Verwaltungsgericht Köln:
Urteil vom 28. November 2013
Aktenzeichen: 1 K 7835/09

(VG Köln: Urteil v. 28.11.2013, Az.: 1 K 7835/09)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Gründe

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis gegeben und das nach § 68 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderliche Vorverfahren auch für den Hauptantrag durchgeführt worden. Zwar beruft sich die Klägerin in ihrer Klagebegründung nunmehr erstmals explizit auf § 42 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Diese Vorschrift setzt aber auch in Fällen ihres Satzes 2, wonach ein offenbar unrichtiger Verwaltungsakt bei berechtigtem Interesse des Beteiligten zu berichtigen ist, keinen Antrag voraus. Die Umstände, weshalb der Verwaltungsakt, nämlich die im Jahr 2002 erfolgten Festsetzungen, ihrer Ansicht nach fehlerhaft sei, und für ihr berechtigtes Interesse an einer Richtigstellung hat die Klägerin bereits im Rahmen ihrer Widerspruchsbegründung dargelegt; sie sind damit in das Vorverfahren eingegangen.

Die Klage ist aber unbegründet. Die Bescheide vom 23. und 26. Juni 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22.10.2009 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit ihrem Hauptantrag begehrte Korrektur der Festsetzungsbescheide vom 17.09.2002.

Dem steht zwar nicht bereits entgegen, dass, wie die Beklagte annimmt, diese Festsetzungsbescheide sich durch den Erlass der Festsetzungsbescheide vom 09.03.2010 erledigt hätten. Mit ihnen sind andere funktechnische Standortparameter als 2002 festgesetzt worden, so für den Standort in Stralsund mit einer völlig anderen Antennenkonfiguration. Insofern sind mit den Bescheiden vom 09.03.2010 andere Sachverhalte geregelt worden. Dies führt daher nicht zu einem Erlöschen der Rechtswirkung der Bescheide vom 17.09.2002. Eine Ersetzung dieser Bescheide, ohne dass diese aufgehoben worden wären, ist entsprechend auch nicht anzunehmen, zumal die Klägerin mit ihrem Widerspruch deutlich gemacht hat, dass sie eine Ersetzung nicht begehrt, sondern die Rechtswirkungen der alten Bescheide für sich in Anspruch nehmen will.

Die Klägerin kann aber nicht gemäß § 42 VwVfG die Berichtigung der beiden Festsetzungsbescheide vom 17.09.2002 für die Standorte Marlow und Stralsund verlangen. Nach § 42 Sätze 1 und 2 VwVfG kann die Behörde Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offenbare Unrichtigkeiten in einem Verwaltungsakt jederzeit berichtigen; bei berechtigtem Interesse des Beteiligten ist zu berichtigen. Eine Unrichtigkeit im Sinne dieser Vorschrift liegt nicht vor, wenn es sich nicht nur um Fehler im äußeren Erscheinungsbild des Verwaltungsakts, d.h. im Ausdruck handelt, sondern bei der Willensbildung der Behörde. Offensichtlichkeit ist nicht anzunehmen u.a. bei der Übernahme falscher Angaben des Bürgers und deren Zugrundelegung bei der Entscheidung. Die nach dieser Vorschrift gegebene Möglichkeit einer klarstellenden Berichtigung bedeutet, dass der sachliche Gehalt des Verwaltungsakts durch die Berichtigung nicht berührt wird, weil der Verwaltungsakt schon in seiner nicht berichtigten Fassung genau das aussagte, was durch die Berichtigung klargestellt wird.

Vgl. Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 42 Rn. 2, 7, 12.

Nach diesen Grundsätzen scheidet vorliegend eine Berichtigung gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG aus. Die für die Standorte Marlow und Stralsund von der Klägerin selbst beantragten und daraufhin von der Beklagten mit Bescheiden vom 17.09.2002 festgesetzten standortbezogenen Frequenznutzungsparameter bezogen sich nicht auf die tatsächlichen Standorte Marlow mit den zutreffenden Standortkoordinaten 012° E 33‘ 58‘‘ 54° N 09’ 36,5‘‘ und Stralsund mit den zutreffenden Standortkoordinaten 013° E 02‘ 09,8‘‘ 54° N 18’ 06,2‘‘, sondern auf davon abweichende Koordinaten. Diese Abweichungen in den Standortkoordinaten, die zu über 100 m auseinander liegenden Stand- orten führen, sind mit den in § 42 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genannten Schreib- oder Rechenfehlern oder einer ähnlichen Unrichtigkeit nicht vergleichbar. Eine Berichtigung würde nicht nur klarstellende Funktion haben, sondern den Verwaltungsakt in seinem sachlichen Gehalt berühren. Es ist hier nicht bloß das äußere Erscheinungsbild des Verwaltungsakts betroffen, sondern die auf den Angaben der Klägerin zu den standortbezogenen Parametern beruhende Willensbildung der Behörde, so dass entgegen der Ansicht der Klägerin die Festsetzungsbescheide nicht mit dem gewollten Inhalt der tatsächlich genutzten Standorte gelten. Denn das Fachgebiet der Frequenznutzungen ist von besonderer Genauigkeit geprägt und der genaue Senderstandort ist typischer Bestandteil der Frequenzzuteilung. Die Frequenzzuteilung ist gemäß § 55 Abs. 1 Satz 2 Telekommunikationsgesetz in der für die vorliegende Verpflichtungsklage maßgebenden Fassung vom 03.05.2012 (TKG) die behördliche oder durch Rechtsvorschriften erteilte Erlaubnis zur Nutzung bestimmter Frequenzen unter festgelegten Bedingungen. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 TKG sind im Rahmen der Frequenzzuteilung insbesondere die Art und der Umfang der Frequenznutzung festzulegen, soweit dies zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen erforderlich ist. Im Sinne dieser Vorschrift sind die auf den Verwendungszweck abgestellten Parameter, wie das Funkversorgungsgebiet und die Senderstandorte, die abgestrahlte Sendeleistung, die Kanalbandbreite u.a., typische Bestandteile der Frequenzzuteilung.

Vgl. Göddel in: Geppert/ Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 60 Rn. 3.

Angesichts der rund 800 verschiedenen Funkstandorte im bundesweiten Netz der Klägerin, die hinsichtlich der örtlichen Gegebenheiten und der funktechnischen Parameter durchaus unterschiedlich sind, ist es zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung, auch in Bezug auf Dritte, erforderlich, die Frequenznutzung am jeweiligen einzelnen Standort konkret und genau festzulegen, also auch mit den zutreffenden Senderstandortkoordinaten. Soweit die Klägerin anführt, dass die postalischen Adressen bekannt seien, spricht dies vielmehr gegen die offenbare Unrichtigkeit der Bescheide, mit denen die standortbezogenen funktechnischen Parameter festgelegt werden, wenn für die Standortbestimmung noch die nicht zu diesen Parametern gehörenden postalischen Adressen herangezogen werden müssen.

Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unbegründet.

Zu Recht hat die Beklagte mit den Bescheiden der Bundesnetzagentur vom 23. und 26.06.2009 die Festsetzung der beantragten standortbezogenen funktechnischen Parameter abgelehnt, nämlich durch die Zuteilung des Status "Z". Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die Bescheide diesbezüglich verständlich und hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 09.10.2012 - 7 VR 10/12 - und Urteil vom 03.12. 2002 - 6 C 20.02 -, beide juris.

Danach war für die Klägerin klar und eindeutig erkennbar, dass die Regelung in den Bescheiden, es werden Datensätze mit Status Z zugeteilt, die Ablehnung der begehrten Festsetzung bedeutete. Die Kläger hat ihr Verhalten danach gerichtet. Denn sie hat nach Erhalt des Bescheids vom 23.06.2009 noch am selben Tag Korrekturdaten zur Festsetzung im elektronischen Datenaustauschformat gemäß der HCM-Vereinbarung an die Bundesnetzagentur übersandt. Die Ablehnung ihrer Anträge ließ sich für die Klägerin auch aus den ihr bekannten weiteren Umständen erkennen. Bereits in den Frequenzzuteilungsbescheiden vom 04.09.2002 und vom 16.08.2004 ist auf die Anlage 2 der Wiener Vereinbarung bzw. die Anlage 2A der Vereinbarung 2003 hingewiesen worden. Diese Anlagen enthalten eine Beschreibung der verschiedenen für den Status verwandten Buchstaben, so unter Z: "Ablehnung der Anfrage mit Bitte um Zustimmung". Wenn nun in den vorliegend angegriffenen Bescheiden dieser Status Z zugeteilt und an die Klägerin adressiert wird, ist für sie die Ablehnung klar erkennbar. Die Klägerin ist vertraut mit dem Datenaustauschformat und den Statuszuteilungen. Sie hat bereits vor den hier streitigen Bescheiden eine Vielzahl von Festsetzungsanträgen bei der Beklagten gestellt und verschiedene Statuszuteilungen erhalten.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit ihrem Hilfsantrag begehrten Festsetzungen.

Gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 TKG bedarf jede Frequenznutzung einer vorherigen Frequenzzuteilung. Diese ist die behördliche oder durch Rechtsvorschriften erteilte Erlaubnis zur Nutzung bestimmter Frequenzen unter festgelegten Bedingungen, § 55 Abs. 1 Satz 2 TKG. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 TKG sind im Rahmen der Frequenzzuteilung insbesondere die Art und der Umfang der Frequenznutzung festzulegen, soweit dies zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen erforderlich ist. Demgemäß ist bereits in der Lizenz unter Teil B 5.1 festgehalten, dass die Frequenzzuteilung, die für jeden ortsfesten Sender des Funkrufnetzes erfolgt, von der Lizenznehmerin vor Inbetriebnahme bei der Lizenzgeberin zu beantragen ist. Auch der Frequenzzuteilungsbescheid vom 16.08.2004 sowie der Frequenzzuteilungsbescheid vom 04.09.2002, der auf Grundlage der entsprechenden Vorschriften in § 47 TKG 1996 und der Frequenzzuteilungsverordnung erlassen worden ist, enthalten die Nebenbestimmung, dass die Frequenznutzung eine vorherige Festlegung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter voraussetzt; der Inhaber der Frequenzzuteilung hat daher für jeden Standort vor Inbetriebnahme von Basisstationen unter Angabe der hierbei verwendeten Frequenzen und unter Angabe der für die Frequenznutzung erforderlichen funktechnischen Parameter nach dem mit der Regulierungsbehörde hierfür vereinbarten Verfahren die Festsetzung der funktechnischen Parameter zu beantragen.

Für die erforderliche Festsetzung der begehrten standortbezogenen funktechnischen Parameter für die Standorte Marlow und Stralsund kann sich die Klägerin nicht auf Bestandsschutz berufen. Dies gilt zunächst, soweit die Klägerin geltend macht, dass entsprechende Frequenzzuteilungen für die beiden Standorte an die vorherigen Netzbetreiberinnen und Lizenznehmerinnen bzw. Genehmigungsinhaberinnen erfolgten. Die Frequenzzuteilung ist ein personengebundener Verwaltungsakt. Bestandsschutz wird durch die Frequenzzuteilung deren Inhaber gewährt.

Vgl. Göddel, a.a.O., § 55 Rn. 2.

Die der Deutschen Bundespost Telekom und der U. -N. erteilten Frequenzzuteilungen gingen nicht auf die Klägerin über. Es lag kein Fall der Rechtsnachfolge vor. Die Weiternutzung der der U. -N. zugeteilten Frequenzen war nur übergangsweise gestattet. Die U. -N. gab ihre Lizenz zurück und die Klägerin musste sich um eigene Frequenzzuteilungen bemühen, worauf sie die Beklagte mit ihrem Schreiben vom 05.09.2001 auch hinwies.

Aber auch hinsichtlich der ihr erteilten Festsetzungsbescheide vom 17.09.2002 kann sich die Klägerin nicht auf Bestandsschutz berufen. Wie dargelegt, gehören die genauen Senderstandortkoordinaten zu den festzusetzenden Frequenznutzungsparametern. Von Art und Umfang im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 TKG abweichende Nutzungen stellen eine (rechtswidrige) Nutzung ohne die erforderliche Frequenzzuteilung dar.

Vgl. Göddel, a.a.O., § 60 Rn. 1.

Die Klägerin kann auch nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten die begehrten Festsetzungen beanspruchen. Vertrauensschutz ist dann anzunehmen, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, sein Vertrauen schutzwürdig ist und sein Vertrauensinteresse gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung der Gesetzmäßigkeit überwiegt. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens ist zu verneinen, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt erschlichen hat oder wenn er die Rechtswidrigkeit kannte oder kennen musste oder wenn die Rechtswidrigkeit in seinem Verantwortungsbereich liegt, etwa weil er falsche Angaben machte, wobei es unerheblich ist, ob ihn dabei ein Verschulden trifft oder nicht.

Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2012, § 11 Rn. 23 m. w. N. zur Rechtsprechung des BVerwG, die in § 48 VwVfG ihren Niederschlag gefunden hat.

Nach diesen Grundsätzen ist, soweit die Klägerin darauf vertraut hat, dass sie die Frequenzen mit den entsprechenden, hier begehrten Frequenznutzungsparametern an den Standorten Marlow und Stralsund nutzen durfte, dieses Vertrauen nicht schutzwürdig. Die fehlerhaften Angaben zu den Standorten sind dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuzurechnen. Trotz unveränderter Übernahme des Netzes und der Standorte von U. -N. unterlag die Beantragung der Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter der Verantwortung der Klägerin als Lizenznehmerin, wie auch aus der der Klägerin erteilten Lizenz vom 26.06.2001 unter Teil B 5.1, hervorgeht. Die Festsetzungsanträge vom Mai 2002 hat die Klägerin selbst gestellt. Die Klägerin hat die Herrschaft über das Netz, die Standorte und die standortbezogenen funktechnischen Parameter. Auch soweit die Klägerin auf die ihr von U. -N. übergebenen Daten zurückgegriffen und in ihren Festsetzungsantrag übernommen hat, verbleiben die von ihr beantragten Daten in ihrem Verantwortungsbereich. Hieran ändert auch nichts der Umstand, dass die Beklagte und die Klägerin ein Interesse am Fortbetrieb des Netzes hatten, wobei die Beklagte ersichtlich nur einen rechtmäßigen Netzbetrieb im Blick hatte. Unerheblich ist, dass die falschen Koordinatenangaben durch die Klägerin beantragt wurden, weil sie diese ohne weitere Prüfung von der U. -N. übernommen hatte; auf die Frage eines Verschuldens kommt es hier nicht an. Gleichfalls nicht rechtlich relevant ist, dass eine Prüfung der Daten unterblieb, weil die Beteiligten sie als nicht notwendig ansahen. Entsprechend dringt die Klägerin nicht mit ihrem Einwand durch, dass der Zeitraum für eine solche Prüfung zu knapp bemessen gewesen sei, was schon angesichts des Zeitraums zwischen Erteilung der Lizenz am 26.06.2001 und der Beantragung der Frequenzzuteilung und der Festsetzung der standortbezogenen Frequenzparameter am 07.05.2002 fraglich ist. Zudem kann der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin die Bestimmung in den ihr erteilten Frequenzzuteilungsbescheiden und der Lizenz entgegengehalten werden, wonach in Grenzgebieten die Frequenzen aufgrund einer notwendigen Koordinierung mit den Nachbarländern nur eingeschränkt zur Verfügung stehen.

Schließlich hat die Klägerin keinen Anspruch aus § 55 Abs. 5 TKG auf Festsetzung der begehrten Parameter. Nach dieser Vorschrift werden Frequenzen zugeteilt, d.h. es besteht ein Zuteilungsanspruch, wenn die dort aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind, u.a. die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen gegeben ist (Nr. 3) und eine effiziente und störungsfreie Nutzung durch den Antragsteller sichergestellt ist (Nr. 4). § 60 Abs. 1 Satz 2 TKG in der aktuellen Fassung vom 03.05.2012 bestimmt, dass bei Festlegung von Art und Umfang der Frequenzzuteilung internationale Vereinbarungen zur Frequenzkoordinierung zu beachten sind. Eine solche internationale Vereinbarung ist für den Frequenzbereich von 29,7 MHz bis 39,5 GHz die aktuelle am 01.07.2013 in Kraft getretene HCM-Vereinbarung 2013 (s. http://hcm.bundesnetzagentur.de). Da bezüglich der von der Klägerin begehrten Frequenznutzung mit den beantragten standortbezogenen Parametern keine Einigung zwischen der Beklagten und Polen erfolgte, ist sie vorliegend anwendbar (Art. 9). In Art. 2.5 der HCM-Vereinbarung 2013 ist bestimmt, dass im Falle des mobilen Landfunkdienstes die äquivalente Strahlungsleistung und die effektive Antennenhöhe so zu wählen sind, dass nur das Einsatzgebiet versorgt wird; die maximalen grenzüberschreitenden Störreichweiten für zu koordinierende Frequenzen sind in Anlage 1 angegeben. Im mobilen Landfunk ist nach Art. 4.1 eine Sendefrequenz zu koordinieren, wenn der Sender an der Landesgrenze zu der betroffenen Verwaltung eine Feldstärke erzeugt, die in einer Höhe von 10 m über dem Erdboden die maximal zulässige Störfeldstärke gemäß Anlage 1 überschreitet. In Anlage 1 ist bestimmt, dass für den Frequenzbereich 440 bis 470 MHz die Störfeldstärke den Wert von 20 dBµV/m nicht überschreiten darf und die maximale grenzüberschreitende Störreichweite 50 km beträgt. Die von der Klägerin zur Festsetzung beantragten Parameter führen zu einer diesen Wert deutlich übersteigenden Störfeldstärke. Polen hat dem nicht zugestimmt. Die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen ist damit nicht gegeben und eine störungsfreie Nutzung ist nicht sichergestellt. Mangels Erfüllung der Zuteilungsvoraussetzungen hat die Klägerin daher keinen Anspruch auf die begehrte Zuteilung der Frequenzen an den beiden Standorten mit den begehrten funktechnischen Parametern.

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass nach Art. 4.1.8 der HCM-Vereinbarung 2013 bei einer Korrektur von technischen Merkmalen wie Standortdaten kein Koordinierungsverfahren zu erfolgen habe. Nach dieser Vorschrift verständigt eine Verwaltung, die bei in der Frequenzdatei eingetragenen Funkstellen technische Merkmale zu ändern wünscht, hiervon die betroffenen Verwaltungen. Bleibt die Störsituation unverändert oder wird sie günstiger, werden die betroffenen Verwaltungen von der Änderung lediglich in Kenntnis gesetzt. Die Regelung betrifft in der Frequenzdatei eingetragene Funkstellen, also bereits koordinierte Frequenzen. Denn nach der Begriffsbestimmung in Art. 1.4 der HCM-Vereinbarung 2013 besteht die Frequenzdatei aus den von jeder Verwaltung erstellten Listen ihrer koordinierten Frequenzen. Da im Fall der vorliegend von der Klägerin begehrten Parameter noch keine koordinierten Frequenzen vorliegen, ist Art. 4.1.8 der HCM-Vereinbarung 2013 hier nicht anwendbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

VG Köln:
Urteil v. 28.11.2013
Az: 1 K 7835/09