Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Urteil vom 11. September 2001
Aktenzeichen: 16 A 1260/99

(OVG Nordrhein-Westfalen: Urteil v. 11.09.2001, Az.: 16 A 1260/99)

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleis- tung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Verfassungsmäßigkeit der vom Gesetzgeber des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen für Familien mit mehreren Kindern getroffenen Beitragsregelung.

Die Kläger sind Eltern der am 3. November 1987 geborenen K. S. , der am 20. November 1991 geborenen M. und des am 17. November 1995 geborenen J. . Die Tochter der Kläger M. besuchte ab August 1995 den Kindergarten St. R. in D. . Mit Bescheid vom 8. August 1995 setzte der Beklagte als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe den Elternbeitrag nach § 17 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen (GTK) entsprechend den Einkommensangaben der Kläger auf 220 DM monatlich fest.

Hiergegen legten die Kläger Widerspruch ein, mit dem sie sich gegen die Ausschließlichkeit der Regelung in § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK wandten, nach der nur bei gleichzeitigem Besuch der Tageseinrichtung durch Geschwister aus einer Familie der Betrag für das zweite und jedes weitere Kind entfällt. Soweit ihre ältere Tochter K. S. bereits von 1992 bis 1994 den Kindergarten besucht habe, liege zwar nicht die in der genannten Bestimmung geforderte Gleichzeitigkeit vor. Nicht zuletzt wegen ihres beschränkten Anwendungsbereichs sei die Regelung aber verfassungswidrig. Sie verstoße, wie der Kläger in einem Aufsatz zum Geschwisterrabatt bei Elternbeiträgen in NWVBl 1996, 446 f. im Einzelnen dargelegt habe, gegen den Gleichheitssatz, weil sie ohne vernünftigen Grund bestimmte Familientypen bevorzuge und sachwidrig keinen Unterschied zwischen Familien mit verschieden vielen Kindern mache. Ferner verstoße § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK gegen Bundesrecht in der Ausgestaltung des § 90 KJHG/SGB VIII.

Durch Widerspruchsbescheid vom 16. Oktober 1995 wies der Beklagte den Rechtsbehelf als unbegründet zurück. Eine Verfassungswidrigkeit des § 17 GTK auf Grund der Beitragserhebung bei Geschwistern könne nicht festgestellt werden.

Mit ihrer Klage haben die Kläger unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens vorgetragen, der Gesetzgeber sei unter Verletzung des Art. 3 GG über das Ziel hinausgeschossen, soweit er mit der Geschwisterregelung in § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK die für sich gesehen nicht zu beanstandene Absicht verfolgt habe, Härtefälle bei der Beitragserhebung auszugleichen, die durch die gleichzeitige Belas- tung von Eltern mit mehr als einem Beitrag entstünden. Der Härtetatbestand habe auch durch eine bloße Modifizierung der zeitlichen Komponente bei der Beitragsentrichtung - namentlich mittels einer Stundungsregelung für den weiteren Beitrag - ausgeglichen werden können. Durch den völligen Verzicht seien aber die Härten überkompensiert worden. Die Verzichtsregelung erweise sich als Privileg, das im Ergebnis nur der Gruppe von Familien mit Kindern geringen Altersunterschiedes zu Gute komme. Die hiermit einhergehende mittelbare Ungleichbehandlung von Familien mit Kindern in großem Altersabstand sei unverhältnismäßig und finde in Hinsicht auf das Maß der Differenzierung seine Rechtfertigung insbesondere nicht darin, dass - sehe man von Familien mit Mehrlingen ab - bei geringem Altersunterschied der Kinder typischerweise ein höherer Betreuungs- und Kostenaufwand etwa für Kleidung und Gebrauchsgegenstände anfalle. Der Gesetzgeber habe vielmehr seinen Gestaltungsspielraum überschritten, indem er die Auswirkungen der gesetzlichen Regelung weitergreifen lasse, als der die Verschiedenbehandlung legitimierende Zweck es rechtfertigte. Da über die Gleichzeitigkeit der Beitragsbelastung hinaus keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht ersichtlich seien, die das Verzichtsprivileg zu tragen vermöchten, liege ein Fall von gleichheitswidrigem Begünstigungsausschluss für Familien mit Kindern größeren Altersunterschiedes vor.

Die Kläger haben beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 8. August 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Oktober 1995 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die Auffassung vertreten, eine Ungleichbehandlung sei durch § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK nicht gegeben, da durchaus ein sachlich gerechtfertigter Grund bestehe für die Differenzierung zwischen Familien mit Kindern, die zeitgleich einen Kindergarten besuchten, und solchen, deren Kinder den Kindergarten nacheinander durchliefen. Zum einen sei im ersten Falle die Inanspruchnahme des Betreuungspersonals geringer, weil Geschwister dieses durch gemeinsames Spielen und Lernen entlasteten. Zum anderen sei die finanzielle Belastung einer Familie mit gleichaltrigen Kindern besonders groß, weil viele alltägliche Gebrauchsgegenstände und Kleidungsstücke gleichzeitig für alle Kinder vorgehalten werden müssten. Diese Erfahrungstatsache sei für den Landesgesetzgeber bestimmend für die Ausgestaltung des Geschwisterrabatts gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen.

Zur Begründung ihrer mit Beschluss des Senates vom 20. September 1999 wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung tragen die Kläger Folgendes vor: § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK bedeute nicht lediglich eine Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten, bei der dem Gesetzgeber der vom Verwaltungsgericht angenommene weite Gestaltungsspielraum zukomme. Der gewählte Anknüpfungspunkt "gleichzeitiger Kindergartenbesuch" bewirke, dass zwangsläufig zwischen Familien mit Kindern geringen Altersunterschiedes und solchen mit Kindern größeren Altersunterschiedes differenziert werde. Es gehe deshalb bei der strittigen Ungleichbehandlung vielmehr auch - zumindest mittelbar - um eine Differenzierung zwischen Personengruppen und die Regelung wirke sich zudem mit ihrer Beitragsbelastung nachteilig auf die grundrechtliche Teilhabe im Rahmen des Elternrechtes aus Art. 6 Abs. 2 GG aus. In solchen Fällen unterliege der Gesetzgeber auch auf dem Gebiet des Sozialrechtes einer strengen Bindung dergestalt, dass für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und von solchem Gewicht gegeben sein müssten, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen könnten. Dabei reiche es nicht aus, wenn der Gesetzgeber ein seiner Art nach geeignetes Unterscheidungsmerkmal berücksichtige; auch für das Maß der Differenzierung müsse ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht anführen lasse. Gestaltungsfreiheit besitze der Gesetzgeber nur für die Frage, ob und in welchem Umfang Leistung gewährt werden sollten, nicht aber bei der Abgrenzung der Gruppe der Leistungsberechtigten. Insoweit sei nicht nur die Legitimität der Art der Förderung, sondern stets auch die ihres Ausmaßes, ihres Wirkungsbereiches und der dabei angewandten Mittel zu prüfen. Namentlich dürften bei der strengen Bindung des Gesetzgebers die gesetzlichen Auswirkungen einer Regelung nicht weitergreifen, als es der die Verschiedenbehandlung legitimierende Zweck rechtfertige. Das hier für § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK allein anzunehmende Differenzierungsziel, eine gleichzeitige und damit erhöhte Beitragsbelastung im Fall des gleichzeitigen Tagesstättenbesuches von mehreren Kindern einer Familie zu vermeiden, vermöge zwar eine Stundung des Zweitbeitrags zu rechtfertigen, nicht aber eine vollständige Beitragsbefreiung. Im Falle einer Stundung des Zweitbeitrages könnten Eltern, deren Kinder gleichzeitig einen Kindergarten besuchten, ihre Beiträge ebenso zeitlich versetzt entrichten, wie dies Eltern täten, bei denen die Kinder wegen des größeren Altersunterschiedes nacheinander einen Kindergarten besuchten. Dementsprechend enthalte die gesetzliche Rechtsfolge der Beitragsbefreiung eine Überkompensation, denn sie stelle die von der Härte gleichzeitiger mehrfacher Beitragslast Betroffenen im Ergebnis nicht nur gleich, sondern durch Befreiung vom weiteren Beitrag darüber hinausgehend deutlich besser als die Nichtbetroffenen. Die Auswirkung der Beitragsbefreiung greife erheblich weiter, als es der die Verschiedenbehandlung legitimierende Zweck - die Vermeidung der Gleichzeitigkeit der Beitragsbelastung - rechtfertige. Der vom Verwaltungsgericht herangezogene Gesichtspunkt zusätzlichen Verwaltungsaufwandes im Falle von Stundung oder Ratenzahlung sei vom Gesetzgeber nicht zur Stützung der Differenzierung herangezogen worden und unter Berücksichtigung seines tatsächlichen Gewichts ohnehin nicht ausreichend, den Grundrechtsschutz leer laufen zu lassen und mit der Kinderzahl ansteigende wirtschaftliche Nachteile von mehreren Tausend DM zu rechtfertigen. Eine überkompensierende Regelung der vorliegenden Art verstoße vielmehr gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Die aus der Verletzung des Art. 3 GG folgende Verfassungswidrigkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK käme ihnen - den Klägern - auch zu Gute, weil der Gesetzgeber gehalten sei, entweder die Vorschrift insgesamt aufzuheben oder aber - und dies zum Vorteil der Kläger - sie so zu korrigieren, dass Familien mit mehreren Kindern unabhängig von deren Altersunterschied in den Genuss einer Geschwisterermäßigung kämen.

§ 17 Abs. 2 Satz 1 GTK verstoße darüber hinaus insoweit gegen Bundesrecht, als § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG eine Staffelung von Teilnahmebeiträgen und Gebühren, um die es sich auch bei der Geschwisterermäßigung in der Sache handele, nur nach Einkommensgruppen und Kinderzahl sowie nach Zahl der Familienangehörigen zulasse. Eine Binnendifferenzierung zwischen Familien gleicher Größe bzw. mit gleicher Kinderzahl, die - zwangsläufig - allein an den Altersunterschied der Kinder anknüpfe, sei bei der abschließenden Aufzählung der möglichen Anknüpfungspunkte nicht vorgesehen. § 90 Abs. 2 KJHG sei insoweit nicht einschlägig.

Die Kläger beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und entsprechend dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte tritt dem Berufungsbegehren entgegengetreten und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgänge (1 Heft) Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung hat keinen Erfolg, denn sie ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten.

Die Heranziehung der Kläger zu Elternbeiträgen findet ihre Rechtsgrundlage in § 17 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen (GTK). Für das Kindergartenjahr 1995/96, auf das sich der Beitragsbescheid vom 8. August 1995 gemäß § 17 Abs. 1 Satz 4 GTK zunächst nur bezieht, ist das Gesetz bis zum 31. Dezember 1995 in der Fassung des 1. Änderungsgesetzes vom 30. November 1993 (GV NRW S. 984) und danach in der Fassung des 2. Änderungsgesetzes vom 12. Dezember 1995 (GV NRW S. 1204) anzuwenden. Nach der in beiden Fassungen gleich lautenden Vorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 1 GTK haben die Eltern entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit monatlich öffentlich- rechtliche Beiträge zu den Betriebskosten zu entrichten. Die Höhe dieser Beiträge ergibt sich gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 GTK aus der Anlage zu dem Gesetz. Der Beklagte ist in korrekter Anwendung des § 17 Abs. 4 GTK von einem Einkommen der Kläger in dem nach § 17 Abs. 5 Satz 1 GTK maßgeblichen Jahr 1994 im Bereich zwischen 96.001 DM und 120.000 DM ausgegangen. Der dabei nach § 17 Abs. 4 Satz 5 GTK erfolgte Zuschlag von 10 v.H. der Einkünfte des Klägers aus dessen Beschäftigung im öffentlichen Dienst ist auch unter dem Gesichtspunkt höherrangigen Rechtes nicht zu beanstanden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 1998 - 8 B 4.98 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 87; die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 17. Juni 1998 - 1 BvR 485/98 - nicht zur Entscheidung angenommen.

Nach der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK in der Fassung der Verordnung über die Höhe der Elternbeiträge nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder vom 25. Januar 1993 (GV NRW S. 80) ergibt sich bei dem errechneten Einkommen für den Besuch eines Kindergartens ein monatlicher Elternbeitrag in Höhe von 220 DM.

Die der Heranziehung der Kläger zu Grunde gelegte Rechtsmaterie ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats auch im Übrigen wirksam und wirft keine verfassungsrechtlichen Bedenken auf.

Vgl. etwa Urteile des Senats vom 21. Dezember 1998 - 16 A 5678/97 -, NWVBl. 1999, 430, und - 16 A 5714/97 -, NWVBl 2000, 215; Senatsbeschluss vom 18. September 1998 - 16 A 6511/95 -, jeweils m.w.N.

Das gilt auch für die in § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK getroffene Regelung zum Geschwisterrabatt.

Vgl. Urteile des Senats vom 5. Juni 1997 - 16 A 1092/95 - und - 16 A 827/95 -, NWVBl 1998, 14; Beschluss des Senats vom 18. September 1998 - 16 A 2250/94 -, jeweils m.w.N.

Eine erneute Überprüfung dieses Standpunktes unter Berücksichtigung der von den Klägern vorgebrachten Argumente führt zu keinem anderem Ergebnis.

Dabei lässt der Senat offen, inwieweit die Kläger mit ihrer Rüge, Art. 72 Abs. 1 GG sei verletzt, überhaupt gehört werden könnten, wenn insoweit allenfalls der Wegfall des § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK in Frage stände und dies allein den Klägern keinen Vorteil verschaffen würde. Jedenfalls steht § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK mit § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG = Achtes Buch des Sozialgesetzbuches in der Fassung vom 16. Februar 1993 (BGBl. I S. 239) - SGB VIII - in Einklang,

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, BVerwGE 107, 188 = NVwZ 1999, 993 = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 90,

so dass der Landesgesetzgeber seine Kompetenz nicht überschritten hat.

Der Regelungsbereich "Tageseinrichtungen für Kinder" zählt zu den Aufgaben der Jugendhilfe (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII) und ist im Ergebnis insgesamt einschließlich der hierauf beruhenden Kostenbeteiligungsregelungen der öffentlichen Fürsorge zuzurechnen, mithin Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Nr. 7 GG. Wenn der Bundesgesetzgeber in Ausübung der ihm danach gemäß Art. 72 Abs. 2 GG zustehenden Gesetzgebungszuständigkeit in § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII geregelt hat, dass das Landesrecht eine "Staffelung der Teilnahmebeiträge und Gebühren ... nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben kann", ist das rechtlich nicht zu beanstanden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 1995 - 8 NB 1.95 -; , NVwZ 1995, 790 = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 74, Beschluss vom 14. Februar 1995 - 8 B 19.95 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 73.

Selbst für den Fall, dass man dem Wortlaut dieser Vorschrift - entgegen der im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Zielrichtung - das Gebot einer kumulativen Berücksichtigung sowohl des Differenzierungskriteriums "Einkommen" als auch des Differenzierungskriteriums "Kinderzahl" entnehmen wollte, wird einer Verpflichtung zur Staffelung nach der Kinderzahl angesichts des weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums auch dann noch hinreichend Genüge getan, wenn die Elternbeiträge nur bei gleichzeitigem Besuch von Tageseinrichtungen durch mehrere Geschwister ermäßigt werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, aaO.

Wenn die Kläger den Begriff "Kinderzahl" insoweit als abschließendes Merkmal für die Anknüpfung der Höhe des zu entrichtenden Entgeltes begreifen, als er eine Binnendifferenzierung nicht zulasse, kann dem nicht zugestimmt werden. Eine Sperrwirkung vermöchte das Bundesrecht insoweit vielmehr nur dann zu entfalten, wenn es erschöpfend wäre. Schon weil § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII lediglich die Möglichkeit gibt ("kann"), nicht aber dazu verpflichtet, Teilnahmebeiträge oder Gebühren für den Besuch von Tageseinrichtungen pauschal und nach bestimmten Kriterien gestaffelt festzusetzen, liegt eine solche Einengung des einzelnen Differenzierungsmerkmals hier jedoch nicht vor. Die Ermächtigung zur Staffelung nach Kinderzahl überlässt es der Ausformung durch den Landesgesetzgeber, in welcher Weise die Kinderzahl auf die Entgeltbemessung Einfluss haben soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, a.a.O.

Ist von der dem Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG verbleibenden Gesetzgebungsbefugnis also mit einer Tendenz Gebrauch gemacht worden, die mit der bundesrechtlichen Vorgabe vereinbar ist, bleibt dennoch die Frage nach der Grundrechtskonformität der konkreten landesrechtlichen Umsetzung. Das betrifft namentlich die Rüge der Kläger, der Begünstigungsausschluss durch § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK sei gleichheitswidrig, verstoße also gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Ein solcher Verfassungsverstoß liegt aber nicht vor.

Für die Entscheidung im konkreten Streitfall kommt es insoweit nach der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

- vgl. Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvL 3/89 -, BVerfGE 84, 233 (236 f.) -

auf die Verfassungsmäßigkeit des - die Verhältnisse der Kläger nicht erfassenden - § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK allerdings nur dann an, wenn diese an sich hier nicht einschlägige Vorschrift mit dem Grundgesetz in dem Sinne unvereinbar wäre, dass dem Gesetzgeber eine Heilung des behaupteten Gleichheitsverstoßes gerade auch durch Einbeziehung der Kläger in die Begünstigung möglich wäre; auf die Gültigkeit der Vorschrift käme es hingegen nicht an, wenn sie nichtig in dem Sinne wäre, dass allein ihr ersatzloser Wegfall verfassungskonform wäre und mithin ausschließlich eine Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht gemäß § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG in Betracht käme. Denn dann könnten die Kläger die erstrebte Freistellung ihres zweiten Kindes von den Elternbeiträgen unter keinen Umständen erlangen. Indes kann vorliegend nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Gesetzgeber einem etwaigen gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss durch eine die Kläger erfassende Erweiterung der Begünstigung begegnet.

Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG vermag der Senat letztlich jedoch nicht festzustellen. Der Gleichheitssatz enthält die allgemeine Weisung, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Er ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich dabei nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Die Abstufung der Anforderungen folgt aus Wortlaut und Sinn des Art. 3 Abs. 1 GG sowie aus seinem Zusammenhang mit anderen Verfassungsnormen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in ers- ter Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen, die an personenbezogene Merkmale anknüpft, regelmäßig einer strengen Bindung.

Ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. etwa Urteil vom 2. März 1999 - 1 BvL 2/91 -, BVerfGE 99, 367 (388).

Die engere Bindung ist jedoch nicht auf personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie gilt vielmehr auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt.

Ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. etwa Urteil vom 8. April 1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267 (316) = NJW 1997, 1975 (1979).

Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann.

Ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. etwa Urteil vom 8. April 1997 - 1 BvR 48/94 -, aaO.

Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht bei alledem nach der Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichtes eine abgestufte Kontrolldichte bei der verfassungsrechtlichen Prüfung. Kommt als Maßstab lediglich das Willkürverbot in Betracht, so kann ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nur festgestellt werden, wenn die Unsachlichkeit der Differenzierung evident ist. Dagegen ist bei Regelungen, die Personengruppen verschieden behandeln oder sich auf die Wahrnehmung von Grundrechten nachteilig auswirken, im Einzelnen nachzuprüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und von solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.

Den Klägern ist einzuräumen, dass der von § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK gewählte Anknüpfungspunkt "gleichzeitiger Kindergartenbesuch" bewirkt, dass bei der Beitragsbefreiung zwangsläufig zwischen Familien mit Kindern geringen Altersunterschiedes und solchen mit Kindern größeren Altersunterschiedes differenziert wird. Liegt - wie hier - eine Ungleichbehandlung von Personengruppen vor, die nicht an personengebundene Merkmale anknüpft, sondern an einen Sachverhalt, so kommt allerdings den Besonderheiten des geregelten Lebens- und Sachbereichs für die Frage, ob die Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist, erhebliche Bedeutung zu. In diesen Fällen ist weder durchgängig eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit geboten noch eine bloße Willkürkontrolle ausreichend.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89, 365 (376).

Soweit die Auswirkungen einer Begünstigungsregelung nicht weiter greifen dürfen, als der die Verschiedenbehandlung legitimierende Zweck es rechtfertigt,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvL 29/87 -, NJW 1992, 1815,

kann für den dabei anzulegenden Maßstab nichts anderes gelten. Insoweit bleibt es zunächst grundsätzlich dem Gesetzgeber überlassen, denjenigen Sachverhalt auszuwählen, an den er dieselbe Rechtsfolge knüpft, den er also im Rechtssinne als gleich ansehen will. Allerdings muss er die Auswahl sachgerecht treffen und der normative Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt seine Präzisierung im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereiches. Art. 3 Abs. 1 GG ist danach dann verletzt, wenn für die ungleiche Behandlung gleicher Sachverhalte oder für die gleiche Behandlung verschiedener Sachverhalte - bezogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart - ein vernünftiger, einleuchtender Grund fehlt.

Vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 1997 - 1 BvR 1903/96 -, FamRZ 1997, 541.

Vor diesem Hintergrund ist der Prüfungsmaßstab für Art. 3 Abs. 1 GG hier im Hinblick auf die familienbezogenen Differenzierungen in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG zu sehen; an Letzterem ist im vorliegenden Verfahren die gesetzliche Berücksichtigung der familiären Situation bei der Entgeltfestlegung zu messen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, aaO. mit Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 7. Juli 1992 - 1 BvL 51/86, 50/87 und 1 BvR 873/90, 761/91 -, BVerfGE 87, 1 (36).

Auch soweit Familien, bei denen Kinder eine Tageseinrichtung wegen eines zu großen Altersunterschiedes nicht gleichzeitig besuchen, nicht in den Genuss einer Beitragsbefreiung kommen, hält die aus § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK hervorgehende Differenzierung den sich aus Art. 6 Abs. 1 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen jedoch Stand. Das alleinige Ziel der Gesetzesbestimmung, eine gleichzeitige und damit erhöhte Belastung mit Elternbeiträgen zu vermeiden, ist nämlich im Hinblick auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart sachgerecht.

So schon OVG NRW, Urteile vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, OVGE 44, 107 = NWVBl 1994, 376 = NVwZ 1995, 191 = ZKF 1994, 254, und - 16 A 571/94 -, NWVBl 1994, 381 = NVwZ 1995, 195 = ZKF 1995, 15; Urteile vom 5. Juni 1997 - 16 A 1092/95 - und - 16 A 827/95 -, aaO.; Beschluss vom 18. September 1998 - 16 A 2250/94 -; vgl. zum Hessischen Landesrecht auch HessVGH, Beschluss vom 14. Dezember 1994 - 5 N 1980/93 -, NVwZ 1995, 406 (409).

Soweit der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen ist, der Landesgesetzgeber habe den Familienlas- tenausgleich auf die Gleichzeitigkeit einer Mehrfachbelas- tung durch die entsprechenden Entgelte begrenzen dürfen, ist dies durch Art. 6 Abs. 1 GG gedeckt.

Mit Art. 6 Abs. 1 GG und der aus dieser Vorschrift folgenden Schutz- und Förderpflicht des Staates

- vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, NJW 1998, 2128 (2130) = DVBl 1998, 699 (702) -

ist eine Ermäßigung ab dem zweiten Kind, das gleichzeitig eine Tagesstätte besucht, nämlich durchaus vereinbar.

So BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, aaO.; Beschluss vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, DVBl 1994, 818 = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 69 S. 8 (11).

Der Senat teilt die höchstrichterliche Auffassung, dass Art. 6 Abs. 1 GG darüber hinaus keinen Anspruch auf eine - die tatsächliche Leistungsfähigkeit einer Familie noch feiner widerspiegelnde - Entgeltstaffelung begründet. Diese Auffassung stimmt auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein.

Vgl. Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, aaO., S. 702.

Danach lässt sich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nichts aber darüber, in welchem Umfang und in welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist; für die einzelnen Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der Familienlastenausgleich zu verwirklichen ist, verbleibt dem Gesetzgeber grundsätzlich eine - nicht durch konkrete Folgerungen aus Art. 6 Abs. 1 GG eingeengte - Gestaltungsfreiheit.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 1997 - 1 BvR 1903/96 -, a.a.O. unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 7. Juli 1992 - 1 BvL 51/86, 50/87 und 1 BvR 873/90, 761/91 -, aaO., S. 35 f.; vgl. auch Beschluss vom 29. Mai 1990 - 1 BvL 20, 26/84 und 4/86 -, BVerfGE 82, 60 (81, 84).

Entscheidend ist mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 GG die Gesamtbetrachtung aller Leistungen oder Vergünstigungen, die der Staat auf verschiedenen Gebieten für Kinder erbringt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvL 72/86 -, BVerfGE 82, 198 (206).

Aus Art. 6 Abs. 1 GG lassen sich insofern keine konkreten Ansprüche auf bestimmte Leistungen im Rahmen des Familien- lastenausgleichs herleiten. Der Verfassungsauftrag, einen wirksamen Familienlastenausgleich zu schaffen, geht insbesondere nicht so weit, dass der Staat gehalten wäre, jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen.

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 10. September 1999 - 11 BN 2.99 -, NJW 2000, 1129 = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 93.

Die staatliche Familienförderung steht vielmehr unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, das der Einzelne vernünftiger Weise von der Gesellschaft fordern kann.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, aaO., S. 702; Beschluss vom 29. Mai 1990 - 1 BvL 20, 26/84 und 4/86 -, aaO., S. 82.

Im Hinblick auf die gesetzliche Berücksichtigung der Zahl unterhaltsberechtigter Kinder in anderen Regelungsbereichen (z.B. Kinderfreibetrag, Ausbildungsfreibetrag, Kindergeld, Ausbildungsförderung) ist es deshalb aus der Sicht des Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, wenn ein Landesgesetzgeber das Entgelt für den Besuch für Kindertagesstätten - wie hier - nur dann ermäßigt, wenn mehrere Kinder gleichzeitig von diesem Leistungsangebot Gebrauch machen, also eine Differenzierung nach der Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder in diesem Teilbereich nicht vornimmt,

so auch BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, aaO.,

zumal, da in § 17 Abs. 2 Satz 3 GTK auch noch eine gesonderte Erlassmöglichkeit für den Fall einer unzumutbaren Belas- tung vorgesehen ist.

Zu Ermäßigungen bei sozialen Härten auf Antrag auch BVerwG, Beschluss vom 10. September 1999 - 11 BN 2.99 -, a.a.O.

Eine Verpflichtung, den Familienlastenausgleich stattdessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK weiter zu fassen, ergibt sich auch nicht aus der von Verfassungs wegen gebotenen Schonung des familiären Existenzminimums.

Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 10. November 1998 - 2 BvR 1057, 1226, 980/91 -, BVerfGE 99, 216 (232 ff.), und - 2 BvL 42/93 -, BVerfGE 99, 246 (259 f.).

Die bei einer direkten Besteuerung maßgeblichen Anforderungen gehen nicht mit entsprechenden Anforderungen bei der Erhebung von Kindergartenentgelten einher. Diese Entgelte zählen vielmehr gerade zu dem Unterhaltungsaufwand, für dessen Befriedigung der Familie durch die Einkommensbesteuerung nicht die finanziellen Mittel entzogen werden dürfen. Wenn bei der Bemessung der Kindergartenentgelte Unterschiede im Familieneinkommen pauschalierend berücksichtigt werden, mindert dies den finanziellen Bedarf der Familie, so dass ihr auf diesem Wege eine soziale Leistung zuteil wird. Dies hat damit, dass das Gebot der Steuergerechtigkeit die Steuerfreiheit für das familiäre Existenzminimum fordert, nichts zu tun.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. September 1999 - 11 BN 2.99 -, aaO.

Für die vom nordrheinwestfälischen Landesgesetzgeber gewählte - relativ grobe - Pauschalierung nach Einkommen und Zahl der Kinder in einer Kindertagesstätte spricht ferner der in diesem Zusammenhang zulässige Gesichtspunkt der einfachen, unaufwendigen Handhabung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 1994 - 8 B 159.94 -, Buchholz 401.8 Benutzungsgebühren Nr. 72.

Dabei ist nämlich zu beachten, dass es sich um eine große Anzahl wiederkehrender, zugleich aber auch zeitlich begrenzter Erhebungsvorgänge mit einer dadurch erfassten großen Anzahl von Personen handelt und dass eine kompliziertere Veranlagung, wie sie die Verwirklichung der Vorstellungen der Kläger zwangsläufig mit sich zu bringen verspricht, die Erhebungsstellen - darunter auch kleine Kommunen (vgl. § 17 Abs. 7 GTK) - überfordern, die Fehleranfälligkeit der endgültigen Abrechnung beträchtlich erhöhen sowie die wünschenswerte zeitnahe Entgeltberechnung sowie -erhebung erschweren würde. Es fehlt auch an einem sich aufdrängendem Maßstab für die Dauer einer eventuell zu gewährenden Stundung, will man nicht die Familienverhältnisse der Kläger als Orientierungspunkt festschreiben. Da eine Ungleichbehandlung im Abgabenrecht den Gleichheitssatz - wie ausgeführt - nur dann verletzt, wenn sie nicht auf sachgerechte Erwägungen zurückzuführen ist, können gerade auch Erwägungen der Praktikabilität - wie hier - regelmäßig und insbesondere im Bereich der Leistungsverwaltung einen vernünftigen Grund dafür abgeben, dass der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlagen eine ungleiche Inanspruchnahme der Abgabenpflichtigen hinnehmen darf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, a.a.O. m.w.N.

Schließlich ist nicht zu übersehen, dass die von den Klägern in erster Linie gewünschte Rechtssituation - wenn für mehrere gleichzeitig den Kindergarten besuchende Kinder Elternbeiträge nur für ein Kind entrichtet werden müssten, dürfte dies auch nur so sein, wenn die Kinder nacheinander den Kindergarten besuchen - ihrerseits unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes Bedenken bestehen dürften, denen allenfalls durch unpraktikable Ausgleichsregelungen begegnet werden könnte. In nicht seltenen Fällen ist für das erste Kind überhaupt kein oder nur ein geringer Elternbeitrag zu entrichten gewesen. Die Erhebung von Elternbeiträgen erfolgt in Nordrhein-Westfalen erst seit dem 1. Januar 1992, so dass auch die Kläger noch zu Beginn des Kindergartenbesuches ihrer ältesten Tochter K. -S. von der früheren Kostenfreiheit profitieren konnten. Außerdem ist das Einkommen der Eltern, deren Kinder wie im Falle der Kläger in größeren zeitlichen Abständen den Kindergarten besuchen, beim Besuch des ersten Kindes meist deutlich geringer als bei den Besuchen der folgenden Kinder. Da der Gesetzgeber sich beim Geschwisterrabatt in § 17 Abs. 2 Satz 2 GTKG dafür entschieden hat, dass der höhere Beitrag zu entrichten ist, könnte dem nur entsprochen werden, wenn ein sehr verwaltungsaufwändiges Anrechnungsverfahren stattfinden würde.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Urteil v. 11.09.2001
Az: 16 A 1260/99