Verwaltungsgericht Gießen:
Urteil vom 19. Dezember 2007
Aktenzeichen: 8 E 1792/05
(VG Gießen: Urteil v. 19.12.2007, Az.: 8 E 1792/05)
1. Ein Zweckverband - hier ein kommunales Gebietsrechenzentrum - kann die den Gemeinden und Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich verbürgte Gewährung finanzieller Mittel weder nach dem Konnexitätsprinzip noch nach dem Grundsatz einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung (Art. 137 Abs. 5, 6 Hessische Verfassung) beanspruchen.
2. Diese Ansprüche stehen nur den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu und sind höchstpersönlicher Natur.
3. Soweit Zwecksverbandsmitglieder Umlagen im Hinblick auf eine schwierige finanzielle Situation des Verbandes erbracht haben, kann der Zweckverband diese Aufwendungen nicht unter dem Gesichtspunkt der Geschäftsführung ohne Auftrag vom Errichtungsträger erstattet verlangen.
4. Die sogenannte Anstaltslast gewährt kein subjektives Recht auf eine ausreichende Finanzausstattung.
5. Den kommunalen Gebietsrechenzentren in Hessen sind keine staatlichen Aufgaben zugewiesen.
6. Von Verfassung wegen ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Finanzausstattung eines Zweckverbandes geändert wird.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand
Die Klägerin ist eine deren Aufgabe darin besteht, Verwaltungsarbeiten und andere Aufgaben ihrer Mitglieder unter Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen zu erledigen. Die Klägerin ist im Jahre 1995 aus einem Zusammenschluss der Kommunalen Gebietsrechenzentren Frankfurt, Gießen und Darmstadt hervorgegangen. Mit der vorliegenden Klage erstrebt die Klägerin von dem beklagten Land die Erstattung von Aufwendungen in Höhe von 39.578.442,90 Euro, die ihr für Pensionsrückstellungen entstanden sind.
Mit Gesetz über die Errichtung der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung (HZD) und Kommunaler Gebietsrechenzentren (KGRZ) vom 16.12.1969 (GVBl. I S. 304) wurden Kommunale Gebietsrechenzentren in Darmstadt, Frankfurt, Gießen, Kassel und Wiesbaden als Körperschaften des öffentlichen Rechts errichtet. Mitglieder werden konnten die kreisfreien Städte, Landkreise sowie die kreisangehörigen Gemeinden; Gebietsfremde nur mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde. Die mit der Errichtung und dem Betrieb der Gebietsrechenzentren verbundenen Kosten trug das Land.
Eine Änderung dieser Finanzierung enthielt das Datenverarbeitungsverbundgesetz vom 14.06.1982 (GVBl. I S. 122). Die mit der Errichtung und dem Betrieb der Rechenzentren verbundenen Aufwendungen sollten nunmehr aus Benutzerentgelten und einer Zuweisung des Landes gedeckt werden. Nahmen die Gemeinden, Landkreise, der Landeswohlfahrtsverband und der Umlandverband Frankfurt Kommunale Gebietsrechenzentren in Anspruch, erhielten sie eine Zuwendung des Landes, die den Kommunalen Gebietsrechenzentren zur Verrechnung mit den Benutzerentgelten der Zuweisungsempfänger zur Verfügung gestellt wurde.
Mit Datenverarbeitungsverbundgesetz (DV-VerbundG) vom 22.07.1988 (GVBl. I S. 287) wurde die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung in das Land eingegliedert und ihre Aufgaben vom Land übernommen, während die Kommunalen Gebietsrechenzentren als Körperschaften des öffentlichen Rechts weiterbestanden. Die Vorschriften für Zweckverbände des Gesetzes über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit wurden für anwendbar erklärt. Die Kommunalen Gebietsrechenzentren erhielten für ihre laufenden Aufwendungen eine jährliche Zuweisung des Landes und konnten weiterhin Benutzerentgelte erheben. Umlagen waren ausdrücklich ausgeschlossen.
Das Nachtragshaushaltsgesetz vom 15.07.1996 (GVBl. I S. 314) änderte das DV-VerbundG dahingehend, dass jährliche Zuweisungen für die Kommunalen Gebietsrechenzentren nur noch bis zum Jahr 2000 festgesetzt wurden. Eine über das Jahr 2000 hinausgehende Zuweisung erfolgte nicht mehr.
Mit Gesetz zur Änderung des Datenverarbeitungsverbundgesetzes vom 23.02.2001 (GVBl. I S. 138) wurde das Umlagenverbot aufgehoben.
Unter dem 31.12.2001 forderte der Klägerbevollmächtigte den Beklagten auf, bis zum 31.01.2002 eine rechtsverbindliche Erklärung dahin abzugeben, dass der Beklagte dem Grunde nach der Klägerin alle Versorgungslasten erstatten werde, die im Jahre 2001 entstanden seien und mangels Zuschusszahlung durch den Beklagten jetzt letztlich über die Mitgliedsgemeinden im Umlageverfahren aufgebracht werden müssten. Der Klägerbevollmächtigte verwies auf ein von ihm erstelltes Gutachten vom 02./03.12.2000, wonach das Streichen der Landeszuweisungen verfassungswidrig sei.
Mit Schreiben vom 28.03.2002 (Bl. 126 ff. d. GA) lehnte das beklagte Land durch das Regierungspräsidium Gießen die Forderung ab.
Die Klägerin vertiefte mit Schreiben vom 01.08.2002 (Bl. 129 ff. der GA) ihr Vorbringen und verwies darauf, der Beklagte habe mit Gesetz vom 16.12.1969 eine Gewährträgerschaft übernommen, an der auch die nachfolgenden gesetzlichen Regelungen nichts geändert hätten.
Unter dem 23.10.2002 (Bl. 137 f. d. GA) lehnte der Beklagte die Forderung erneut ab. Eine Rechtsmittelbelehrung enthielt weder das Schreiben des Beklagten vom 28.02.2002 noch das vom 23.10.2002.
Am 28.07.2005 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen vor:
Mit Gesetz vom 16.12.1969 habe der Beklagte die Gewährträgerschaft für die Einrichtung als solche und für ihre vollständige finanzielle Ausstattung übernommen. Dies habe der damalige Finanzminister Albert Osswald in einem Vortrag vom 20.04.1969 auch bestätigt. Zwar seien für die Aufgaben der Rechenzentren Ausstattungs- und die laufenden Finanzierungskosten zu Lasten des Beklagten entstanden. Der Beklagte habe aber Schlüsselzuweisungen an die einzelnen Kommunen erspart. Jede Gemeinde hätte einen informationstechnischen Aufwand betreiben müssen, der Einsparungseffekte von vorneherein ausgeschlossen hätte. Deswegen sei die Kostenträgerschaft des Landes von Anfang an eine gesetzliche Gewährträgerausstattung im Zusammenhang mit der Erfüllung kommunaler Aufgaben gewesen. Die informationstechnischen Dienstleistungen der einzelnen Gemeinden hätten zu Lasten des Beklagten Schlüsselzuweisungen in erheblicher Größenordnung erfordert.
Wähle der Gesetzgeber für bestimmte öffentliche Aufgaben die Organisation der Selbstverwaltung, so dürfe er keine Ausgestaltung vorschreiben, die mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung unvereinbar wäre. Diesen Maßstäben genüge das Gesetz vom 16.12.1969, sie seien aber später aufgegeben worden.
Im Änderungsgesetz vom 14.06.1982 sei ein Gedanke aufgegriffen worden, der bereits bei Erlass des Gesetzes erwogen worden sei: Ein Teil der Aufwendungen habe durch Benutzerentgelte aufgebracht, der größere Teil durch Landeszuschüsse abgedeckt werden sollen. Umlagen seien dagegen ausgeschlossen gewesen, um einen unzulässigen finanziellen Druck auf die Gemeinden zu vermeiden. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleiste eine aufgabenadäquate Finanzausstattung der Gemeinden, verbiete aber mit Art. 3 Abs. 1 GG die Nivellierung unterschiedlicher Finanzverhältnisse durch interkommunale Umlagen. Dieses Verbot versuche der Beklagte zu umgehen. Die ursprünglich im Zusammenhang mit der Gewährträgerschaft zugesagte allumfassende Finanzierung sei dahingehend modifiziert worden, dass die Kosten für Programmentwicklung und -pflege zwar dynamisiert weitergewährt worden seien. Die Kosten für die Inanspruchnahme der Rechenzentrumsleistungen seien aber auf den Stand von 1981 festgeschrieben worden. Dies habe dazu geführt, dass die darüber hinausgehende Inanspruchnahme der Kommunalen Gebietsrechenzentren durch die Kommunalverwaltungen von den Kommunen im Rahmen von erstmals eingeführten Benutzerentgelten selbst hätte finanziert werden müssen. Für die Grundleistungen, die von den Gemeinden in Anspruch genommen worden seien, sei es dagegen über die Zuschussgewährung durch das Land bei der als Folge der Gewährträgerschaft von Anfang an gesetzlich festgelegten finanziellen Ausstattung durch den Beklagten geblieben.
Die €Ausstattungsgarantie€ des Beklagten sei durch einen Erlass des Hessischen Ministers des Innern vom 23.12.1971 noch wesentlich verstärkt worden. Hierin habe der Beklagte den Kommunalen Gebietsrechenzentren empfohlen, nicht einer kommunalen Versorgungskasse beizutreten, weil ansonsten für ihn von Anfang an höhere Kosten entstanden wären, die sich in der Höhe des Landeszuschusses hätten niederschlagen müssen. Deswegen sei im Erlass derjenige Weg gewählt worden, der den Beklagten am wenigsten belasten sollte. Damit sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, den der Beklagte unter Verstoß gegen Treu und Glauben wieder beseitigen wolle.
Im Zusammenhang mit der Verabschiedung des DV-VerbundG vom 22.07.1988 seien im Hessischen Landtag Bedenken der Kommunalen Rechenzentren hinsichtlich der Verbindlichkeiten aus Pensionslasten dahin beantwortet worden, dass sie durch einen Landeszuschuss ohnehin abgedeckt seien. Gleichzeitig sei in § 2 Abs. 4 dieser Gesetzesfassung erklärt worden, dass Umlagen ausgeschlossen seien. Dieses Gesetz bestätige die Verpflichtung des Beklagten, für die Pensionslasten einzustehen. Es habe einen finanziellen Einschnitt zu Lasten der Kommunalen Gebietsrechenzentren vorgenommen, allerdings den Grundsatz der Gewährträgerschaft ebenso wenig aufgegeben wie seine grundsätzliche Verpflichtung, Landeszuweisungen zu gewähren und damit gleichzeitig für die Pensionslasten einzustehen. Die gewährten zweckfreien Landeszuweisungen seien im Wesentlichen zur Subventionierung der Benutzerentgelte eingesetzt worden und hätten nicht zur Bildung von Pensionsrückstellungen verwendet werden können, da dies zu einer immensen Erhöhung der Benutzerentgelte geführt hätte. Der Beklagte habe im Jahre 1988 auch keineswegs darauf gedrängt, jetzt einen Beitritt zu kommunalen Versicherungskassen vorzunehmen und dabei einen Teil der Landeszuweisungen zu verwenden. Es sei bei dem Erlass vom 23.12.1971 geblieben und es habe keine bestimmte Zweckbindung für die Landeszuweisung gegeben.
Durch Gesetz vom 15.07.1996 sei die Zuschussgewährung schrittweise herabgesetzt worden. Mit Auslaufen der Landeszuweisungen im Jahre 2001 komme nur noch eine vollständige Eigenfinanzierung in Betracht. Die Klägerin habe sich zuvor mit Schreiben vom 19.06.1996 gegen eine schrittweise Reduzierung auf Null verwahrt und darauf hingewiesen, die beabsichtigte Verfahrensweise widerspreche grundlegend den früheren rechtlichen Vorgaben und den eingegangenen Verpflichtungen des Beklagten.
Die Landeszuweisung für die Rechtsvorgängerinnen der Klägerin habe im Jahre 1996 noch 42.800.000,-- DM betragen. Nach den neuen Vorgaben des Gesetzes werde verlangt, diesen Betrag innerhalb von 4 Jahren als Nettogewinn zu erwirtschaften und in Höhe jährlich notwendiger Pensionsrückstellungen weitere Gewinne zu erzielen. Eine Verbesserung der finanziellen Situation auf der Einnahmenseite habe letztlich nur über die Benutzerentgelte und die damit verbundenen ernormen Belastungen der kommunalen Haushalte geschehen können. Nach der Gesetzesnovellierung habe die Klägerin unter Berücksichtigung ihrer Pensionsverpflichtungen einen Rückstellungsbedarf von 76,7 Mio. (31.12.1998) und 79,8 Mio. (31.12.1999) ausweisen müssen.
Die Klägerin habe eine Rückstellung von über 14,1 Mio. DM vorgenommen, sodass eine nicht gedeckte Pensionsverpflichtung in Höhe von rund 62,6 Mio. DM für 1998 und von rund 65,7 Mio. DM für 1999 vorhanden gewesen sei. Dies stelle die Klägerin vor unlösbare Probleme, und auch die Mitglieder der Klägerin seien in eine Notsituation geraten, die bei einer drohenden Insolvenz zwangsläufig habe kommen müssen.
Die Umlagen, die einstmals von Gesetzes wegen zum Schutze der Finanzhoheit der Gemeinden verboten gewesen seien, müssten jetzt herhalten, um sie, die Klägerin, von Altverbindlichkeiten freizustellen, die bereits am Anfang der 70er Jahre durch die Schaffung von Beamtenstellen mit ausdrücklicher Zustimmung des Beklagten begründet worden seien. Die Mitglieder der Klägerin hätten im Wege einer Notumlage die rechtswidrigen Versäumnisse des Beklagten vorläufig und unter Vorbehalt abgedeckt, um die im öffentlichen Interesse liegende Aufgabenerfüllung nicht zu gefährden.
Der Jahresverlust der Klägerin für das Jahr 1999 betrage 8.475.111,06 DM. Der Kreditbedarf für eine versicherungstechnische Lösung zur Regelung der beamtenrechtlichen Versorgungsansprüche der vorhandenen Ruheständler belaufe sich auf eine Summe in Höhe von 79.367.743,47 DM und für die aktiven Beamten seien 28.635.862,05 DM notwendig gewesen. Das Aufbringen dieser Mittel sei nur dadurch möglich gewesen, dass sich die Mitglieder der Klägerin in der Verbandsversammlung am 20.06.2000 verpflichtet hätten, in den Jahren 2001 bis einschließlich 2009 jährlich Raten in Höhe von 14.698.703,30 DM abzüglich eines weiterhin einzufordernden Landeszuschusses nach einem jährlich neu zu errechnenden Schlüssel zur Verfügung zu stellen.
Am 21.06.2000 habe sie, die Klägerin, wegen der Pensionsverpflichtungen einen Vertrag mit der Volksfürsorge Deutsche Lebensversicherung AG Hamburg abgeschlossen. Die Verbindlichkeiten, die sich nach diesem Vertrag ergäben, ferner alle sonstigen Aufwendungen im Zuge der Pensionsverpflichtung, seien Gegenstand der vorliegenden Klage.
Ihr, der Klägerin, stehe der geltend gemachte Anspruch auch zu.
Sie habe nach § 3 ihrer Satzung unter anderem die Aufgabe, leistungsfähige informations- und kommunikationstechnische Anlagen zur Verfügung zu stellen und die betriebliche Abwicklung der Verfahren sicherzustellen, ihre Mitglieder bei der erstmaligen und laufenden Anwendung von Verfahren und Programmen zu beraten und zu unterstützen, Anwendungsprogramme zu entwickeln und zu pflegen, die Prüfung der Programme des Finanzwesens gemäß § 111 Abs. 2 und § 131 Abs. 1 Nr. 4 HGO zu veranlassen und Verfahren und Programme für den Einsatz freizugeben, soweit gesetzliche Bestimmungen nicht entgegenstünden. Damit habe die Satzung der Klägerin direkten Bezug zu Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden im Bereich der öffentlich-rechtlichen Daseinsvorsorge. Bei der Verabschiedung des Gesetzes vom 16.12.1969 sei es ausschließlich darum gegangen, wesentliche Teile der Aufgaben, die jede Gemeinde gehabt habe und für deren Bewältigung das Land zumindest Schlüsselzuweisungen hätte zur Verfügung stellen müssen, auf die Gebietsrechenzentren zu verlagern und zu übertragen, die bis heute diese Aufgaben wahrnähmen.
Sie, die Klägerin, erfülle Aufgaben im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge, und damit decke sie öffentliche Aufgaben im Sinne des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 05.12.2002 (BVerfGE 107, 59 ff.) ab.
Es bestehe eine Einstandspflicht des Beklagten.
Eine staatliche Haftung im Zusammenhang mit Gewährträgerschaften werde gegenwärtig nicht nur im Bereich der kommunalen Finanzierung, sondern im Zusammenhang mit der Abschaffung der Anstaltslast für Landesbanken und Sparkassen diskutiert. Eine Einstandspflicht des Staates bestehe dort automatisch und verpflichte den Träger zur Hilfe, wenn die Anstalt aus finanziellen, personellen oder organisatorischen Gründen nicht mehr in der Lage sei, die ihr übertragene Aufgabe ordnungsgemäß zu erfüllen. Der Träger könne nur entscheiden, ob er die staatliche Aufgabe weiterhin durch eine ausgegliederte Verwaltungseinheit - hier die Klägerin - erledigen lassen, oder ob er die Körperschaft des öffentlichen Rechts auflösen wolle. Halte er aber am organisatorischen Stand der selbständigen Verwaltungseinheit und an der staatlichen Aufgabe fest, so zwinge ihn die deutsche Anstaltslast zur Mittelzuführung bei der Gefährdung der Aufgabenerfüllung. Erfülle der Staat die ihm durch demokratischen Akt übertragenen Aufgaben in der unmittelbaren Verwaltung, d. h. durch eigene Behörden, dann verpflichte ihn die Aufgabenlast zur Organisation und Ausstattung der Behörden in einer Weise, die sie zur Wahrnehmung der ihr zugewiesenen Aufgaben tauglich mache.
Das Gesetz vom 16.12.1969 habe die Schaffung von Körperschaften des öffentlichen Rechts begründet, die ausschließlich einen Teil der Staatsaufgaben hätten wahrnehmen sollen, die direkt in die Aufgabenerfüllung von Gemeinden und Landkreisen hineinreichten. Die Körperschaften seien rechtlich selbständig und die Kostenfinanzierung sei als vollständige Kostenübernahme ausgestaltet worden, die dann erst im Laufe der Jahre €relativiert€ worden sei.
Werde eine öffentliche Aufgabe durch Ausgliederung auf eine rechtlich selbständige Anstalt übertragen, so treffe den staatlichen Träger die Aufgabenlast in gleicher Weise. Dies gelte für sämtliche rechtlich verselbständigte Verwaltungseinheiten in der Staatsverwaltung, wobei es gleichgültig sei, ob eine Anstalt, Körperschaft oder Stiftung des öffentlichen Rechts tätig werde, da die staatliche Aufgabensicherung unabhängig von der Organisationsform der öffentlich-rechtlichen Verwaltungseinheit sei. Mit der Ausgliederung einer Aufgabe aus der unmittelbaren Verwaltung, beispielsweise in eine werde nicht die Pflicht zur Aufgabenerfüllung des Trägers ausgegliedert, sondern nur das ausführende Subjekt ausgetauscht. Der Träger bleibe selbst Schuldner der staatlichen Aufgabe. Der Beklagte sei bis heute Träger der staatlichen Aufgaben geblieben, die ihr, der Klägerin, zur Erledigung zugewiesen worden seien. Es habe keine gesetzliche Aufhebung des der Klägerin zugewiesenen Aufgabenbereichs stattgefunden.
Auch öffentlich-rechtliche Körperschaften hätten außerdem einen Anspruch darauf, dass der Staat sich im Umgang mit ihnen so verhalte, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es geböten. Hier erfolge der Rechtsmissbrauch oder das treuwidrige Verhalten in Gesetzesform, und zwar dadurch, dass eine mit Zustimmung des Gesetzgebers begründete Altlast (Pensionsverpflichtung) vom Verpflichteten auf sie, die Klägerin, beziehungsweise auf die Gemeinden abgewälzt werden solle und ein Rückerstattungsanspruch gesetzlich abgeschnitten werde, nachdem zuvor ein jahrzehntelanges Vertrauen im Hinblick auf die künftige Tilgung der Altlast begründet worden sei. Die Klägerin sei davon abgehalten worden, rechtzeitig eine versicherungstechnische Lösung in die Wege zu leiten, an die der Beklagte noch heute gebunden wäre. Der Beklagte hole sich durch die Gesetzesänderung im Wege einer ungerechtfertigten Rückforderung Mittel zurück, die er ihr, der Klägerin, zur Verfügung zu stellen verpflichtet sei.
Dies führe auf der Grundlage eines Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.01.2001 (BVerwGE 112, 351 ff.) zu einer umgekehrten Forderungsposition: Dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch von ihr, der Klägerin, stünden nicht Treu und Glauben entgegen, vielmehr habe sie, die Klägerin, diesen Erstattungsanspruch, weil der Beklagte durch eine missbräuchliche gesetzliche Gestaltung Lasten auf die Klägerin abgewälzt habe, zu deren Tragung er in Wirklichkeit verpflichtet sei.
Der Beklagte habe durch das Gesetz vom 16.12.1969 die politische Absicht verfolgt, allen Bürgern in den Gemeinden des Landes die gleiche Möglichkeit eines Zugangs zu informationstechnischen Dienstleistungen zu bieten. Damit sei auch eine sinnvolle finanzielle Überlegung verbunden gewesen. Denn Einzelausstattungen der Gemeinden hätten bezüglich entsprechender Landeszuweisungen an die einzelnen Gemeinden höher sein müssen, ohne dass gleichzeitig sichergestellt worden wäre, dass die zu erfüllenden Aufgaben durch die einzelnen Gemeinden funktionsgerecht hätten erfüllt werden können. Mit der Schaffung der Einrichtung sei damit von Anfang an auch eine finanzielle Last verbunden gewesen, die gleichzeitig Einsparungen an anderer Stelle (Einzelmittelzuweisung an die Kommunen) bedeutet habe. Mit der Ausgründung eines €Verwaltungstrabanten€ übernehme der Gründer die Verantwortung für das von ihm ins Leben gerufene Rechtsobjekt. Diese Verantwortung begründe danach auch die Finanzierungspflicht.
Durch das Verhalten des Beklagten seien die Mitglieder von ihr, der Klägerin, gezwungen worden, eine Notumlage zu beschließen, um die Insolvenz der Körperschaft des öffentlichen Rechts abzuwenden. Der Beklagte verstehe diese Zwangssituation als eine Art interkommunalen Lastenausgleich, der letztendlich dadurch verursacht worden sei, dass frühere Landeszuweisungen nicht in die Rücklage gestellt worden seien. Hätte sie, die Klägerin, dies aber getan, wären an anderer Stelle finanzielle Lücken entstanden. Der Beklagte hätte die Umlagen, die jetzt zur Finanzierung von Pensionslasten durch die Kommunen aufgebracht würden, im Wege der Schlüsselzuweisung jeder einzelnen Kommune zur Verfügung stellen müssen. Grundsätzlich habe zwar jede Gemeinde von Verfassung wegen die Kosten für die Erledigung ihrer eigenen Aufgaben selbst zu tragen. Hier gehe es aber darum, Altverbindlichkeiten, die keine Gemeinde in ihre Finanzplanung habe einstellen können oder müssen, jetzt über Einzelumlagen vom Haushalt des Landes zwangsweise auf die Einzelhaushalte der Kommunen zu verlagern. Die Staatsaufgabe des Landes, die die Klägerin teilweise erfülle, sei aber nach wie vor dem Beklagten zuzurechnen.
Auch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleiste die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung und damit eine aufgabenadäquate Finanzausstattung der Gemeinden. Diese Norm verbiete i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG die Nivellierung unterschiedlicher Finanzverhältnisse durch interkommunale Umlagen wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden habe. Die Umlage sei aber unzulässig, denn sie diene in Wirklichkeit dazu, eine Aufgabe des Landes zu finanzieren. Länder seien verfassungsrechtlich verpflichtet, ihre Gemeinden grundsätzlich gleich zu behandeln. Gegen diesen Gleichbehandlungsgrundsatz werde verstoßen, wenn eine Finanzierung von Landesaufgaben im Wege der Umlage den Gemeinden zugewiesen werde, ohne dass dabei auf die unterschiedliche Finanzkraft der Gemeinden abgestellt würde. Auch dieser Rechtsgedanke führe zur Erstattungspflicht des Beklagten.
Die Übertragung bestimmter öffentlicher Aufgaben durch Landesrecht löse die finanzielle Ausgleichspflicht des Landes dann aus, wenn den Gemeinden Aufgaben übertragen würden, für die zuvor ein anderer Verwaltungsträger zuständig gewesen sei. Zwar werde hier den Kommunen die Aufgabe nicht übertragen, sie hätten aber für die Lasten einstehen sollen, die an der Erfüllung der ausgegliederten Staatsaufgabe bei ihr, der Klägerin, als €Verwaltungstrabanten€ entstünden. Als Gewährträger für die Einrichtung und ihre kostenmäßige Ausstattung wolle sich der Beklagte seiner Ausgleichsverpflichtungen für Verbindlichkeiten entziehen, die in der Vergangenheit und zu einer Zeit entstanden seien, zu der Landeszuweisungen nicht zweckbestimmt gegeben worden seien. Hinzu komme der durch Erlass des Hessischen Ministers des Innern vom 23.12.1971 geschaffene Vertrauenstatbestand. Hierin habe man zum Ausdruck gebracht, dass die kommunalen Gebietsrechenzentren nicht einer kommunalen Versorgungskasse beitreten sollten, weil dies im gegenwärtigen Zeitpunkt für das Land günstiger sei.
Es werde nicht verkannt, dass dem Gesetzgeber bei der Festlegung der Deckungshöhe für die angemessene Finanzausstattung immer ein Gestaltungsspielraum zustehe. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen gehe auf der Grundlage des landesverfassungsrechtlich gewährleisteten relativen Konnexitätsprinzips davon aus, dass der Gesetzgeber zu einer gesonderten Kostendeckungsregelung verpflichtet sei, die erkennbar und nachprüfbar in einem Zusammenhang mit den übertragenen Aufgaben stehe und nicht im allgemeinen Finanzausgleich aufgehe. Bei der Zuweisung besonderer Aufgaben, welche die entsprechende Verpflichtung zur Finanzausstattung auslösten, dürfe es keine Regelung geben, die eine systemwidrige Kostenpauschale beispielsweise über den Finanzausgleich kompensierte. Hier gehe es um eine solche Systemwidrigkeit. Denn in der Vergangenheit begründete Verbindlichkeiten, deren Einbindung in die Landeszuweisungen nie strittig gewesen seien, sollten jetzt vom Gewährträger auf sie, die Klägerin, übergehen, und da sie, die Klägerin, selbst nicht über die notwendigen Ausstattungsmittel verfüge, im Wege der Notumlage durch die Kommunen getragen werden. Dies sei nicht nur system-, sondern aus Sicht der Kommunen auch verfassungswidrig, da der Notumlage auf der einen Seite keine Verstärkung der kommunalen Zuweisungen durch den Beklagten auf der anderen Seite gegenüberstünden, die Kommunen zudem für fremde Verbindlichkeiten (Pensionslasten) mittels Notumlage einstehen sollten. Den Kommunen würden schlicht für eine Aufgabe des Landes eigene Haushaltsmittel entzogen. Dies verletzte das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden in ihrem Kern.
Zwar sei eine Umlage, die im kommunalen Bereich verbleibe, zulässig. Dies gelte aber nicht für Umlagen, die ausschließlich eine aufgabenadäquate Finanzausstattung durch ein Land ersetzen sollten, das diese Verpflichtungen trotz Gewährträgerhaftung nicht erfülle. Der Beklagte habe mit den Mitteln der Landesgesetzgebung in Kenntnis der Finanzsituation der Klägerin zugleich sehenden Auges Lasten für die Kommunen begründet, denen eine Gegenleistung nicht gegenüberstehe. Das Zivilrecht würde diese Vorgehensweise als €Vertrag zu Lasten Dritter€ beschreiben und als unzulässig verwerfen. Das Oberverwaltungsgericht Brandenburg habe in seiner Entscheidung vom 13.11.1997 (Az. 4 D 35/96.NE) ausgeführt, nach dem bundesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip des Art. 104a GG würden Personal- und Sachkosten bei fehlender abweichender Regelung dem Aufgabenträger zugewiesen. Aufgabenträger sei hier aber von Anfang an der Beklagte gewesen, der sich ab dem Jahre 2001 seiner Finanzierungsverantwortung entziehen wolle, obwohl die Pensions- und Versorgungslasten ausschließlich mit Zustimmung des Aufgabenträgers im Rahmen der Erfüllung von Landesaufgaben begründet worden seien. Der Beklagte habe sie, die Klägerin, sogar ausdrücklich davon abgehalten, rechtzeitig einer kommunalen Versorgungskasse beizutreten.
Alle Kosten, die der Beklagte seinerzeit erspart habe, sollten jetzt im Wege der Umlagen den Kommunen aufgelastet werden, um eine Insolvenz der Körperschaft öffentlichen Rechts, die einen Teil der staatlichen Aufgaben wahrnehme, zu verhindern. Damit sei der Grundsatz der Konnexität verletzt. Hier werde letztlich den Gemeinden und den Landkreisen eine Haftung zugewiesen, die aus einer Aufgabenerfüllung herrühre, für die ausschließlich der Beklagte zuständig und verantwortlich sei. Die durch die Übertragung staatlicher Aufgaben entstehende Mehrbelastung der Gemeinden müsse nach dem Konnexitätsprinzip auf der anderen Seite mit einem angemessenen finanziellen Ausgleich verbunden sein. Hier sei zu berücksichtigen, dass die Verwaltung, nämlich das zuständige Ministerium, seine Haltung 1971 festgelegt und damit eine rechtzeitig versorgungstechnische Möglichkeit unterbunden habe, die, wenn sie als Lösung ergriffen worden wäre, auf der einen Seite für die Vergangenheit zu einer Erhöhung der Landeszuweisung geführt, auf der anderen Seite die Beibehaltung des Grundsatzes sichergestellt hätte, eine Finanzierung der Lasten der Klägerin durch Umlagen, die bei den Gemeinden zu erheben seien, zu verhindern. Da eine Refinanzierung zu Lasten der Gemeinden als Mitglieder der Klägerin verfassungsrechtlich unzulässig sei, binde die nach wie vor bestehende Gewährträgerschaft den Beklagten im Hinblick auf finanzielle Ausstattung mindestens insoweit, als es um die Pensions- und Versorgungsleistung gehe.
Durch Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen vom 18.10.2002 (Aufnahme des Konnexitätsprinzips) sei die Verpflichtung des Landes begründet worden, die Gemeinden und Gemeindeverbände dann mit einem finanziellen Ausgleich zu bedenken, wenn sie zur Erfüllung staatlicher Aufgaben verpflichtet würden und dies besondere Kosten auslöse. Damit bestehe für den Beklagten grundsätzlich eine Verpflichtung bei der Übertragung oder bei der Änderung bereits übertragener Aufgaben, die Kostenfolgen zu bedenken, wenn sie zu einer finanziellen Belastung der Gemeinden führten.
Soweit sich der Beklagte selbst ab dem Jahre 2001 überhaupt nicht mehr an der finanziellen Ausstattung der Klägerin beteilige und ihr gleichzeitig Lasten aufbürde, die bereits vor Jahrzehnten mit Zustimmung des Beklagten entstanden seien, handele es sich im Ergebnis um eine Veränderung übertragener öffentlicher Aufgaben, die die Gewährträgerschaft auch nach dem Gesetz vom 18.10.2002 unberührt ließen, deren finanzielle Auswirkungen durch Zwangsumlagen bei den Gemeinden abgeladen werden sollten. Der Beklagte habe einen unzulässigen Weg gewählt, um sich seiner Verantwortung aus der Gewährträgerschaft zu entziehen. Die Möglichkeit, Umlagen von den Mitgliedern zu erheben, sei in der Vergangenheit stets gesetzlich ausgeschlossen gewesen. Damit habe sichergestellt werden sollen, dass auch kein mittelbarer Zwang, insbesondere auf die Kommunen hätte ausgeübt werden können, der deren Haushalte nachhaltig belasten würde.
Der Beklagte müsse sich auch unter dem Gesichtspunkt des Konnexitätsprinzips an seinem Erlass aus dem Jahre 1971 festhalten lassen. Er habe die Folgen von Pensionsverpflichtungen, die aus der Erfüllung von Landesaufgaben herrührten, zu tragen. Deshalb werde mit der vorliegenden Klage auch nur geltend gemacht, dass die Klägerin von allen Verbindlichkeiten durch den Beklagten freizuhalten sei, die sich aus diesen Pensionslasten ergäben. Unabhängig von direkten kommunalen Ansprüchen habe die Klägerin auf Grund der Gewährträgerhaftung des Beklagten einen eigenständigen Anspruch auf angemessene finanzielle Ausstattung. Beträge, die die Klägerin von ihren Mitgliedern unter Vorbehalt bekomme, dürfe sie nicht behalten.
Sie, die Klägerin, verlange zunächst die Zahlung an sich selbst aus eigenem Recht, da sie Pensionsverpflichtungen erfülle müsse, die der Beklagte zu begleichen habe. Ihr stehe die Leistung aber auch unter dem Gesichtspunkt der Prozessstandschaft zu. Der Beklagte habe durch Aufhebung des Umlagenverbots mittelbar die Mitglieder der Klägerin veranlasst, die finanzielle Abwendung der Insolvenz der Klägerin zu besorgen. Nur die Aufhebung des Umlagenverbots habe die Gemeinde in die Verantwortung zwingen können, die sie, die Klägerin, nach außen hin als Verpflichtete von Versorgungsansprüchen tragen müsse. Keines der Mitglieder denke daran, die Umlagen endgültig zu Lasten des eigenen Haushaltes zu verbuchen. Allein wegen der finanziellen Notsituation von ihr, der Klägerin, die der Beklagte zu vertreten habe, sei es zu Zahlungen der Mitglieder in Form der Umlagen gekommen, die diese jedoch zurückerstattet haben wollten. Dies rechtfertige hier eine Prozessstandschaft. Neben der Begründetheit auf Grund Gewährträgerschaft und wegen schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin und ihre Mitglieder folge der Anspruch auch daraus, dass Art. 6 des Nachtragshaushaltsgesetzes 1996 verfassungswidrig und nichtig sei, soweit das Gesetz die Einstandspflicht des Landes ausschließe. Dies habe zur Folge, dass nach wie vor ein Anspruch nach § 2 Abs. 3 DV-VerbundG 1988 bestehe. Insoweit sei eine Richtervorlage an den Hessischen Staatsgerichtshof erforderlich. Ferner ergebe sich der Anspruch aus dem Gedanken der Geschäftsführung ohne Auftrag. Denn die hier gegebene Rechtslage sei mit einer Situation vergleichbar, wie sie Art. 111 GG regele, der dem zivilrechten Modell des Auftrags und der zivilrechtlichen Gestaltung der Ansprüche aus Geschäftsführung ohne Austrag nachgebildet sei. Darüber hinaus hätten die Mitglieder ihre eigenen Ansprüche gegen den Beklagten zwischenzeitlich an die Klägerin abgetreten.
Was die Höhe der Klageforderungen anbetreffe, so habe sie, die Klägerin, im Jahre 2002 für die Beamtenversorgung einen Gesamtbetrag von 14.098.819,10 EUR und für das Jahr 2002 in Höhe von 6.765.730,40 EUR aufgewendet. Die jeweilige Gesamtsumme setze sich aus einzelnen Positionen zusammen, nämlich Tilgung des Kredits im Rahmen der versicherungstechnischen Lösung der Beamtenversorgung 3.575.453, 50 EUR für das Jahr 2001 und 3.204.858,10 EUR für das Jahr 2002; Sondertilgung Kredit im Rahmen der versicherungstechnischen Lösung der Beamtenversorgung, 5.624.210,69 EUR Zahlung für aktive Beamte im Rahmen der versicherungstechnischen Lösung der Beamtenversorgung, 1.626.809,36 EUR jeweils für die Jahre 2001 und 2002 Zinsen für Kredite im Rahmen der versicherungstechnischen Lösung der Beamtenversorgung, 2.313.064,72 EUR für das Jahr 2001 und 1.788.683,86 EUR für das Jahr 2002, Verwaltungsgebühr im Rahmen der versicherungstechnischen Lösung der Beamtenversorgung jeweils 10.225,84 EUR für die Jahre 2001 und 2002, Beiträge für die DKV für die Beihilferückversicherung, 135.153,24 EUR jeweils für die Jahre 2001 und 2002, Rückstellung Pensionsverpflichtung für den früheren Direktor der Klägerin, Veit, 240.818,48 EUR, Anpassung für die Rückdeckungsverträge, 573.083,20 EUR zum 2.12.2001.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Klägerin wird auf ihre Schriftsätze vom 07.07.2005, 27.12.2006, 29.01.2007, 19.11.2007 und 12.12.2007 verwiesen.
Nachdem die Klägerin ursprünglich die Beträge für die Jahre 2001 und 2002 begehrt hatte, hat sie ihre Klage mit Schriftsatz vom 27.12.2006 erweitert und beantragt nunmehr, auch die ihr entstandenen Kosten für das Jahr 2003 und das Jahr 2004 zu erstatten. Hinsichtlich des Jahres 2003 macht sie einen Gesamtbetrag für die Beamtenversorgung in Höhe von 8.249.246,74 und für das Jahr 2004 in Höhe von 10.464.646,66 EUR geltend.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, der Klägerin EUR 14.098.819,10 nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab dem 21.08.2002 und EUR 6.765.730,40 nebst 5 % Zinsen über die Basiszinssatz seit Klagezustellung, ferner für das Jahr 2003 EUR 8.249.246,74 nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz und für das Jahr 2004 EUR 10.464.646,66 nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Zustellung des Schriftsatzes vom 27.12.2006 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt den Ausführungen der Klägerin entgegen und führt aus:
Die Klage sei bereits unzulässig. Weder seien die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen einer Verpflichtungs- noch einer allgemeinen Leistungsklage gegeben. Letztere setze voraus, dass entweder die bereits durch einen Verwaltungsakt bewilligte Zahlung lediglich nicht erbracht werde oder dass ein Rechtsanspruch auf Geldleistung zustehe ohne vorgeschalteten Verwaltungsakt. An einer vorausgehenden Bewilligung, auf die das Zahlungsbegehren nunmehr gestützt werden könne, fehle es aber. Auch die zweite Möglichkeit der Statthaftigkeit einer Leistungsklage sei nicht gegeben, denn dem Zahlungsanspruch sei ein Verwaltungsakt vorgeschaltet gewesen.
Deute man den in Form der Leistungsklage formulierten Antrag in eine Verpflichtungsklage um, fehle es zwingend an der Durchführung eines ordnungsgemäßen Vorverfahrens. Mit Schreiben vom 31.12.2001 habe die Klägerin die Abgabe einer verpflichtenden Erklärung seitens des Beklagten begehrt. Hierbei habe es sich um einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes gehandelt. Dieser Antrag sei von dem Beklagten mit Bescheid vom 28.03.2002 abgelehnt worden. Bei diesem Schreiben handele es sich trotz fehlender Rechtsbehelfsbelehrung nicht um eine bloße Auskunft, sondern um eine auf einer Prüfung beruhende verbindliche Entscheidung, wonach der Anspruch der Klägerin nicht anerkannt werde. Das auf die Ablehnung erfolgte Schreiben der Klägerin vom 01.08.2002 sei als Widerspruch auszulegen. Auf diesen Widerspruch hin habe er, der Beklagte, erneut mit Datum vom 23.10.2002 erwidert und die bereits mit Bescheid vom 23.03.2002 dargelegte Rechtsauffassung bestätigt. Dieses zweite Schreiben des Beklagten müsse als Widerspruchsbescheid ausgelegt werden. Die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO sei zum Zeitpunkt der Einlegung der vorliegenden Klage auf jeden Fall abgelaufen. Unabhängig davon, ob man von der ordnungsgemäßen Durchführung eines Vorverfahrens ausgehe, sei die Verpflichtungsklage in jedem Fall verfristet und deshalb unzulässig.
Die Klage sei auch unbegründet, denn der Klägerin stehe kein Anspruch auf Finanzierung ihrer öffentlichen Zwecke und mithin auf eine funktionsgerechte Mittelausstattung gegen den Beklagten zu.
Ein solcher Anspruch ergebe sich nicht aus dem allgemeinen Ausstattungsanspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände aus Art. 137 Abs. 5 der Hessischen Verfassung. Wie der Staatsgerichtshof mit Urteil vom 20.10.1990 - P.St. 1294 - bestätigt habe, sei die Klägerin als Zweckverband, der als öffentlich-rechtlich verfasstes Serviceunternehmen für eine Vielzahl öffentlich-rechtlich und privat-rechtlich organisierter Mitglieder ausgestaltet sei, kein Gemeindeverband i. S. d. Art. 137 Abs. 3 der Hessischen Verfassung. Die Klägerin erfülle lediglich eine dienende Funktion ihren Mitgliedern gegenüber und eine Entscheidungsbefugnis in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Mitgliederkommunen stehe der Klägerin als Zweckverband nicht zu. Auch inhaltlich seien die Aufgaben der Klägerin nicht mit kommunaler Selbstverwaltung vergleichbar.
Etwas anderes folge auch nicht aus dem von der Klägerin angeführten Konnexitätsprinzip, da Adressat des durch Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen vom 18.10.2002 neu eingeführten Abs. 6 des Art. 137 HV Gemeinden oder Gemeindeverbände seien. Als Zweckverband könne die Klägerin hieraus keine Rechte für sich herleiten.
Auch aus den von der Klägerin durchzuführenden Sachaufgaben ergebe sich kein Anspruch gegen den Beklagten auf Finanzausstattung. Für eine derartige Bestands-, Funktions- und Finanzgarantie juristischer Personen des öffentlichen Rechts biete die Hessische Verfassung keinen Anhaltspunkt. Schon die ursprüngliche Kostenträgerschaft des Landes hätte jederzeit Gegenstand einer Gesetzesänderung sein können und habe weder den kommunalen Gebietsrechenzentren noch ihren Mitgliedern einen verfassungsrechtlich gesicherten Vertrauensschutz vermitteln können.
Soweit die Klägerin zur Begründung ihres Anspruchs ausführlich auf die Rechtsposition ihrer Mitglieder abstelle, argumentierend, dass durch die Gesetzesänderung und die Einstellung der Zuweisungen gegen die durch Art. 28 S. 2 GG gewährleistete finanzielle Eigenverantwortung und die damit einhergehende aufgabenadäquate Finanzausstattung der Gemeinden verstoßen werde, nehme die Klägerin unzulässigerweise die Position des Prozessstandschafters für ihre Mitglieder ein. Die von der Klägerin behauptete Willkür, die damit einhergehe, dass den Mitgliedskommunen ohne Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen Finanzkraft die Finanzierung einer Landesaufgabe im Wege der Umlage zugewiesen worden sei, begründe in keinem Fall einen Rechtsanspruch der Klägerin.
Ein Anspruch ergebe sich auch nicht aus einer mit dem Gesetz über die Errichtung der hessischen Zentrale für Datenverarbeitung und der kommunalen Gebietsrechenzentren vom 16.12.1969 übernommenen Gewährträgerschaft oder Anstaltshaftung. Eine solche Anstaltshaftung setze voraus, dass nach der Übertragung einer staatlichen Aufgabe auf eine rechtliche selbständige Einheit der Staatsverwaltung deren Träger rechtlich, politisch und tatsächlich permanent auf diese Verwaltungseinheit einwirken könne. Von einer solchen Einflussnahme durch den Beklagten könne vorliegend jedoch keine Rede sein. Spätestens mit der Auflösung der Sonderverwaltung €Datenverbund€ und der Aufhebung des Gesetzes über die Errichtung der hessischen Zentrale für Datenverarbeitung und der kommunalen Gebietsrechenzentren sei der Datenverarbeitungsverbund - auch in finanzieller Hinsicht - in die kommunale Verantwortung übergegangen. Die Anstaltslast sei demnach von den Kommunen und nicht vom Land zu tragen.
Darüber hinaus könne sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, dass das Gesetz vom 16.12.1969 und der Erlass des Hessischen Ministers des Innern an die kommunalen Gebietsrechenzentren vom 23.12.1971 einen Vertrauenstatbestand geschaffen hätten, der einen Zahlungsanspruch begründen könne.
Die Aufhebung der Bestimmungen über den Finanzausgleich stelle keine unzulässige unechte Rückwirkung dar. Ein Vertrauenstatbestand auf Beibehalt der Zuweisungen ergebe sich aus dem Gesetz nicht. Wie die erkennende Kammer bereits in ihrem Urteil vom 03.09.2004 - 8 E 3701/02 - in dem Verfahren der Stadt Marburg gegen das Land Hessen wegen Zustimmung zur Kündigung der Mitgliedschaft der Stadt in dem Zweckverband, nämlich der Klägerin, ausgeführt habe, bestehe kein Vertrauensschutz auf den Fortbestand der Bestimmungen des DV-Verbundgesetzes und auf jährliche Zuweisungen des Landes an die kommunalen Gebietsrechenzentren auf Dauer.
Bereits vor Erlass des Gesetzes vom 16.12.1969 habe sich das Land vorbehalten, von seiner alleinigen Kostenträgerschaft zu einem späteren Zeitpunkt Abstand zu nehmen. Schon hieraus werde erkennbar, dass die Finanzierung durch das Land lediglich als Anschubfinanzierung zu verstehen und keinesfalls eine zeitlich unbegrenzte und vollständige finanzielle Ausstattung der Einrichtung geplant gewesen sei.
Mit Hilfe der Finanzierung durch das Land habe den Mitgliedskörperschaften der kommunalen Gebietsrechenzentren die technische Bewältigung eigenverantwortlich zu erledigender Aufgaben ermöglicht werden sollen, wie sich aus §§ 23, 8 Abs. 1 S. 2, 4 Abs. 1 S. 2 des Gesetzes vom 16.12.1969 ergebe. Die jährlichen Landeszuweisungen seien den Rechtsvorgängerinnen der Klägerin nach der Aufgabe der alleinigen Kostenträgerschaft des Landes im Jahre 1982 zur Verrechnung mit den Benutzerentgelten der Zuweisungsempfänger zur Verfügung gestellt worden (§ 22 Abs. 2 DV-VerbundG 1982). Die Zuweisungen seien also den Benutzern der KGRZ geschuldet gewesen und nur aus Gründen der Verwaltungserleichterung und zielgerichteten Förderung unter Ausschluss einiger von den Kommunen allein zu finanzierender Aufgaben unmittelbar an die Rechenzentren ausgezahlt worden. Einen eigenen gesetzlichen Zahlungsanspruch gegen das Land hätten die kommunalen Gebietsrechenzentren erstmals durch § 2 Abs. 3 DV-VerbundG 1988 erhalten. Auch nach der Einbeziehung von Benutzerentgelten in die Finanzierungsgrundlagen durch §§ 23, 8 Abs. 1 des Gesetzes von 1982 und später durch § 2 Abs. 4 DV-VerbundG 1988 habe sich an der Zweckbestimmung der staatlichen Mittel für die öffentlich-rechtliche Funktion der kommunalen Gebietsrechenzentren nichts geändert. Hätten die Mittel für andere Zwecke als für die Entwicklung und Wartung von Datenverarbeitungsverfahren verwendet werden sollen, hätte es der Zustimmung der Aufsichtsbehörde bedurft (§ 2 Abs. 5 DV-VerbundG 1988).
Zudem seien bereits vor dem Zusammenschluss der kommunalen Gebietsrechenzentren diese im Juni und August des Jahres 1995 durch den Innenminister auf das von der Landesregierung beabsichtigte Auslaufen der Landeszuweisungen hingewiesen worden. In Anbetracht der angespannten Finanzlage des Landes sei schon zu diesem Zeitpunkt eine schrittweise Rückführung der Landeszuweisungen auf Null abzusehen und zu erwarten gewesen. Insoweit werde auf den Erlass des Ministers des Innern vom 13.07.1985 verwiesen, gerichtet unter anderem an die kommunalen Gebietsrechenzentren Frankfurt, Gießen und Darmstadt.
In einer Mitteilung des Ministeriums vom 20.06.1996 über den Kabinettsbeschluss zum Nachtragshaushaltsgesetz 1996 sei zudem darauf hingewiesen worden, dass die damalige Haushaltsentwicklung des Landes dazu zwinge, den geplanten Abbau jährlicher Landeszuweisungen an die kommunalen Gebietsrechenzentren bereits im Jahre 1997 einzuleiten. Die Klägerin habe demnach nicht auf den unveränderten Fortbestand der Zuweisungen vertrauen können.
Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Erlass des Ministeriums vom 23.12.1971, denn diesem habe die Sach- und Rechtslage des ausschließlich vom Land finanzierten und bis zum 1982 geltenden Gesetzes zugrunde gelegen.
Darüber hinaus sei nicht ersichtlich, aus welchem Grund aus der Schaffung der gesetzlichen Möglichkeit der Beschäftigung von Beamten und der Nichterhebung von Einwendungen gegen die Anstellung von Beamten in den kommunalen Gebietsrechenzentren seine, des Beklagten, grundlegende Verpflichtung folgen solle, die entstandenen und entstehenden Versorgungslasten zu übernehmen. Die kommunalen Gebietsrechenzentren hätten von vornherein die Dienstherrenfähigkeit besessen, und es sei ihre Aufgabe gewesen, im Rahmen ihrer Haushaltsbewirtschaftung und damit ihrer Stellenpläne den zu erwartenden Versorgungslasten Rechnung zu tragen, ohne dass gerade hierfür eine Einstandspflicht des Landes begründet worden sei. Erst das Gesetz von 1982 habe die Landesförderung auf den Stand dieses Jahres eingefroren und die Erhebung von Benutzerentgelten vorgeschrieben. Durch das DV-Verbundgesetz 1988 seien die jährlichen Zuweisungen des Landes genau beziffert worden, ohne dass sich dem Gesetz ein Bezug zu den Berechnungsgrundlagen habe entnehmen lassen. Von einer Pflicht zur Übernahme der Versorgungslasten durch das Land könne ebenso wenig die Rede sein wie von einem verfassungsrechtlich geschützten Vertrauenstatbestand der kommunalen Gebietsrechenzentren auf unbegrenzten Fortbestand der Landeszuweisungen oder auf eine Garantie zumindest einzelner Haushaltspositionen.
Mit der schrittweisen Reduzierung der Jahreszuweisungen habe die Beklagte zudem dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung getragen, der bei der Aufhebung oder Modifizierung geschützter Rechtspositionen eine angemessene Übergangsregelung fordere.
Darüber hinaus sei der von der Klägerin geltend gemachte Zinsanspruch nicht begründet. Soweit die Klägerin die Verzinsung der Forderung mit 5 % über dem Basiszinssatz geltend mache, gebe es keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts der zur Gewährung von Verzugszinsen verpflichte. Eine Rechtsgrundlage für die Geltendmachung von Verzugszinsen sei nicht gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beklagten wird auf die Schriftsätze des Beklagten vom 13.10.2005, November 2005 und 12.12.2007 verwiesen.
Ferner wird Bezug genommen auf die Behördenakte und das darin enthaltene Gutachten des Klägerbevollmächtigten vom 02./03.12.2000. Die Behördenakte ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Gründe
Die Klage ist zulässig (A.), aber in der Sache unbegründet (B.).
A. Die Klage ist entgegen der Ansicht des Beklagten als allgemeine Leistungsklage zulässig.
Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, wie der vorliegenden Art, die nicht in dem Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen, trägt die in der Verwaltungsgerichtsordnung zwar nicht ausdrücklich geregelte, aber indirekt in den §§ 43 Abs. 2, 113 Abs. 4 VwGO als statthafte Klageart erwähnte allgemeine Leistungsklage Rechnung (vgl. Sodan, in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, Rdnr. 39 ff. zu § 42).
Das Begehren der Klägerin ist nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes i. S. d. § 35 HVwVfG, sondern auf die bloße Zahlung eines Geldbetrages und damit auf die Vornahme einer schlichten Amtshandlung gerichtet. Der Klägerin kann auch nicht entgegengehalten werden, im vorliegenden Fall sei die Verpflichtungsklage die zutreffende Klageart. Denn der Beklagte hat keinen ablehnenden Verwaltungsakt im Sinne des die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage regelnden § 42 Abs. 2 VwGO erlassen.
In den Schreiben des Beklagten vom 28.03.2002 und vom 23.10.2002 kann ein Verwaltungsakt nicht gesehen werden. Ein solcher muss angesichts der Regelungsfunktion, die ihm innewohnt, seinen Charakter als hoheitliche verbindliche Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen. Maßgebend hierfür ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, U. v. 17.08.1995 - 1 C 15.94 -, BVerwGE 99, 101, 103; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2006, Rdnr. 18 f. zu § 35).
Nach diesen Maßstäben stellen die Schreiben des Beklagten vom 28.03.2002 und 23.10.2002 keine Verwaltungsakte dar. Der Beklagte hat in den Schriftstücken nicht zum Ausdruck gebracht, dass eine Rechtsfolge gesetzt werden sollte, sondern er ist lediglich dem Zahlungsbegehren entgegengetreten. Die bloße Ablehnung einer schlichten Leistung ist aber nicht als verbindliche Feststellung des Nichtbestehens des Anspruchs anzusehen (vgl. Pietzcker, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand 2007, Rdnr. 156 zu § 42). Den fehlenden Regelungscharakter unterstreicht auch die Tatsache, dass in beiden Schreiben eine Rechtsmittelbelehrung unterblieb.
Die Klägerin kann auch nicht deshalb auf die Verpflichtungsklage verwiesen werden, weil es eines der Zahlung vorgeschalteten Verwaltungsaktes bedurft hätte. Zwar ist die Verpflichtungsklage gegenüber der Leistungsklage vorrangig, wenn der Zahlung ein Leistungsbescheid vorausgeht oder vorausgehen müsste. Ein zwingend vorgeschalteter Verwaltungsakt wird aber nur dann für notwendig erachtet, wenn dies eine gesetzliche Anordnung vorsieht, eine bereichsspezifische Üblichkeit der Regelung durch Verwaltungsakt vorhanden oder eine gesonderte Ermessensprüfung vor der eigentlichen Leistung erforderlich ist (vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. 2005, § 17, Rdnr. 7, S. 321). Enthält die ablehnende Antwort, wie im Falle der oben angegebenen Schreiben des Beklagten aber bereits eine ausführliche Sachprüfung, stellt die Forderung nach einem zuvor zu erlassenden Verwaltungsakt, der mit der Verpflichtungsklage zu erstreben wäre, eine unnötige Förmelei dar. Ungeachtet dessen, fehlt es im Allgemeinen auch an einem zureichenden Abgrenzungskriterium, in welchen Fällen die Ablehnung einer schlichten Leistung einen Verwaltungsakt voraussetzt oder nicht. Die Vornahme einer schlichten Amtshandlung erfordert nämlich immer eine behördliche Entscheidung. Dieser kommt allerdings eine rechtliche Außenwirkung im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs erst nach Umsetzung der entsprechenden Realhandlung zu (vgl. Steiner, JuS 1984, 853, 858 l.Sp.). Die Ablehnung einer schlichten Leistung kann daher in der Regel nur bei eindeutiger Formenwahl als Verwaltungsakt qualifiziert werden (Pietzcker, a.a.O.).
Die hiernach statthafte Leistungsklage ist auch ansonsten zulässig.
B. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Zahlung.
Ein Anspruch der Klägerin ergibt sich weder aus dem Konnexitätsprinzip (I.) noch unter dem allgemeinen Gesichtspunkt einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung (II.). Auch eine sogenannte Gewährträgerschaft beziehungsweise Anstaltslast vermittelt einen solchen nicht (III.). Die Klägerin vermag sich ferner nicht mit Erfolg darauf zu berufen, die Grundsätze der Geschäftsführung ohne Auftrag beziehungsweise Auftragsrecht gewährten einen Anspruch (IV.). Die weiteren von der Klägerin angesprochenen Umstände, wie Vertrauensschutz in Verbindung mit Treu und Glauben, rechtfertigen den Zahlungsanspruch gleichfalls nicht (V). Schließlich kann der Anspruch nicht einer Rechtsposition entnommen werden, welche die Mitglieder an die Klägerin abgetreten haben (VI).
I. Im vorliegenden Fall bietet das Konnexitätsprinzip keine Anspruchsgrundlage für die begehrte Forderung.
1. a) Seine normative Grundlage findet dieses Prinzip ausschließlich in Art. 137 Abs. 6 der Hessischen Verfassung - HV - und damit in einer Vorschrift, die das Verhältnis des Landes zu den Gemeinden oder Gemeindeverbänden bei der Aufgabenübertragung finanzverfassungsrechtlich regelt. Art. 137 Abs. 6 HV bestimmt:
€Werden die Gemeinde oder Gemeindeverbände durch Landesgesetz oder Landesrechtsverordnung zur Erfüllung staatlicher Aufgaben verpflichtet, so sind Regelungen über die Kostenfolge zu treffen. Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender eigener oder übertragener Aufgaben zu einer Mehrbelastung oder Entlastung der Gemeinde oder Gemeindeverbände in ihrer Gesamtheit, ist ein entsprechender Ausgleich zu schaffen. Das Nähere regelt ein Gesetz.€
Indem der hessische Landesverfassungsgeber mit Verfassungsergänzungsgesetz vom 18.10.2002 (GVBl. I S. 628) diesen Absatz in Art. 137 HV einfügte, nahm er Abstand von dem sogenannten monistischen Modell, das sich auf eine allein quantitative Sicherung der kommunalen Finanzausstattung im Wege des kommunalen Finanzausgleichs beschränkte (dazu z.B. ThürVerfGH, U. v. 21.06.2005 - VerfGH 28/03 -, NVwZ-RR 2005, 665, 667 r.Sp.; Volkmann, DÖV 2001, 497, 498 f.; Mückl, DÖV 1999, 841, 842 f.; Meyer, NVwZ 1999, 843, 844 l.Sp.). In Übereinstimmung mit dem inzwischen in allen Flächenländern ergangenen verfassungsrechtlichen Bestimmungen wurde damit auch in Hessen ein €dualistisches Modell€ (zu diesem allgemein üblichen Begriff z. B. ThürVerfGH, a.a.O.; Mückl, in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 3, Rdnr. 60, 66, S. 50; ders., DÖV 1999, 841, 843 l.Sp.; Meyer, a.a.O.) institutionalisiert, wonach bei Veränderungen des Aufgabenbestandes der Kommune ein gesonderter Mehrbelastungsausgleich vorzunehmen das Land die Verpflichtung hat. Die eigenständige normative Funktion des Konnexitätsprinzips ist in Hessen strikt und nicht relativ ausgeprägt, weil es zwingend eine Kostenregelung und einen Mehrbelastungsausgleich verlangt (vgl. ThürVerfGH, a.a.O., S. 669 r.Sp.; Mückl, in Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 3, 64, 79 f.; dens., DÖV 1999, 841, 844 l.Sp.; Ziekow, DÖV 2006, 489; Volkmann, a.a.O., S. 499 l.Sp.; Meyer, a.a.O.) und diese Pflicht gegenüber der allgemeinen Finanzausstattungspflicht lex specialis, also vorrangig ist (Ziekow, a.a.O., S. 491 l.Sp.; Schoch, VBlBW 2006, 122, 124 l.Sp.; Mückl, in Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 3, Rdnr. 66, S. 50; ders., Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, S. 82 f.). Dadurch, dass das Konnexitätsprinzip eine €Aufgabenkreation€ zu Lasten fremder - nämlich kommunaler - Kassen verbietet (Mückl, DÖV 1999, 841, 843 l.Sp.; Wendt/Elicker, VerwArch 93 [2002], S. 187, 194 m.w.N.) entfaltet Art. 137 Abs. 6 HV zu Gunsten der Kommunen eine Schutzwirkung. Diese besteht darin zu verhindern, dass der Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben infolge der Übertragung von Aufgaben unangemessen verengt wird (vgl. BbgVerfGH, U. v. 14.02.2002 - VfGBbg 17/01 -, LKV 2002, 323, 324 r.Sp.; SächsVerfGH, U. v. 23.11.2000 - Vf. 53-II-97 -, LKV 2001, 223, 224 r.Sp.; Ziekow, a.a.O., S. 491 r.Sp.; Mückl, DÖV, 1999, 841, 843 f.). Die mit eigener Finanzhoheit ausgestatteten Gemeinden sollen davor geschützt werden, ihre eigenen Aufgaben deshalb nicht mehr in zureichendem Maße wahrnehmen zu können, weil ihnen zusätzliche Aufgaben übertragen wurden. Dem Verlust kommunaler Autonomie infolge Aufgabenzuwachses wirkt das Instrumentarium des in Art. 137 Abs. 6 HV und in den vergleichbaren Bestimmungen anderer Länder positivierten Konnexitätsprinzips durch Anordnung eines Mehrbelastungsausgleichs bei Aufgabenübertragung entgegen (vgl. ThürVerfGH, a.a.O., S. 669 l.Sp.).
b) aa) Im vorliegenden Fall vermag das Konnexitätsprinzip den von der Klägerin geltend gemachten Zahlungsanspruch nicht zu tragen. Denn Art. 137 Abs. 6 HV trat erst am 25.10.2002 in Kraft. Selbst wenn man unterstellte, dass sich die Klägerin auf diese Verfassungsnorm berufen könnte, was - wie noch auszuführen sein wird - nicht der Fall ist, fehlt es hinsichtlich der Bestimmungen des Gesetzes vom 16.12.1969 einschließlich des Änderungsgesetzes vom 23.02.2001 (GVBl. I S. 138) an einem Übertragungsakt, der in zeitlicher Hinsicht von Art. 137 Abs. 6 HV erfasst wird. Diese verfassungsrechtliche Regelung trat nämlich erst zum 25.10.2002 in Kraft, ohne dass der Verfassungsgeber anordnete, das Konnexitätsprinzip auf schon übertragene Aufgaben anzuwenden, soweit es nicht um die Veränderung bestehender eigener oder übertragener Aufgaben geht. Hätte der hessische Verfassungsgesetzgeber anderes gewollt, wäre es ihm unbenommen gewesen, das Konnexitätsprinzip entsprechend zu gestalten. Einer expliziten Gesetzesnorm bedarf es schon mit Rücksicht darauf, dass im Land Hessen finanziell die Kommunen bis zum Inkrafttreten des Art. 137 Abs. 6 HV allgemein im Wege des kommunalen Finanzausgleichs ausgestattet wurden (Art. 137 Abs. 5 HV). In dieses äußerst komplizierte Gefüge griffe der Verfassungsgeber dann ein, ordnete er für schon übertragene Aufgaben gleichsam rückwirkend einen Mehrbelastungsausgleich an. Dass hierfür eine dem Wortlaut nach unmissverständliche Regelung erforderlich ist, liegt auf der Hand. Die vom Verfassungsgeber gewählte Formulierung bestätigt, dass die Einführung des Konnexitätsprinzips in Hessen eine bereits bestehende Übertragung von Aufgaben ungeachtet ihrer Veränderungen unberührt lassen wollte. Denn Art. 137 Abs. 6 S. 1 HV enthält ein Konditionalsatzgefüge, bestehend aus einem konjunktionslosen konditionalem Nebensatz und einem mit Korrelat eingeleitetem Hauptsatz. Da der passivisch gebildete Nebensatz im Präsens steht, drückt er sprachlich formal (nur) einen Gegenwarts- oder Zukunftsbezug aus, gewährt indes nicht die Möglichkeit rückbezüglicher Anknüpfungen. Dies unterstreicht Art. 137 Abs. 6 HV, mit dem der Gesetzgeber die Übertragung neuer Aufgaben als Bezug gewählt hat und damit sprachlich zum Ausdruck bringt, dass die Aufgaben vor und nach der Gesetzesänderung zu vergleichen sind (siehe Schumacher, LKV 2005, 41, 44 r.Sp.). Hiernach werden vor Einführung des Konnexitätsprinzips in Hessen übertragene Angelegenheiten nicht vom Normtext des Art. 137 Abs. 6 S. 2 HV erfasst (vgl. auch BbgVerfGH, a.a.O., S. 324), sofern - hier nicht gegeben -, nicht die zweite Alternative des Satzes 2 (€Veränderung€) Platz greift, die anders als in anderen Bundesländern (vgl. hierzu z. B. BbgVerfGH, a.a.O., S. 323 ff.; Henneke/Vorholz, LKV 2002, 297, 300 f.; Henneke, in Henneke/Pünder/Waldhoff, § 24, Rdnr. 138 ff., S. 403) keine weitere Bedingung als eine bloße €Veränderung€ verlangt. Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 26.02.2007 - Vf.14-VII-04 - (BayVBl. 2007, 364 ff.) ausgeführt bezüglich der Neuregelung des Art. 83 Abs. 3 BayVerf, mit der in Bayern zum 01.01.2004 das strikte Konnexitätsprinzip eingeführt wurde, jene sei auf den vorhandenen Bestand schon übertragener Aufgaben nicht anzuwenden. Der bis zum Inkrafttreten der Verfassungsänderung vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben sei kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt.
bb) Kann das Konnexitätsprinzip im vorliegenden Fall nicht angewandt werden, kommt auch eine Pflicht des Gesetzgebers wegen unzutreffender Kostenprognose weitere Gelder zur Verfügung zu stellen, nicht in Betracht. Zwar kann sich aus Art. 137 Abs. 6 HV grundsätzlich eine solche Pflicht ergeben (vgl. ThürVerfGH, a.a.O., S. 672 r.Sp.; BbgVerfGH, U. v. 18.12.1997 - VfG BbG 47/96 -, DÖV 1998, 336, 337 l. Sp.; StGH Bad.-Württ., U. v. 05.10.1998 - GR 4/97 -, ESVGH 49, 5, 13 f.; Henneke, SächsVBl. 1996, 53, 59; Mückl, in Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 3, Rdnr. 84, S. 54; dens., Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, S. 208 f; dens., DÖV 1999, 841, 851 l.Sp.). Aber diese €Nachschuss-€ oder €Nachbesserungspflicht€ setzt voraus, dass das Konnexitätsprinzip zugrunde zu legen ist. Denn die €Nachschusspflicht€ resultiert hieraus und nicht aus der allgemeinen Einstandspflicht des Landes (vgl. ThürVerfGH, a.a.O., m.w.N; Mückl, in Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O.; § 3, Rdnr. 84, S. 54 m.w.N.). Dies gilt auch für Art. 137 Abs. 6 HV.
c) Die Klägerin könnte sich überdies nicht auf das Konnexitätsprinzip als Anspruchsgrundlage berufen, weil sie keine Gemeinde oder - näherliegend - kein Gemeindeverband i. S. d. Art. 137 Abs. 6 HV ist. Nach dem Normtext dieser landesverfassungsrechtlichen Bestimmung wird eine Kostenerstattung Gemeinden oder Gemeindeverbänden gewährt, zu denen die Klägerin indes nicht zählt. Dies hat der Staatsgerichtshof des Landes Hessen mit Urteil vom 20.10.1999 - P.St.1294 -, die Klägerin betreffend, ausdrücklich festgestellt und ausgeführt, Gemeindeverbände - zu denen die Klägerin allenfalls rechnen könnte - i. S. d. Art. 137 HV seien mehrere Gemeinden umfassende Gebietskörperschaften mit mittelbar demokratisch legitimierten Vertretungskörperschaften, die nach Maßgabe einer gesetzlichen Zuständigkeitsabgrenzung gegenüber den Gemeinden zur grundsätzlich umfassenden Aufgabenwahrnehmung befugt seien (StAnz 1999, S. 3414, 3418 l.Sp.). Diesen Anforderungen genüge die Klägerin nicht. Ihr sei kein dafür hinreichend weiter Aufgabenbereich eingeräumt. Sie stelle keine Gebietskörperschaft dar. Auch verfüge sie nicht über eine unmittelbar demokratisch legitimierte Vertretungskörperschaft. Darüber hinaus fehle es ihr an der spezifisch gemeindlichen Zusammensetzung, weil sowohl nach ihrer Satzung als auch tatsächlich andere juristische Personen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts ihre Mitglieder seien (StGH, a.a.O., S. 3419 r.Sp.).
Da der Verfassungsgeber, obgleich diese Entscheidung kennend, es in Art. 137 Abs. 6 HV bei den Begriffen €Gemeinde€ und €Gemeindeverbände€ beließ, insbesondere keine anderen als diese Gebietskörperschaften erwähnte, ist davon auszugehen, dass die Entscheidungsgründe des Urteils des Staatsgerichtshofs nach wie vor gelten, die Klägerin daher einem Gemeindeverband nicht gleichzusetzen und deshalb nicht auf das Konnexitätsprinzip sich mit Erfolg zu berufen imstande ist.
2. Außerhalb des ausdrücklich in Art. 137 Abs. 6 HV positivierten Konnexitätsprinzips gibt es landesrechtlich ein solches nicht und kann deswegen nicht als Anspruchsgrundlage herangezogen werden (vgl. auch Schoch, a. a. O., S. 123 l. Sp.).
II. Der von der Klägerin erwähnte allgemeine Anspruch auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung vermittelt ebenfalls keine Grundlage, das Zahlungsbegehren mit Erfolg geltend machen zu können.
1. Die Pflicht zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung ergibt sich ausdrücklich aus Art. 137 Abs. 5 S. 1 HV, der bestimmt, dass das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern hat. Die hessische Landesverfassung positiviert insoweit neben dem Konnexitätsprinzip im Rahmen eines gleichsam zweifach geprägten Finanzsystems - den übrigen Landesverfassungen ähnlich - eine €dualistische€ Finanz- und Einnahmegarantie. Damit gewährleistet diese verfassungsrechtliche Bestimmung den Kommunen eine der Gesamtheit ihrer Aufgaben angepasste finanzielle Absicherung, weil eigenverantwortliches Handeln eine entsprechende Leistungsfähigkeit der Kommune voraussetzt (vgl. BayerVerfGH, Entscheidungen v. 06.02.2007 - Vf. 14-VII-04 -, BayVBl. 2007, 364, 366 l.Sp. u. v. 27.02.1997 - Vf. 17-VII.-94, BayVBl. 1997, 303, 304 r.Sp.; VerfGH NW, B. v. 13.01.2004 - 16/02 -, DÖV 2004, 662, 664 l.Sp.; Schmitt Glaeser/Horn, BayVBl. 1999, 353, 355). Verhindert werden soll die finanzielle Aushöhlung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts über die Einnahmeseite (vgl. ThürVerfGH, a.a.O., S. 667 r.Sp.; siehe ferner LVerfG MV, U. v. 11.05.2006 - LVerfG 1/05 u.a. -, LKV 2006, 461, 462 l.Sp.; U. v. 18.12.2003 - LVerfG 13/02 -, LKV 2004, 175 r.Sp.; VerfGH NW, a.a.O.; Nds.StGH, U. v. 16.05.2001 - StGH 6/99 u. a. -, NdsVBl. 2001, 184, 186 l.Sp.; Dombert, DVBl. 2006, 1136, 1137 l.Sp.). Ein Bundesland ist daher verpflichtet, den Finanzausgleich so zu gestalten, dass die Gemeinden die ihnen zukommenden Aufgaben selbstverantwortlich erfüllen können und ihre finanzielle Lebensfähigkeit erhalten bleibt. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist dann nicht mehr gewahrt, wenn den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben mangels finanzieller Mittel unmöglich ist (LVerfG MV, U. v. 11.05.2006, a.a.O., S. 462; VerfGH Saarland, B. v. 13.02.2006 - Lv 2/05 -, AS 34, 1, 21; ThürVerfGH, a.a.O., S. 668 l.Sp.; BayerVerfGH, Entsch. v. 06.02.2007, a.a.O.; Dombert, a.a.O., S. 1137 f.; Schmitt Glaeser/Horn, a.a.O., S. 355 r.Sp.; Meyer, NVwZ-Sonderheft 2001, 36, 38 l.Sp.) beziehungsweise die Gemeinden durch zusätzliche Verpflichtungen im Bereich der Selbstverwaltung die Gelegenheit zu einer €kraftvollen€ Betätigung verlieren und insoweit nur noch ein Schattendasein führen (Rennert, VerwArch 94 [2003] S. 459, 469, 470). Die Mindestfinanzausstattung, die eine derartige Betätigung noch ermöglicht, bildet die absolute Untergrenze der kommunalen Finanzausstattung. Besteht diesbezüglich weitgehend Einigkeit in Rechtsprechung und Literatur (vgl. LVerfG MV, a.a.O., S. 462; ThürVerfGH, a.a.O., S. 230 r.Sp.; Nds.StGH, a.a.O.; BayerVerfGH, Entsch. v. 06.02.2007, a.a.O.; juris, Rdnr. 44; Volkmann, a.a.O., 501; Dombert, a.a.O., S. 1137/1138; Nierhaus, LKV 2005, 1, 6; Rennert, a.a.O.), wird die Frage, ob der finanzielle Finanzausgleich unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes steht, unterschiedlich beantwortet (vgl. z. B. einers. LVerfG MV, a.a.O. S. 463 m. w. N.; Volkmann, a.a.O.; anderers. ThürVerfGH, a.a.O., Dombert, a.a.O.).
2. Der kommunale Finanzausgleich verfolgt zunächst das Ziel, subsidiär die eigenen Einnahmen der Gemeinde zu ergänzen und durch diese Aufstockung der kommunalen Finanzmasse einen vertikalen fiskalischen Ausgleich zwischen Land und Kommunen zu bewirken. Dies geschieht durch Bildung der Finanzausgleichsmasse, Vorwegabzug der zweckgebundenen Zuweisungen und der Ermittlung der zweckfreien Schlüsselzuweisungen aus den verbliebenen Mitteln an die Kommunen. Daneben intendiert der kommunale Finanzausgleich, vorgegebene Finanzkraftunterschiede zwischen den Gemeinden gleichsam horizontal auszugleichen (vgl. Rh-Pf.VerfGH, U. v. 25.01.2006 - VGH B 1/05 -, NVwZ 2006, 1050, 1051 l. Sp.; Nds.StGH, a.a.O., S. 188 l.Sp.; Schmitt Glaeser/Horn, a.a.O., S. 354).
3. Vorliegend steht einem Anspruch aus Artikel 137 Abs. 5 HV bereits entgegen, dass die Klägerin keine Gemeinde oder Gemeindeverband im Sinne der vorgenannten Verfassungsbestimmung ist. Wie bereits oben ausführt, kann die Klägerin nicht als Gemeinde oder Gemeindeverband angesehen werden.
4. Aber selbst wenn man diese Voraussetzung hier außer Acht ließe, könnte sich die Klägerin nicht auf einen Anspruch auf angemessene Finanzausstattung berufen, weil Art. 137 Abs. 5 HV eine gesetzgeberische Einschätzungsprärogative beziehungsweise einen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum eröffnet und eine Verengung dieses Spielsraums im Sinne eines Anspruchs in der von der Klägerin geltend gemachten Forderungshöhe nicht besteht.
Die hessische Verfassung statuiert in Art. 137 Abs. 5 HV kein näher definiertes Verteilungssystem und billigt damit dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum zu. Hinsichtlich der vergleichbaren Landesverfassungsnormen ist dies in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte einhellig anerkannt (vgl. z. B. LVerfG MV, U. v. 11.05.2006, a.a.O., S. 462; Rh-Pf.VerfGH, a.a.O., S. 1051; Nds.StGH, a.a.O., S. 188 l.Sp.; BayerVerfGH, Entscheidungen v. 06.02.2007, a.a.O., S. 166 r.Sp. u. v. 27.02.1997, a.a.O.; Sächs.VerfGH, U. v. 23.11.2000 - Vf 53-II-97 -, SächsVBl. 2001, 61, 66 l.Sp.; ThürVerfGH, a.a.O., S. 678 r.Sp.) und wird auch im Schrifttum nicht angezweifelt (vgl. Dombert, a.a.O., S. 1140 l.Sp.; Nierhaus, a.a.O.; S. 5 l.Sp.; Meyer, a.a.O.; Bayer, DVBl. 1993, 1287, 1290 l.Sp.; Hoppe, DVBl. 1982, 117, 119 l.Sp.; Kirchhoff, DVBl. 1980, 711; siehe auch Volkmann, a.a.O., S. 501 r.Sp.).
Der Gesetzgeber darf innerhalb seines Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums auch ihm zweckmäßig Erscheinendes im Wege des Finanzausgleichs regeln (LVerfG MV, Ue. v. 11.05.2006 u. v. 18.12.2003, jew. a.a.O.). Es obliegt ihm, den finanziellen Bedarf des Landes und der Kommunen zu bewerten und zu gewichten. Die Kommunen haben innerhalb dieser Vorgaben weder einen Anspruch auf Zuweisung bestimmter Mittel noch darauf, dass bestimmte Verteilungsregeln oder Anteile geschaffen werden, unverändert bleiben oder fortbestehen (vgl. BayerVerfGH, Entsch. v. 27.02.1997, a.a.O., S. 304 r.Sp.; Entsch. v. 18.04.1996 - Vf. 13-VII-93 -, BayVBl. 1996, 462, 463 r.Sp.; zustimmend Schmitt Glaeser/Horn, a.a.O., S. 356 l.Sp.; ferner Bayer, a.a.O.; Hoppe, a.a.O.). Der Gesetzgeber muss aber die Gebote der interkommunaler Gleichbehandlung sowie der Systemgerechtigkeit beachten (vgl. Rh-Pf.
VerfGH, a.a.O., S. 1051; Nds.StGH, B. v. 15.08.1995 - StGH 2/93 -, NVwZ 1996, 585, 586 r.Sp.) und darf den oben erwähnten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung als untere Grenze nicht missachten. Im Rahmen der Mindestausstattungsgarantie besteht dabei die Möglichkeit, andere Methoden als eine finanzielle Zuwendung zu wählen, wie z. B. Aufgabenreduzierung oder Schaffung weiterer Ermächtigungen zur gemeindlichen Selbstfinanzierungen usw. (dazu ThürVerfGH, a.a.O., S. 668 r.Sp.; Nds.StGH, U. v. 16.05.2001, a.a.O., S. 189 r.Sp.; Rh-Pf.VerfGH, U. v. 28.03.2000
- VGH N 12/98 -, DVBl. 2000, 992, 995 l.Sp.; Dombert, a.a.O., S. 1138 r.Sp.; Meyer, a.a.O., S. 38 r.Sp.; Rennert, a.a.O., S. 478; Schmitt Glaeser/Horn, BayVBl. 1999, 353, 356 r.Sp.; Henneke, DVBl. 1998, 1158, 1164 r. Sp.; siehe auch Schumacher, LKV 2000, 98, 101 f).
5. Hiervon ausgehend, könnte die Klägerin ihr Zahlungsbegehren nur dann auf die Finanzausstattungsgarantie stützen, wenn zu Gunsten der Klägerin der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum bei der Erstellung des im weitesten Sinne anzusehenden Finanzausgleichssystems dergestalt eingeengt wäre, dass nur eine einzige Entscheidung, nämlich die Zuweisung der geltend gemachten Forderung, in Betracht käme.
a) Eine solche Reduktion des Gestaltungsspielraums ist hier aber weder vorgetragen noch ersichtlich.
Soweit die Klägerin in ihren Schriftsätzen an verschiedenen Stellen immer wieder darauf hinweist, das beklagte Land habe in der Vergangenheit höhere Schlüsselzuweisungen an die Kommunen erspart, weil sie, die Klägerin, die Aufgaben übernommen habe, welche ansonsten bei den Gemeinden angefallen und durch höhere Schlüsselzuweisungen hätten abgedeckt werden müssen, folgt hieraus noch keine Einschränkung der weiten gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Regelung des Finanzausgleichs. Die Klägerin hat im vorliegenden Verfahren nicht dargelegt, dass bei jedem ihrer Mitglieder die Finanzausstattung trotz Einhaltung des Gebotes sparsamster Wirtschaftsführung und Ausschöpfung aller Einnahmensituationen (zu diesem Erfordernis vgl. BbgVerfGH, U. v. 16.09.1999 - VfGBbg 28/96 -, NVwZ-RR 2000, 129, 134; Dombert, a.a.O., S. 1143 r.Sp.; Nierhaus, a.a.O., S. 6; hinsichtlich des Konnexitätsprinzips auch Rh-PfVerfGH, B. v. 05.07.2000 - VGH N 18/06 -, DVBl. 2007, 1176, 1177 l.Sp.) zu gering war oder den Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung verletzt beziehungsweise verletzte. Dies hat die Klägerin hier noch nicht einmal behauptet.
b) Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass das von der Klägerin zu ihren Gunsten angeführte Argument, das Land habe in Bezug auf die Kommunen Schlüsselzuweisungen erspart, die materiell letztlich ihr, der Klägerin, zustünden, im Ergebnis gleichsam nachträglich und rückwirkend den gesamten bereits durchgeführten Finanzausgleich in Frage stellt. Wie das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Rückabwicklung bereits abgeschlossener Haushaltsperioden ausgeführt hat, stehen solchen rückwirkenden Eingriffen Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und der verlässlichen und in ihren Wirkungen kalkulierbaren Finanz-, Ausgabe- und Haushaltswirtschaft entgegen (BVerfG, U. v. 24.06.1986 - 2 BvF 1/93 -, BVerfGE 72, 330, 422 f.; U. v. 27.05.1992 - 2 BvF 1/88 -, BVerfGE 86, 148, 279). Für das Problem der rückwirkenden Veränderung von Verteilungsmaßstäben und Berechnungsgrundlagen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof ebenfalls darauf verwiesen, dass insoweit rückwirkende Korrekturen nicht möglich seien (B. v. 15.08.1995 - StGH 2/93 -, NVwZ 1996, 585, 589 r.Sp.; U. v. 25.11.1997
- StGH 14/95 u. a. -, NVwZ-RR 1998, 529, 533). Die Kammer folgt dieser Argumentation, weil die Wirkungen des kommunalen Finanzausgleichs unter praktischen Gesichtspunkten nicht rückwirkend beseitigt werden können (ThürVerfGH, a.a.O., S. 678 r. Sp.; SachsAnhVerfG, U. v. 13.06.2006 - LVG 7/05 -, NVwZ 2007, 78, 81 r.Sp.).
c) Abgesehen davon ist nicht die Klägerin, sondern sind nur ihre Mitglieder befugt, sich darauf zu berufen, das Land habe Schlüsselzuwendungen erspart. Dieses Argument zielt nämlich im Ergebnis auf die Rüge eines unzureichenden Systems der Finanzausstattung ihrer Mitglieder, insbesondere des kommunalen Finanzausgleichs, weshalb nur die Mitglieder (soweit sie durch den Finanzausgleich begünstigt sind) die normativen Bestimmungen des Finanzausgleichs angreifen können, während die Klägerin mangels eigener Verletzung die vermeintliche Rechtswidrigkeit der Finanzausstattung ihrer Mitglieder nicht mit Erfolg geltend machen kann.
In diesem Zusammenhang vermag die erkennende Kammer dem Argument nicht beizutreten, sie, die Klägerin, könne die (fremden) Rechte ihrer Mitglieder - gleichsam im Wege der Prozessstandschaft - im eigenen Namen einfordern. Ungeachtet dessen, dass im Verwaltungsprozess ohnehin nur eigene Rechte geltend gemacht werden können (Wahl/Schütz, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand 2007, Rdnr. 34, 37 zu § 42; Happ, in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, Rdnr. 76 zu § 42; Kopp/Schencke, VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 25 vor § 40), liegt den von der Klägerin insoweit behaupteten Ansprüchen ihrer Mitglieder nach einer weiteren Finanzausstattung jeweils ein höchstpersönliches Recht gerade jedes einzelnen dieser Mitglieder zugrunde, welches auch nur von dem Inhaber dieses Rechts, hingegen nicht von anderen wahrgenommen werden kann. Die Verbürgung der Grundlagen der Finanzhoheit der Gemeinden findet sich in Art. 137 Abs. 5, 6 HV i. V. m. Art. 28 Abs. 2 GG und umfasst die Befugnis zu einer selbständigen Einnahme- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen des gesetzlich geordneten Haushaltswesens (vgl. BVerfG, B. v. 09.03.2007 - 2 BvR 2215/01 -, NVwZ-RR 2007, 435 f.). Dem Anspruch auf Finanzausgleich kommt die Funktion zu, die Finanzquellen der Kommune zu ergänzen. Die Aufbringung der erforderlichen Mittel im Rahmen des Finanzausgleichs wird hinsichtlich der verfassungsrechtlich garantierten gemeindlichen Selbstverwaltung und um der Finanzhoheit der einzelnen Kommunen willen gewährt. Die Finanzausstattung beinhaltet daher eine Zuwendung, welche den Gemeinden unmittelbar zuteil werden soll und nur auf dieser Ebene ausschließliche Verwendung finden darf. Damit sind die Ansprüche aus dem Finanzausgleich unauflöslich an die jeweilige einzelne Kommune gebunden und auf sie bezogen. Dies zeigt auch das Gesetz zur Regelung des Finanzausgleichs vom 16.01.2004 (GVBl. I S. 22) € Hess. FAG € denn nach § 1 Abs. 1 Hess. FAG werden den Gemeinden und Gemeindeverbänden Finanzausgleichsmittel zur Verfügung gestellt, um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben durchzuführen. Die verfassungsrechtlich vorgegebene enge Verschränkung von Finanzausgleich und Finanzhoheit und der hierin begründete höchstpersönliche Charakter der Finanzausstattung haben zur Folge, dass das entsprechende Recht auf finanzielle Zuwendung unveräußerlich, nicht übertragbar und nicht von anderen wahrnehmbar ist. Für höchstpersönliche Rechte hat das Bundesverwaltungsgericht bereits sehr früh entschieden, dass sie der Geltendmachung durch einen Dritten nicht zugänglich sind (U. v. 03.12.1959 - I C 70.56 - MDR 1960, 338) und dies mehrfach bestätigt (U. v. 26.10.1999 - 1 C 17.98 -, BVerwGE 110, 1, 4; B. v. 11.02.1981 - 6 P 20.80 - BVerwGE 61, 334, 341; ebenso VG Augsburg, U. v. 26.10.2004 - Au 3 K 04.1085 -, juris, Rdnr. 29; U. v. 09.12.2002 - Au 1 K 00.1610 -, juris, Rdnr. 26). Nach allgemeiner Ansicht sind höchstpersönliche Rechte ebenfalls nicht abtretbar (z. B. BVerwG, B. v. 25.09.2000 € 1 B 49.00 -, NVwZ 2001, 209 r. Sp.; B. v. 31.10.1996
- 9 B 360/96 -, NVwZ-RR 1997, 495).
d) Ob darüber hinaus der Anspruch auf angemessene Ausstattung mit Finanzmitteln auch deshalb scheitert, weil es insoweit ausschließlich auf die Finanzzuweisungen an die Gesamtheit der Gemeinden ankommt (so ausdrückl. BayerVerfGH, Entsch. v. 27.02.1997 - Vf 17-7-94 -, BayVBl. 1997, 303, 305 l.Sp.; Schmitt Glaeser/Horn, BayVBl. 1999, 353, 356 l.Sp.; Birk/Inhester, DVBl. 1993, 1281, 1282 r.Sp.; Volkmann, a.a.O., S. 504 l.Sp.; a. A. z. B. Dombert, a.a.O., S. 1139 r.Sp.; Nierhaus, a.a.O., S. 2 r.Sp. jew. m. w. N.) kann hier dahinstehen.
III. Die Klägerin vermag den Anspruch auch nicht mit Erfolg auf die von ihr herangezogene €Gewährträgerschaft€ zu stützen.
1. Allerdings kommt insoweit als Anspruchsgrundlage nur die sogenannte Anstaltslast in Betracht. Der Begriff €Gewährträgerschaft€ im weiteren Sinne beinhaltet zwei unterschiedliche Haftungsformen, nämlich die im Außenverhältnis bestehende Haftung für fremde Schulden - die sogenannte Gewährträgerhaft im eigentlichen Sinne - und die auf das Innenverhältnis zur ausgegliederten, rechtlich selbständigen Organisation, dem Verwaltungstrabanten, beschränkte Pflicht des Trägers, die Funktionsfähigkeit des Verwaltungstrabanten zu sichern und zu wahren, die sogenannte Anstaltslast. Während im älteren Schrifttum teilweise beide Haftungsformen einheitlich als €Gewährträgerschaft€ bezeichnet wurden (vgl. etwa Petry, Die kommunalen Sparkassen nach preußischem und deutschem Recht, 1951, S. 95; Clausen, Der Einfluss der Gemeinde auf die kommunale Sparkasse, 1964, S. 34) entspricht es inzwischen allgemeiner Ansicht, zwischen Gewährträgerhaftung und Anstaltslast zu differenzieren (vgl. z. B. BGH, U. v. 16.02.1984 - III ZR 196/82 -, BGHZ 90, 161, 169; Kemmler, Die Anstaltslast, 2001, S. 101 f; Faber, in Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 35, Rdnr. 26 ff., S. 695 f.; Schmid/Vollmöller, NJW 1998, 716, 717 l.Sp.; Stern, in Festschrift für Maurer, 2001, 815, 820 f.; Hasselmann, Die Ausschusstatbestände für die Beihilfebegriff des Art. 87 EGV am Beispiel von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung im öffentlich-rechtlichen Bankensystem der Bundesrepublik Deutschland, 2002, S. 132, 134; Engelsing, Zahlungsunfähigkeit von Kommunen und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, 1999, S. 170; Koenig, EuZW 1995, 595, 597 l.Sp.; ders., WM 1995, 821 l.Sp.; Thode/Perez, BB 1997, 1749 f.).
2. Das Rechtsinstitut Anstaltslast wurde im Bereich der Sparkassen entwickelt (hierzu ausführl. Kemmler, Die Anstaltslast, 2001, S. 16 f.; ferner U. H. Schneider, in Festschrift für Riesenfeld 1983, S. 237, 242 f.; Kinzl, Anstaltslast und Gewährträgerhaftung, 2000, S. 33 f.; Hasselmann, a.a.O.; Stern, a.a.O., 816 f.) und besagt, dass der Anstaltsträger verpflichtet ist, seine Anstalt, solange er sie betreibt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben imstande zu halten. Nach dem Bericht der Wettbewerbsenquête - Kommission der Bundesregierung über die Untersuchung der Wettbewerbsverschiebungen im Kreditgewerbe aus dem Jahre 1968 wird unter Anstaltslast die Verpflichtung verstanden €die wirtschaftliche Basis der Anstalt zu sichern, die Anstalt für die gesamte Dauer ihres Bestehens funktionstüchtig zu erhalten und etwaige finanzielle Lücken (Unterbilanz) durch Zuschüsse oder auf andere geeignete Weise auszugleichen€ (BT-Drs. V/3500, S. 47). An dieser Formulierung der damaligen Wettbewerbsenquête wird allgemein festgehalten, um die Anstaltslast zu definieren (vgl. z. B. Kruse, NVwZ 2000, 721, 722 l. Sp.; Schmid/Vollmöller, NJW 1998, 716, 717 l.Sp.; Koenig, WM 1995, 821 r.Sp.; ders., EuZW 1995, 595, 597 l.Sp.; Oebbecke, DVBl. 1988, 960, 961 l.Sp.; Hasselmann, a.a.O., S. 132; H. Schneider/Busch, EuZW 1995, 602, 603 l.Sp, ).
Hieraus folgt, dass der Anstaltsträger gegebenenfalls mit einer Nachschusspflicht rechnen muss, weil er einer Funktionsgarantie unterliegt, solange und soweit er seine Anstalt nicht auflöst (vgl. z.B. Hasselmann, a.a.O., S. 132; Kinzl, a.a.O., S. 33).
a) Aus dem Rechtsinstitut der Anstaltslast folgt aber kein Anspruch der Anstalt gegenüber dem Anstaltsträger auf finanzielle Zuwendung. Denn die Anstaltslast stellt lediglich einen objektiven Rechtssatz dar, der kein subjektives öffentliches Recht der Anstalt selbst begründet. Damit schließt sich die erkennende Kammer der überwiegenden Ansicht im Schrifttum an (vgl. Hasselmann, a.a.O., S. 133 m.w.N.; Stern/Burmeister, Die kommunalen Sparkassen, 1971, S. 27; Stern, in Festschrift für Maurer, a.a.O., S. 824; Immenga/Rudo, Die Beurteilung von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast der Sparkassen und Landesbanken nach dem EU-Beihilferecht, 1997, S. 23; Bostedt/Fehling, VBlBW 1998, 247, 252 r.Sp.; Engelsing, a.a.O., S. 171; Rümker, in Festschrift für Stiefel, 1987, 607, 611; Schneider, in Festschrift für Riesenfeld, a.a.O., S. 244). Diese Auffassung wird zutreffenderweise auch von der Literaturstimme vertreten, deren Ansicht die Klägerin im besonderen Maße für sich anführt:
€Die objektive Rechtsnatur der Anstaltslast ergibt sich aus deren Herkunft. Die Anstaltspflicht aus der Anstaltslast folgt aus der Rechtsstellung des Träger, seiner organisatorischen Verantwortung und seiner Aufgabenerfüllungspflicht. Die Verpflichtung, eine Aufgabe sachgerecht zu erfüllen, und die organisatorischen Pflichten gegenüber einem selbständigen Teil der Verwaltung bestehen nicht gegenüber der Anstalt selbst, sondern gegenüber der Allgemeinheit. Die Anstalt selbst kann keinen Anspruch darauf haben, dass die Aufgabe, mit deren Erfüllung sie betraut wurde, tatsächlich ordnungsgemäß erfüllt wird. Diese Verpflichtung ergibt sich - wie gezeigt - aus der Verfassung und stellt einen objektiven Rechtsgrundsatz dar. Ebenso folgt aus der organisatorischen Verantwortung des Gründers der Anstalt nicht, dass dieses ausgegründete Rechtssubjekt subjektive Ansprüche gegen den Gründer herleiten könnte. Zudem verbleibt die Anstalt trotz ihrer Ausgründung als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung Bestandteil des Trägers und ist daher nicht völlig eigenständiges, vom Staat unabhängiges Subjekt. Würde man der Anstalt ein eigenes Recht auf ausreichende finanzielle Ausstattung zusprechen, so würde dies auch im Widerspruch zu der sonstigen Beziehung zum Träger stehen. Denn dieser hat die Befugnis und die Gewalt, die Anstalt zu gründen, ihren Zweck zu definieren oder zu ändern. Mit einem subjektiven Anspruch der Anstalt würde man in diese Entscheidungs- und Organisationshoheit gerade von der Seite eingreifen, die sich in diesen Bereichen als abhängig vom Träger darstellt. Insbesondere unterliegt die Anstalt auch der Aufsicht des Trägers mit dessen weitreichenden Kompetenzen.
Die Anstaltslast ist daher als objektive Rechtspflicht zu verstehen. Weder außenstehende Dritte noch die Anstalt selbst haben einen Anspruch auf die Erfüllung der Verpflichtung aus der Anstaltslast. Nur mit aufsichtsrechtlichen Maßnahmen kann die Erfüllung der Finanzierungspflicht durchgesetzt werden." (Kemmler, a.a.O., S. 104).
Auch der von der Klägerin angeführte Aufsatz (Kemmler, DVBl. 2003, 100 ff.) verweist ausdrücklich darauf, dass die Anstaltslast eine objektive Rechtspflicht sei, ohne einen korrespondierenden subjektiven Anspruch der Anstalt zu erwähnen (DVBl. 2003, 100 l.Sp. und S. 102 r.Sp.).
Dies bedeutet, dass das Rechtsinstitut der Anstaltslast - oder wie es die Klägerin teilweise nennt: die Gewährträgerschaft - zu ihren Gunsten einen Anspruch auf die begehrte Forderung nicht zu begründen vermag.
b) Selbst wenn man mit einem Teil der Literatur die Anstaltslast als subjektives Recht einer Anstalt ansähe - die Klägerin hat in ihren umfangreichen Schriftsätzen hierzu keinerlei Ausführungen gemacht -, steht der Klägerin im vorliegenden Fall ein Zahlungsanspruch aus der Anstaltslast nicht zu.
aa) Zwar wird namentlich von Kemmler vertreten, im Falle der Aufgabenübertragung auf jedwede rechtlich verselbständige Einheit - gleichviel, ob es sich um eine Anstalt, Körperschaft oder Stiftung des öffentlichen Rechts handele -, treffe den staatlichen Träger die Verantwortung für das Funktionieren, folglich habe er eine Finanzierungspflicht (Kemmler, DVBl. 2003, 100, 103 f.; dies., Die Anstaltslast., S. 34).
Der diesbezüglich zugrunde liegenden Annahme, dass die Anstaltslast als ein allgemeiner Grundsatz anzusehen sei und deshalb auch hinsichtlich anderer rechtlicher Einheiten gelte, kann aber nicht gefolgt werden. Es stellt sich bereits die Frage, ob die Anstaltslast als Rechtsinstitut überhaupt noch heranzuziehen ist, nachdem diese
- letztlich europarechtlich veranlasst (dazu Kemmler, DVBl. 2003, 100 ff.)
- allgemein zum Juli 2005 ersetzt wurde (siehe auch Oebbecke, VerwArch 93 [2002], S. 278, 291). Der Übertragung der Anstaltslast als Verpflichtung zur Bereitstellung von Mitteln auch auf Körperschaften, zu denen die Klägerin zählt, steht jedenfalls entgegen, dass es an einer engen Beziehung fehlt zwischen Körperschaft und ihrem Träger, der sich zur Erledigung seiner eigenen Aufgaben der Körperschaft bedient. Wie das Bundesverwaltungsgericht gerade für eine nämlich eine Industrie- und Handelskammer, entschieden hat, sind die Grundsätze über die Anstaltslast für sich genommen keine Rechtsnormen, und ihnen kommt auch kein
- entgegen einer Ansicht in der Literatur (Kemmler, Die Anstaltslast, S. 75; dies., DVBl. 2003, 100, 103) - sich aus dem Rechtsstaatprinzip oder sonstigem Verfassungsrecht abzuleitender Rechtssatzcharakter zu (BVerwG, U. v. 10.12.1981 - 3 C 1.81 -, BVerwGE 64, 248, 257 f.). Diese Ausführungen hat das Bundesverwaltungsgericht sogar für eine Anstalt des öffentlichen Rechts, den Westdeutschen Rundfunk, wiederholt (U. v. 15.01.1987 - 3 C 3.81 -, BVerwGE 75, 318, 324/325). Auch wenn sich das Bundesverfassungsgericht - nach Verfassungsbeschwerde - diesen Ausführungen im Ergebnis nicht anschloss (B. v. 18.04.1994 - 1 BvR 243/87 -, NJW 1994, 2348 ff.), entnahm es eine Pflicht des Landes, für Verbindlichkeiten der Rundfunkanstalt einzutreten, nicht allgemeinen Grundsätzen einer Anstaltslast, sondern speziellem Verfassungsrecht, nämlich Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG (Rundfunkfreiheit). Hierauf stützt sich auch der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Absicherung einer landesrechtlich gegebenen finanziellen Leistungspflicht für den öffentlichen Rundfunk (B. v. 05.10.1993 - 1 BvL 35/81 -, BVerfGE 89, 144, 153), den die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 29.01.2007 (Blatt 201 ff. d. GA) anführt. Eine besondere gesetzliche Regelung und nicht ein allgemeines Prinzip liegen ebenfalls den weiteren von der Klägerin erwähnten Judikaten zugrunde. In seinem Urteil vom 24.05.1972 - 3 RK 9/71 - (BSGE 34, 177 ff.) hat das Bundessozialgericht eine Einstandspflicht des Bundes aus Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG für Defizite der Krankenversicherung bejaht, aber nur soweit die Haftung aus anderen Vorschriften folge (BSGE 34, 177, 179). In der - von der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 29.01.2001 nicht erwähnten - Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 16.11.1978 - 3 RK 29/76 - (BSGE 47, 148 ff.) wurde eine Zuschusspflicht des Bundes aus dem Sozialstaatsprinzip i.V.m. Art. 120 S. 4 GG entnommen, gleichzeitig aber darauf hingewiesen, dass diese Haftung zunächst der gesetzlichen Ausformung bedürfe (S. 156) und im Übrigen die Pflicht der verantwortlichen Selbstverwaltungskörperschaft betont, €die Aufgaben primär mit eigenen Mitteln zu lösen.€ (S. 158). Das von der Klägerin in Bezug genommene Urteil des Landessozialgerichts Berlin vom 02.03.2000 - L 10 AL 193/97 - (juris) vermag schon deswegen einen allgemeinen Grundsatz der Anstaltslast nicht aufzuzeigen, weil es in dieser Entscheidung um eine in § 4 des Berliner Betriebegesetz ausdrücklich geregelten Gewährträgerschaft ging. Schließlich führt das von der Klägerin angesprochene Urteil des Bundesfinanzhofes vom 23.10.1996 - I R 1 - 2/94 - (NVwZ 1998, 550 ff.) nicht zu einem allgemeinen Prinzip der Anstaltslast. Die Ausführungen des Bundesfinanzhofes, der Staat müsse für die €Solvenz€ der abnahmepflichtigen juristischen Person des öffentlichen Rechts einstehen (S. 551 l.Sp.), ergeben sich aus der Besonderheit des Abfallrechts. Lediglich im Bereich der Sparkassen wurde mit Blick auf ihre historische Entwicklung und wegen ihrer engen Verflechtung zu den Gebietskörperschaften eine Anstaltslast zugrunde gelegt (B. v. 14.04.1987 - 1 BvR 775/84 -, BVerfGE 75, 192, 198; vgl. auch BGH, a.a.O.) Die rechtliche und ökonomische Verbundenheit der Anstaltslast mit der Zwecksetzung von Sparkassen, den öffentlichen Auftrag im kreditwirtschaftlichen Bereich als Unternehmen im Wettbewerb zu erfüllen (Thode/Perez, VerwArch 89 [1998] S. 439, 456) lässt es nicht zu, von Ausnahmen abgesehen, die Anstaltslast außerhalb des Bereichs der öffentlichen Kreditwirtschaft als allgemein gültiges Rechtsinstitut anzunehmen (Oebbecke, in Erichsen [Hrsg.], Kommunale Verwaltung im Wandel, 1999, S. 165, 170; Thode/Perez, VerwArch 89 [1998], S. 439, 458, Fn. 108; Koenig, WM 1995, 821, 825 ff.). Die Gründung einer juristischen Person bindet den Träger nicht schon dahin, wie die Aufgabe, die diese Person wahrzunehmen hat, dotiert ist und welche Mittel er dafür einzusetzen beabsichtigt (vgl. Oebbecke, DVBl. 1981, 960, 963 r.Sp.). Dies gilt auch in Bezug auf die zur Begründung der Anstaltslast von der Klägerin genannte Ingerenz, das heißt ein intensives Einwirken des Staates auf seinen Verwaltungstrabanten, wobei ein solches Einwirken hier ohnehin nicht vorliegt, weil die Klägerin rechtlich als Körperschaft verselbstständigt ist, auf die das Land tatsächlich keinen maßgeblichen Einfluss ausübt.
bb) Dass die Anstaltslast nicht als allgemeines und verfassungsrechtlich abgesichertes Prinzip angesehen werden kann, bedeutet indes nicht die völlige Verantwortungslosigkeit des Staates als Errichtungskörperschaft für die von ihm institutionalisierte juristische Person. Dies zeigt sich gerade darin, dass bei Auflösung einer juristischen Person, deren Verbindlichkeiten und Vermögen auf den Staat übergehen, sofern keine andere gesetzliche Bestimmung getroffen wurde (BGH, U. v. 10.07.1996 - VII ZR 132/95 -, WM 1996, 1968, 1970; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, Bd. 3, 5. Aufl. 2004, § 87 I 3, Rdnr. 21). Der Errichtungskörperschaft steht in dem Fall, dass mangels einer ausdrücklich vorhandenen Anstaltslast keine sich hieraus ergebende Pflicht zur Abdeckung einer Unterfinanzierung vorhanden ist, ein weiter Gestaltungsspielraum zu, in welcher Weise letztlich das Funktionieren der verselbständigten Einheit verwirklicht werden soll. Wird der demokratisch legitimierte Gesetzgeber tätig, kann auch er im Rahmen seines weiten gesetzgeberischen Ermessens unterschiedliche Lösungen wählen, soweit diese nicht von vornherein ungeeignet sind. Wählt er die Alternative, zunächst gewährte Zuschüsse €einzufrieren€ und trägt das dahinter stehende gesetzgeberische Konzept nicht, muss er aber im schlimmsten Fall die Auflösung der juristischen Person gewärtigen. Dabei mag hier nicht völlig auszuschließen sein, dass eine Auflösung der nicht insolvenzfähigen (§ 2 Abs. 1 S. 2 DV-VerbundG i. d. F. v. 04.04.2007 [GVBl. I, S. 258], § 7 Abs. 2 KGG, § 146 HGO) Klägerin mit erheblichen Kosten verbunden ist, die letztlich, und ohne dass diese Frage hier juristisch näher zu untersuchen war, auch eine finanzielle Beteiligung des Landes erfordern könnte - zumal nicht zu verkennen ist, dass sich die Kommunen allgemein in einer finanziell schwierigen Situation befinden (vgl. statt vieler Schmidt-Jortzig, DVBl. 2007, 96, 97 r.Sp.). Im Hinblick hierauf hat die Kammer in der mündlichen Verhandlung, wenngleich erfolglos, eine vergleichsweise Regelung des Rechtsstreits angesprochen.
c) Kann die Klägerin im vorliegenden Fall nicht zu ihren Gunsten die Anstaltslast benennen, weil die Klägerin schon keine Anstalt, sondern Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, fehlt es hier darüber hinaus an einer weiteren Voraussetzung für die Annahme einer Anstaltslast, nämlich der Übertragung staatlicher Aufgaben.
aa) Das Rechtinstitut der Anstaltslast kann nur dann herangezogen werden, wenn eine Aufgabe der Errichtungskörperschaft auf eine rechtlich selbständige Einheit, wenn also hier eine staatliche Aufgabe auf eine rechtlich selbständige Anstalt übertragen wurde (vgl. Kemmler, Die Anstaltslast, a.a.O., S. 77; ders., DVBl. 2003, 100, 103; Rehm, in Festschrift für Potthoff, 1989, S. 248, 260; Kirchhoff, NVwZ 1994, 1041, 1042 r.Sp.; Thode/Perez, VerwArch 89 [1998], S. 439, 452). Dies zeigt auch die historische Entwicklung dieses Begriffs. Denn die Anstaltslast der Kommunen für ihre Sparkassen wurde damit begründet, dass die Sparkassen Aufgaben der Kommune wahrnehmen (BVerfG, B. v. 14.04.1987 - 1 BvR 332/86 -, BVerfGE 75, 183, 199/200; VerfGH NW, U. v. 15.09.1986 - VerfGH 17/85 -, OVGE 39, 292, 260; BayerVerfGH, Entsch. vom 23.09.1985 - Vf 8-VII-82 -, DVBl. 1986, 39, 41; BVerwG, U. v. 14.02.1984 - 1 C 81.78 -, BVerwGE 69, 11, 22; U. v. 29.11.1972 - VI C 19/69 -, BVerwGE 41, 195, 196; Stern/Burmeister, Die Kommunalen Sparkassen, 1971, S. 28), was deswegen folgerichtig ist, weil die kreditwirtschaftliche Betätigung zu den von Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Bereich gehört (vgl. z. B. BbgVerfGH, U. v. 19.05.1994 - 9/93 -, DVBl. 1994, 857, 858 l.Sp.; U. v. 11.07.1980 VerfGH - 8/79 -, NJW 1980, 2699 l.Sp.; Oebbecke, DVBl. 1981, 960, 963 l.Sp.; Stern/Burmeister, a.a.O., S. 69 ff).
bb) Hiervon ausgehend, lässt sich die Übertragung einer staatlichen Aufgabe auf die Klägerin - anders als von dieser wiederholt im vorliegenden Verfahren vorgetragen - nicht feststellen.
(1.) Das Gesetz über die Errichtung der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung und Kommunaler Gebietsrechenzentren vom 16.12.1969 umschrieb in § 23 i.V.m. § 4 Abs. 1 die Aufgabe der Kommunalen Rechenzentren dahingehend, die Erledigung von Verwaltungsarbeiten und anderen Aufgaben der Mitglieder, das heißt der Gemeinden, der Landkreise und der sonstigen Gemeindeverbände unter Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlage zu ermöglichen. Eine ausdrückliche Zuweisung staatlicher Aufgaben kann dieser Bestimmung nicht entnommen werden, da § 4 Abs. 1 dieses Gesetzes nur die Aufgaben der Mitglieder beziehungsweise der Gemeinden in Bezug nahm. Allerdings sah § 4 Abs. 2 dieses Gesetzes eine Zusammenarbeit mit der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung vor, die wiederum für ihr Mitglied, das Land (§ 3), den Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen ermöglichen sollte (§ 4 Abs. 1). Demgemäß definierten die Satzungen der Rechenzentren ihre Aufgaben im Wesentlichen damit, unter Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen Verwaltungsarbeiten und andere Aufgaben zu erledigen, die von den Mitgliedern dem Kommunalen Gebietsrechenzentrum übertragen werden oder die zum Aufbau eines integrierten Datenverarbeitungssystems erforderlich sind; Systemanalysen, Datenflusspläne, Programmablaufpläne, insbesondere nach Zuweisung durch den Koordinationsausschluss des HZD, zu erarbeiten; Grundlagen und Informationen für die Entscheidung der Mitglieder, andere Kommunale Gebietsrechenzentren und der HZD bereitzustellen sowie die Übernahme von Arbeiten für Dritte, die Arbeiten für ihre Mitglieder und die Erarbeitung von Systemanalysen usw. nach Zuweisung durch die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung zu verrichten.
(2.) Die Aufgabenbeschreibung im DV-VerbundG vom 03.11.1981 (GVBl. I S. 263) lautete in § 4 Abs. 1 ähnlich wie in der vorherigen Vorschrift, wobei jedoch die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung und die Kommunalen Gebietsrechenzentren ausdrücklich einen Datenverarbeitungsverbund bildeten, der unter anderem auch für Verwaltungsaufgaben des Landes den Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen ermöglichen sollte.
(3.)(a) Demgegenüber statuiert das DV-VerbundG vom 22.07.1988 (GVBl. I S. 287) unter Auflösung des Datenverbundes, den die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung mit den Rechenzentren gebildet hatte, die Eingliederung der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung in das Land Hessen, welches auch deren Aufgaben übernahm (§ 1 Abs. 1). Die Kommunalen Gebietsrechenzentren blieben nach wie vor Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 2 Abs. 1 S. 1). Auf sie fanden aber nach § 2 Abs. 1 S. 1 die für Zweckverbände geltenden Vorschriften des Gesetzes über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - Anwendung, soweit das DV-VerbundG nicht etwas anderes bestimmt.
(b) Durch diese gesetzlichen Regelungen wurde die ursprüngliche Sonderverwaltung aufgegeben und entgegen der in vorliegenden Verfahren geäußerten Ansicht der Klägerin vollständig der kommunalen Ebene zugeordnet. Dies zeigt insbesondere der Hinweis auf das KGG, denn § 1 KGG sieht vor, dass Gemeinden und Landkreise Aufgaben, zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, gemeinsam wahrnehmen können. Unterstrichen wird diese Kommunalisierung der Gebietsrechenzentren dadurch, dass letztere nicht wie die HZD in das Land eingegliedert wurden. Auch die Gesetzesmaterialien - mit denen sich die Klägerin insoweit nicht auseinandergesetzt hat - bestätigen die durch das DV-VerbundG vom 22.07.1988 vorgenommene Zuordnung der Gebietsrechenzentren zur kommunalen Ebene. Der Gesetzesentwurf der Fraktionen der CDU und F.D.P. für das Gesetz zur Änderung des DV-VerbundG (Drs. 12/1239) vom 01.12.1987 enthält unter B. den Hinweis:
€Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf soll die Anpassung der Organisation und Finanzierung der Rechenzentren an die neuen Anforderungen vollendet werden:
1. Vereinfachung der Finanzierung
€
2. Vollständige Kommunalisierung der KGRZ
durch Umwandlung der KGRZ zu Zweckverbänden nach dem Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG).
Damit wird eine erprobte kommunale Organisationsform gefunden, die den erforderlichen Einfluss der Mitglieder auf die Geschäftsführung gewährleistet (über Verbandsversammlung und Verbandsvorstand) und die €Identifikation€ der Kommunen mit ihren KGRZ erleichtert.€
Im weiteren Verlauf der Gesetzgebung wurde der Gedanke der Kommunalisierung ebenfalls hervorgehoben. In der 29. Sitzung des Hessischen Landtages vom 02.02.1988 (12. Wahlperiode, Stenographische Berichte, S. 1557 ff.) verwies der Abgeordnete Beucker (SPD) unter anderem kritisch darauf, mit der Wahl eines €Zwecksverbandes als Organisationsform geht der Datenverarbeitungsverbund auch in finanzieller Hinsicht voll in die kommunale Verantwortung über. Damit wird auch die Haftung der Kommunen für Pensionsverpflichtungen begründet; €€. Auch die Abgeordneten Posch (F.D.P.) und von Plottnitz (Grüne) griffen das Stichwort Kommunalisierung auf. Der damalige Minister des Innern Milde, führte aus, der Gesetzesentwurf stärke die kommunale Selbstverwaltung und die kommunalen Gebietsrechenzentren seien nach dem Gesetzesentwurf €eine richtige kommunale Einrichtung auch mit entsprechenden Leitungsorganen.€ Die 47. Sitzung des Hessischen Landtages vom 14.07.1988 (Stenographische Berichte, S. 2521 ff.) beschäftigte sich in zweiter Lesung erneut mit der beabsichtigten Kommunalisierung der Gebietsrechenzentren. Entsprechend fand der Begriff €Kommunalisierung€ als Zwecksetzung des Gesetzes Erwähnung bei dem Abgeordneten Posch und in kritischer Hinsicht bei dem Abgeordneten von Plottnitz.
Die Zuordnung der Gebietsrechenzentren zur kommunalen Ebene erfolgte dergestalt, dass nicht den Mitgliedskommunen die Aufgaben der bisherigen Sonderverwaltung aufgebürdet wurden, sondern bei der Klägerin (beziehungsweise ihren Rechtsvorgängerinnen) als kommunalem Zweckverband verblieben.
(c) Im Rahmen des DV-VerbundG vom 22.07.1988 fand eine Übertragung staatlicher Aufgaben nicht statt. Zwar wurde in § 3 dieses Gesetzes postuliert, dass die Gebietsrechenzentren in Angelegenheiten der Informationsverarbeitung mit dem Land zusammenarbeiten. Aber auch insoweit enthält das Gesetz keine konkrete Zuweisung von Landesaufgaben. Bereits im Gesetzgebungsverfahren hatte der Abgeordnete Kurth in der 47. Sitzung (Stenographische Berichte, S. 2523) kritisiert, dass es sich hierbei um eine €relativ unverbindliche Klausel der Zusammenarbeit€ handele. Auch die einschlägige Satzung der Klägerin vom 22.12.1995 (StAnz. 1996, S. 453), beschreibt keine staatlich zugewiesenen Aufgaben. Dort heißt es in § 3:
€Aufgaben
(1) Das KGRZ KIV in Hessen hat die Aufgabe, entsprechend dem Bedarf seiner Mitglieder ,
1. leistungsfähige Informations- und kommunikationstechnische Anlagen zur Verfügung zu stellen und die betriebliche Abwicklung der Verfahren sicherzustellen,
2. seine Mitglieder bei der erstmaligen und laufenden Anwendung von Verfahren und Programmen zu beraten und zu unterstützen,
3. Anwendungsprogramme zu entwickeln und zu pflegen, soweit sie nicht von anderen Gebietsrechenzentren oder Dritten übernommen werden,
4. allgemeine und anwendungsspezifische Schulungsmaßnahmen auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnik durchzuführen,
5. die Prüfung der Programme des Finanzwesens gemäß § 111 Abs. 2 und § 131 Abs. 1 Nr. 4 HGO zu veranlassen, § 3 Abs.2 (ÜPKKG) findet Anwendung,
6. Verfahren und Programme für den Einsatz freizugeben, soweit gesetzliche Bestimmungen nicht entgegenstehen.€
Insgesamt handelt es sich damit um auf der Kommunalebene angesiedelte Aufgaben, die letztlich darin bestehen, durch das Nutzbarmachen elektronischer Datenverarbeitung eine bessere und wirtschaftlich sinnvollere Erledigung der Aufgaben der einzelnen, kommunalen Mitglieder zu bewirken.
(d) Ob es sich bei den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Aufgaben, wie Unterstützung bei der Durchführung von Wahlen, bei Meldeangelegenheiten und bei Ordnungswidrigkeitsverfahren, um staatliche Aufgaben handelt, kann dahinstehen, weil kein Landesgesetz der Klägerin die Wahrnehmung dieser Aufgaben ausdrücklich zuweist.
(e) Eine für das Land wahrzunehmende Aufgabe der Klägerin - die Kammer hat diesen Gesichtspunkt in der mündlichen Verhandlung ebenfalls angesprochen - lässt sich schließlich nicht in der Zahlung von Pensionen sehen. Der gegenteiligen Ansicht der Klägerin in dem genannten Verfahren vor dem Staatsgerichtshof kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil grundsätzlich Gebietskörperschaften im eigenen Wirkungskreis handeln, wenn sie im Rahmen ihrer Organisations-, Personal- oder Finanzhoheit Dispositionen treffen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob diese konkret der Erledigung staatlicher oder eigener Aufgaben dienen (ThürVerfGH, U. v. 12.10.2004 - 16/02 -, DVBl. 2005, 443, 447 r.Sp.; siehe auch BVerfG, B. v. 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363, 382; Bayer.VGH, B. v. 09.11.1988
- 3 CS 88.01854 -, NJW 1989, 790; ferner Beljin/Micker, JuS 2003, 970, 975 l.Sp.).
Hieraus ergibt sich, dass bei einer Körperschaft mit Dienstherreneigenschaft Versorgungslasten bei dem Dienstherrn verbleiben, bei dem sie entstanden sind, zu dem also das Beamtenverhältnis zuletzt bestand (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179, 187; U. v. 16.12.2004 - 2 C 68.03 -, BVerwGE 122, 301, 304, B. v. 22.08.2007 - 2 B 71.07 -, juris, Rdnr. 5; OVG NW, U. v. 30.04.2007 - 1 A 1939/06 -, juris, Rdnr. 40; VG Düsseldorf, U. v. 20.03.2006 - 23 K 4191/03 -, juris, Rdnr. 27).
IV. Im Streitfall lässt sich dem Anspruch auch nicht die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag gemäß §§ 677, 683, 670 BGB analog (1.) oder eine entsprechende Anwendung des Auftragsrechts nach §§ 662 ff. i. V. m. 670 BGB (2.) zugrunde legen. Das von der Klageschrift in Bezug genommene Gutachten des Klägerbevollmächtigten vom 2./3.12.2000 führt hierzu aus, die von den Mitgliedern erbrachte sogenannte Notumlage zur vorläufigen Abdeckung der Versorgungslasten sei die Vornahme eines fremden Geschäfts, weil tatsächlich das beklagte Land die Pensionsverpflichtungen schulde. Der Rechtsgedanke aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag bestehe gleichfalls im Verhältnis der Klägerin und dem Beklagten (S. 22 Gutachten, Bl. 120 d. GA). Der Anspruch der Klägerin lasse sich auch auf die analoge Anwendung des Auftragsrechts (§§ 662 ff. BGB) stützen (S. 23 Gutachten, Bl. 123 d. GA).
1. Im vorliegenden Fall stehen einer Anwendung der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag bereits die abschließenden Normen des Datenverarbeitungsverbundgesetzes von 1996 entgegen.
Im Verwaltungsrecht ist die Geschäftsführung ohne Auftrag als eigenständiges Rechtsinstitut in Rechtsprechung und Literatur anerkannt (vgl. BVerwG, B. v. 03.11.2006 - 5 B 40.06 -, juris, Rdnr. 3; U. v. 28.08.2003 - 4 C 9.02 -, NVwZ-RR 2004, 84, 85; U. v. 28.10.1999 - 7 A 1.98 -, BVerwGE 110, 9, 12, U. v. 11.06.1991 - 7 C 1.91 -, DVBl. 1991, 1156, 1157 r.Sp.; U. v. 06.09.1988 - 4 C 5.86 -, BVerwGE 80, 170, 172 f.) und kommt deshalb auch im Verhältnis von Trägern öffentlicher Verwaltung zueinander in Betracht (vgl. BVerwG, U. v. 22.11.1985 - 4 A 1.83 -, NJW 1986, 2524 f.; Nds. OVG, U. v. 28.10.1998 - 13 L 4668/96 -, OVGE 48, 335, 340). Die Anwendbarkeit der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag setzt allerdings voraus, dass das öffentliche Recht selbst nicht über ausreichende Bestimmungen verfügt und ist daher nur im gesetzlich nicht determinierten Verwaltungsbereich zulässig (Maurer, Allg. VerwR, 16. Aufl. 2006, § 29, Rdnr. 11, S. 788). Sie dient nämlich nicht dem Zweck, die einschlägig öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu umgehen, sodass sie ausscheidet, wenn besondere gesetzliche Vorschriften eine abschließende Regelung bilden (vgl. BVerwG, B. v. 02.11.1994 - 4 B 172.94 -, Buchholz, 316, Nr. 12 zu § 62 VwVfG, S. 3). Insoweit beantwortet das vorgegebene öffentliche Recht die Rechtsfragen endgültig, wie eine bestimmte Handlung vorzunehmen ist, und es besteht mangels planwidriger Lücke kein Raum, die Grundsätze die Geschäftsführung ohne Auftrag entsprechend heranzuziehen (vgl. BVerwG, B. v. 28.03.2003 - 6 B 22.03 -, Buchholz, 442, 066 Nr. 2 zu § 53 TKG, S. 10; vgl. auch B. v. 25.02.2004 - 6 P 12.03 -, NVwZ-RR 2004, 666, 667 r. Sp.; VG Gießen, U. v. 18.04.1997 - 10 E 1685/95 -, juris, Rdnr. 23). Dies gilt in besonderem Maße, wenn es im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern um das Problem einer vorhersehbaren Finanzplanung oder der finanzverfassungsrechtlich vorgeprägten Frage der Ausgabenlast geht, weil andernfalls trotz eines gesetzlich geregelten Kompetenzgefüges der öffentlichen Verwaltung kaum überschaubar wäre, welcher Verwaltungsträger letztlich welche Kostenbelastung aufbringen müsste (vgl. Gurlit, in Erichsen/Ehlers, Allg. VerwR., 13. Aufl. 2005, § 34, Rdnr. 12, S. 742; Kischel, VerwArch 90 [1999], S. 391, 406 f.).
Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen ist im vorliegenden Fall festzustellen, dass das Gesetz vom 15.07.1996 ein geschlossenes Finanzierungssystem von Regelungen über die Zuwendungen des Beklagten an die Klägerin trifft. Der Beklagte ist von Gesetzes wegen nicht verpflichtet, außer den normierten Zuwendungen weitere zu erbringen. Es ist nicht ersichtlich, dass Art. 6 des Nachtragshaushaltsgesetzes vom 15.07.1996, mit welchem § 2 Abs. 3 des DV-VerbundG mit der Maßgabe geändert wurde, dass die kommunalen Gebietsrechtrechenzentren nur noch bis zum Jahre 2000 Landeszuwendungen erhalten, eine planwidrige Lücke enthält. Der hessische Landesgesetzgeber war sich über die Folgen dieser gesetzlichen Bestimmungen im Klaren und hat diese ausdrücklich und dem Wortlaut nach eindeutig gewählt, ohne dass Anhaltspunkte für eine Unvollständigkeit des Gesetzes vorliegen.
Abgesehen davon fehlt es im vorliegenden Fall daran, dass die Klägerin ein €fremdes€ Geschäft für das beklagte Land besorgt hat, da die Mitglieder der Klägerin die Umlage erbracht haben beziehungsweise erbringen. Auf ein €fremdes€ Geschäft könnten sich allenfalls die Mitglieder der Klägerin berufen. Nach den gesetzlichen Bestimmungen waren aber die Mitglieder und nicht das beklagte Land kompetentiell für die Umlage verantwortlich.
Hieran ändert auch der Vortrag des Klägerbevollmächtigten im Schriftsatz vom 12.12.2007 nichts, dass dem in Art. 111 GG normierten Notbudgetrecht der Bundesregierung ein auf den vorliegenden Sachverhalt zu übertragender Gedanke der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag zu entnehmen sei.
2. Der Anspruch der Klägerin folgt ferner nicht aus entsprechender Anwendung des Auftragsrechts im Sinne der §§ 662 ff. i.V.m. § 670 BGB.
a) Zwar können die zivilrechtlichen Vorschriften über den Auftrag auch für öffentlich rechtliche Auftragsverhältnisse bei gleicher oder ähnlicher Interessenlage analog herangezogen werden (vgl. z.B. schon BVerwG, U. v. 25.05.1961 - 1 A 10.59 - BVerwGE 12, 253, 254; ferner Sächs. OVG, B. v. 15.02.2006 - 4 B 952/04 -, SächsVBl. 2006, 188, 189; Sprau in Palandt, BGB, 66. Aufl., 2007, Rdnr. 10 vor § 662; Fehrenbacher in Prütting/Wegen/Weinrich, BGB, 2. Aufl. 2007, Rdnr. 17 zu § 662). Die methodisch erforderliche Voraussetzung der gleichen oder ähnlichen Interessenlage verlangt indes, wie im Zivilrecht auch, einen Vertrag, der auf die Übernahme einer unentgeltlichen Geschäftsbesorgung, also eines Auftrags, durch einen Beauftragten für einen Auftraggeber gerichtet ist (dazu Martinek, in Staudinger, BGB, Bd. 2, Neubearb. 2000, Rdnr. 1 zu § 662). Dabei kann auch eine vertragsähnliche Sonderverbindung ausreichend sein (vgl. VG Chemnitz, U. v. 12.07.2004 - 6 K 428/04 -, juris, Rdnr. 91).
b) Im vorliegenden Sachverhalt fehlt es schon an einem für die Analogie notwendigen, von der Ähnlichkeit der Interessenlage geforderten Vertragsverhältnis beziehungsweise an einer vertragsähnlichen Sonderbeziehung. Die Versorgungsbezüge ergeben sich nicht aus Vertragsrecht oder vertragsähnlichem Recht, sondern sind die Konsequenz des Beamtenrechts, weshalb eine für die Analogie methodisch notwendige Gesetzeslücke nicht festzustellen ist. Darüber hinaus liegt ein Auftrag des Landes zu einer unentgeltlichen Geschäftsbesorgung nicht vor. Denn der Beklagte hat der Klägerin keinerlei Aufträge erteilt, die Beamtenpensionen zu zahlen. Die insoweit vorhandene Übertragung von Rechtspflichten ist nicht die Folge eines Auftrags, sondern beruht auf beamtenrechtlichen Vorgaben. Mit der Statuierung der Dienstherreneigenschaft ist, wie oben ausgeführt, als zwingender Grundsatz auch das Einstehenmüssen für beamtenrechtliche Alimentationen, einschließlich Pensionszahlungen, verbunden. In solchen Fällen ermangelt es aber eines Auftrags (vgl. Bayer. VGH, U. v. 29.08.2005 - 12 BV 02.3269 -, FEVS 57, 365, 368).
V. Auch Umstände eines schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin auf Weitergewährung der Zuwendung oder Gesichtspunkte eines Rechtsmissbrauchs beziehungsweise treuwidrigen Verhaltens des Beklagten tragen den Zahlungsanspruch der Klägerin nicht.
Die Klägerin sieht einen Rechtsmissbrauch beziehungsweise treuwidriges Verhalten in der im Haushaltsbegleitgesetz vom 15.07.1996 angeordneten Streichung aller Zuwendungen ab dem Jahre 2001. Der Sache nach wird damit eine Verfassungswidrigkeit des Haushaltsbegleitgesetzes wegen Verstoßes gegen die dem Rechtsstaatsgebot zu Grunde liegenden Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes behauptet.
Die Kammer vermag aber eine Verfassungswidrigkeit des Haushaltsbegleitgesetzes mit der Folge, dass dieses Gesetz nach Maßgabe des Art. 133 HV i. V. m.§ 41 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen oder dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG vorzulegen wäre, nicht festzustellen.
Das Beenden der Zuwendungen mit dem Jahr 2001 verstößt nicht gegen das Rechtsstaatsgebot, weil schon eine unzulässige Rückwirkung nicht vorliegt, und die Klägerin auf den Fortbestand der bisherigen Regelung nicht vertrauen durfte.
1. Das Haushaltbegleitgesetz vom 15.07.1996 ist mit Blick auf das Rückwirkungsverbot von Verfassung wegen nicht zu beanstanden. Das Rückwirkungsverbot umfasst die sogenannte echte Rückwirkung, die dann vorliegt, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Während eine echte Rückwirkung verfassungsrechtlich von Ausnahmen abgesehen, unzulässig ist, gilt eine sogenannte unechte Rückwirkung, die eine bloße tatbestandliche Rückanknüpfung zum Inhalt hat, grundsätzlich als zulässig (vgl. z.B. BVerfG, U. v. 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258, 300 f.; HbgVerfG, U. v. 31.03.2006 - HVerfG 2/05 -, NVwZ-RR 2007, 571, 572 f.; OVG Sachsen-Anhalt, U. v. 25.04.2007 - 1 L 453/03 -, juris, Rdnr. 174).
Hieran gemessen greift das Haushaltsbegleitgesetz nicht in abgeschlossene Tatbestände ein. Eine Rückwirkung ist diesem Gesetz nicht beigelegt worden, sodass es gerade nicht an die Stelle der für einen vergangenen Zeitraum geltenden rechtlichen Ordnung nachträglich eine andere treten lässt.
2. Darüber hinaus ist auch der eine Grenze der unechten Rückwirkung bildende Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht verletzt. Ein schutzwürdiges Vertrauen ist nicht veranlasst.
a) Die erkennende Kammer hat sich - ungeachtet, inwieweit sich juristische Personen des öffentlichen Rechts auf einen im Rechtsstaatsprinzip gründenden Vertrauensschutz berufen können (vgl. BVerwG, U. v. 13.05.2004 - 5 C 51.02 - NVwZ-RR 2005, 43, 44; für eine ausdrückliche Geltung des Rückwirkungsverbots zu Gunsten der Kommunen, soweit deren verfassungsrechtlich garantierte Finanzhoheit betroffen ist, siehe Rh-Pf.VerfGH, B. v. 05.07.2007 - VGH N 18/06 -, DVBl. 2007, 1176 f.) - mit der Frage der Beendigung der an die Gebietsrechenzentren gezahlten Landeszuwendungen bereits in ihrem Urteil vom 03.09.2004 - 8 E 3701/02 - (NVwZ-RR 2006, 139 ff.), das auch die Klägerin betraf, auseinandergesetzt und hinsichtlich des Haushaltsbegleitgesetzes ausgeführt (S. 141):
€Aber auch eine unzulässige unechte Rückwirkung liegt nicht vor. Die Aufhebung des Verbotes der Umlagenerhebung und des Finanzausgleichs wirkt nicht auf in der Vergangenheit begründete, aber noch nicht abgeschlossene Sachverhalte ein, sondern gilt vielmehr nur für rein künftige Tatbestände, weshalb Vertrauensschutz nicht gewährt wird (vgl. z. B. Sachs, GG, 3. Aufl., 2003, Art. 20, Rdnr. 139). Abgesehen davon fehlt es auch an einem schutzwürdigen Vertrauen, weil der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit geht, den Begünstigten vor jeder Enttäuschung seiner Erwartungen in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage zu bewahren, vielmehr müssen auf seiner Seite gewichtige zusätzliche Interessen aufgeführt werden können, die den öffentlichen Interessen vorgehen (vgl. BVerfGE 63, 312, 331). Beruht die möglicherweise beeinträchtigte Rechtsposition auf der staatlichen Gewährung einer Subvention oder - wie hier - eines Zuschusses, gilt der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz allenfalls eingeschränkt (vgl. BVerfGE 48, 403, 416; 105, 17, 40).
Mit dem endgültigen Wegfall des Landeszuschusses zum 01.01.2001 der damit zwingend notwendig werdenden Umlagenerhebung und des Finanzausgleichs bei Austritt ist ein Systemwechsel der Finanzierung des Beigeladenen verbunden, der nicht der rechtsstaatlichen Kontinuitätsgewähr unterliegt. Ebenso wenig wie ein Vertrauen darauf gerechtfertigt ist, dass der Gesetzgeber Steuervergünstigungen, die er bisher mit Rücksicht auf bestimmte Tatsachen oder Umstände gewährt hat, uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrechterhält (vgl. BVerfGE 105, 17, 40) oder dass er keine weiteren zusätzlichen Steuern auferlegt (BVerfGE 68, 287, 307), kann derjenige, welcher im Hinblick auf staatliche Subventionen Dispositionen mit weit in die Zukunft reichenden Wirkungen trifft, darauf vertrauen, dass die im Zeitpunkt seiner Entscheidung gewährten Subventionen oder sonstigen Zuwendungen zeitlich unbegrenzt fortbestehen. Vielmehr muss er damit rechnen, dass grundlegende Änderungen in den allgemeinen Rahmenbedingungen - etwa bei den Staatsfinanzen - der Gewährung von staatlichen Leistungen nicht unberücksichtigt bleiben und folglich der Gesetzgeber unter veränderten wirtschaftlichen Bedingungen, insbesondere bei zunehmendem Finanzmangel, staatliche Leistungen kürzt (BVerfGE 48, 403, 416; 78, 249, 284). Denn andernfalls würde der Gesetzgeber im Hinblick auf den Wandel der Rahmenbedingungen zur notwendigen Änderung grundsätzlich nicht mehr in der Lage sein. Damit konnte die€ nicht auf den Fortbestand des jährlichen Zuschusses an die kommunalen Gebietsrechenzentren vertrauen.€
b) An diesen Ausführungen ist auch unter Berücksichtigung des gesamten Vortrages im vorliegenden Verfahren festzuhalten. Insbesondere konnte der Erlass des Hessischen Ministers des Innern vom 23.12.1971 keinen Vertrauensschutz schaffen, selbst wenn einzuräumen ist, dass dieser zum damaligen Zeitpunkt für die Rechtsvorgängerinnen der Klägerin Veranlassung bieten konnte, das Problem der finanziellen Absicherung der Versorgungsbezüge zunächst zu vernachlässigen. Der Formulierung dieses Erlasses (Bl. 46 d. GA): €Da jedoch die Versorgungsleistungen der Kommunalen Gebietsrechenzentren€ vom Land getragen werden und sich somit keine finanziellen Risiken für die Haushalte der Kommunalen Gebietsrechenzentren ergeben, andererseits eine Zahlung aus den Haushalten im gegenwärtigen Zeitpunkt für das Land günstiger ist, wird zur Sicherstellung eines einheitlichen Verfahrens empfohlen, nicht einer kommunalen Versorgungskasse beizutreten.€, kann allerdings ein Umstandsmoment für einen in die Zukunft ragenden Schutz des Vertrauens nicht beigemessen werden. Dagegen spricht schon, dass der Rat, einer Versorgungskasse nicht beizutreten, nur für den damaligen Zeitpunkt (arg.: €gegenwärtig€), mithin nicht für alle Zeiten und erst recht nicht im Hinblick auf eine Änderung der gesetzlichen Maßgaben abgegeben worden war. Der Erlass vom 23.12.1971 enthielt im Übrigen auf Seite 1 den ausdrücklichen Hinweis auf die Verpflichtung der Kommunalen Gebietsrechenzentren, Versorgungsbezüge an ihre Ruhestandsbeamten zu zahlen mit der Formulierung (Bl. 45 d. GA): €Die Kommunalen Gebietsrechenzentren sind als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Dienstherreneigenschaft gehalten, Versorgungsbezüge an ihre Ruhestandsbeamten zu zahlen.€ Aus alledem folgt bereits, dass die Klägerin beziehungsweise ihre Vorgängerinnen nicht umhinkonnten, stets den Versorgungsbezügen, nicht zuletzt auch mit Rücksicht auf mögliche Gesetzesänderungen, besonderes Augenmerk zu widmen. Hinzu kommt, dass im Gesetzgebungsverfahren am 02.02.1988 in der 29. Sitzung des Hessischen Landtags bei der Beratung zur Änderung des DV-VerbundG ausdrücklich auf das Problem der Pensionen hingewiesen worden war. Der Abgeordnete Beucker (SPD) führte nämlich aus, dass mit der Gesetzesänderung die Haftung der Kommunen für die Pensionsverpflichtungen begründet worden sei und die Pensionen künftig in die Bilanzen einzustellen seien (12. Wahlperiode, Stenographische Berichte, S. 1558). Über die Risiken und Probleme waren sich die Kommunalen Gebietsrechenzentren Frankfurt und Gießen, die mit dem KGRZ Darmstadt/Starkenburg zur Klägerin zusammengefasst wurden, offensichtlich auch im Klaren. Denn sie traten zum 01.01.1990 beziehungsweise 01.01.1989 einer Versorgungskasse bei. Ungeachtet dessen vermag der Erlass vom 23.12.1971 auch deswegen keinen Vertrauensschutz auf die Beibehaltung von Zuweisungen zu begründen, weil diese gesetzlich normiert worden waren und ein Erlass der Landesregierung, hier des Innenministers, wegen des Gewaltenteilungsprinzips nicht ohne weiteres den Landesgesetzgeber binden kann.
Dass der Landesgesetzgeber irgendwelche Vertrauenstatbestände geschaffen hat, die ihn zwingen könnten, die Zuweisungen beizubehalten, ist nicht ersichtlich.
Namentlich lassen sich solche nicht den verschiedenen Fassungen des Datenverarbeitungsverbundgesetzes oder dem Gesetz vom 16.12.1969 entnehmen. Insbesondere das Verbot, Umlagen zu erheben, welches die Klägerin als Argument für einen Vertrauensschutz ins Feld führt, konnte keine schutzwürdige Zuversicht bewirken, die Klägerin werde auf jeden Fall auch zukünftig ohne Möglichkeit einer gesetzlichen Änderung Zuwendungen erhalten. Indem § 2 Abs. 4 DV-VerbundG 1988 ein Umlageverbot statuierte, aber Benutzerentgelte zuließ, entschied sich der Gesetzgeber ausschließlich für ein durch Zuweisungen und Benutzerentgelte finanziertes Aufkommen der Klägerin. Dieses Einnahmesystem unterliegt keiner gesetzgeberischen Konstanz. Vielmehr durfte der Gesetzgeber unter dem Aspekt der Kontinuitätsgewähr und des Vertrauensschutzes eine vollständige Änderung der Finanzierung, wie er sie mit Gesetz vom 15.07.1996 einleitete und mit Gesetz vom 23.02.2001 abschloss, durchführen. Hieran ändert sich im vorliegenden Fall nichts dadurch, dass der Gesetzgeber möglicherweise auch im Hinblick auf die von der Verbandsversammlung der Klägerin am 20.06.2000 beschlossene sogenannte Notumlage zur Abwendung der €Insolvenz€ (Klageschrift S. 23) das Umlagenverbot durch Gesetz vom 23.02.2001 aufhob. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 25.07.2007 erneut entschieden, dass eine allgemeine Erwartung, gültiges Recht werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich nicht geschützt ist. Dies gelte insbesondere dann, wenn die beeinträchtigte Rechtsposition auf staatlicher Gewährung beruhe. Die Gewährung vollständigen Schutzes zu Gunsten der bisherigen Rechtslage würde einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise verhindern (BVerfG, B. v. 25.07.2007 - 1 BvR 1031/07 -, NVwZ 2007, 1168, 1169 r.Sp.). Damit obliegt die grundlegende Aufgabe ein Finanzierungssystem aufrechtzuerhalten oder abzuschaffen beziehungsweise zu ändern, ausschließlich und originär dem Parlament, dem hierbei ein weiter gesetzgeberischer Ermessensspielraum zukommt. Dass dieser überschritten sein könnte, ist nicht ersichtlich.
VI. Auch aus abgetretenem Recht ergibt sich ein Anspruch der Klägerin nicht. Denn den Mitgliedern der Klägerin stehen ihrerseits keine Forderungen gegen den Beklagten zu, welche sie abtreten könnten.
Zur Begründung der Abtretung bezieht sich die Klägerin auf die von ihr vorgelegten Abtretungserklärungen ihrer Mitglieder, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten im Jahre 2007 abgegeben wurden, und verweist auf die Zahlung der (Not-)Umlage, die am 20.06.2000 beschlossen worden sei und ab dem Jahre 2001 in Teilzahlungen geleistet werde. Hinsichtlich dieser Umlage haben die Mitglieder indes keinen Erstattungsanspruch gegen das beklagte Land, weil es sich hierbei um Verbandslasten handelt, die nur von den Mitgliedern, nicht aber vom beklagten Land zu tragen sind.
Mit der Aufhebung des Umlagenverbotes durch Änderungsgesetz vom 23.02.2001 hat der Landesgesetzgeber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise der Klägerin die Möglichkeit eröffnet, Umlagen einzufordern. Als Umlagen gelten solche Finanzierungslasten, die öffentlichen Körperschaften von einer anderen öffentlichen Körperschaft, regelmäßig höherer Ordnung, auferlegt werden (BVerfG, B. v. 07.02.1991
- 2 BvR 24/84 -, BVerfGE 83, 363, 389; BVerwG, U. v. 25.03.1998 - 8 C 11.97 -, BVerwGE 106, 280, 283 f.; VG Neustadt, U. v. 25.04.2007 - 1 K 1256/96.NW -, juris, Rdnr. 53). Sie dienen dem Finanzausgleich unter öffentlichen Körperschaften und bewirken einen sogenannten vertikalen Finanzausgleich, wenn sie bei der umlageerhebenden Körperschaft verbleiben (BVerfG, a.a.O.). Mangels gesetzlicher Vorgaben über die Zulässigkeit von Umlagen - Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG ermächtigt zwar zur Erhebung von Umlagen, regelt diese aber nicht näher, sondern setzt den Begriff Umlage voraus (BVerfG, a.a.O.) - dürfen landesgesetzliche Umlagen grundsätzlich zum Ausgleich der allgemeinen Finanzkraft oder für besondere Aufwendungen festgelegt werden (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 284; SachsAnhVerfG, U. v. 13.06.2006 - LVG 7/05 -, NVwZ 2007, 78 r.Sp.). Nach der Rechtsprechung erfordert allerdings die Zulässigkeit der Umlage, dass das Aufkommen im kommunalen Raum verbleibt (BVerwG, a.a.O., SachsAnhVerfG, a.a.O.). Ist dies der Fall, sind auch Einwände gegen die Umlage aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG nicht zu erheben (BVerwG, U. v. 15.11.2006 - 8 C 18.05 -, UPR 2007, 99, 100 r.Sp.).
Hier bewirkt die von der Klägerin beschlossene sogenannte (Not-)Umlage einen Lastenausgleich zwischen öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgern auf kommunaler Ebene, nämlich der Klägerin und ihren Mitgliedern. Solche Finanzausgleichslasten, über die die Mitglieder im Übrigen in der Verbandsversammlung selbst befinden können, fallen unter den oben genannten Begriff der Umlage (vgl. BVerfG, a.a.O.). Insbesondere bedeuten sie keine Abgabe im Rechtssinn, auch keine versteckte Sonderabgabe, weil sie nicht vom Land erhoben werden - dieses nimmt noch nicht einmal die Verteilung vor -, sondern sind lediglich Instrument anteiliger finanzieller Umverteilung zwischen einem Zweckverband und seinen öffentlich-rechtlichen Mitgliedern zur Abdeckung eines Finanzbedarfs.
Die Umlagen verbleiben im kommunalen Raum, denn sie dienen ausschließlich der Finanzierung der Aufgaben der Klägerin, die - wie oben ausgeführt - nur solche ihrer kommunalen Mitglieder aber keine gesetzlich angeordneten des Landes wahrnimmt. Damit stellen die Umlagen hier eine reine Verbandslast, nämlich eine Verbandsumlage dar, die nur von den Mitgliedern zu tragen ist, und für deren Erhebung zudem § 19 KGG einen gesetzlichen Rahmen bietet.
Die Mitglieder der Klägerin erfüllen mit der Umlage auch keine gegen das Land gerichteten, ihnen zustehenden Leistungsansprüche auf Finanzierung aus Landesmitteln gemäß Art. 137 Abs. 5, 6 HV. Denn insoweit stehen ihnen nach den oben gemachten Darlegungen keine Ansprüche zu. Darüber hinaus wären diese höchstpersönlicher Art, die deshalb ohnehin nicht abgetreten werden könnten.
Da keine weiteren Anspruchsgrundlagen zu Gunsten der Klägerin ersichtlich sind, ist im Ergebnis festzuhalten, dass der Klägerin aus einer Vielzahl von rechtlichen Gründen ein Anspruch auf die von ihr begehrte Forderung nicht zustehen kann.
Die Klägerin hat die gesamten Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Der Anspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
VG Gießen:
Urteil v. 19.12.2007
Az: 8 E 1792/05
Link zum Urteil:
https://www.admody.com/urteilsdatenbank/860d3af10cd9/VG-Giessen_Urteil_vom_19-Dezember-2007_Az_8-E-1792-05
