkeit: EuGH, Urteil vom 09. März 1999 - C-212/97 - (Centros), Slg. 1999, I 1459 (1495, Rdnr. 34).

Der deutsche Staat kann insbesondere nicht darauf vertrauen, dass das jeweilige am Sitz des Veranstalters von privaten Sportwetten geltende Recht die mit deutschem Recht verfolgten Belange hinreichend schützt.

Die derzeitige (Übergangs-) Rechtslage verstößt demzufolge nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Vor diesem Hintergrund kann dahingestellt bleiben, ob das im deutschen wie im Gemeinschaftsrecht geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit es gebietet,

so OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 605,

die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O..

Für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG zur Vorabentscheidung ist kein Raum. Eine Vorlagepflicht nach Art. 234 EG besteht im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO grundsätzlich ohnehin nicht.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Mai 1977 - Rs 107/76 - (Hoffmann-La Roche/Centrafarm), Slg. 1977, 957 (972, Rdnrn. 5 f.); BVerfG, Beschluss vom 29. November 1991 - 2 BvR 1642/91 -, NVwZ 1992, 360.

Es besteht auch nicht ausnahmsweise eine Pflicht zur Vorlage wegen der "Suspendierung primären Gemeinschaftsrechts". Der Senat stützt seine Rechtsauffassung vorliegend nicht auf die Annahme, das primäre Gemeinschaftsrecht sei für eine Übergangszeit in Nordrhein-Westfalen nicht anwendbar. Er geht - wie dargelegt - vielmehr davon aus, dass die derzeitige (Übergangs-) Rechtslage in Nordrhein-Westfalen nach der im Eilverfahren gebotenen und möglichen Prüfung den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit (noch) gerecht wird.

bb) Die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter ist auch ermessensfehlerfrei erfolgt. Sie steht mit den Vorgaben des § 22 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 MDStV, die die Befugnis zur Untersagung eines Angebots insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit einschränken, in Einklang.

2. Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AG-VwGO)) Zwangsgeldandrohung (vgl. Ziffer 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung) entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. §§ 55 ff. des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW)).

II. Die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Abwägung des öffentlichen Vollzugsinteresses gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, der angefochtenen Ordnungsverfügung bis zur abschließenden Entscheidung in der Hauptsache nicht nachkommen zu müssen, fällt zuungunsten der Antragstellerin aus.

Ist - wie in Nordrhein-Westfalen geschehen - das bestehende staatliche Wettmonopol konsequent an den Vorgaben ausgerichtet worden, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) dafür aufgestellt hat, dass gemäß der dortigen Übergangsregelung ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits hergestellt wird, darf - wie bereits ausgeführt - die Veranstaltung privater Sportwetten und damit auch die diese betreffende Werbung während der vom Bundesverfassungsgericht vorgesehenen Übergangszeit trotz der festgestellten Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettenmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG als verboten angesehen und unterbunden werden. An dem Sofortvollzug der Untersagung der Veranstaltung privater Sportwetten sowie der Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter besteht während der vom Bundesverfassungsgericht eingeräumten Übergangsfrist ein besonderes öffentliches Interesse, weil nur so die mit den Untersagungen verfolgten Schutzzwecke auch während dieser Zeit sichergestellt werden können.

Vgl. zur Veranstaltung von Sportwetten: BVerfG, Beschlüsse vom 04. Juli 2006 - 1 BvR 138/05 -, juris, und vom 19. Oktober 2006, a.a.O..

Angesichts dessen bedarf es zur Begründung des öffentlichen Vollzugsinteresses auch unter Berücksichtigung der materiell grundrechtsgewährleistenden Funktion effektiven Rechtsschutzes nicht der Benennung von konkreten Gefahren für das Allgemeinwohl, die mit der Werbung für private Sportwettenveranstalter durch die Antragstellerin verbunden sind.

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 27. April 2005 - 1 BvR 223/05 -, NVwz 2005, 1303 (1304).

Dem öffentlichen Vollzugsinteresse stehen keine gleichrangigen Interessen der Antragstellerin an der Fortsetzung der Werbung für private Sportwettenveranstalter gegenüber. Ihr Vertrauen darauf, weiterhin für private Sportwettenveranstalter werben zu dürfen, ist auch angesichts etwaiger wirtschaftlicher Nachteile nicht schutzwürdig. Es hätte sich ihr aufdrängen müssen, dass die Werbung für private Sportwettenveranstalter auf einer nicht hinreichend gesicherten Rechtsgrundlage beruht und diesbezügliche vertragliche Verpflichtungen und Investitionsentscheidungen vor diesem Hintergrund risikobehaftet sind. Außerdem ist schon mit Blick darauf, dass die Antragstellerin etwaige finanzielle Verluste nach wie vor nicht beziffert hat, nicht erkennbar, dass die Einstellung der Werbung für private Sportwettenveranstalter mit einer erheblichen Beeinträchtigung ihrer wirtschaftlichen Interessen verbunden ist und eine - zumindest teilweise - Kompensation etwaiger Verluste durch den Abschluss anderweitiger Werbeverträge nicht realisiert werden kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Der Senat legt - wie das Verwaltungsgericht - dabei in Ermangelung zuverlässiger Anhaltspunkte für die Bemessung des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin das Zweifache des Auffangstreitwertes zu Grunde. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt insoweit außer Betracht.

Vgl. Ziffer 1.6.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. vom 07./08. Juli 2004, DVBl. 2004, 1525 (1526).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

OVG Nordrhein-Westfalen:
Beschluss v. 22.11.2006
Az: 13 B 1796/06