Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Beschluss vom 2. Juli 2010
Aktenzeichen: 13 B 646/10

(OVG Nordrhein-Westfalen: Beschluss v. 02.07.2010, Az.: 13 B 646/10)

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Be-schluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. Mai 2010 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwer-deverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 25.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die in P. ansässige Antragstellerin ist Betreiberin der englischsprachigen Internetseite www. ... .com, mit der über die "European Handball Federation" und die im Handball stattfindende "Champions League" informiert wird. Auf der Startseite befinden sich Logos von Firmen wie u. a. W. , V. , B. , M. und DB T. ; durch Anklicken dieser Logos wird der Nutzer mit den entsprechenden Internetseiten der Firmen verlinkt. Der Link zur Firma B. führt zum Aufruf der deutschsprachigen, aus I. betriebenen Internetseite dieser Firma und beim Anklicken des Logos von M. erscheint ein deutschsprachiges Live- Streaming-Angebot, ausgestrahlt von "M. Deutschland". Bis mindestens zum 31. Mai 2010 befand sich auf der Startseite der Antragstellerin auch das Logo der Firma C. mit einer Verlinkung auf deren Internetseiten; diese Firma veranstaltet u. a. Internetsportwetten und Internetcasino- sowie Internetpokerspiele; sie verfügt nicht über eine Erlaubnis zur Veranstaltung solcher Wetten und Glücksspiele in Nordrhein-Westfalen.

Auf das Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin vom 15. Dezember 2009 machte die Antragstellerin mit Schreiben vom 28. Dezember 2009 im Wesentlichen geltend: Ein Verstoß gegen den Glücksspielstaatsvertrag liege nicht vor. Ihre Internetseite in englischer Sprache richte sich nicht an das nordrheinwestfälische Publikum. Die Antragsgegnerin verlange zudem Unmögliches. Es sei technisch nicht möglich, die Internetseite so zu gestalten, dass Kunden aus Nordrhein-Westfalen keinen Zugriff auf diese hätten. Sie verweise hierzu auf Rechtsgutachten und Rechtsprechung über die fehlende Tauglichkeit der Geolokalisation.

Die Antragsgegnerin gab der Antragstellerin mit - per Einschreiben gegen Rückschein versandtem - Bescheid vom 29. Dezember 2009 auf,

"1. es wird Ihnen untersagt, für Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf den von Ihnen betriebenen Internetseiten, insbesondere www. ... .com, in Nordrhein-Westfalen zu werben. Diese Werbung ist bis zum 17. Januar 2010 einzustellen.

2. Für den Fall der Zuwiderhandlung wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro (zehntausend Euro) angedroht.

..."

Am 14. Januar 2010 hat die Antragstellerin Klage erhoben (27 K 269/10 Verwaltungsgericht Düsseldorf) und zudem um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.

Mit Beschluss vom 20. Mai 2010 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 29. Dezember 2009 abgelehnt.

Dagegen hat die Antragstellerin am 21. Mai 2010 Beschwerde eingelegt.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. Mai 2010 teilweise zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Az.: 27 K 269/10 Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Dezember 2009 hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 anzuordnen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Dezember 2009 anzuordnen, zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die streitige Verfügung ist im vorgegebenen Prüfungsrahmen rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ist § 9 Abs. 1 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlichenrechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV aufgeführten Maßnahmen ergreifen.

Vgl. Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445).

Diese Voraussetzungen erfüllt die von der Antragsgegnerin erlassene Ordnungsverfügung.

Die Antragsgegnerin ist nach § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes zuständig für den Erlass der Ordnungsverfügung. Sie verfügt entgegen der Auffassung der Antragstellerin über die erforderliche Regelungskompetenz. Denn die Antragsgegnerin greift durch den Bescheid nicht in Kompetenzen anderer Länder ein. Nach dem - in Ziffer 1 des Bescheidtenors unmissverständlich formulierten - Regelungsinhalt der Verfügung wird der Antragstellerin nur untersagt, in Nordrhein-Westfalen Werbung für Glücksspiele zu betreiben. Der Bescheid beansprucht hingegen von vornherein keine Geltung für die von der Antragstellerin außerhalb Nordrhein-Westfalens betriebene Internetwerbung.

Die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen sind erfüllt. Eine Gefahrenlage, die die Antragsgegnerin zum ordnungsrechtlichen Einschreiten berechtigt, ist entgegen den Ausführungen der Antragstellerin zu bejahen.

Die Antragstellerin hat unter der Domain www. ... .com (auch) in Nordrhein-Westfalen für Glücksspiel i. S. v. § 3 Abs. 1 GlüStV geworben, indem sie auf ihrer Website auf das (ebenfalls in Nordrhein-Westfalen abrufbare) Angebot der Firma C. hingewiesen hat. Bei dem von ihr geschalteten Link auf ihrer Homepage handelt es sich auch - anders als sie meint - um im Internet unerlaubte Werbung im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Der Begriff der Werbung lässt sich nach der Rechtsprechung des Senats

vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 12. November 2009 - 13 B 959/09 - juris, und 5. November 2009 - 13 B 892/09 -, juris -

in Anlehnung an die Definition im Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien RStV bestimmen. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV n. F. ist Werbung jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern. Diese Anforderungen erfüllen die hier in Rede stehenden und in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten in den Logos der C. eingebetteten Links zur Webseite dieser Firma. Denn die dadurch - bei der Ausübung eines Gewerbes - abgegebene Äußerung zielt auf die Förderung der Teilnahme an Sportwetten und Glücksspielen gegen Entgelt ab. Zudem ist nicht anzunehmen, dass die Antragstellerin die Einstellung der Logos auf ihre Internetseite unentgeltlich vorgenommen haben könnte.

Diese Werbung ist gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV verboten. Durch den fraglichen Seiteninhalt wird auf die öffentliche Glücksspielveranstaltung und -vermittlung der Firma C. im Internet hingewiesen, die ihrerseits - wegen fehlender Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen in Nordrhein-Westfalen - gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten sind.

Dem kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, die von ihr aus P. auf ihrer englischsprachigen Internetseite betriebene Werbung für ein maltesisches Glücksspielunternehmen unterfalle nicht dem Werbeverbot, weil ihre Internetseite und damit auch die Werbung nicht auf deutsche oder nordrheinwestfälische Nutzer gerichtet seien. Die Antragstellerin übersieht, dass das Werbeverbot nach § 5 Abs. 4 GlüStV nach dem Wortlaut der Vorschrift jedwede Werbung erfasst und zwar unabhängig davon, ob sie vom Ausland oder vom Inland aus ins Internet gestellt wird,

vgl. hierzu in Bezug auf § 5 Abs. 3 GlüStV: Bay VGH, Beschluss vom 19. Mai 2010 10 CS 09.2672 , juris,

oder in welcher Sprache sie abgefasst ist.

Vgl. i. d. S. ebenfalls die Antragstellerin betreffend: VG Ansbach, Beschluss vom 27. Oktober 2009 AN 4 S 09.1870 -.

Es bedarf aus Anlass des diesem Beschwerdeverfahren zugrunde liegenden Falls keiner Entscheidung, ob sich eine auf den Glücksspielstaatsvertrag gestützte Untersagungsverfügung mangels Inlandsbezugs einer Internetwerbung für unerlaubte Glücksspiele als unverhältnismäßig erweisen könnte. Denn an einem solchen Bezug fehlt es hier - wie das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat - ersichtlich nicht.

Dass der (englische) Internetauftritt der Antragstellerin gezielt (auch) auf den deutschen und damit den nordrheinwestfälischen Nutzer gerichtet ist, ergibt sich im Übrigen auch aus der weiteren Werbung wie z. B. der für die Firma B. . Schließlich kann nicht angenommen werden, die Werbung für die Firma B. solle allein auf einen österreichischen Kundenkreis abzielen. Es ist jedenfalls nicht vorstellbar, die Firma B. könnte einen Vertrag mit der Antragstellerin nur zum Zwecke der an österreichische Nutzer gerichteten Internetwerbung abgeschlossen haben. Insbesondere auch die Verlinkungsmöglichkeit zum Live Streaming von "M. Deutschland" belegt die Ausrichtung auf deutsche Kunden. Der deutsche Nutzer der Internetseite der Antragstellerin wird nämlich automatisch mit dem offenbar eigens für den deutschen Markt eingerichteten Live-Streaming-Angebot des in P. ansässigen Anbieters geführt; zu den Angeboten von "M. P. " und den englischsprachigen von "M. International" kann der deutsche Nutzer nur gelangen, wenn er diese auf der Startseite von "M. Deutschland" anwählt.

Die Ordnungsverfügung ist ermessensfehlerfrei erlassen worden. Die Antragsgegnerin hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten (§ 114 Satz 1 VwGO).

Durch sie wird von der Antragstellerin weder rechtlich noch tatsächlich Unmögliches verlangt. Denn die Antragstellerin kann - wie sie es zurzeit wohl mit Blick auf die angedrohten Zwangsmaßnahmen tut - die fragliche Internetwerbung von der Internetseite entfernen; sie kann der ihr auferlegten Pflicht aber auch wie von der Antragsgegnerin vorgeschlagen - mit Hilfe der Geolokalisation nachkommen. Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich hierbei um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Interseite der Antragstellerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens handelt.

Vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 19. Mai 2010, a. a. O, vom 12. März 2010 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 , juris.

Soweit die Antragstellerin auf hierzu ergangene abweichende obergerichtliche Rechtsprechung hinweist, ist anzumerken, dass der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in späteren - oben zitierten - Entscheidungen von der Anwendbarkeit der Geolokalisationstechnologie ausgegangen ist und das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht

vgl. Beschluss vom 3. April 2009 1 ME 399/08 , juris -

allein deshalb erhebliche Bedenken hinsichtlich der Rechtsmäßigkeit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung hatte, weil in dieser - anders als in der streitigen Verfügung der Antragsgegnerin - "ausdrücklich gefordert wird, dass für die niedersächsischen Internetzugänge der Zugang gesperrt wird und damit aller Voraussicht nach etwas Unmögliches verlangt wird". Das Gericht hat sich hingegen nicht abschließend mit der Tauglichkeit der Geolokalisationstechnik befasst.

Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof

vgl. Beschluss vom 17. Dezember 2007 - 7 TG 2891/06 -, juris -

erhobenen datenschutzrechtlichen Bedenken teilt der Senat nicht. Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, findet ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Vorschriften - wie etwa in solche des TMG oder BDSG - nicht statt. Bei der Geolokalisation werden personenbezogene Daten nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Für die Anwendung der Geolokalisationstechnologie ist die Verwendung der IP-Adressen (Internet-Protocol-Adresse) der jeweiligen Nutzer notwendig. Diese sind Voraussetzung für jede erfolgreiche Kommunikation im Internet. Die Verbindungsaufnahme erfolgt mit der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse (wie etwa bei der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer bestimmten Telefonnummer). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung durch die Geolokalisation von vornherein nicht ausgelöst wird. Auch der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden stößt auf keine Bedenken. Dieser ist vielmehr zur Wahrung des berechtigten Interesses des Internetglücksspielwerbers erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Annahme einer Verbindung eines Aufrufs aus Nordrhein-Westfalen durch den für Internetglücksspiel Werbenden verstieße gegen das in § 5 Abs. 4 GlüStV vorgegebene (und strafrechtlich über § 284 StGB abgesicherte) Werbeverbot.

Das Werbeverbot stellt sich - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - als angemessen dar. Die angeordnete Untersagung ist der Antragstellerin auch in Ansehung der daraus resultierenden empfindlichen wirtschaftlichen Auswirkungen zumutbar, um das verfassungs- und gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstandende und damit für jedermann verbindliche Verbot der Werbung für Internetglücksspiel durchzusetzen. Ordnungsrechtlich ist es insbesondere nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin lediglich die Werbung für Glücksspiele auf den Internetseiten der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen untersagt und es der Antragstellerin im Übrigen überlässt, wie sie dem Verbot nachkommt. Selbst wenn der Untersagung nur dadurch Folge geleistet werden kann, dass die Werbung für Glücksspiele über das Internet insgesamt eingestellt werden muss, ist dies von der Antragstellerin hinzunehmen. Der Umstand, dass die Antragstellerin sich offenbar nicht in der Lage sieht, eine räumliche Beschränkung der Werbung technisch umzusetzen, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 5 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen Werbeverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Antragstellerin als Werberin für Internetglücksspiel, dass die fraglichen Inhalte hier in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 22. Februar 2010 - 13 B 1809/09 -, juris, vom 8. Dezember 2009 13 B 958/09 - , a. a. O., vom 12. November 2009 13 B 959/09 - , a. a. O.

Die von der Antragsgegnerin in der der Antragstellerin am 4. Januar 2010 zugestellten Ordnungsverfügung gesetzte Frist bis zum 17. Januar 2010 zur Beseitigung des gesetzeswidrigen Zustands begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Die Angemessenheit der Frist kann die Antragstellerin auch nicht unter Hinweis auf Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts Potsdam

vgl. Bay VGH, Beschluss vom 19. Mai 2010 a. a. O. und VG Potsdam, Beschluss vom 23. Februar 2010 - 3 L 572/09 -

überzeugend in Frage stellen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ist danach davon ausgegangen, einer im Ausland ansässigen Antragstellerin, die dort zulässigerweise Internetwerbung für öffentliches Glücksspiel betreiben dürfe, sei eine Frist von mindestens vier Wochen einzuräumen, um eine Geolokalisation einrichten und damit die weitere Abrufbarkeit der Glücksspielwerbung außerhalb Deutschlands gewährleisten zu können. Das Verwaltungsgericht Potsdam hat angenommen, eine Frist von 14 Tagen zur Umsetzung einer solchen Verfügung sei in einem Fall einer im Ausland ansässigen Anbieterin von dort erlaubten Internet-Glücksspielen zu kurz bemessen; es halte eine Umsetzungsfrist von fünf Monaten für angemessen, weil die betreffende Antragstellerin aus Verhältnismäßigkeits- und Zumutbarkeitsgesichtspunkten nicht - wie das nach ständiger Rechtsprechung des Senats vertreten werde - lediglich darauf verwiesen werden könne, zur Umsetzung der auf das betreffende Bundesland beschränkten Verfügung die gesamte Internetseite sperren zu können. Zwar hatte die Antragsgegnerin eine daran gemessen zu kurze Frist eingeräumt. Allerdings wusste die Antragstellerin seit ihrer Anhörung vom 15. Dezember 2009, dass die Antragsgegnerin von ihr die Unterlassung der Internetwerbung für die Glücksspielanbieterin erwartet. Insbesondere war der Antragstellerin ausweislich ihres Schreibens vom 28. Dezember 2009 auch zu diesem Zeitpunkt schon bewusst, dass die Geolokalisation eine von der Antragsgegnerin akzeptierte Methode zur Beseitigung des mit der Glücksspielwerbung verbundenen Verstoßes gegen den Glücksspielstaatsvertrag ist. Insofern hatte sie seit der Anhörung Zeit, die notwendigen Erkundigungen über die Methode und deren Umsetzbarkeit einzuholen. Des Weiteren tritt hinzu, dass die Umsetzungsfrist durch die Erklärung der Antragsgegnerin gegenüber dem Verwaltungsgericht, der Beginn der Vollstreckungsmaßnahmen werde auf den 20. Mai 2010 aufgeschoben, faktisch um vier Monate verlängert - und damit auf annähernd fünf Monate festgesetzt - worden ist.

Dem sinngemäß von der Antragstellerin erhobenen Willkürvorwurf (Art. 3 Abs. 1 GG) vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang darauf verweist, dass staatliche Lotteriegesellschaften ihr (erlaubtes) Glücksspielangebot im Internet bewerben würden, ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin gegen die unzulässige (Internet-)Werbung solcher Anbieter einschreitet und deshalb für den Einwand kein Raum ist, durch die Antragsgegnerin werde "mit zweierlei Maß gemessen".

Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin mit höherrangigem Recht, namentlich dem Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht, vereinbar.

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 12. Januar 2010 13 A 939/09 -, a. a. O., vom 8. Dezember 2009 13 B 958/09 - , a. a. O., vom 12. November 2009 - 13 B 959/09 - , a. a. O. und vom 30. Oktober 2009 - 13 B 736/09 -, juris, jeweils m.w.N.

Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Grundlage in den §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW und stellt sich - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - als rechtmäßig dar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Beschluss v. 02.07.2010
Az: 13 B 646/10