Verwaltungsgericht Regensburg:
Urteil vom 5. Juli 2012
Aktenzeichen: RO 5 K 12.568

(VG Regensburg: Urteil v. 05.07.2012, Az.: RO 5 K 12.568)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung, ab dem 07.02.2011 in Bayern öffentliches Glücksspiel zu veranstalten oder zu vermitteln.

Der Kläger betreibt eine Homepage (www.€), auf der er Lose zum Preis von 54,- € bis 59,- € zur Teilnahme an einer Hausverlosung anbietet. Dafür sendet ein Teilnahmewilliger postalisch oder per Email seine Kontaktdaten an den Kläger in Österreich, der daraufhin dem Teilnahmewilligen ein Angebot auf Abschluss eines Reservierungsvertrages zukommen lässt. Dieses Angebot kann der Teilnahmewillige dann annehmen.

Mit Bescheid vom 26.01.2011 untersagte die Regierung der Oberpfalz in Ziffer 1 dem Kläger ab dem 07.02.2011 in Bayern öffentliches Glücksspiel zu veranstalten oder zu vermitteln. Des Weiteren ordnete der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000,- € für den Fall an, dass der Kläger der Anordnung in Ziffer 1 nicht nachkomme. Der Bescheid wurde durch Postzustellungsurkunde am 01.02.2011 zugestellt.

Der Beklagte führte in der Untersagungsverfügung § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV als Rechtsgrundlage an, da er der Ansicht ist, der Kläger veranstalte oder vermittle unerlaubtes Glücksspiel gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV.

Nach Ansicht des Beklagten stelle die Hausverlosung ein Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dar, wobei sich die Untersagung auf die Veranstaltung und Vermittlung in Bayern außerhalb des Internets beziehe. Hierunter falle jegliche Vertriebsart außerhalb des Internets, also auch der postalische Weg oder die Kommunikation per E-Mail. Diese beiden Vertriebsarten würden vom Kläger laut Telefonat vom 16.12.2010 auch in oben dargestellter Weise angeboten. Die Bezahlung erfolge nach Annahme des Reservierungsvertrages per Überweisung.

Der Beklagte führt aus, die Untersagung sei verhältnismäßig und erfolgte in pflichtgemäßer Ausübung des Ermessens. Die Untersagung sei geeignet, erforderlich und angemessen, einen rechtmäßigen Zustand zum Schutz der Allgemeinheit vor unerlaubtem Glücksspiel wieder herzustellen. Auch unter Beachtung der wirtschaftlichen Interessen des Klägers sei die Untersagung geboten.

Insbesondere habe der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 08.09.2010 u.a. den in § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV geregelten allgemeinen Erlaubnisvorbehalt als unionsrechtskonform bestätigt. Dieser sei unabhängig von der Beurteilung des staatlichen Glückspielmonopols zu sehen, was auch für das Verbot unerlaubten Glücksspiels gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV gelte. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages seien nach aktueller Rechtsprechung auch verfassungskonform.

Der Kläger ist der Ansicht, die Hausverlosung finde in Österreich an seinem Wohnort statt und sei damit genehmigungsfrei und zulässig. Die Regierung der Oberpfalz wolle mit dem Bescheid dem Kläger die Korrespondenz im Rahmen der Losreservierung nach Bayern untersagen. Der Bescheid greife rechtswidrig in die allgemeine Handlungsfreiheit und Berufsfreiheit des Klägers ein.

Das Bundesverwaltungsgericht habe mit Urteil vom 24.11.2010 erkannt, dass die Zumutbarkeit des Eingriffs in die Grundrechte des Betroffenen voraussetze, dass die gesetzliche Regelung tatsächlich den mit ihnen verfolgten und überragend wichtigen Gemeinwohlzwecken diene. Der Verbotstatbestand mit Erlaubnisvorbehalt müsse konsequent am Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung ausgerichtet sein. Die staatliche Werbung für Wetten und Lotterien zum Sponsoring gemeinnütziger Tätigkeit sei nicht mehr von der Zielsetzung der Suchtbekämpfung gedeckt und die rechtlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages mit seinen Ausführungsgesetzen und die tatsächliche Umsetzung werde dem verfassungsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit nicht mehr gerecht. Damit sei der Erlaubnisvorbehalt nicht verfassungsgemäß.

Der Kläger ist außerdem der Ansicht, der Bescheid verstoße gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV stelle eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar, die jedoch nicht kohärent und systematisch zur Begrenzung der Glücksspielleidenschaft und Glücksspieltätigkeit beitrage, wie das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 24.11.2010 erkannt habe.

Da die tatsächliche Ausgestaltung der Werbung für Staatslotterien mit Verweis auf die gemeinnützige Verwendung nicht am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet sei, sei die Untersagung der Tätigkeit des Klägers durch den Bescheid unverhältnismäßig und damit rechtswidrig. Die Folgeentscheidungen in Nr. 2 bis 4 des Bescheids beruhen auf der Entscheidung zu Nr. 1 des Bescheids und seien damit ebenso offensichtlich rechtswidrig.

Gegen den Bescheid reichte der Kläger am 16.02.2011 bei Gericht Klage und einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO (Az. RO 5 S 11.268) ein, der mit Beschluss vom 06.04.2011 abgelehnt wurden. Die dagegen erhobene Beschwerde hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 8.2.2012, Az. 10 CS 11.975 zurückgewiesen.

Mit Schriftsatz vom 30.06.2012 beantragte der Klägervertreter die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 Abs. 2 und 3 EG (AEUV). Hinsichtlich der Vorlagefrage und der Begründung dazu wird auf diesen Schriftsatz Bezug genommen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Regierung der Oberpfalz, Az: 10.10-2161.1-727 vom 26.01.2011 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte ist der Ansicht, dass die einschlägigen gesetzlichen Regelungen nicht gegen Verfassungsrecht oder Gemeinschaftsrecht verstoßen.

Sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverwaltungsgericht hätten ausdrücklich festgestellt, dass der in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelte Erlaubnisvorbehalt mit Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht konform sei und unabhängig von der Frage, ob das staatliche Veranstaltungsmonopol für Sportwetten Bestand habe. Nachdem der Kläger keine Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspiel hätte, sei die Untersagung rechtmäßig.

Weiterhin sei zu berücksichtigen gewesen, dass der Kläger zu keinem Zeitpunkt Unterlagen zu seiner Zuverlässigkeit, zum Spieler- und Jugendschutz sowie zur Suchtvorbeugung und -bekämpfung vorgelegt habe.

Die Untersagung sei auch verhältnismäßig, da kein milderes Mittel zur Erreichung des angestrebten Zwecks vom Kläger vorgetragen oder ersichtlich sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird entsprechend § 117 Abs. 3 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf die Gerichts- und Behördenakten sowie auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Gründe

Die am 16.02.2011 beim Verwaltungsgericht Regensburg eingegangene Klage des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.

a) Der Freistaat Bayern ist als Träger der Regierung der Oberpfalz gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO richtiger Beklagter, wobei er nicht durch den zuständigen Staatsminister, sondern gemäß Art. 16 Satz 1 AGVwGO in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Satz 1 LABV durch die Ausgangsbehörde, also die Regierung der Oberpfalz, vertreten wird.

26b) Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist ein Dauerverwaltungsakt. Es ist deshalb auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, somit auf die Rechtslage nach Inkrafttreten des ersten Glücksspieländerungs-Staatsvertrages (GlüÄndStV) vom 30.06.2012, GVBl, S. 318), der am 01.07.2012 in Kraft getreten ist, abzustellen. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Untersagungsbescheid des Beklagten ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV/GlüÄndStV in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV/GlüÄndStV. Auch nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungs-Staatsvertrages zum 01.07.2012 verbleibt es bei der im Wesentlichen gleichlautenden Befugnisgrundlage für die Aufsichtsbehörde in § 9 Abs. 1 GlüStV/GlüÄndStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 dieser Vorschrift kann die Glücksspielaufsichtsbehörde die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Die vom Kläger veranstaltete Hausverlosung stellt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV/GlüÄndStV ein Glücksspiel dar. Ein Glücksspiel liegt danach vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dies ist bei der Hausverlosung, wie sie der Kläger veranstalten will, der Fall. Die Teilnahmewilligen werden nach Mitteilung ihres Reservierungswunsches aufgefordert, für jedes Gewinnspiellos einen Betrag von 54,- bis 59,- € zu entrichten. Nach Zahlung dieses Betrages wird ihnen dann für jedes reserviertes Los eine Losnummer zugeteilt, mit der sie an der Verlosung teilnehmen. Es wird also für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt. Da der Gewinner des zu verlosenden Hauses allein aufgrund der Verlosung ermittelt wird, hängt die Entscheidung über den Gewinn auch ganz vom Zufall ab (so auch VGH vom 08.02.2012, Az. 10 CS 11.975).

c) Die Regierung der Oberpfalz war und ist für die Untersagung des Glücksspiels außerhalb des Internets gemäß § 28 Satz 1 GlüÄndStV in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2, Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AGGlüStV vom 25.06.2012, GVBl. S. 270 (AGGlüStV n.F.) örtlich und sachlich zuständig. Ebenso ist die Regierung der Oberpfalz gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung zur Ausführung des Staatsvertrages für das Glücksspielwesen vom 25.06.2012 die zuständige Aufsichtsbehörde. Dabei war sie insbesondere auch für die Veranstaltung des Glücksspiels auf postalischem Weg sachlich zuständig. Dies ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Nr. 2 AGGlüStV n.F., der die Regierung der Oberpfalz für im Übrigen zuständig erklärt, sofern es sich nicht um Telemedien (Nr. 1) handelt. Dabei sind Telemedien gemäß § 1 Abs. 1 TMG alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, soweit sie nicht Telekommunikationsdienste nach § 3 Nr. 24 des Telekommunikationsgesetzes, die ganz in der Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze bestehen, telekommunikationsgestützte Dienste nach § 3 Nr. 25 des Telekommunikationsgesetzes oder Rundfunk nach § 2 des Rundfunkstaatsvertrages sind (Telemedien). Unter Telemedien fallen damit nicht Briefe und Telefonate, da diese Dienstleistungen nicht elektronisch erbracht werden (Holznagel/Ricke, TMG in Recht der elektronischen Medien, § 1, Rnr. 4).

Vorliegend wird das Glücksspiel auch nur auf postalischem Wege veranstaltet, da das Angebot auf Abschluss des Reservierungsvertrages per Post auf dem Gebiet des Freistaats Bayern ankommt. Dass diese vom Freistaat Bayern aus per Post oder Email angefordert wird (invitatio ad offerendum), in Österreich abgeschickt wird und erst mit Zugang in Österreich wirksam angenommen wird, ist irrelevant, da gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV/GlüÄndStV ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Dies ist dort der Fall, wo das Angebot am Glücksspiel teilzunehmen, ankommt (LT-Drs. 15/8486). Der Brief aus Österreich, der das Angebot im Sinne des § 145 BGB darstellt, kommt im Freistaat Bayern an, so dass das Glücksspiel auf postalischem Wege in Bayern stattfindet. Es wird damit nicht nur, wie vom Kläger behauptet, die Korrespondenz nach Bayern untersagt.

Darüber hinaus sei erwähnt, dass auch für ein Angebot auf telefonischem Wege oder via Email die Regierung der Oberpfalz zuständig wäre.

Telefonate finden nicht elektronisch statt und stellen damit keine Telemedien dar (s.o.).

Der E-Mailverkehr findet zwar elektronisch statt, jedoch ist er dem Telekommunikationsdienst nach § 3 Nr. 24 des Telekommunikationsgesetzes zuzuordnen und damit nicht ein Telemedium. Dies gilt jedoch nur für €reine€ E-Maildienste, die lediglich die Übertragung von Nachrichten, die der Nutzer selbst auf seinem Computer verfasst und anschließend dem Anbieter zur Übertragung weiterleitet, ermöglichen (Holznagel/Ricke, TMG in Recht der elektronischen Medien, § 1, Rnr. 7). Nachdem vorliegend der Vertriebsweg über E-Mailkontakt nicht durch eine Eingabemaske auf der Homepage des Klägers erfolgt, liegt €reiner€ Emailverkehr vor. Der reine E-Mailverkehr, d.h. das Versenden einer Nachricht vom Endgerät des Absenders über eine Verbindung an den E-Mail-Server des Empfängers, unterfällt damit der Eingriffs- und Aufsichtsbefugnis der Regierung der Oberpfalz (vgl. auch VGH vom 03.02.2012, Az. 10 CS 11.975).

d) Der Kläger wurde mit Schreiben vom 06.12.2010 vom Beklagten gemäß Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG angehört, wobei die Zustellung des angegriffenen Bescheids auch ordnungsgemäß am 01.02.2011 durch Postzustellungsurkunde gemäß Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, § 3 Abs. 1 VwZVG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZVG an den Bevollmächtigten des Klägers erfolgte.

e) Der Bescheid war auch hinreichend gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG bestimmt, obwohl in der Nr. 1 des Bescheids dem Kläger nur untersagt wird, in Bayern öffentliches Glücksspiel zu veranstalten oder zu vermitteln und sich erst aus den Gründen des Bescheids auf Seite 3 ergibt, dass die Behörde lediglich in Bayern außerhalb des Internets die Veranstaltung oder Vermittlung von Glücksspiel untersagt. Bestimmtheit im Sinne des Art. 37 BayVwVfG bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung für den Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 37, Rnr. 5). Dafür genügt es, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsaktes und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung des Verwaltungsakts hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (VGH München BayVBl 1995, 86). In Zusammenschau mit der Begründung gemäß Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG wird die Einschränkung auf den Bereich außerhalb des Internets ohne weiteres ersichtlich.

34f) Die Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 und S. 3 Nr. 3 GlüStV/GlüÄndStV in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV/GlüÄndStV sieht die Kammer auch als verfassungs- und unionskonform an. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof oder an das Bundesverfassungsgericht ist deshalb € wie nachstehend näher ausgeführt wird € nicht erforderlich.

Wie der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 8.9.2010 € C-46/08 nochmals festgestellt hat, steht es einem Mitgliedstaat, der das Ziel verfolgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, unter anderem grundsätzlich frei, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen in Bezug auf die Zahl der zugelassenen Veranstalter vorzusehen (so EuGH, Urteil vom 08.09.2010 € C-46/08, Rnr. 84; so auch BVerwG 8 C 15.09, Rnr. 70).

Der Europäische Gerichtshof hat einen solchen Erlaubnisvorbehalt gerade unter dem Vorbehalt der Europarechtswidrigkeit des staatlichen Wettmonopols bejaht (EuGH, Urteil vom 08.09.2010 € C-46/08 - Carmen Media Rnr. 73).

Wie der Europäische Gerichtshof ausdrücklich feststellt, ist es Sache jedes Mitgliedstaates, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (EuGH, Urteil vom 08.09.2010 € C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 83).

Somit entbindet das den Mitgliedstaaten eröffnete Ermessen diese nicht davon, sich zu vergewissern, dass die von ihnen geschaffenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (EuGH, Urteil vom 08.09.2010 € C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 85 und EuGH, Liga Portuguesa de Futbol Profissional und Bwin International - Slg 2009, I-7633-7720, Rnr. 59).

Ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung muss allerdings auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen gesetzt werden (EuGH, Urteil vom 08.09.2010 - C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 87; EuGH, Urteil vom 09.09.2010 - C-64/08 - Engelmann, Rnr. 55). Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (vgl. EuGH, Urteil vom 03.06.2010 € C-203/08 - Sporting Exchange, Rnr. 50).

Zwar waren die früheren, das staatliche Glücksspielmonopol im Sportwettenbereich normierenden Bestimmungen des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV/GlüÄndStV nicht unionsrechtskonform und deshalb nicht anwendbar.

Entgegen der Auffassung des Klägers erfasste der unionsrechtliche Anwendungsvorrang jedoch nur das in § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV/GlüÄndStV normierte staatliche Monopol und nicht gleichzeitig auch die Rechtsgrundlage für die streitbefangene Untersagungsverfügung in § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV/GlüÄndStV, sowie den in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt. Denn der im Glücksspielstaatsvertrag unter den €allgemeinen Vorschriften€ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV/GlüÄndStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Sportwettenmonopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (siehe im Einzelnen noch näher unten und auch BayVGH v. 21.03.2011 a.a.O. Rn. 30). Nach Streichung dieser Regelungen im neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrag stellt sich diese Frage aber nicht mehr. Damit ist nur zu prüfen, ob § 4 Abs. 1 S.1 GlüStV/GlüÄndStV den dargelegten Anforderungen des Unionsrechts genügt.

Die Kammer sieht § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV/GlüÄndStV als unionskonform an.

Nach § 4 Abs. 2 S. 1 GlüStV/GlüÄndStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV/GlüÄndStV zuwider läuft. Damit ist das vom Mitgliedstaat geltend gemachte Ziel, der Verhinderung von Sucht, den Jugend- und Spielerschutz, die Begrenzung und die Kanalisierung des Glücksspiels sowie der Verhinderung von Kriminalität im Bereich des Glücksspiels, gewährleistet (siehe Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 4 GlüStV/GlüÄndStV).

Im vorliegenden Verfahren ist nicht ersichtlich, dass der Erlaubnisvorbehalt über das hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele, insbesondere zur Verhinderung der Glücksspielsucht, zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Gewährleistung des Jugend- sowie Spielerschutzes, erforderlich ist (so auch BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C-13.09 Rnr. 83). Es sind danach hier auch nicht die Kriterien für die Zumutbarkeit des Sportwettenmonopols einschlägig. Diese tragen der besonderen Schwere des Eingriffs durch eine objektive, sämtliche Grundrechtsträger vom Beruf ausschließende Zulassungsschranke Rechnung. Die Eingriffe durch den Erlaubnisvorbehalt, das Trennungsgebot und das Zuverlässigkeitserfordernis, das den Zugang zum Beruf nur kanalisiert, wiegen deutlich weniger schwer. Sie stehen auch nicht außer Verhältnis zum damit verfolgten Zweck des Jugendschutzes und des Schutzes vor den Suchtgefahren des Wettens (so BVerwG a.a.O., Rnr. 83). Dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an einen staatlichen Veranstalter auch für einen privaten Kläger gelten (a.A. VG Berlin, 35 K 262.09; VG Köln, 1 K 3352/07), bedeutet keinen Verstoß gegen das Übermaßverbot. Durch den Erlaubnisvorbehalt werden die Gelegenheiten zum Spiel wirklich vermindert, indem die in § 21 GlüStV/GlüÄndStV aufgeführten Begrenzungen des Angebots sowie die Beschränkungen zum Spieler- und Jugendschutz durchgesetzt und außerdem Internet-Wetten gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV/GlüÄndStV unterbunden werden. Auch die Forderung des Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 08.09.2010 € C-46/08 - Carmen Media, Rnr. 69 ff.) nach kohärenter und systematischer Begrenzung nicht nur im Sportwettenbereich, sondern auch im Bereich der Lotterien und anderen Glücksspielbereichen (so auch BVerwG vom 24.11.2010 (C 15.09 Rnr. 81)), wird durch den Erlaubnisvorbehalt erfüllt. Alle Glücksspiele unterliegen bei angenommener Unionsrechtswidrigkeit der bisherigen staatlichen Glücksspielmonopole dann gleichermaßen dem allgemeinen Erlaubnisvorbehalt. Schließlich sind die Kriterien, von deren Erfüllung die Erteilung der Erlaubnis abhängt, weder unbekannt noch diskriminierend. Sie ergeben sich aus den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und aus Art. 2 und 3 AGGlüStV, die gleichermaßen für Inländer und Ausländer gelten.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in den Entscheidungen vom 24.11.2010 € 8 C 14.09 und 15.09 für die Monopolregelung und für eine verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV/GlüÄndStV, die keine Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, fordert, dass die Instanzgerichte prüfen müssen, inwieweit eine danach unzulässige Werbung im Freistaat Bayern seit dem 01.01.2008 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden worden ist, ist der Vollzug in Bayern seit der Entscheidung des EuGH vom 08.09.2009 nicht mehr zu beanstanden, wie noch näher ausgeführt wird. Abgesehen davon besteht seit 01.07.2012 eine neue Rechtslage.

Der Katalog der Versagungsgründe enthält unbestimmte Rechtsbegriffe und Erlaubnisvoraussetzungen, die von den Gerichten voll überprüft werden können. Effektiver Rechtsschutz ist somit gewährleistet. Liegen solche Versagungsgründe nicht vor, ist im Rahmen der Ermessensausübung nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV bzw. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV den Zielen des § 1 GlüStV/GlüÄndStV Rechnung zu tragen (so § 2 Abs. 1 Satz 4 AGGlüStV n.F.). Das Ermessen ist aber kein freies Ermessen, sondern wird durch das verfolgte gesetzgeberische Ziel (§ 1 GlüStV/GlüÄndStV), den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Grundrechte begrenzt. Das schließt insbesondere jede willkürliche Behandlung aus und erlaubt eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende gerichtliche Kontrolle.

Wenn im Glücksspielstaatsvertrag verankert ist, dass auf die Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, dient dies der Eindämmung und Lenkung des Glücksspielangebotes. Würde ein Rechtsanspruch bestehen, wenn keine Versagungsgründe vorliegen, könnten mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vereinbare Angebotserweiterungen nicht mehr verhindert werden (so auch BVerwG vom 24.11.2010 € 8 C 13.09, Rnr. 83). Repressive Verbote mit Befreiungs- bzw. Erlaubnisvorbehalt sind im Sicherheits- und Ordnungsrecht, zu denen auch das Glücksspielrecht gehört, rechtsstaatlich unbedenklich (vgl. auch BVerwG vom 18.01.2011, Az. 6 B 61/10). Wenn in § 2 Abs. 2 Satz 3 GlüStV/GlüÄndStV kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis eingeräumt wird, bedeutet dies nicht, dass es dann an im Voraus bekannten Kriterien für die Ermessensausübung fehlt. Denn zum einen wird diese Fallkonstellation durch Art. 2 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV nochmals gesetzlich konkretisiert, wonach im Rahmen der Ermessensausübung den Zielen des § 1 GlüStV/GlüÄndStV Rechnung zu tragen ist. Dies ist durch die Gerichte überprüfbar, ebenso wie auch, ob eine behördliche Ermessensentscheidung den übrigen Anforderungen entspricht (siehe dazu obige Ausführungen).

Deshalb sieht das Gericht davon ab, dem Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV die im Klägerschriftsatz vom 30.06.2012 beantragten Fragen vorzulegen. Das einschlägige Unionsrecht lässt € wie oben ausgeführt € dem nationalen Gesetzgeber einen Umsetzungsspielraum. Innerhalb dieses Umsetzungsspielraumes halten sich, abgesehen von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a.F., die Regelungen des GlüStV/GlüÄndStV. Zu den Neuregelungen des GlüÄndStV hat die Klägerseite nichts vorgetragen. Eine Vorlage an den EuGH durch die Instanzgerichte ist aber nur dann geboten, wenn das einschlägige Unionsrecht keinen Umsetzungsspielraum ließe und die im Streitfall entscheidungserheblichen Bestimmungen des nationalen Rechts mit Unionsrecht nach Auffassung des Instanzgerichts nicht vereinbar wären. Beides ist aber nicht der Fall.

Insbesondere können entgegen dem Vortrag der Klägerseite im Schriftsatz vom 30.06.2012 private Wettvermittler in Spanien, Malta etc. Wettveranstaltungen nicht grenzenlos, ohne jegliche Prüfung ihrer Zuverlässigkeit anbieten, weil Untersagungsbescheide seit der Entscheidung des EuGH vom 08.09.2010 regelmäßig aufgehoben würden. Die Voraussetzungen der Zuverlässigkeit ergibt sich schon aus allgemeinem Gewerberecht (§ 35 GewO). Der BayVGH hat im Übrigen solche Untersagungsanordnungen im Sportwettenbereich nur für ermessensfehlerhaft begründet gehalten, weil in den Bescheiden und im Vollzug der Erlaubnisbehörden doch noch von der Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols ausgegangen worden sein soll. Der Freistaat Bayern hat dagegen aber nach den Ausführungen des Vertreters in der mündlichen Verhandlung zwischenzeitlich Revision beim Bundesverwaltungsgericht beantragt, die auch zugelassen worden sei (vgl. z.B. BVerwG vom 24.05.2012 € 8 B 33.12 (8 C 16.12)). Für den vorliegenden Fall ist dies aber nicht entscheidungserheblich, weil es hier nicht um die Untersagung einer Veranstaltung von Sportwetten geht. Außerdem besteht seit 01.07.2012 eine neue Rechtslage, weil für private Sportwettenveranstalter ein Konzessionsverfahren im Rahmen einer Experimentierklausel vorgesehen ist (siehe § 4 a bis 4 e GlüÄndStV).

Der Erlaubnisvorbehalt ist auch nicht insoweit unverhältnismäßig bzw. inkohärent, als er sich auf Glücksspiele in Form einer Hausverlosung erstreckt, die nach Ansicht der Klägerseite so ablaufe, dass Suchtgefahren weitgehend verhindert würden. Selbst wenn man davon ausginge, dass die bei einer Hausverlosung auftretenden Suchtgefahren deutlich hinter denjenigen anderer Glücksspielarten zurückblieben, würde dies jedoch nicht dazu führen, dass das Erlaubniserfordernis des § 4 GlüStV/GlüÄndStV in unverhältnismäßiger Weise in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit oder in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG oder die allgemeinen Handelsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG eingreifen würde. Dem Ziel des Schutzes der Spielteilnehmer vor betrügerischen Machenschaften durch unzuverlässige Anbieter kommt auch im Hinblick auf Glücksspiele, wie der vom Kläger veranstalteten Hausverlosung erhebliche Bedeutung zu. Bei derartigen Verlosungen werden vom Veranstalter in der Regel hohe Summen eingenommen, deren Zweckentfremdung zu beträchtlichen Schäden führen kann. Denjenigen, die ein solches Glücksspiel veranstalten wollen, das vorherige Durchlaufen eines Erlaubnisverfahrens abzuverlangen, in dem ihre Zuverlässigkeit und die sonstigen Erlaubnisvoraussetzungen überprüft werden, erscheint daher nicht unangemessen (vgl. BayVGH vom 08.02.2012, Az. 10 CS 11.975).

g) Die Vorschriften über die Erlaubnispflicht sind auch nach Ansicht der Kammer verfassungskonform.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in den Entscheidungen vom 24.11.2010 € 8 C 14.09 und 8 C 15.09 auch die Auslegung zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV/GlüÄndStV beanstandet. Danach ist die (berufungsgerichtliche) Auslegung der Regelungen zur Werbung für staatliche Wettangebote in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV/GlüÄndStV dann nicht mit verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar, soweit sie nur den gezielten Anreiz zum Wetten für unzulässig und eine Werbung mit der gemeinnützigen Verwendung von Wetteinnahmen für rechtlich unbedenklich hält (siehe Rnr. 45 der angegebenen Entscheidung). Eine konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung darf nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern. Bei verfassungskonformer Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV/GlüÄndStV, die keine Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, kommt es nach dem Bundesverwaltungsgericht darauf an, inwieweit eine danach unzulässige Werbung im Freistaat Bayern seit dem 01.01.2008 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wird (so BVerwG - 8 C 14.09, Rnr. 84 und 8 C 15.09 Rdnr. 83). Das Bundesverwaltungsgericht nimmt dabei Bezug auf die EuGH-Entscheidungen vom 08.09.2010 Rs. C.316/07, in denen dies ausdrücklich betont wird. Doch bezieht sich die Aussage des Bundesverwaltungsgerichts nur auf die Werbung von Monopolangeboten (s. BVerwG € 8 C 15.09, Rnrn. 46 und 84). Wenn man weiterhin von der Wirksamkeit des staatlichen Wettmonopols ausginge, dann wäre es entscheidungsrelevant, inwieweit eine unzulässige Werbung im Freistaat Bayern seit dem 1.1.2008 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wurde. Nimmt man allerdings € wie die Kammer € die Unwirksamkeit des staatlichen Wettmonopols an, kommt es nur auf den Verwaltungsvollzug ab der Entscheidung des BVerwG vom 24.11.2010 oder allenfalls ab der Entscheidung des EuGH vom 08.09.2010 an. Wie dem Gericht aus anderen Verfahren € z.B. RO 5 K 10.31 € bekannt ist, hat das Bayerische Staatsministerium des Innern mit Schreiben vom 27.09.2010 an die Regierungen und die Landratsämter auf diese Rechtsprechung des EuGH reagiert und ausdrücklich darauf hingewiesen, dass solch eine Werbung als bedenklich eingestuft wird, mit der der Finanzbedarf sozialer, kultureller und sportlicher Aktivitäten, denen die erzielten Gewinne zugute kommen, herausgestellt (Imagewerbung) und somit der Eindruck erweckt wird, dass nicht die Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs (§ 1 Nr. 1 GlüStV/GlüÄndStV), sondern die Maximierung der diesen gemeinnützigen Aktivitäten zugedachten Erträge das eigentliche Ziel darstellt. Es ist zu erwarten, dass sowohl die Werberichtlinien entsprechend geändert werden und die Glücksspielaufsichtsbehörden gegen eine solche unzulässige Werbung einschreiten werden. Nachdem durch die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2010 auch die Wichtigkeit der Kontrolle der Werbemaßnahmen durch die Glücksspielaufsichtsbehörden betont wird, ist zu erwarten, dass das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 27.09.2010 von den Behörden mit Nachdruck vollzogen wird. Ergänzend kommt aber noch hinzu, dass, wenn Werbemaßnahmen der Staatlichen Lotterieverwaltung Bayern gegen normative Werbebeschränkungen verstoßen haben, dies auch in wettbewerbrechtlichen Verfahren vor den Zivilgerichten unterbunden werden konnte. Davon haben die Betroffenen auch konsequent Gebrauch gemacht. Es kam auch zu nicht wenigen Verurteilungen wegen Verstoßes gegen die Werbebeschränkungen. Dies belegt aber nicht die Inkohärenz der auferlegten Werbebeschränkungen, sondern zeigt, dass eine Kontrolle durch Mitbewerber wirksam möglich ist, selbst wenn die Glücksspielaufsichtsbehörden nicht rechtzeitig einschreiten (so Rechtsprechung der Kammer im Urteil vom 21.10.2010 RO 5 K 10.31). Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht in den Entscheidungen vom 24.11.2010 sonst keine Bedenken geäußert, dass der Erlaubnisvorbehalt insbesondere des § 4 Abs. 1 GlüStV/GlüÄndStV nicht mit Art. 12 GG vereinbar sein könnte oder es sich um staatliche Maßnahmen handelt, die die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit beschränken, aber nicht die Voraussetzungen erfüllt, um mit Unionsrecht in Einklang zu stehen (siehe dazu BVerwG € 8 C 14.09, Rnr. 24 € 44 zu Art. 12 GG und Rnrn. 61 bis 80, selbst wenn man von einem Glücksspielmonopol noch weiterhin ausginge).

Zwar stellen § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV/GlüÄndStV einen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar, da durch die genannten Regelungen zwar nicht unmittelbar ein bestimmtes berufliches Handeln verboten wird, jedoch wird das Tätigwerden an das Vorliegen einer Erlaubnis seitens der Landesbehörden geknüpft. Auch die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (vgl. BVerfGE 7, 377, 378).

Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist allerdings gerechtfertigt.

Ziel des Glücksspielstaatsvertrages ist nach seinem § 1, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Diesem Ziel dient die Begrenzung der Glücksspielangebote, um den natürlichen Spieltrieb in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern. Außerdem soll der Jugend- und Spielerschutz gewährleistet werden und sichergestellt werden, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden. Diese Ziele, insbesondere das Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, sind vom Bundesverfassungsgericht als überragend wichtige Gemeinwohlziele qualifiziert worden, da die Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für die Gemeinschaft führt (vgl. BVerfGE 115, 276).

Durchgreifende Bedenken darauf, dass das im Jahre 2008 in Kraft getretene Glücksspielrecht nicht geeignet wäre, die oben genannten Ziele zu fördern, sind nicht erkennbar. So enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das Bayerische Ausführungsgesetz Regelungen über die Pflicht, Sozialkonzepte zu entwickeln, über Suchtrisiken aufzuklären und Maßnahmen zum Jugendschutz zu unterhalten. Insbesondere das in den Regelungen der §§ 8, 21 und 22 GlüStV/GlüÄndStV vorgesehene übergreifende Sperrsystem erscheint als geeignet, die Glücksspielsucht zu dämpfen. Ferner enthält der Glücksspielstaatsvertrag ein generelles Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV/GlüÄndStV) sowie ein Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV/GlüÄndStV). Auch im GlüÄndStV gelten davon nur Ausnahmen unter den Voraussetzungen eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt (siehe § 4 Abs. 5 und § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüÄndStV).

Auch erscheinen die einschränkenden Maßnahmen auf das erforderliche Maß begrenzt. Nur durch den genannten Erlaubnisvorbehalt kann eine Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages gewährleistet sein.

Durch den Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 ist auch bereits verfassungsrechtlich geklärt, dass die Länder nicht gehalten waren, das Zahlenlotto oder Lotterien als weniger suchtgefährdende Glücksspielarten von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages auszunehmen.

Wird der Gesetzgeber € wie hier € zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163, 183 m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich und unionsrechtlich nicht zu beanstanden, auch wenn bislang noch keine ausreichenden statistischen Erhebungen über das Suchtpotential von Sportwetten vorliegen (so BVerwG € 8 C 14.09, Rn. 73, 74, 75). Wie das Bundesverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH ausführt, genügt bei Fehlen von wissenschaftlich hinreichenden Untersuchungen eine nach dem Stand der Forschung plausible Gefahrenprognose. Dem Fehlen statistisch breit angelegter Forschungsergebnisse kann durch eine wissenschaftliche Begleitung und Evaluation der gesetzlichen oder staatsvertraglichen Regelungen Rechnung getragen werden (so BVerwG a.a.O., Rnr. 73). Bei Abschluss des Glücksspielstaatsvertrages war es danach den Normgebern bewusst, dass eine abschließenden Aussage über das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten noch nicht möglich war. Es hat dazu aber eine umfangreiche Anhörung von Suchtexperten gegeben. Sie sind dabei zu dem nachvollziehbaren Ergebnis gekommen, dass eine Ausweitung des Wettangebotes die Gefahr einer Verbreitung einer Wettsucht nach sich ziehen würde. Um dem aktuellen Defizit an belastbaren wissenschaftlichen Ergebnissen zu begegnen, haben die Normgeber in § 10 Abs. 1 GlüStV/GlüÄndStV die Berufung eines unabhängigen Fachbeirats zur Beratung der Bundesländer vorgesehen, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. Darüber hinaus haben die Bundesländer gemäß § 11 GlüStV/GlüÄndStV die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren sicherzustellen.

Bis zum Vorliegen hinreichend belastbarer wissenschaftlicher Erkenntnisse zum Suchtpotential und zu den damit verbundenen Suchtgefahren von Sportwetten waren und sind die zuständigen Stellen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht gehindert, nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages präventiv restriktive Maßnahmen zu ergreifen, ohne das Ausmaß negativer Entwicklungen im Einzelnen zu kennen oder gar abwarten zu müssen (so BVerwG a.a.O., Rnr. 75 mit Hinweis auf EuGH vom 08.09.2010 € C-316/07). Danach hat der Gerichtshof bestätigt: Es reicht aus, wenn die getroffenen staatlichen Maßnahmen, die die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit beschränken, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen, in dem vom Gerichtshof definierten Sinne, begleitet werden.

h) Der Bescheid ist auch mit der Rechtsgrundlage vereinbar.

Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV/GlüÄndStV kann die zuständige Behörde im Einzelfall die zur Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund des Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen erforderlichen Anordnungen erlassen. Die Behörde kann gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV/GlüÄndStV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Diese Befugnisnorm kann auch weiterhin als Grundlage einer Untersagungsverfügung herangezogen werden, wenn bei der Entscheidung allein die gesetzliche Erlaubnispflicht und die Erteilungsvoraussetzungen bzw. Versagungsgründe inmitten stehen. Denn in diesem Fall beruht die Untersagungsverfügung weiterhin tragend auf der zulässigen Annahme, ohne die erforderliche Erlaubnis dürften Glücksspiele nicht an einen privaten Veranstalter vermittelt werden (so VGH a.a.O. Rn. 33). Der Beklagte kann dem Kläger im vorliegenden Fall den Umstand entgegenhalten, dass er (noch nicht) über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV/GlüÄndStV erforderliche Erlaubnis zum Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen auf dem Gebiet des Freistaats Bayern verfügt.

Der Kläger veranstaltet und vermittelt auf dem Gebiet des Freistaats Bayern unerlaubte Glücksspiele.

Ein Glücksspiel liegt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV/GlüÄndStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt.

Durch die Entrichtung einer Reservierungsgebühr in Höhe von 59,- Euro pro Los besteht für den Erwerber eine Chance von 1 : 13900 die Liegenschaft M€, OT W€, €straße € in der Gemarkung W€, Flurstück 254 mit 2453 qm Grundstück durch Auslosung zu gewinnen (Teilnahmebedingungen Nr.1, 3, 6). Damit liegt ein Glücksspiel und insbesondere kein Geschicklichkeitsspiel vor (so auch VGH vom 8.2.2012, Az. 10 CS 11.975).

Dieses wird gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV/GlüÄndStV auch auf dem Gebiet des Freistaats Bayern veranstaltet und vermittelt, da das Angebot auf Abschluss des Reservierungsvertrages im Freistaat zugeht (vgl. oben bei Zuständigkeit und VGH vom 08.02.2012 a.a.O.).

Das Glücksspiel ist unerlaubt, wenn es öffentlich ist und ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt wird, § 4 Abs. 1 GlüStV/GlüÄndStV.

Ein öffentliches Glücksspiel liegt gemäß § 3 Abs. 2 GlüStV/GlüÄndStV vor, wenn für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht, oder es sich um gewohnheitsmäßig veranstaltete Glücksspiele in Vereinen oder sonstigen geschlossenen Gesellschaften handelt.

Teilnahmeberechtigt sind juristische und natürliche Personen, wobei letztere zum Zeitpunkt der Verlosung volljährig, eigenberechtigt, EU-Bürger oder Bürger aus anderen Staaten sein müssen (Teilnahmebedingungen Nr. 3). Damit liegt ein nicht geschlossener Personenkreis und damit ein öffentliches Glücksspiel vor.

Eine Erlaubnis der Behörde fehlt im vorliegenden Fall. Die Zulassung eines Glücksspiels in einem anderen Mitgliedstaat der europäischen Union kann die nach § 4 Abs. 1 GlüStV/GlüÄndStV erforderliche Erlaubnis bayerischer Behörden nicht ersetzen. Es besteht im Glücksspielwesen kein Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung (vgl. EuGH vom 08.09.2010, Rs. C-316/07 € Markus Stoß € Rnr. 110 ff.). Der Kläger hatte bis vor kurzem eine solche Erlaubnis auch nicht bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde, der Regierung der Oberpfalz, beantragt. Nach dem es sich bei der Hausverlosung um ein Glücksspiel handelt und für den Antrag des Klägers auf glücksspielrechtliche Erlaubnis die hier unterstellten unionsrechtswidrigen Monopolbestimmungen des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a.F. keine Rolle gespielt hätte, kann der Beklagte dem Kläger auch den Umstand entgegenhalten, dass er eine solche Erlaubnis noch nicht beantragt hat bzw. über seinen im Juni 2012 gestellten Antrag noch nicht entschieden worden ist (formelle Illegalität). Im Hauptsacheverfahren muss deshalb nicht geprüft werden, ob dem Kläger auf seinen Antrag hin die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV/GlüÄndStV erforderliche Erlaubnis voraussichtlich erteilt werden müsste, weil die Erteilungsvoraussetzungen vorliegen. Abgesehen davon ist es auch nicht dargelegt oder ersichtlich, dass der Kläger die Anforderungen nach § 4 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit Art. 2 AGGlüStV offensichtlich erfüllt.

Insbesondere wurde kein Sozialkonzept nach § 6 GlüStV/GlüÄndStV vorgelegt, das der Kläger nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. d) AGGlüStV einzuhalten hat.

Es fehlt auch an der Erfüllung der Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken nach § 7 GlüStV, Art. 2 Satz 1 Nr. 2 lit. e) AGGlüStV. Die Zuverlässigkeit des Klägers müsste ferner noch geprüft werden.

Nach der Rechtslage zum 01.07.2012 ist in Art. 2 Abs. 1 Satz 3 AGGlüStV ausdrücklich klargestellt, dass die Nachweise durch den Kläger zu führen sind und die Erlaubnisbehörde ohne derartige Unterlagen nicht zu einer eigenen Ermittlung verpflichtet ist.

i) Ermessensfehlerfreiheit

Der Bescheid ist auch ermessenfehlerfrei ergangen. Es liegen keine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensfehlgebrauch vor.

Die im Gesetz nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV/GlüÄndStV vorgesehene Rechtsfolge stimmt mit dem Tenor des Bescheides vom 26. Januar 2011 überein.

Auch liegt kein Ermessensfehlgebrauch vor, da die Behörde die Verhältnismäßigkeit in Ziffer 2.3 des Bescheides geprüft hat. Dabei erstreckt sich die Prüfung des Gerichts gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur auf die Recht- nicht jedoch die Zweckmäßigkeit. Gegen die Rechtmäßigkeit der Abwägung der Interessen im Einzelfall spricht nach Ansicht des Gerichts nichts.

Damit ist die Klage unbegründet und war daher abzuweisen.

Die Kostenpflicht ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwG, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO.

Beschluss

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 50.000 € festgesetzt.

Gründe

Nach § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Bedeutung der Sache bestimmt sich nicht nach dem den Kläger nach Durchführung des Glücksspiels verbleibenden Gewinn. Denn dieser ist bei der Antragstellung, als dem nach § 40 GKG maßgeblichen Zeitpunkt € nicht hinreichend sicher zu bestimmen. Vielmehr ist aus Gründen der Praktikabilität pauschalierend vom Differenzbetrag zwischen den vom Kläger angesetzten Spieleinnahmen und dem Wert der zur Ausspielung gelangten Preise auszugehen (so VGH v. 08.09.2009 Az. 10 C 09.864). Allerdings können im vorliegenden Fall nur die zu erwartenden Einnahmen pauschalierend bestimmt werden. Bei 13.900 zu verkaufenden Losen zu einem Preis von 59,- € ergeben sich voraussichtlich Einnahmen von 820.100 Euro. Davon abzuziehen wäre der Wert des zu verlosenden Grundstücks, und die sonstigen Unkosten. Dieser Betrag ist dem Gericht nicht bekannt. Lediglich ergibt sich aus den Teilnahmenbedingungen, dass ein Unkostenbeitrag von maximal 15,- € einbehalten wird, wenn die Verlosung nicht stattfindet, wobei nur die tatsächlichen Kosten verrechnet würden. Ferner ist bei der Streitwertfestsetzung wertmindernd zu berücksichtigen, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nur den Abschluss und die Fortführung des Spiels für Personen untersagt, die sich zum Zeitpunkt der Spielteilnahme im Bayern aufhalten oder aufgehalten haben (siehe Nr. 2.2 des Bescheides). Deshalb ist aus Gründen der Praktikabilität insgesamt die Bedeutung der Sache pauschalierend auf 50.000,- € im Hauptsacheverfahren anzusetzen.

VG Regensburg:
Urteil v. 05.07.2012
Az: RO 5 K 12.568