Anwaltsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen:
Beschluss vom 20. März 2007
Aktenzeichen: 1 ZU 65/05

(AGH des Landes Nordrhein-Westfalen: Beschluss v. 20.03.2007, Az.: 1 ZU 65/05)

Tenor

1. Das Verfahren wird ausgesetzt.

2. Es wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes über die Verfassungsgemässheit des § 28 BRAO eingeholt.

Gründe

G r ii n dc:

I.

Der Antragsteller begehrt, ihm die Einrichtung einer Zweigstelle an seinem Wohnort, V-Z, T-Straße, hilfsweise zu gestatten, dort einen auswärtigen Sprechtag abzuhalten § 28 BRAO verbietet dem Rechtsanwalt die Einrichtung einer Zweigstelle und das Abhalten auswärtiger Sprechtage, lässt jedoch ausnahmsweise die Gestattung zu, wenn sie nach den örtlichen Verhältnissen im Interesse einer geordneten Rechtspflege dringend geboten erscheint. Nach den Feststellungen des Gerichtes, mit denen Antragsteller und Antragsgegnerin übereinstimmen, liegen die Voraussetzungen für die ausnahmsweise Gestattung gem. § 28 Abs. 1 Satz 2 BRAO nicht vor. Dennoch sieht sich das Gericht gehindert, den angefochtenen ablehnenden Bescheid der Antragsgegnerin vom 28.06.2005 zu bestätigen und den Antrag auf gerichtliche Entscheidung zurückzuweisen, weil es das Zweigstellenverbot des § 28 Abs. 1 Satz 1 BRAO (einschließlich des Verbots auswärtiger Sprechtage) als mit dem Grundgesetz nicht vereinbar hält. Es hat daher das Verfahren ausgesetzt und legt es dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vor, ob § 28 Abs. 1 Satz 1 BRAO und damit § 28 BRAO insgesamt mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

II.

Das Verfahren ist gem. Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem BVerfG zur Entscheidung der Frage vorzulegen, ob § 28 BRAO in der derzeit gültigen Fassung mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Der zulässige Antrag auf gerichtliche Entscheidung über den Antrag auf Gestattung einer Zweigste1le, hilfsweise der Abhaltung auswärtiger Sprechtage wäre nach dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 BRAO abzuweisen, da die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 28 Abs. 1 Satz 2 BRAO nicht vorliegen. Hingegen ist das Verbot, Zweigstellen einzurichten und auswärtige Sprechtage abzuhalten, nach Auffassung des Gerichtes im Einklang mit der inzwischen überwiegenden Auffassung in der Literatur (Henssler-Prütting BRAO 2. Aufl., § 28 Rn. 4; Michalski, Das Gesellschafts- und Kartellrecht der freien Berufe, Seite 249; Römermann-Hartung, Anwaltliches Berufsrecht, Seite 50; Schumann NJW 1999, 2090, 2093 f.; Kleine-Cosack, Anwaltsblatt 2001, 204, 206; derselbe, BRAO, § 28 Rn. 2; Grünewald in Festschrift zum 125-jährigen Bestehen der Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Hamm, Seite 401 ff., a. A. Feuerich/Weyland, BRAO, 6. Aufl., § 28, 2) und unter Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung (zuletzt Entscheidung v. 17.01.2003 - 1 ZU 41/02, so auch noch BHG NJW 1998, 2533, 2533, AGH Schleswig-Holstein, Beschl. v. 17.07.2001 -3 EG 6/01 -‚ BRAK Mitt 02, S. 47, Bayr. AGH, Beschl. v. 02.02.2003, Bayr. AGH, I-16/02, BRAK Mitt. ´03, S. 1; 2) verfassungswidrig.

Der Antrag war nicht schon deshalb erfolgreich, weil die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Gestattung nach § 28 Abs. 1 Satz 2 BRAO vorliegen würden. Der Antragsteller behauptet dies selbst nicht.

Hier ist zunächst zu beachten, dass der Antragsgegnerin bei der Feststellung des Ausnahmetatbestandes ein gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. Henssler-Prütting, aaO, § 28 Rn. 10; a. A. Feuerich/Weyland, § 28, 5 m. w. N., der § 28 Abs. 1 Satz 2 BRAO als Ermessensentscheidung versteht, die ebenfalls nur begrenzt überprüfbar ist). Die Antragsgegnerin ist bei der Prüfung der örtlichen Verhältnisse zu dem Ergebnis gelangt, dass angesichts der beim Amtsgericht Unna zugelassenen Anzahl von Rechtsanwälten ein dringendes Bedürfnis nicht besteht, da auch unter Berücksichtigung der sonstigen Verhältnisse im Bezirk des OLG Hamm der Weg von V-Z zu den nächstgelegenen Kanzleien nicht unverhältnismäßig weit oder aufwändig wäre.

Selbst wenn man aber die Feststellungen zum Sachverhalt, wie sie im angefochtenen Bescheid wiedergegeben sind, als unzureichend ansehen würde, halt das Gericht nach den eigenen Feststellungen die ausnahmsweise Gestattung einer Zweigstelle nicht nach den örtlichen Verhältnissen im Interesse einer geordneten Rechtspflege dringend geboten. In diesem Sinne dringend geboten wäre die ausnahmsweise Gestattung, wenn am beantragten Ort ohne die Zweigstelle des Antragstellers für die Rechtsuchenden die geordnete Rechtspflege nahezu ausgeschlossen wäre, d. h., die Bürger ihren Rechtsberatungsbedarf nur unter unverhältnismäßig und unzumutbar erschwerten Bedingungen befriedigen könnten. Welche Anforderungen hieran zu stellen sind, ist in Rechtsprechung und Literatur bisher nicht abschließend geklärt. Bei der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs des "dringenden Gebotenseins" muss zunächst auf den Willen des Gesetzgebers abgestellt werden. Dieser will dem Grundsatz des § 28 Abs. 1 Satz 1 BRAO (Verbot einer Zweigstelle) Geltung verschaffen, indem er nur in engen Grenzen Ausnahmen zulassen wollte. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut. Dabei wird zum einen auf die Sicherung geordneter Rechtspflege abgestellt. Zum anderen müssen besondere Umstände vorliegen, um die Ausnahme zu rechtfertigen. Was dies im Einzelnen bedeutet, richtet sich nach den örtlichen Verhältnissen einerseits und den Rahmenbedingen, unter denen unter heutigen Verhältnissen die Erreichbarkeit des Rechtsanwalts für den rechtsuchenden Bürger noch gewährleistet erscheint. So verstanden, kann es nicht auf die durchschnittliche Versorgung der Bevölkerung mit Rechtsanwälten ankommen, die derzeit in NRW bei 591 Einwohnern pro Rechtsanwalt liegt und die mit 2.920 Einwohnern in V-Z gut das 5-fache beträgt. Weder bei einer über- noch bei einer unterdurchschnittlichen Versorgung kann jedoch von einer Gefährdung der geordneten Rechtspflege die Rede sein. Vielmehr liegt ein dringendes Bedürfnis erst dann vor, wenn ein Bürger besonders lange Wege auf sich nehmen muss, die es ihm im Ergebnis objektiv besonders erschweren oder ihn subjektiv davon abha1ten, einen Rechtsanwalt aufzusuchen. Dies kann in einer sehr dünn besiedelten Region mit schlechter Verkehrsinfrastruktur ausnahmsweise der Fall sein.

Wann diese Grenze erreicht ist, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles. Im Falle des Antragstellers jedenfalls ist die Grenze nach Auffassung des Gerichts sicher nicht erreicht. Die Entfernungen zwischen V-Z und den umliegenden Orten V, X, G und C betragen jeweils ca. 10 km. Nach den insoweit übereinstimmenden Angaben von Antragsteller und Antragsgegnerin sind im Bezirk des Amtsgerichtes Unna mit den Orten G, C und I mindestens 90 Rechtsanwälte verzeichnet, in der Stadt X mindestens 25. Ob im Stadtteil Z der Stadt V selbst ein Rechtsanwalt zugelassen ist, konnte nicht abschließend geklärt werden. Dies kann jedoch offen bleiben. V-Z hatte am 31.09.2004 2.920 Einwohner. Diese können, selbst wenn in Z unmittelbar keine Rechtsanwaltskanzlei besteht, im Zentrum der Stadt V selbst oder den angrenzenden Städten G, C, I und X ihren Rechtsberatungsbedarf angesichts der räumlichen Nähe von jeweils nur etwa 10km ohne Schwierigkeiten befriedigen. Unter den heutigen verkehrlichen Gegebenheiten begegnet es keinen besonderen Schwierigkeiten, eine Entfernung von 10 km, sei es mit öffentlichem Nahverkehr, dem eigenen Pkw oder sonstigen Fortbewegungsmitteln zu bewältigen. Heute werden deutlich größere Entfernungen zur Arbeitsstätte, zur Befriedigung des Lebensbedarf oder der Freizeitinteressen bewältigt und für zumutbar, ja sogar selbstverständlich angesehen.

Mit Blick hierauf kann keine Rede davon sein, dass die örtlichen Verhältnisse im Interesse einer geordneten Rechtspflege eine Ausnahme dringend geboten erscheinen ließen.

Zu einem anderen Ergebnis kommt man auch nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung des Ausnahmetatbestandes des § 28 Abs. 1 Satz 2 BRAO, indem man die Ausnahmevorschrift an dem Recht des Antragstellers auf freie Berufsausübung gem. Art. 12 GG misst. Zwar sind die Gerichte gehalten, sich um eine verfassungskonforme Auslegung des einfachen Rechts zu bemühen, denn der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt gebietet es, im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen so viel wie möglich von dem aufrechtzuerhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat (so unter anderem BVerfGE 90, 263; 86, 288, 320). Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenze aber dort, wo sie zu dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (BVerfGE 71, 81, 105) Der Respekt vor dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber verbietet es, im Wege der Auslegung einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz einen entgegengesetzten Sinn zu verleihen oder den normativen Gehalt einer Vorschrift grundlegend neu zu bestimmen. Eine solche Korrektur des Gesetzes würde auch dem Sinn des Artikel 100 Abs. 1 GG zuwiderlaufen, der die Autorität des parlamentarischen Gesetzgebers im Verhältnis zur Rechtsprechung wahren soll (aaO 90, 263 m.w.N.; Sachs in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., Einführung Rn. 52 f, 54). Im Lichte dessen ist eine verfassungskonforme Auslegung des § 28 Abs. 1 Satz 2 BRAO verwehrt, da der Wortlaut der Vorschrift eindeutig ist. Mit seinem Abstellen auf die Interessen einer geordneten Rechtspflege wäre es nicht vereinbar, Individualinteressen des betroffenen Rechtsanwaltes, selbst wenn sie durch Art. 12 GG geschützt sind, als Korrektiv heranzuziehen. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift erschließt sich im Übrigen aus dem insoweit deckungsgleichen gesetzgeberischen Zweck.

Nach Auffassung des Senates verstößt § 28 Abs. 1 Satz 1 und, da die weiteten Regelungen des § 28 BRAO auf dem Verbot des Abs. 1 Satz 1 aufbauen, § 28 BRAO insgesamt in mehrfacher Hinsicht gegen das Grundgesetz und ist daher ungültig. Die Vorschrift verstößt gegen die Berufsausübungsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) und den allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG).

1. § 28 BRAO verletzt das Grundrecht des Antragstellers aus Art 12 Abs 1 GG. Art. 12 Abs 1 GO schützt die Freiheit der Berufswahl und der Berufsausübung. Das Zweigstellenverbot greift in die Berufsausübungsfreiheit ein, da Berufsmodalitäten geregelt werden. Das Zweigstellenverbot ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Gerechtfertigt wäre der legislative Eingriff, wenn er sich im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismaßigkeit halten wurde. Dazu musste der Eingriff durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert sein [BVerfG 7, 377 (405 f), 85, 248 (259), Tettinger in Sachs, aaO, Art 12 Rn 101 m.w.N. GG, 3. Aufl., Art. 12, Rn. 101 m w N]. Dabei hat der Gesetzgeber einen weiten Einschätzungsspielraum. Zur Feststellung der maßgeblichen vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls ist zunachst der maßgebliche Gemeinwohlbelang zu definieren und sodann auf seine Geeignetheit, Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu prüfen [ständige Rechtsprechung BVerfG, B. v. 03.07.2003 - 1 BvR 23 8/01; zum ganzen auch Grunewald, a.a.0. 401 ff., 407 f. m.w.N.]. Ein relevanter Gemeinwohlbelang im Rahmen des § 28 BRAO ergibt sich nicht bereits aus dem Aspekt der Sicherung des anwaltlichen Berufsbildes (BVerfÖ JZ 1993, 466 "Zweitberuf‘). Gleiches gilt für den Befang der Verhinderung unerwünschten Wettbewerbs [BVerfG E 93, 362 (370), 94, 372 (375), 97, 12 (31)]. Anerkannt ist hingegen in der verfassungsgerichtlichen Judikatur, das der Schutz der Rechtsuchenden und der Schutz der Rechtspflege, sozusagen die Funktionsfähigkeit der Rechtsanwaltschaft und jedes einzelnen Rechtsanwalts als Organ der Rechtspflege als Gemeinwohlbelang beachtenswert ist. In diesem Zusammenhang spielt insbesondere das Interesse des Mandanten an einer engen örtlichen Verbundenheit des Rechtsanwaltes und seiner ständigen Erreichbarkeit eine Rolle (BVerfG E 97, 12, 28 ff.; zustimmend Jäger, Stbg. 1997, 211, 212; Zuck in FS Karlmann Geiß, 323, 333).

a) Das Zweigstellenverbot ist nach Auffassung des Gerichtes (noch) geeignet, den verfassungsrechtlich anzuerkennenden Zweck des Schutzes des Rechtsuchenden und damit der Rechtspflege durch ständige Erreichbarkeit zu fördern. Zwar wird man nicht fordern können, dass der Rechtsanwalt im strengen Wortsinn "ständig" in seiner Kanzlei erreichbar ist. Dies ist nicht nur wirklichkeitsfremd, da der Anwalt im Rahmen seiner Berufsausübung und im Mandanteninteresse auch auswärtige Termine bei Gerichten, Behören und anderswo wahrzunehmen hat. Das Postulat ständiger Erreichbarkeit wird jedoch durch das Zweigstellenverbot erheblich gefördert, da der Anwalt, der eine oder mehrere Zweigstellen unterhält, zwangsläufig in seiner Kanzlei häufiger abwesend und schwerer erreichbar ist. Daher ist das Zweigstellenverbot geeignet, die "ständige Erreichbarkeit" zu fördern. b) Das Zweigstellenverbot ist aber nicht erforderlich, um den verfassungsrechtlich anzuerkennenden Zweck des Schutzes des Rechtsuchenden und damit der Rechtspflege durch ständige Erreichbarkeit des Rechtsanwaltes sicherzustellen oder auch nur zu fördern. Erforderlich wäre es, wenn das Zweigstellenverbot das unter mehreren gleich geeigneten Mitteln mildeste Mittel wäre, um das Interesse des Rechtsuchenden an der Erreichbarkeit des Rechtsanwaltes zu gewahrleisten (BVerfQ 77, 84, 109, 81, 70, 91, 88, 145, 164). Zur Erreichung dieses Zweckes reicht es aus, wenn der Rechtsanwalt seine Büroabläufe so organisiert, dass dem Rechtsuchenden die im Einzelfall notwendige Hilfe sobald wie möglich und nötig zugute kommt. Dies kann in unterschiedlicher Weise geschehen. Die Arbeit des Anwaltes beschränkt sich nicht auf das Mandantengespräch "Auge in Auge". Das Postulat der "ständigen Erreichbarkeit" bedeutet nicht die sofortige und jederzeitige persönliche Erreichbarkeit. Vielmehr kann unter Geltung der durch Art, 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit der Anwalt selbst entscheiden, ob er persönlich oder durch sein Büropersonal, im direkten Gespräch mit dem Mandanten oder durch andere technische Kommunikationsmittel dem Rechtsuchenden zur Verfügung steht. Der Rechtsanwalt muss und kann innerhalb der üblichen Bürozeiten nicht ständig persönlich oder auch nur durch die heute üblichen Kommunikationsmittel erreichbar sein. So ist der Rechtsanwalt verpflichtet, im Rahmen seiner Berufsausübung Termine bei Gerichten, Behörden und, wenn die Sache es erfordert, dass er sich von Sachverhalten vor Ort persönlich ein Bild macht, auch bei Mandanten wahrzunehmen, dies nicht nur am Sitz seiner Kanzlei, sondern auch auswärts, regional wie überregional. Dies bringt es mit sich, dass er ohnehin nicht ständig für den Mandanten persönlich in der Kanzlei erreichbar ist und erreichbar sein kann. Auch die ständige Erreichbarkeit über Mobiltelefon ist eine theoretische Vorstellung, die mit den praktischen Gegebenheiten nicht einhergeht. So hatte z. B. ein Gericht - zu recht - wenig Verständnis dafür, wenn ein Rechtsanwalt während einer Verhandlung Gespräche per Mobilfunk entgegennehmen und dies mit dem Postulat ständiger Erreichbarkeit für den Mandanten rechtfertigen würde. "Ständige Erreichbarkeit" im wohl verstandenen Sinne bedeutet daher, dass der Anwalt bzw. sein Büro innerhalb der üblichen Bürozeiten ständig erreichbar sind. Dies ist der Sinn einer Kanzleipflicht und (nur) dies soll durch das Zweigstellenverbot gewährleistet werden. Diesen Zweck sichert der Rechtsanwalt, indem er eine Kanzlei unterhalt, seinen Kanzleibetrieb funktionsfähig organisiert und dem Rechtsuchenden dadurch "ständig" zur Verfügung steht, dass er entweder persönlich oder telefonisch erreichbar ist oder durch sein Buro einen auf den jeweiligen Einzelfall abgestimmten zeitnahen Besprechungstermin oder einen telefonischen Ruckruf organisiert. In vielen Fällen ist es sogar so, dass es im Interesse des Rechtsuchenden genügt, wenn fachlich geschulte und geeignete Mitarbeiter als Ansprechpartner der Rechtsuchenden vorgehalten werden. So ist es beispielsweise in einfachen Rechtsangelegenheiten nicht immer zwingend erforderlich, dass der Rechtsanwalt selbst den (Erst)-Kontakt mit dem Mandanten hat. In anderen Fällen wird es ausreichen, wenn der Rechtsanwalt unterwegs über E-Mail erreichbar ist und dringende Fragen per E-Mail direkt an den Mandanten oder sein Büro beantwortet. Dies stellt unter heutigen technischen Gegebenheiten kein Problem mehr dar. Die Anwesenheit des Rechtsanwalts in einer Zweigstelle unterscheidet sich von seiner Abwesenheit in der Hauptkanzlei aufgrund Wahrnehmung auswärtiger Termine oder einer - zulässigen - Teilzeitberufsausübung nicht. Es macht keinen Unterschied, ob der Rechtsanwalt sich in seiner Zweigstelle aufhält (und dort dem Rechtsuchenden zur Verfügung steht), er - ohne gegen das Gebot "ständiger Erreichbarkeit" zu verstoßen - außerhalb der Kanzlei Termine wahrnimmt oder ob eine Rechtsanwältin nur vormittags tätig ist, weil sie sich nachmittags ausschließlich um ihre Kinder kümmert, ihre Kanzlei aber so organisiert hat, dass Mandanten zeitnah mit ihr Kontakt aufnehmen können. Daher erscheint es auch unter Anlegung einer weiten Beurteilungsprärogative nicht von vorn herein sicher, dass das Zweigstellenverbot die Wahrscheinlichkeit der anwaltlichen Präsenz für den Rechtsuchenden erhöht, ja überhaupt beeinflusst. Entsprechendes gilt für die Abhaltung auswärtiger Sprechtage, die im Übrigen von der - nach ganz allgemeiner Ansicht zulässigen - Vereinbarung auswärtiger Termine mit Mandanten durch sachlich haltbare Kriterien nicht zu unterscheiden ist. Das Zweigstellenverbot ist auch nicht unter dem Aspekt erforderlich, dass der Rechtsanwalt "vor Ort" einen guten Kontakt zu Behörden und Gerichten haben muss und dies nur durch § 28 BRAO gewährleistet würde (so aber Bayr. AGH aaO, Seite 2; AGH Schleswig-Holstein, aaO, Seite47, Leitsatz 2.). Schon im Ansatz geht diese Erwägung fehl. Weder § 27 BRAO noch § 28 BRAO sollen gewährleisten, dass der Rechtsanwalt über gute Beziehungen vor Ort verfügt und der Rechtsuchende davon ausgehen darf. Ob ein Rechtsanwalt sich vor Ort auskennt, ob er Kontakte hat und dadurch für den Rechtsuchenden - vielleicht - erfolgreicher arbeiten kann, ist schon fraglich. Letztlich kommt es darauf nicht an, vermittelt diese Überlegung doch den Eindruck, anstelle der fachlichen Kompetenz und Überzeugungskraft solle die "Beziehungsrechtspflege" befördert werden. Im Übrigen gehören derartige Überlegungen in Zeiten einer immer stärker überregional ausgerichteten Tätigkeit des Rechtsanwaltes der Vergangenheit an. Zu nennen seien hier beispielsweise nur die Abschaffung der Singularzulassung bei Land- und Oberlandesgerichten, die traditionell nicht auf den Ort der Kanzlei beschränkte Tätigkeit des verwaltungs- oder strafrechtlich arbeitenden Rechtsanwaltes und die außergerichtliche beratende Tätigkeit anderer Spezialisten oder der sogenannten Hausanwälte überregional tätiger Unternehmen, die mit ihren Mandanten an unterschiedlichen Orten tätig sind und sein müssen. Ob eine andere Beurteilung geboten wäre, wenn der Antragsteller nicht eine, sondern eine Vielzahl von Zweigstellen einrichten möchte, kann hier offen bleiben, da der Antragsteller eben nicht mehrere, sondern nur eine Zweigstelle einzurichten anstrebt und es nicht der Beurteilung des Senates unterfällt, welche gesetzliche Ausgestaltung eines Verbotes noch verfassungsgemäß wäre. Der Senat will nicht ausschließen, dass bei einer Vielzahl von Zweigstellen die "ständige" Erreichbarkeit des Rechtsanwaltes für den Rechtsuchenden gefährdet und demzufolge ein darauf gerichtetes Zweigstellenverbot erforderlich wäre. Ab welcher Anzahl dies sein könnte und ob im Einzelfall geeignete andere Maßnahmen zur Vermeidung dieser Gefährdung anzuordnen wären, muss einer legislativen Entscheidung vorbehalten bleiben. In diesem Verfahren kann dies dahinstehen. Jedenfalls erscheint es nicht erforderlich und daher nicht gerechtfertigt, wegen der nicht von vornherein auszuschließenden Gefährdung die von der Unterhaltung einer Vielzahl von Zweigstellen ausgehen könnte, dem Antrag auf Gestattung nur einer Zweigstelle zu versagen, die - wie ausgeführt - eine Gefährdung nicht mit sich bringt. c) Schließlich ist das Zweigstellenverbot im engeren Sinne unverhältnismäßig. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne setzt voraus, dass die Regelung nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck steht, dass sie bei einer Gesamtbewertung angemessen und für die Betroffenen deshalb zumutbar ist. Bei Berufsausübungsbeschränkungen ist dies grundsätzlich gegeben, wenn sie von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen werden. Bei empfindlicheren Eingriffen ist eine Rechtfertigung durch Interessen von entsprechend großem Gewicht erforderlich (Grünewald, aaO, Seite 411/412 m.w.N.). Grünewald führt dazu aus, das Zweigstellenverbot schränke Niederlassungsfreiheit des Rechtsanwaltes erheblich ein; im Extremfall gelte dieses Verbot für ihn auch dann, wenn eine Zweigstelle sein wirtschaftliches Überleben sichern würde. Auch bestünden nicht unerhebliche, praktische Bedürfnisse an der Errichtung von Zweigstellen, wie dies die Praxis bei Steuerberatern und Wirtschaftsprüfern belege und der Gesetzgeber durch Einführung des § 29 a BRAO für Auslandszweigstellen auch anerkannt habe. Diesen Überlegungen schließt der Senat sich an. Auch hier gelten die oben bereits ausgeführten Gesichtspunkte, wonach die "ständige Erreichbarkeit" im verfassungskonformen Sinne durch entsprechende Büroorganisation einerseits und Nutzung der modernen Kommunikationsmittel andererseits jederzeit gewährleistet werden kann. Bei Abwägung aller Umstände erweist sich das Zweigstellenverbot, dessen Fehlen vor seiner Einfügung im Jahre 1933 offenbar die Interessen der Rechtsuchenden nicht erwähnenswert beeinträchtigt hat (siehe hierzu Grünewald, aaO, Seite 404/405 und 413), vielleicht noch als geeigneter, aber weder erforderlicher noch verhältnismäßiger und damit als verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG.

d) Gegen dieses Ergebnis kann auch nicht mit Erfolg eingewandt werden, aus dem Regelungszusammenhang der §§ 18, 27 BRAO und § 78 ZPO ergebe sich, dass § 28 BRAO nur die konsequente Konkretisierung namentlich der Kanzleipflicht des § 27 BRAO darstellt und daher seine Abschaffung zu keinem anderen Ergebnis führe, weil sich das Zweigstellenverbot auch direkt aus § 27 BRAO ableiten lasse. Der Senat verkennt zwar nicht, dass § 28 BRAO im . Regelungszusammenhang dieser Normen steht und diese Normen in ihrer Gesamtheit den vollen vom Gesetzgeber gewollten Sinn gewährleisten sollen. Es mag zwar sein, dass der Gesetzgeber die Vorstellung gehabt hat, mit den genannten Normen den gewollten Zweck zu erreichen. Dies enthebt das Gericht jedoch nicht der Pflicht, Einzelvorschriften dieses Normenkomplexes auf ihre Verfassungsgemäßheit zu prüfen. Er weist sich nach dieser Prüfung eine Einzelnorm als verfassungswidrig, hat das Gericht daraus die Konsequenzen zu ziehen. Auch die Überlegung, die Verfassungswidrigkeit des § 28 BRAO führe letztlich für den Antragsteller zu keinem anderen Ergebnis, weil ihm schon nach § 27 BRAO untersagt sei, eine Zweigstelle zu errichten, greift im Ergebnis nicht durch. Aus § 27 BRAO allein lässt sich ein Zweigstellenverbot nicht ableiten. Zwar spricht § 27 BRAO Abs. 1 Satz 1 BRAO von einer Kanzlei und im Folgenden zweimal von seiner Kanzlei. Dennoch lasst sich nicht feststellen, dass der Gesetzgeber mit § 27 BRAO schon ein Zweigstellenverbot normieren wollte. Hätte er dies gewollt, hätte es des § 28 BRAO nicht bedurft. Dem Gesetzgeber zu unterstellen, er hatte das Zweigstellenverbot doppelt normieren wollen, hat das Gericht keine Anhaltspunkte. Der Rege1ungsgehalt des § 27 BRAO ist weitergehend. Er ist nach seinem Sinngehalt nicht so zu verstehen, dass der Rechtsanwalt (nur) eine Kanzlei im Sinne einer quantitativen Begrenzung unterhalten darf; er will vielmehr sicherstellen, dass der Rechtsanwalt eine Kanzlei bei einem Gericht unterhält, damit der Rechtsuchende die Gewähr hat, bei dem für seine jeweilige Rechtsangelegenheit zuständigen Gericht den zugelassenen Rechtsanwalt zu finden. Dies ist im Interesse geordneter Rechtspflege erforderlich und geboten (Henssler/Prütting, § 27, 3) Dieser Regelungsgehalt des § 27 BRAO schließt hingegen eine zahlenmäßige Beschränkung auf nur eine Kanzlei (im Sinne von Büroeinheit und unter Ausschluss von Zweigstellen) nicht ein. Wäre § 27 BRAO (auch) so zu interpretieren, würde er den selben Bedenken begegnen, wie sie gegen § 28 begründet sind, mit der Folge, dass eine verfassungskonforme einschränkende Auslegung geboten wäre.

2. § 28 BRAO verstößt zudem gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Durch das Zweigstellenverbot für Inländer tritt eine Ungleichbehandlung gegenüber ausländischen Rechtsanwälten, die im Inland eine Zweigstelle einrichten und inländischen Rechtsanwälten, die eine Auslandszweigsteile errichten, ein. Der Rechtsanwalt, der sich auf eine Tätigkeit im Inland beschränkt, darf unter Geltung des § 28 BRAO keine Zweigstelle errichten, die dem § 29 a BRAO unterfallenen Gruppen hingegen doch. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht gerechtfertigt (Henssler-Prütting, 2. Aufl., § 28 Rn. 4; anderer Ansicht BGH NJW 1998, 2533/2535; Feuerich-Weyland; § 28 Rn. 2). Darüber hinaus stellt er auch eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber Steuerberatern dar, die einem Verbot vergleichbar dem § 28 BRAO nicht unterliegen (so auch Grünewald, aaO, Seite 414 f.).

a) § 28 BRAO behandelt einen den § 29 a BRAO vergleichbaren Sachverhalt ohne Rechtfertigung ungleich. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs (aaO) unterscheiden sich die von § 28 BRAO und § 29 a BRAO betroffenen Sachverhalte in wesentlichen Punkten. § 29a BRAO habe den Zweck, die Möglichkeiten für internationale Betätigung und Zusammenarbeit der Rechtsanwälte zu verbessern; aufgrund der zunehmenden internationalen Verflechtung der Wirtschaft sei der Bedarf an fachkundigem Rat über fremdes Recht im In- und Ausland stark angewachsen. Durch eine grenzüberschreitende Dienstleistungstätigkeit könne er nicht ausreichend gedeckt werden. Rechtsuchende benötigen vielfach, auch soweit es um Beratung in Fragen des ausländischen Rechts gehe, an ihrem Aufenthaltsort ständig ansprechbare fachkundige Berater, die zugleich über eine feste Verbindung im Ausland verfügten. Für Zweigstellen inländischer Kanzleien in Deutschland bestehe hingegen kein ergleichbarer Bedarf der Rechtsuchenden; soweit im Einzelfalle enge überregionale Verflechtungen bestünden, könne dem unter anderem auch durch Einrichtung überörtlicher Sozietäten Rechnung getragen werden (aaO, Seite 25/35). Dem ist entgegenzuhalten, dass auch im nationalen Rechtsverkehr ein Interesse von Mandanten an überörtlicher Beratung bestehen kann. Die Unterschiedlichkeit in den Sachverhalten damit zu begründen, derartig betroffene Rechtsanwälte konnten überörtliche Sozietaten gründen, greift in nicht zu rechtfertigender Weise in die Berufsausübungsfreiheit ein. Die Lage, die der Bundesgerichtshof für die internationalen Beziehungen beschreibt, kann für den Rechtsuchenden, der regional und überregional im Inland tätig ist, genauso. gelten. Ein die Ungleichbehandlung rechtfertigender Grund ist daher für den Senat nicht erkennbar. Zudem ergibt sich aus § 28 BRAO eine Ungleichbehandlung zwischen Rechtsanwälten und Steuerberatern, die nicht gerechtfertigt ist. Die Tätigkeit der Steuerberater ist der der Rechtsanwälte vergleichbar, die steuerberatende Tätigkeit ist ein Teilausschnitt der Rechtsberatung insgesamt [BVerfG, NJW 1989, 2611 (2612 f.); Papier, JZ 1990, 253 (259)]. Steuerberater und Rechtsanwälte üben heute in zulässiger Weise ihre Beratung häufig in gemeinsamen Sozietäten aus. Für den Bereich der Steuerberatung hat der Gesetzgeber ein § 28 BRAO vergleichbares Verbot nicht normiert. Für die darin liegende Ungleichbehandlung ist ein plausibler Grund nicht ersichtlich (so auch Grunewald, aaO, Seite 414/415).

AGH des Landes Nordrhein-Westfalen:
Beschluss v. 20.03.2007
Az: 1 ZU 65/05