Kammergericht:
Urteil vom 17. Juni 2004
Aktenzeichen: 12 U 335/02

(KG: Urteil v. 17.06.2004, Az.: 12 U 335/02)

Zu den Voraussetzungen der Rückforderung von Beförderungsentgelten wegen angeblich nichtiger Genehmigung der Tarife durch die Regulierungsbehörde.

Revision eingelegt: BGH, I ZR 125/04

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das am 16. Oktober 2002 verkündete Urteil der Zivilkammer 28 des Landgerichts Berlin - 28 O 82/02 - wird auf seine Kosten zurückgewiesen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.

Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages zuzüglich 10 % abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Gründe

I.

Die am 3. Dezember 2002 eingelegte und nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist um einen Monat mit einem am 7. Februar 2003 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz begründete Berufung des Klägers richtet sich gegen das am 8. November 2002 zugestellte Urteil der Zivilkammer 28 des Landgerichts Berlin vom 16. Oktober 2002, auf dessen Tatbestand und Entscheidungsgründe Bezug genommen wird.

Der Kläger verfolgt sein erstinstanzliches Zahlungsbegehren weiter und macht geltend, das Verfahren des Landgerichts sei fehlerhaft. Er meint, das Landgericht sei nach § 139 ZPO verpflichtet gewesen, ihn darauf hinzuweisen, dass es den rechtlichen Gesichtspunkt der Bindungswirkung von Verwaltungsakten für wesentlich hielt und ihm hierzu Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

In der Sache selbst wiederholt und vertieft der Kläger seine Rechtsausführungen erster Instanz und macht geltend, entgegen der Ansicht des Landgerichts sei die Überleitungsvorschrift des § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG einer Auslegung nicht zugänglich. Auf die Frage, ob das Schreiben des Vizepräsidenten der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) vom 30. Juni 2000 einen Verwaltungsakt darstelle, komme es nicht an, da es an einer gesetzlichen Ermächtigung für eine Verlängerung der Genehmigungen von 1997 bis zum 31. Dezember 2002 fehle. Eine solche Ermächtigung ergebe sich insbesondere nicht aus § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG. Auch stelle das Schreiben vom 30. Juni 2000 keinen Verwaltungsakt dar. Dagegen spreche bereits, dass die RegTP keine eigene Prüfung vorgenommen und auch keinen Prüfungsspielraum gehabt habe, da sie durch die Weisung des Bundesministers gebunden gewesen sei. Die Wortwahl des genannten Schreibens spreche gegen die Annahme eines feststellenden Verwaltungsaktes und für eine bloße Auskunft. Wolle man gleichwohl von einem Verwaltungsakt ausgehen, so sei dieser schon deshalb nichtig, weil der Vizepräsident der RegTP, der das Schreiben unterzeichnet hat, für eine derartige Entscheidung nicht zuständig gewesen sei. Vertreten werde die Regulierungsbehörde durch den Präsidenten (§ 44 PostG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 2 TKG). Im Übrigen verstoße die Beklagte gegen Treu und Glauben, wenn sie sich auf das Schreiben der RegTP vom 30. Juni 2000 berufe, weil die Beklagte hinter dem Rücken der Regulierungsbehörde den Minister dazu veranlasst habe, die Regulierungsbehörde anzuweisen, weil diese nicht so gewollt habe, wie die Beklagte.

Weiter wendet sich der Kläger gegen die vom Landgericht angenommene Tatbestandswirkung des Schreibens vom 30. Juni 2000. In diesem Zusammenhang meint er, es sei der essentielle Irrtum der angefochtenen Entscheidung, die Auslegung der Vorschrift des § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG nicht selbst übernommen, sondern der Verwaltungsbehörde überlassen zu haben. Auch stünde einer etwaigen Tatbestandswirkung des Schreibens vom 30. Juni 2000 entgegen, dass dieses mangels Bekanntgabe gegenüber dem Kläger noch weiterhin anfechtbar sei. Zudem setze die Bindungswirkung ein förmliches Verfahren voraus. Im Übrigen sei ein in dem Schreiben vom 30. Juni 2000 etwa zu sehender Verwaltungsakt nach § 44 Verwaltungsverfahrensgesetz nichtig, weil der Vizepräsident der RegTP mangels Vertretungsbefugnis nicht zuständig gewesen sei und die in dem genannten Schreiben vertretene Auslegung schon gemessen am Wortlaut des § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG grob falsch sei. Aus dieser Vorschrift folge ein gesetzliches Verbot einer Verlängerung der Genehmigungen über die im Ausgangsbescheid festgelegte Geltungsdauer hinaus. Dies sei auch offenkundig.

Weiter trägt der Kläger vor, die RegTP habe bewusst keine eigene Entscheidung getroffen, weil sich anderenfalls die verantwortlichen Personen der Behörde einer Strafverfolgung wegen Rechtsbeugung ausgesetzt hätten.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Landgerichts vom 16.10.2002, Az. 28 O 82/02, die Beklagte zu verurteilen,

1. an den Kläger 42.737,08 EUR abzüglich der vom Gericht festzustellenden, ggf. zu schätzenden Kosten der effektiven Leistungsbereitstellung, die der Beklagten für den Transport der streitgegenständlichen Briefsendungen des Klägers vom 01.09.2000 bis 31.10.2001 entstanden sind, zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz p. a. seit Rechtshängigkeit auf den verbleibenden Differenzbetrag zu zahlen;

2. hilfsweise: an den Kläger 42.737,08 EUR zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz p. a. seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

3. hilfsweise gem. § 538 Abs. 2 Nr. 1 ZPO den Rechtsstreit an das Gericht des ersten Rechtszuges zurückzuverweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft in diesem Zusammenhang ihr Vorbringen erster Instanz, wonach der Vortrag des Klägers zu den behaupteten Geschäftsbeziehungen und den nach Darstellung des Klägers bezahlten Entgelten nicht hinreichend substantiiert sei. In diesem Zusammenhang macht sie geltend, es sei davon auszugehen, dass die vom Kläger beauftragte Firma S. andere Postdienstleister beauftragt habe. Das angebotene Zeugnis des Justitiars des Klägers sei ungeeignet, da dieser lediglich die Richtigkeit der auf seine Veranlassung erstellten Tabellen bezeugen soll.

Ferner wiederholt und vertieft die Beklagte ihre Rechtsausführungen erster Instanz, wonach das Schreiben der RegTP vom 30. Juni 2000 der Sache nach eine Verlängerung der Altgenehmigungen aus dem Jahr 1997 beinhalte. Bei der Auslegung des Schreibens als Verwaltungsakt sei entscheidend auf den Empfängerhorizont der Beklagten abzustellen. Gegen eine Auslegung als Auskunft spreche bereits, dass der Beklagten - insoweit unstreitig - die Weisung des Bundesministers vom 28. März 2000 bereits bekannt war und sie daher keine Auskunft begehrte, sondern einen rechtsgestaltenden Akt der RegTP im Hinblick auf die beantragte Verlängerung der Altgenehmigungen.

Wegen des weiteren Parteivorbringens wird auf den vorgetragenen Inhalt der gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

1. Die zulässige Berufung des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg. Der Senat folgt im Wesentlichen den zutreffenden Gründen des angefochtenen Urteils. Im Hinblick auf das Vorbringen in der Berufung weist er ergänzend auf Folgendes hin:

a) Die Verfahrensrüge des Klägers führt nicht zum Erfolg. Dabei kann dahinstehen, ob das Landgericht nach § 139 ZPO gehalten gewesen wäre, den Kläger darauf hinzuweisen, dass es den von der Beklagten in einem nachgelassenen Schriftsatz erstmals angesprochenen rechtlichen Gesichtspunkt der Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes für entscheidungserheblich hielt und ob es dem Kläger hätte Gelegenheit geben müssen, zu dieser Frage vorzutragen. Denn ein etwaiger Verfahrensverstoß des Landgerichts wäre jedenfalls für die Entscheidung nicht ursächlich geworden. Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers im zweiten Rechtszug zur Frage der Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes ist die Klage nicht begründet (dazu unten).

b)Entgegen der Ansicht des Klägers war das Landgericht nicht verpflichtet - und auch nicht berechtigt - zu prüfen, ob die RegTP die Altgenehmigungen aus dem Jahr 1997 unter Berücksichtigung des § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG verlängern durfte. Der Kläger verkennt die Bedeutung der Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes. Diese besagt, dass alle Behörden sowie grundsätzlich alle Gerichte die Tatsache, dass der Verwaltungsakt erlassen wurde, als maßgebend akzeptieren müssen. Sie haben die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung oder Feststellung unbesehen, d. h. ohne, dass sie die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes nachprüfen müssten oder dürften, zugrunde zu legen (BGH NJW 1998, 3055 ff.; BGH WUM 2004, 298-300). Dies bedeutet nicht, wie der Kläger meint, dass die Gerichte die Auslegung der Gesetze auf die Behörde delegieren würden. Die Überprüfung und gegebenenfalls Aufhebung formell bzw. materiell rechtswidriger Verwaltungsakte ist indessen Sache der Verwaltungsgerichte. Wenn der Kläger den in dem Schreiben der RegTP vom 30. Juni 2000 enthaltenen Verwaltungsakt für rechtswidrig hält und er sich hierdurch in seinen Rechten verletzt fühlt, wäre es grundsätzlich seine Sache, vor den Verwaltungsgerichten hiergegen vorzugehen, wobei die Klagebefugnis in Fällen der vorliegenden Art nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes gegeben sein dürfte (vgl. BVerwGE 100, 230-237). Die vom Kläger angestrebte Rechtsfolge der Unwirksamkeit der nach seiner Darstellung mit der Beklagten zustande gekommenen Verträge setzt, wovon der Kläger selbst ausgeht, das Fehlen einer Genehmigung voraus (§ 23 Abs. 2 Satz 2 PostG). Die bloße Rechtswidrigkeit einer erteilten Genehmigung genügt nicht, solange die Genehmigung nicht wegen ihrer Rechtswidrigkeit durch Urteil eines Verwaltungsgerichts aufgehoben worden ist.

c) Der Senat folgt dem Landgericht darin, dass das vom Vizepräsidenten unterzeichnete Schreiben der RegTP vom 30. Juni 2000 einen feststellenden Verwaltungsakt beinhaltet. Zutreffend weist das Landgericht in dem angefochtenen Urteil darauf hin, dass das Schreiben der RegTP vom 30. Juni 2000 sich aus der maßgebenden Sicht der Beklagten nicht auf eine Auskunft beschränkt, sondern eine Regelung enthält. Dafür spricht nicht nur, dass die Beklagte mit ihrem vorangegangenen Schreiben an die RegTP eine Entscheidung erbeten hatte, sondern auch der Umstand, dass die Beklagte nach ihrem unwidersprochenen Vorbringen die Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie vom 27. März 2000 bereits kannte, so dass eine Auskunft, die sich darauf beschränkte, der Beklagten einen ihr bekannten Sachverhalt nochmals mitzuteilen, keinen Sinn macht; so hat auch die Beklagte unter dem 27. Juni 2000 (Anlage B 2) ausdrücklich einen €Antrag auf Bescheidung€ gestellt und nicht um Auskunft gebeten.

Entgegen der Ansicht des Klägers steht es der Auslegung des Schreibens der RegTP vom 30. Juni 2000 auch nicht entgegen, dass diese aufgrund der Weisung des Bundesministers vom 27. März 2000 gebunden war, so dass sie insoweit keinen eigenen Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum mehr hatte. Diese Rechtsmeinung des Klägers würde im Ergebnis dazu führen, dass der Bürger in Fällen, in denen eine untergeordnete Behörde auf Weisung einer übergeordneten Behörde eine dem Bürger nachteilige Maßnahme ergreift, eine Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte nicht erreichen könnte. Denn nach heute ganz herrschender Meinung sind verwaltungsinterne Weisungen mangels unmittelbarer Rechtserheblichkeit gegenüber dem Bürger auch dann keine Verwaltungsakte, wenn sich im Weiteren daraus Folgerungen für den Bürger ergeben (BVerwGE 39, 345; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl., § 35 Rdnr. 80 m.w.N.). Wollte man die Qualität des auf der Weisung beruhenden Handelns der angewiesenen Behörde gegenüber dem betroffenen Bürger mit der Begründung verneinen, dass die angewiesene Behörde im Hinblick auf die Weisung keine eigene Sachprüfung mehr vornehmen durfte, so würde dies im Ergebnis den Rechtsschutz des Bürgers aushöhlen. Dies entspricht nicht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. So hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 112, 321 ff.) in einem Fall, in dem die Baubehörde auf Weisung der übergeordneten Behörde eine Baugenehmigung zurückgenommen hat, die Handlung der angewiesenen Behörde, ohne dies weiter zu problematisieren, als Verwaltungsakt angesehen.

3) Zutreffend hat das Landgericht auch angenommen, dass der in dem Schreiben der RegTP vom 30. Juni 2000 enthaltene feststellende Verwaltungsakt nicht gemäß § 44 Verwaltungsverfahrensgesetz nichtig ist. Die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes ergibt sich insbesondere nicht aus der vom Kläger geltend gemachten internen Unzuständigkeit des Vizepräsidenten der RegTP. Der Kläger geht selbst davon aus, dass die RegTP die zuständige Behörde für die Erteilung der nach § 19 PostG erforderlichen Genehmigung ist. Es hat also nicht eine unzuständige Behörde gehandelt, sondern allenfalls innerhalb der Behörde ein unzuständiges Organ. Dies führt noch nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes.

Soweit der Kläger geltend macht, der Verwaltungsakt sei deshalb nichtig, weil es an einer Rechtsgrundlage für eine Verlängerung der Altgenehmigungen aus dem Jahr 1997 fehle, weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes das Fehlen einer Rechtsgrundlage allein nicht zur Nichtigkeit eines Bescheides führt (BVerwGE in NVWZ 1998, 1061, 1062 m.w.N.).

Der Ansicht des Klägers, der Bescheid vom 30. Juni 2000 sei deshalb nichtig, weil er gegen ein in § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG enthaltenes Verbot verstoße, Altgenehmigungen zu verlängern, vermag der Senat nicht zu folgen. Es mag als zweifelhaft erscheinen, ob § 57 Abs. 2 Satz 2 PostG als Rechtsgrundlage für eine Verlängerung von Altgenehmigungen herangezogen werden kann. Dies kann jedoch dahinstehen. Jedenfalls kann dieser Norm kein Verbot einer Verlängerung von Altgenehmigungen entnommen werden, es sei denn, die Verlängerung würde über den 31. Dezember 2002 hinausgehen.

e) Der Umstand, dass der Bescheid vom 30. Juni 2000 nach der Darstellung des Klägers von diesem möglicherweise noch anfechtbar ist, da mangels Kundgabe gegenüber dem Kläger die Rechtsmittelfristen nicht zu laufen begonnen haben, wie der Kläger meint, führt noch nicht dazu, dass der Bescheid vom 30. Juni 2000 nicht die unter b) beschriebene Tatbestandswirkung entfaltet. Diese entfällt nach der Rechtsprechung des BGH vielmehr erst dann, wenn ein Bescheid vor den Verwaltungsgerichten angegriffen und von diesen aufgehoben wird (BGH NJW 1998, 3055, 3056). Dies ist hier nicht der Fall.

f) Dem Kläger kann schließlich auch nicht gefolgt werden, wenn er meint, die Beklagte sei nach Treu und Glauben (§ 242 BGB) daran gehindert, sich auf die Tatbestandswirkung des Bescheides vom 30. Juni 2000 zu berufen, weil sie €hinter dem Rücken der Behörde den Minister dazu veranlasst habe, die Behörde anzuweisen€. Ein treuwidriges Verhalten der Beklagten kann nicht schon darin gesehen werden, wenn sie unter Hinweis auf zwei von ihr eingeholte Privatgutachten, wonach eine Verlängerung der Altgenehmigungen aus dem Jahr 1997 grundsätzlich möglich war, versucht hat, den Bundesminister dahingehend zu beeinflussen, eine entsprechende Weisung an die RegTP zu erlassen. Die Grenze zur Treuwidrigkeit wäre aus Sicht des Senats erst dann überschritten, wenn die Beklagte selbst eine entsprechende Weisung für rechtswidrig gehalten hätte und gleichwohl versucht hätte, den Bundesminister zu einer entsprechenden Maßnahme zu veranlassen. Einen solchen Sachverhalt hat der insoweit darlegungs- und beweispflichtige Kläger jedoch weder substantiiert vorgetragen noch ausreichend unter Beweis gestellt. Allein der Umstand, dass der Mitarbeiter der Beklagten Dr. K. in einem internen Vermerk Zweifel an der Richtigkeit der eingeholten Privatgutachten geäußert und auf nachteilige politische Auswirkungen hingewiesen hat, führt noch nicht zur Treuwidrigkeit des beanstandeten Verhaltens der Beklagten.

2. Die Revision wird zugelassen, weil die Frage, ob die vom Kläger beanstandeten Tarife der Beklagten im Zeitraum vom 1. September 2000 bis 31. Dezember 2002 genehmigt waren oder nicht für eine große Zahl von Verträgen von Bedeutung ist. Nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Beklagten müssten gegebenenfalls Milliarden von Verträgen der Beklagten im betroffenen Zeitraum zurück abgewickelt werden. Die Sache hat daher grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 543 Abs. 2 Nr. 1 ZPO (vgl. im Begriff Zöller/Gummer, ZPO, 24. Aufl., § 543 Rdnr. 11 m.w.N.).

3. Die prozessualen Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 97 Abs. 1, 708 Nr. 10, 711 ZPO in Verbindung mit § 26 Nr. 8 EGZPO.

KG:
Urteil v. 17.06.2004
Az: 12 U 335/02