Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Beschluss vom 19. Juli 2011
Aktenzeichen: 10 CS 10.1923

(Bayerischer VGH: Beschluss v. 19.07.2011, Az.: 10 CS 10.1923)

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Unter Abänderung der Nr. 3 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 13. Juli 2010 wird der Streitwert für beide Instanzen auf jeweils 50.000,- € festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet.

Sie ist ein auf Malta ansässiges Unternehmen, das aufgrund einer entsprechenden Erlaubnis der zuständigen maltesischen Aufsichtsbehörde im Internet unter anderem Sportwetten, Casinospiele und Poker anbietet.

Mit Schreiben vom 16. März 2010 teilte die Regierung von Mittelfranken der Antragstellerin mit, dass sie beabsichtige, ihr die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel in Bayern zu untersagen und die Untersagungsanordnung mit einer aufschiebend bedingten Zwangsgeldfestsetzung zu verbinden. Die Antragstellerin erhielt Gelegenheit, sich dazu zu äußern.

Mit Bescheid vom 29. April 2010, der per Einschreiben mit Rückschein am 5. Mai 2010 abgesandt und am 19. Mai 2010 ausgehändigt wurde, untersagte die Regierung von Mittelfranken der Antragstellerin, über das Internet öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln (Nr. 1 des Bescheids), wobei der Bereich €Games€ im Hinblick auf einen beabsichtigen gesonderten Untersagungsbescheid ausgenommen wurde (Nr. 2 des Bescheids). Eine Zwangsgeldandrohung unterblieb.

Gegen den Bescheid erhob die Antragstellerin mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 31. Mai 2010 Klage beim Verwaltungsgericht Ansbach mit dem Antrag, die Untersagungsverfügung vollumfänglich aufzuheben.

Den mit Schriftsatz vom 16. Juni 2010 gestellten Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Juli 2010 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus:

Die Untersagungsverfügung stütze sich zu Recht auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Die Antragstellerin biete mit typischen Casinospielen und Sportwetten Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV an. Dies gelte auch für das Pokerspiel, weil auch hier die Entscheidung über den Gewinn überwiegend vom Zufall abhänge. Das Glücksspielangebot der Antragstellerin sei auch öffentlich und in Bayern veranstaltet, so dass die Voraussetzungen für den Erlass einer auf Bayern beschränkten Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vorlägen.

Die der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages seien auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV liege nicht vor. Deren Beschränkung durch das Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet sei gerechtfertigt. Sie diene zwingenden Gründen des Allgemeininteresses und sei verhältnismäßig. Gemessen an dem Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten sei das Internetverbot nicht zu beanstanden. Das Ziel des Verbots werde in kohärenter und systematischer Weise erreicht. Das Verbot gelte für sämtliche unter den Glücksspielstaatsvertrag fallende Glücksspiele. Die Regelung sei insoweit konsequent und widerspruchsfrei an Spielsucht- und Betrugsbekämpfung orientiert. Erforderlich sei nicht eine Gesamtkohärenz in dem Sinne, dass das Internetverbot auch bei anderen Glücksspielen wie Pferdewetten und Automatenspielen gelten würde. Das Internetverbot sei auch geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erreichen, weil gerade die Bequemlichkeit und Abstraktheit des Glücksspiels im Internet die Spielsucht begünstige. Gleich geeignete, die Glücksspieldienstleister weniger beeinträchtigende Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Ferner sei das Verbot nicht diskriminierend.

Auch als Eingriff in die Berufsfreiheit sei es gerechtfertigt. Es verfolge überragend wichtige Gemeinwohlziele und könne deshalb auch objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen. Das Ziel der Suchtbekämpfung sei nicht vorgeschoben. Eine Begrenzung des Glücksspiels im Internet, das problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen könne, diene unmittelbar der Suchtprävention und damit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang und sei deshalb zumutbar.

Außerdem sei ein Verstoß gegen das Völkerrecht nicht gegeben. Die Internetseite der Antragstellerin werde auch auf Deutsch angeboten und habe einen besonderen Bezug zu Deutschland und Bayern. Dies sei hinreichender Anhaltspunkt für das Einschreiten der Aufsichtsbehörde.

Dem Bestimmtheitsgrundsatz sei Genüge getan. Insbesondere gehe aus dem Begriff des öffentlichen Glücksspiels eindeutig hervor, dass nur Spielteilnahmen gegen Entgelt, nicht jedoch unentgeltliche Spielangebote von der Untersagung erfasst würden. Wie sie dem Verbot Rechnung zu tragen habe, müsse der Antragstellerin im Übrigen nicht vorgegeben werden.

Die Untersagungsverfügung entspreche darüber hinaus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ihre Beachtung sei tatsächlich und rechtlich möglich. Sie sei der Antragstellerin auch dann zumutbar, wenn ihr nur durch das Unterlassen der beanstandeten Tätigkeit im Internet für den Bereich des gesamten Bundesgebiets nachgekommen werden könne. Zu berücksichtigen bleibe allerdings, dass das Verbot nicht greife, soweit Internetnutzer im Ausland davon betroffen würden. Die Untersagungsverfügung sei deshalb womöglich unangemessen, wenn die Antragstellerin ihr nur durch eine weltweite Abschaltung ihrer Internetseite Rechnung tragen könne. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung sei eine Internetgeolokalisation nach Nationalstaaten jedoch technisch möglich. Leistungsfähige Geolokalisationsprogramme könnten mit einer Wahrscheinlichkeit von 99 % hinsichtlich des Nutzerstandorts zwischen den Ländern Europas unterscheiden. Unverhältnismäßig sei auch nicht, dass die Untersagung sich auch auf weitere Domains erstrecke, weil sie sonst durch ein Ausweichen auf solche Domains unterlaufen werden könne. Ermessensfehler seien auch im Übrigen nicht erkennbar.

Gegen den ihr am 19. Juli 2010 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts hat die Antragstellerin durch ihre Prozessbevollmächtigten mit am 2. August 2010 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag Beschwerde erhoben, die mit weiterem am 11. August 2010 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag begründet worden ist. Die Antragstellerin macht im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht habe den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu Unrecht abgelehnt. Die Untersagungsanordnung sei rechtswidrig.

Beim Pokerspiel handele es sich nicht um Glücksspiel, sondern um ein Geschicklichkeitsspiel. Mathematische Kenntnisse, strategisches Geschick und psychologische Fähigkeiten beeinflussten den Spielausgang maßgeblich. Es existiere deshalb im Poker auch eine Weltrangliste der besten Spieler. Die Antragstellerin biete auch deshalb keine unerlaubten Glücksspiele an, weil sie über alle erforderlichen maltesischen Erlaubnisse verfüge. Damit habe sich das Verwaltungsgericht nicht auseinander gesetzt.

Außerdem sei der Glücksspielstaatsvertrag verfassungswidrig. Die mit dem Internetverbot verbundenen Eingriffe in die Berufsfreiheit seien nicht gerechtfertigt. Der Sache nach stellten nicht überragend wichtige Gemeinwohlziele wie der Jugend- und Suchtschutz, sondern die Staatseinnahmen den tragenden Grund dafür dar.

Auch sei der Glücksspielstaatsvertrag unionsrechtswidrig. Die Bewahrung der Einnahmen aus dem Staatsmonopol sei das eigentliche Ziel des Vertrages. Dies sei aber kein vom Europäischen Gerichtshof anerkanntes Allgemeinwohlziel, das Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen könne. Das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV verfehle das Ziel, den Spielbetrieb in geordnete Bahnen zu lenken. Der unregulierte Markt wachse und mache je nach Segment sogar mehr als 50 %, bei Sportwetten sogar 94 % aus.

Außerdem verstoße die Vergabepraxis der Monopolisten gegen das europarechtliche Transparenzgebot. Ein System der vorherigen Genehmigung müsse, um als Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen. Im Gegensatz dazu erfolge die Genehmigungserteilung an die Monopolunternehmen in Bayern unter Ausschluss der Öffentlichkeit.

Eine örtliche Zuständigkeit der Regierung von Mittelfranken sei nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht verneine den Verstoß gegen Völkerrecht, ohne sich näher mit den Argumenten der Antragstellerin auseinanderzusetzen. Kein Staat dürfe im Hoheitsbereich des anderen Hoheitsgewalt ausüben oder Hoheitsakte fremder Staaten überprüfen. Dagegen habe die Regierung mit der förmlichen Zustellung der Untersagungsverfügung im Ausland verstoßen, weil damit ein Hoheitsakt auf fremdem Staatsgebiet vorgenommen worden sei. Dies sei grundsätzlich nur mit Zustimmung des betreffenden Staates oder ausnahmsweise zulässig, wenn das Handeln desjenigen, gegen den sich der Hoheitsakt richte, zielgerichtet auf Deutschland ausgerichtet sei. Das Verwaltungsgericht gehe insoweit zu Unrecht von einem hinreichenden Anknüpfungspunkt aus. Eine an bayerische Spieler gerichtete Werbung sei nicht erfolgt. Die weltweite Abrufbarkeit des Internetangebots der Antragstellerin allein reiche nicht aus.

Ferner gehe das Verwaltungsgericht zu Unrecht von einer hinreichenden Bestimmtheit aus. Für die Antragstellerin ließen Tenor und Begründung des Bescheids nicht klar erkennen, welche Spiele auf ihrer Internetseite die Untersagung erfasse. Unklar sei, ob auch Spiele, für die nur ein geringes Entgelt verlangt werde, § 3 GlüStV unterfielen. Für die im Ausland ansässige Antragstellerin sei ohne nähere Erläuterung nicht erkennbar, bei welchen Spielen es sich um Glücksspiele handele. Poker werde etwa in Italien nicht als Glücks-, sondern als Geschicklichkeitsspiel eingestuft. Der Begriff des Glücksspiels sei deshalb im europäischen Kontext nicht aus sich heraus verständlich. Es müssten deshalb klar die Spiele benannt werden, die nicht mehr beworben werden dürften. Die Untersagungsverfügung erfasse außerdem alle gegenwärtigen und zukünftigen Internetseiten der Antragstellerin. Diese laufe deshalb Gefahr, aus ihrer Sicht unbedenkliche Spiele anzubieten, die der Antragsgegner unter die Untersagungsverfügung subsumiere.

Diese sei außerdem entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts unverhältnismäßig. Das Gericht gehe zu Unrecht davon aus, dass eine staatenbezogene Geolokalisationsmethode ausreichend zuverlässig sei, um eine deutschlandweite Sperrung vorzunehmen. Der Antragsgegner besitze nicht die Kompetenz für eine deutschlandweite Sperrung. Soweit er sich auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs berufe, sei diese widersprüchlich. Zwar gehe diese Rechtsprechung zutreffend davon aus, dass ein Verbot nur für das Gebiet des Freistaats Bayern ausgesprochen werden dürfe. Sie versuche dann aber im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung, die bundesweite Entfernung der Internetinhalte zu rechtfertigen. Darin liege ein Zirkelschluss, der das Prinzip der Verwaltungshoheit aus den Angeln hebe. Dass die Geolokalisation auf Nationalstaatenebene zu 99% zutreffe und damit hinreichend zuverlässig sei, werde durch ein Gutachten des TÜV Rheinland widerlegt.

Die Antragstellerin beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 13. Juli 2010 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Untersagungsanordnung des Antragsgegners vom 29. April 2010 anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts für zutreffend.

Auch bei den Spielen, bei denen ein Entgelt von maximal 0,50 Euro verlangt werde, und beim Pokerspiel handele es sich um öffentliches Glücksspiel. Die Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV enthalte keine Bagatellgrenze. Poker sei ein zufallsabhängiges Glücksspiel.

Der Glücksspielstaatsvertrag begegne keinen verfassungs- oder unionsrechtlichen Bedenken. Der Rechtsprechung des EuGH sei zu entnehmen, dass weder eine Ausschließlichkeitsregelung noch ein Internetverbot gegen die Dienstleistungsfreiheit verstießen. Bei einem öffentlichen Veranstalter könne auch das Transparenzgebot ohne Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt werden. Der örtliche Bezug des Internetangebots der Antragstellerin zu Bayern ergebe sich daraus, dass es auch in Bayern abrufbar sei.

Die Bekanntgabe der Untersagungsverfügung sei wirksam und verstoße nicht gegen das Völkerrecht. Die einfache Bekanntgabe sei in allen Staaten unabhängig von ihrer Zustimmung völkerrechtlich zulässig. Durch die Rechtsfolgen der Untersagung im Inland werde das Territorialitätsprinzip nicht verletzt. Anordnungen hinsichtlich des Angebots in Malta seien nicht getroffen worden. Dass der Bescheid nicht als rechtswirksam zugestellt angesehen werden könne, ändere nichts daran, dass er in den Machtbereich des Empfängers und damit bekanntgegeben worden sei.

Die Untersagungsverfügung sei auch hinreichend bestimmt. Es reiche aus, wenn der Adressat erkennen könne, was von ihm gefordert werde. Ordne die Behörde ein Unterlassen an, sei sie nicht gehalten, dem Verpflichteten aufzuzeigen, wie er die Verpflichtung zu erfüllen habe. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Da die Verbreitung im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV deutschlandweit verboten sei, sei der Antragstellerin zumindest eine Einstellung ihres Angebots im Bundesgebiet zumutbar. Nach derzeitigem Stand der Technik sei eine Geolokalisation nach Nationalstaaten möglich.

Antragstellerin und Antragsgegner haben in der Folge ihre Ausführungen mehrfach schriftsätzlich ergänzt und vertieft sowie zur Untermauerung ihrer Argumentation auf Gerichtsentscheidungen verwiesen. Dabei haben sie insbesondere die Frage des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts und einer etwa daraus resultierenden Unanwendbarkeit des Glücksspielmonopols nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV, des Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV und des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit und insbesondere dem sich daraus ergebenden Kohärenzgebot eingehend erörtert.

Ergänzend wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Gerichtsakten in beiden Instanzen einschließlich des umfangreichen Vorbringens der Beteiligten verwiesen.

II.

1. Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vorgebrachten Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht dessen Abänderung. Das Verwaltungsgericht hat die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 29. April 2010 nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu Recht abgelehnt. Denn die danach unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Klage zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung nicht angeordnet werden kann. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich die streitgegenständliche Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird.

a) Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Nach dieser Regelung kann die Regierung von Mittelfranken als gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AGGlüStV zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und insbesondere die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen, um im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt. Danach sind die Voraussetzungen für eine Untersagungsverfügung aber voraussichtlich erfüllt.

aa) Die Antragstellerin veranstaltet auf ihrer Internetseite Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Insoweit wird zunächst auf die Gründe des angegriffenen Beschlusses Bezug genommen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

Soweit die Antragstellerin geltend macht, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei Poker nicht um ein Glücksspiel, sondern um ein Geschicklichkeitsspiel, trifft dies bei summarischer Prüfung nicht zu. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV handelt es sich bei einem Spiel, in dessen Rahmen für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird, um ein Glücksspiel, wenn die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das Pokerspiel erfüllt diese Voraussetzung. Der Erfolg des Spielers hängt trotz aller diesem Spiel eigenen Möglichkeiten, seinen Ausgang durch geschicktes Taktieren zu beeinflussen, zunächst davon ab, ob die zufällig erhaltenen Karten geeignet sind, eine gewinnträchtige Pokerhand im Sinne einer Abfolge von Karten zu bilden, die einen höheren Wert aufweist als diejenige der Mitspieler. Der Spielverlauf wird dabei dadurch bestimmt, dass alle Mitspieler nur eine so geringe Zahl der insgesamt im Spiel befindlichen Karten kennen, dass zuverlässige Vorhersagen über die Qualität der Karten der Mitspieler und ihre sonstige Verteilung regelmäßig kaum oder nur sehr eingeschränkt möglich sind. Der Reiz des Spiels besteht darin, aus dem Verhalten der übrigen Mitspieler, insbesondere ihren Einsätzen, Vermutungen über die Qualität ihrer Karten anzustellen. Solche Vermutungen enthalten ebenfalls ein Zufallselement, das mit den Fähigkeiten und Erfahrungen eines Durchschnittsspielers nicht durch individuelle Anstrengungen, mathematische Kenntnisse, strategisches Geschick und psychologische Fähigkeiten zu einer überwiegenden Erfolgswahrscheinlichkeit verändert werden kann. Insgesamt hängt die Entscheidung über den Gewinn damit aber überwiegend vom Zufall ab, so dass es sich beim Pokerspiel um ein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV handelt (OVG Berlin-Bbg vom 20.04.2009 1 S 203/08 <juris> RdNr. 7; NdsOVG vom 10.08.2009 11 ME 67/09 <juris> RdNr. 9; VGH BW vom 20.01.2011 6 S 1685/10 <juris> RdNr. 8).

bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind die von ihr im Internet veranstalteten Glückspiele auch unerlaubt. Nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt unerlaubtes Glücksspiel vor, wenn öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Bundeslandes veranstaltet oder vermittelt werden. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

Zum einen handelt es sich bei den von der Antragstellerin im Internet veranstalteten Glücksspielen um öffentliches Glückspiel nach § 3 Abs. 2 GlüStV, weil aufgrund der Veranstaltung im Internet für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht. Zum anderen verfügt die Antragstellerin nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis des Freistaates Bayern. Die der Antragstellerin von den maltesischen Behörden erteilte Erlaubnis ersetzt die für das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen in Bayern notwendige Erlaubnis durch die bayerischen Behörden nicht (BayVGH vom 18.12.2008 Az. 10 BV 07.558 <juris> RdNrn. 30 ff.; BayVGH vom 21.03.2011 Az. 10 AS 10.2499 <juris> RdNr. 23; BayVGH vom 23.03.2011 Az. 10 AS 2448 <juris> RdNr. 23; BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 15.09 <juris> RdNr. 21; EuGH vom 08.09.2010 Rs. C-316/07 - Markus Stoß u.a. - <juris> RdNrn. 110 ff.). Hinzu kommt, dass der Antragstellerin in Bayern eine solche Erlaubnis für ihr Glücksspielangebot im Internet auch nicht erteilt werden kann, weil das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist.

b) § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 sowie § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Abs. 4 GlüStV als Rechtsgrundlagen für die Untersagungsverfügung vom 29. April 2010 sind entgegen dem Beschwerdevorbringen voraussichtlich auch nicht wegen des unionsrechtlichen Anwendungsvorrangs der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV unanwendbar.

aa) Zwar hat der Senat in seiner Entscheidung vom 21. März 2011 (Az. 10 AS 10.2499) festgestellt, dass das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) jedenfalls mit Blick auf die derzeitige Praxis auf dem Sektor der gewerblichen Geldspielautomaten nicht den Anforderungen der Kohärenz der mit dem Monopol verbundenen Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit genügt und damit einen ungeeigneten und unverhältnismäßigen Eingriff in diese Freiheiten darstellt (vgl. Ls. 1 und RdNrn. 25 ff. der Entscheidung; ebenso BayVGH vom 23.03.2011 Az. 10 AS 10.2448 <juris> RdNrn. 24 ff.; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 AS 10.2500 <juris> RdNr. 25). Gleichzeitig hat der Senat in dieser Entscheidung aber auch festgestellt, dass der deshalb zum Zuge kommende unionsrechtliche Anwendungsvorrang nur das staatliche Sportwettenmonopol und nicht auch den in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt erfasst (vgl. Ls. 2 und RdNrn. 30 ff.; ebenso BayVGH vom 23.03.2011 Az. 10 AS 10.2448 <juris> RdNrn. 30 ff.; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 AS 10.2500 <juris> RdNrn. 25 ff.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist der Erlaubnisvorbehalt auch nicht deshalb unionsrechtswidrig, weil eine transparente auf objektiven Kriterien beruhende Erteilung der Erlaubnis nicht gewährleistet wäre. Vielmehr sind nach Auffassung des Senats die Anforderungen des Unionsrechts an eine derartige nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs grundsätzlich zulässige Erlaubnisregelung (vgl. EuGH vom 08.09.2010 Rs. C-46/08 € Carmen Media € <juris> RdNr. 82 ff., insbesondere 87 f.) durch die die Erlaubniserteilung betreffenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags gewährleistet. Das dort normierte System der vorherigen behördlichen Erlaubnis beruht auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Erlaubniskriterien (§ 4 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und 2 AGGlüStV). Das der zuständigen Erlaubnisbehörde in § 4 GlüStV eingeräumte Ermessen ist darüber hinaus auch kein freies Ermessen, sondern vielmehr durch die gesetzgeberischen Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (§ 1 GlüStV), die betroffenen Grundrechte der privaten Bewerber (Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG) sowie insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende effektive verwaltungsgerichtliche Kontrolle des den Behörden zukommenden Ermessens ist ebenfalls gewährleistet (BayVGH vom 21.03.2011 Az. 10 AS 10.2499 <juris> RdNr. 32; BayVGH vom 23.03.2011 Az. 10 AS 10.2448 <juris> RdNr. 32; in diesem Sinne auch VGH BW vom 20.01.2011 Az. 1685/10 <juris> RdNr. 9; SächsOVG vom 04.01.2011 Az. 3 B 507/09 <juris> RdNr. 5 sowie NdsOVG vom 11.11.2010 11 MC 429/10 <juris> RdNr. 25).

40bb) Der Senat hat in seinem Beschluss vom 1. April 2011 (Az. 10 CS 10.2180 Ls. 1 und RdNrn. 21 ff.) darüber hinaus entschieden, dass auch § 4 Abs. 4 GlüStV zu den allgemeinen Vorschriften im Glücksspielstaatsvertrag gehört, die nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft sind, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieser Bestimmungen führen müsste (vgl. BayVGH vom 21.03.2011 Az. 10 AS 10.2499 RdNr. 30 m.w. Rspr.-Nachweisen; BayVGH vom 23.03.2011 Az. 10 AS 10.2448 <juris> RdNr. 30; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNr. 21; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNr. 21). Das in § 4 Abs. 4 GlüStV enthaltene generelle Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet soll € unabhängig vom staatlichen Sportwettenmonopol € vor dem Hintergrund der (verfassungs-)rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebots am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht sowie eines effektiven Jugendschutzes diesen Vertriebsweg für alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele und für staatliche wie für private Veranstalter gleichermaßen unterbinden (vgl. die Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 4, LT-Drs. 15/8486 S. 14 f.). Eine derartige, an den Zielen des § 1 GlüStV ausgerichtete, grundsätzliche Schutzmaßnahme im Rahmen der Suchtprävention gehört zu dem Bestand allgemeiner Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag, die unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols weiter Geltung beanspruchen (BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNr. 21; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNr. 21).

Die sich aus § 4 Abs. 4 GlüStV ergebende Einschränkung der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele begegnet auch entgegen der Auffassung der Antragstellerin für sich genommen keinen durchgreifenden unionsrechtlichen Bedenken. Das Internetverbot stellt sich vielmehr als zulässige Beschränkung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten, konkret der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV, dar. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache Carmen Media (C-46/08 <juris>) entschieden, dass eine nationale Regelung, die wie § 4 Abs. 4 GlüStV das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, übermäßige Ausgaben für das Spielen zu verhindern, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugend zu schützen (vgl. RdNrn. 98 ff. dieser Entscheidung; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNr. 22; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNr. 22). Zwar ist der Gerichtshof insoweit nicht in eine konkrete Kohärenzprüfung eingetreten. Eine Inkohärenz im unionsrechtlichen Sinn, wie sie der Senat hinsichtlich des staatlichen Sportwettenmonopols festgestellt hat (vgl. BayVGH vom 21.03.2011 <juris> RdNr. 25 ff.; BayVGH vom 23.03.2011 Az. 10 AS 10.2448 <juris> RdNr. 25 ff.), lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht feststellen.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist im Bereich der Glücksspiele grundsätzlich gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung der betroffenen Grundfreiheiten zu prüfen, ob sie geeignet ist, die Verwirklichung des Ziels oder der Ziele zu gewährleisten, die von dem fraglichen Mitgliedstaat geltend gemacht werden, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels oder dieser Ziele erforderlich ist. Eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit kann danach nur dann gerechtfertigt werden, wenn die entsprechende restriktive Maßnahme geeignet ist, die Verwirklichung des Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Den zuständigen nationalen Gerichten obliegt es dabei, sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH vom 08.09.2010 Rs. C-46/08 € Carmen Media € <juris> RdNrn. 60 und 64 f.; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNr. 23; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNr. 23).

Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob im Hinblick auf die durch das Internetverbot im Vergleich zum staatlichen Sportwettenmonopol weniger schwerwiegende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit geringere Anforderungen an die Kohärenz dieser restriktiven Regelung anzustellen sind. Denn das in § 4 Abs. 4 GlüStV normierte Internetverbot ist nach Auffassung des Senats auch im Fall einer Gesamtbetrachtung aller Glücksspielsektoren als noch hinreichend systematisch und kohärent im Sinne der Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs anzusehen (BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNrn. 24 f.; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNrn. 24 f.; vgl. auch VGH BW vom 20.01.2011 Az. 6 S 1685/10 RdNrn. 11 und 14 f. sowie vom 09.03.2011 Az. 6 S 2255/10 <juris> RdNrn. 10 und 13 f.; NdsOVG vom 11.11.2010 Az. 11 MC 429/10 <juris> RdNrn. 29 ff. sowie vom 10.03.2011 Az. 11 MC 13/11 <juris> RdNrn. 16 ff.; OVG Berlin-Bbg vom 26.10.2010 Az. OVG 1 S 154.10 <juris> RdNr. 10).

44Das Internetverbot greift im Bereich der Geldspielautomaten (§§ 33c ff. GewO) und der Casinospiele in gleicher Weise wie bei den vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Glücksspielen. Auch nach § 8a Rundfunkstaatsvertrag (RStV) zulässige Rundfunkgewinnspiele, die nach § 3 GlüStV als Glücksspiele einzuordnen sind, unterfallen den allgemeinen Voraussetzungen des Glücksspielstaatsvertrags; ebenso die Gewinnspiele in den sog. Telemedien nach § 58 Abs. 4 RStV (BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNrn. 26; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNr. 26; vgl. BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 13/09 <juris> RdNr. 58). Eine Inkohärenz dieser Verbotsregelung lässt sich darüber hinaus bei summarischer Prüfung nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht im Hinblick auf die für Pferdewetten geltenden Regelungen feststellen. § 2 Abs. 2 Satz 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes steht danach einer Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Internet entgegen. Denn die für das Entgegennehmen und Vermitteln von Pferdewetten nach § 2 Abs. 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes erforderliche Erlaubnis darf nach dieser Regelung nur für die Örtlichkeit erteilt werden, an der die Wetten entgegengenommen und vermittelt werden. Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckt sich aber nicht auf die Entgegennahme oder die Vermittlung von Pferdewetten im oder über das Internet (BVerwG vom 01.06.2011 Az. 8 C 5.10 Pressemitteilung Nr. 45/2011 vom 01.06.2011).

c) Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV stellt sich auch entgegen der Auffassung der Antragstellerin bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung als eine verfassungsrechtlich zulässige, insbesondere verhältnismäßige Beschränkung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar (BVerfG vom 14.10.2008 Az. 1 BvR 928/08 <juris> RdNrn. 9 ff. = ZfWG 2008, 351; BVerwG vom 24.11.2010 Az. 8 C 15.09 <juris> RdNrn. 36 f.). Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

Der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe sich bei der Bejahung der Verfassungsmäßigkeit des Internetverbots allein auf den Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2008 (Az. 1 BvR 928/08) berufen, obwohl diesem keine Bindungswirkung im Sinne von § 31 Abs. 1 BVerfGG zukomme, nötigt für sich genommen nicht zu einer von der Auffassung des Verwaltungsgerichts abweichenden Beurteilung der Vereinbarkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 12 Abs. 1 GG. Dass eine Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, mit der eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen wird, keine Bindungswirkung hat, weil es sich dabei nicht um eine Sachentscheidung handelt (BVerfGE 92, 91 <107>), bedeutet nicht, dass die dort angestellten verfassungsrechtlichen Erwägungen in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht berücksichtigt werden dürften. Das Verwaltungsgericht war deshalb auch nicht gehindert, sich die von ihm für zutreffend gehaltenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 14. Oktober 2008 zur Vereinbarkeit des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 12 Abs. 1 GG zu eigen zu machen.

Die die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts nachvollziehende Argumentation des Verwaltungsgerichts zieht die Antragstellerin auch nicht substantiiert in Zweifel. Soweit sie die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verbundenen Eingriffe in die Berufsfreiheit nicht für gerechtfertigt hält, weil nicht überragend wichtige Gemeinwohlziele wie der Jugend- und Suchtschutz, sondern die Staatseinnahmen der tragende Grund für das Internetveranstaltungsverbot gewesen sei, setzt sie sich nicht damit auseinander, dass das Bundesverfassungs- und ihm folgend das Verwaltungsgericht dieses Verbot für mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ansehen, weil es zur Verwirklichung des überragend wichtigen Gemeinwohlzieles, die Bevölkerung und insbesondere Kinder und Jugendliche vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen, geeignet, erforderlich und angemessen sei (BVerfG vom 14.10.2008 Az. 1 BvR 928/08 <juris> RdNrn. 28 ff.). Insbesondere legt die Antragstellerin nicht nachvollziehbar dar, warum gerade das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV, dem auch staatliche Glücksspielanbieter mit der Folge unterworfen sind, dass auch sie mit einem Internetangebot keine Einnahmen erzielen können, und das zudem geeignet erscheint, den vom Glücksspiel im Internet ausgehenden Gefahren umfassend zu begegnen, nicht dem Schutz vor solchen Gefahren, sondern in erster Linie der Erzielung von Staatseinnahmen dienen soll.

d) Die angefochtene Untersagungsverfügung erweist sich voraussichtlich auch im Übrigen als rechtmäßig.

aa) Sie ist zunächst nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG durch ordnungsgemäße Bekanntgabe wirksam geworden. Nach Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG ist dabei nicht auf eine Bekanntgabe eines Verwaltungsakts im Inland beschränkt. Sein Wortlaut enthält insoweit keine Einschränkung und bezieht sich damit generell auf die Bekanntgabe von Verwaltungsakten unabhängig davon, ob sie im Inland oder im Ausland erfolgt. Einem diesem Wortlaut entsprechenden Verständnis der Regelung steht auch nicht Art. 41 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG entgegen, der für schriftliche Verwaltungsakte nur dann vorsieht, dass sie am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben gelten, wenn er im Inland durch die Post übermittelt wird. Denn dass eine Bekanntgabe auch im Ausland möglich ist, ergibt sich daraus, dass Art. 41 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG eine Art. 41 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG entsprechende Bekanntgabefiktion für Verwaltungsakte enthält, die elektronisch in das Ausland übermittelt werden (vgl. in diesem Sinne für die gleichlautenden baden-württembergischen Bestimmungen VGH BW vom 20.01.2011 Az. 6 S 1685/10 <juris> RdNr. 7). Sieht danach Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG die Bekanntgabe von Verwaltungsakten auch im Ausland vor, so ist die per Einschreiben mit Rückschein am 5. Mai 2010 versandte und der Antragstellerin laut Rückschein am 19. Mai 2010 ausgehändigte Untersagungsverfügung vom 29. April 2010 der Antragstellerin wirksam bekannt gegeben worden.

Ihrer Wirksamkeit steht auch nicht entgegen, dass eine förmliche Zustellung von Hoheitsakten im Ausland, wie sie etwa die Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein nach Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 BayVwZVG darstellt, ohne Zustimmung des betreffenden Staates dessen Gebietshoheit verletzt, nach der ausschließlich ihm die Befugnis zur Vornahme von Hoheitsakten zusteht (Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93; Herdegen, Völkerrecht, 7. Aufl. 2008, S. 168 RdNr. 2), und damit völkerrechtswidrig ist. Zwar gehört die Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit anderer Staaten zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts, die nach Art. 25 Satz 1 GG Bestandteil des Bundesrechts sind (Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93 <99> m.w.N.) und nach Art. 25 Satz 2 GG den Gesetzen vorgehen, so dass eine förmliche Zustellung der Untersagungsverfügung ohne Zustimmung des maltesischen Staates als Verletzung von dessen Gebietshoheit objektiv rechtswidrig wäre (vgl. Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93 <100>). Im Einklang damit lässt Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 BayVwZVG die Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein auch nur zu, wenn eine Zustellung von Dokumenten durch die Post völkerrechtlich zulässig ist. Jedoch spielt dies hier schon deshalb keine Rolle, weil der Bescheid, wie dessen Begründung ausdrücklich betont, nicht förmlich zugestellt, sondern nur bekannt gegeben worden ist (vgl. VGH BW vom 20.01.2011 Az. 6 S 1685/10 <juris> RdNr. 7). Es kann deshalb auch dahin gestellt bleiben, ob eine etwaige völkerrechtswidrige förmliche Zustellung ohne Verstoß gegen Art. 25 GG nach Art. 9 BayVwZVG durch den tatsächlichen Zugang des Bescheids am 19. Mai 2010 geheilt und damit wirksam geworden wäre (vgl. dazu Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93 <99 und 100> m.w.N.).

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin stellt bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung darüber hinaus auch nicht schon die einfache Bekanntgabe der Untersagungsverfügung ohne die Zustimmung Maltas einen völkerrechtswidrigen Hoheitsakt auf fremdem Staatsgebiet dar. Zwar ist dies nicht unumstritten (vgl. Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93 <94> m.w.N. Fn. 13; VG Düsseldorf vom 26.08.2009 27 L 1147/08 <juris> RdNr. 18 ff. m.w.N.). Insbesondere wird dagegen eingewandt, dass die Bekanntgabe nicht von anderen Teilen des Verwaltungsverfahrens getrennt werden könne, weil erst der Teilakt der Bekanntgabe den bekannt gegebenen Verwaltungsakt wirksam werden lasse und deshalb hoheitliche, der handelnden Behörde zuzurechnende Handlung bleibe (Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93 <94 f.>). Jedoch wird bei der nicht an eine bestimmte Form gebundenen Bekanntgabe lediglich an den Umstand, dass der Verwaltungsakt im Ausland zugeht, im Inland die Rechtsfolge seines Wirksamwerdens geknüpft, ohne dass die deutsche Behörde selbst im Ausland tätig wird. Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage bei der bloßen Bekanntgabe nicht grundsätzlich von anderen Fällen, in denen das innerstaatliche Recht an Tatbestände die sich tatsächlich im Ausland abspielen, Rechtsfolgen knüpft (Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 41 RdNr. 218 m.w.N.). Anders liegt es hingegen bei der förmlichen Zustellung. Denn um sie zu bewirken, muss die handelnde Behörde erreichen, dass der Verwaltungsakt dem Adressaten im Ausland nicht nur wie bei der formlosen Bekanntgabe in beliebiger Form zugeht, sondern ihm unter Beachtung der für die Zustellung vorgesehenen Form übermittelt wird.

52Dass auch der Gesetzgeber selbst davon ausgeht, dass zwar die förmliche Zustellung, nicht aber die bloße Bekanntgabe von Verwaltungsakten im Ausland ohne die Zustimmung des Staates, in dem sie erfolgt, dessen Gebietshoheit verletzen kann, zeigt auch die unterschiedliche Regelung von Bekanntgabe und Zustellung in Art. 41 BayVwVfG einerseits und Art. 14 BayVwZVG andererseits. Denn während Art. 14 Abs. 1 BayVwZVG der völkerrechtlichen Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit fremder Staaten ausdrücklich Rechnung trägt, indem er etwa die förmliche Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein nur gestattet, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist, stellt Art. 41 BayVwVfG die bloße formlose Bekanntgabe eines Verwaltungsakts im Ausland nicht unter den Vorbehalt ihrer völkerrechtlichen Zulässigkeit.

53bb) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Inanspruchnahme der in Malta ansässigen und tätigen Antragstellerin durch Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen in Bayern über das Internet völkerrechtlich durch das Territorialitätsprinzip gedeckt ist.

Das Völkergewohnheitsrecht verlangt für die Inanspruchnahme staatlicher Regelungsgewalt einen legitimierenden Anknüpfungspunkt. Anerkannte Anknüpfungspunkte vermittelt dabei insbesondere das Territorialitätsprinzip (Herdegen, Völkerrecht, 7. Aufl. 2008, S. 181 RdNrn. 1 f.). Danach ist die Inanspruchnahme von Regelungsgewalt durch einen Staat mit dem Völkerrecht vereinbar, wenn sich das geregelte Geschehen ganz oder teilweise auf seinem Staatsgebiet vollzieht oder wenn es um den Status von Sachen und Personen in seinem Staatsgebiet geht. Bei der Regelung eines Verhaltens genügt es, dass einzelne Elemente davon, etwa nur die Handlung oder nur der Handlungserfolg, sich auf dem Gebiet des regelnden Staates ereignen (Herdegen, Völkerrecht, 7. Aufl. 2008, S. 170 RdNr. 5 und S. 183 RdNr. 4). Nach diesen Maßstäben ist die an die Antragstellerin gerichtete und auf die Veranstaltung und Vermittlung in Bayern beschränkte Untersagungsverfügung aber mit dem Territorialitätsprinzip vereinbar.

Zwar betreibt die Antragstellerin die von ihr eingerichtete Webseite, auf der sie Glücksspiele anbietet, nicht von Bayern, sondern aus Malta. Jedoch finden die dort angebotenen Glücksspiele, weil die Teilnahme daran über das Internet erfolgt, nicht nur in Malta, sondern in allen Ländern statt, von denen aus die Internetseite der Antragstellerin aufgerufen werden kann. Da ein Aufruf dieser Seite auch in Bayern möglich ist, vollzieht sich ein von der Antragstellerin veranstaltetes Glücksspiel, an dem Personen in Bayern teilnehmen, nicht nur in Malta, sondern in gleichem Umfang auch in Bayern. Dies reicht aber nach dem Territorialitätsprinzip aus, um die Inanspruchnahme von Regelungsgewalt durch den Freistaat Bayern auch dann völkerrechtlich zu legitimieren, wenn das Angebot der Antragstellerin nicht ausschließlich oder speziell auf Spieler in Bayern ausgerichtet ist.

cc) Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist ferner entgegen der Auffassung der Antragstellerin inhaltlich hinreichend bestimmt (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG). Ein Verwaltungsakt ist dann hinreichend bestimmt, wenn sein Adressat in die Lage versetzt wird zu erkennen, was von ihm gefordert wird und wenn zugleich der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für die Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Im Einzelnen richten sich die Bestimmtheitsanforderungen nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem betreffenden Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwGE 84, 335). Damit wird aber auch zum Ausdruck gebracht, dass jedenfalls Bestimmbarkeit als solche ausreichend ist (BayVGH vom 12.03.2010 Az. 10 CS 09.1734 <juris> RdNr. 17). Diesen Anforderungen genügt die Untersagungsverfügung des Antragsgegners.

Der Antragstellerin wird untersagt, öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern zu veranstalten und zu vermitteln. Damit ist der Verbotsrahmen klar umschrieben. Was öffentliches Glücksspiel ist, ist unschwer aus der Begriffsbestimmung in § 3 GlüStV zu ersehen. Dass eine Bezugnahme darauf den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG entspricht, hat der Verwaltungsgerichtshof daher bereits wiederholt entschieden (BayVGH vom 12.03.2010 Az. 10 CS 09.1734 <juris> RdNr. 17; BayVGH vom 19.05.2010 Az. 10 CS 10.2672 <juris> RdNr. 16).

Daran ändert auch der Einwand der Antragstellerin nichts, als im Ausland ansässiges Unternehmen könne sie ohne eingehende Erläuterungen und präzise Anweisungen nicht erkennen, ob es sich bei den von ihr angebotenen Spielen um ein Glücksspiel handele, zumal insbesondere Sportwetten in Österreich und Poker in Italien als Geschicklichkeitsspiele angesehen würden. Denn der Begründung des Bescheids lassen sich die von der Antragstellerin eingeforderten Erläuterungen ohne Weiteres entnehmen. Dort wird nicht nur der Wortlaut des § 3 Abs. 1 GlüStV in seinem vollen Umfang wiedergegeben, sondern es wird auch ausdrücklich klargestellt, dass sowohl Sportwetten als auch Poker vom Antragsgegner als Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV angesehen werden. Ist danach für die Antragstellerin aber aus der Begründung des Bescheids mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen, welche Spiele sie über das Internet nicht in Bayern veranstalten und vermitteln darf, so ist die Untersagungsverfügung entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht deshalb unzureichend bestimmt, weil sie nicht lediglich die Internetseite betrifft, die Anlass für das behördliche Einschreiten war, sondern generell auf das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen durch die Antragstellerin im Internet zielt.

dd) Das Verwaltungsgericht hat schließlich entgegen der Auffassung der Antragstellerin die Untersagungsverfügung ohne Rechtsfehler auch als mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar angesehen. Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Beachtung einer wie hier auf den Freistaat Bayern beschränkten Untersagungsverfügung der Antragstellerin auch dann zumutbar und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist, wenn diese dazu das Unterlassen der beanstandeten Tätigkeit im Internet für das gesamte Bundesgebiet erfordern würde. Um zu vermeiden, dass die Antragstellerin ihr Internetangebot vollständig und damit auch mit Wirkung für Gebiete außerhalb Deutschlands abschalten müsste, bleibt für sie als zumutbare Möglichkeit der Verbotsbefolgung der Weg über das Internet-Geolokalisationsverfahren (vgl. z.B. BayVGH vom 19.05.2010 Az. 10 CS 09.2673 <juris> RdNr. 23; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris> RdNr. 30; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris> RdNr. 30; vgl. auch VGH BW zuletzt vom 09.03.2011 Az. 6 S 2255/10; OVG NRW vom 30.06.2010 Az. 13 B 645/10 <juris> RdNrn. 41 f.). Die von der Antragstellerin unter Berufung auf ein Gutachten des TÜV Rheinland geäußerten Zweifel an der Zuverlässigkeit dieses Verfahrens geben jedenfalls im Rahmen der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

2. Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

3. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Die Festsetzung eines Streitwerts von 50.000,- € im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes entspricht der Praxis des Senats für Streitigkeiten über die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet (BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.2180 <juris>; BayVGH vom 01.04.2011 Az. 10 CS 10.589 <juris>). Von einem Streitwert von 25.000,- €, wie ihn das Verwaltungsgericht zugrunde legt, ist der Senat in Fällen ausgegangen, die sich nicht auf das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet, sondern auf die Internetwerbung für solche Spiele bezogen (BayVGH vom 12.03.2010 Az. 10 CS 09.1734 <juris>; BayVGH vom 19.05.2010 Az. 10 CS 09.2672; BayVGH vom 19.05.2010 Az. 10 CS 09.2673).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Bayerischer VGH:
Beschluss v. 19.07.2011
Az: 10 CS 10.1923