Hessischer Verwaltungsgerichtshof:
Beschluss vom 27. Februar 1991
Aktenzeichen: BPV TK 2675/90

(Hessischer VGH: Beschluss v. 27.02.1991, Az.: BPV TK 2675/90)

Tatbestand

Mit Schreiben vom 27.11.1987 -- abgesandt am 1.12.1987 -- beantragte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers nach §§ 75 Abs. 3 Nr. 16 und 17 und 76 Abs. 2 Nr. 5 und 7 zur Einführung einer EDV-gestützten Parkerlaubnisverwaltung anstelle des bisherigen manuellen Aufzeichnungsverfahrens in Karteiform. Zur Begründung teilte er dem Antragsteller mit, daß neben den bisher vermerkten Angaben (Name, Vorname, Dienstbezeichnung, private und dienstliche Anschrift, Nebenstelle, Entfernung zwischen Wohnort und Dienststelle, Kraftfahrzeug-Kennzeichen, Fahrzeughersteller sowie Vermerke über den Grad einer evtl. Schwerbehinderung und ergangene Abmahnungen) keine weiteren Daten gespeichert würden; ein Zugriff auf weitere Daten sei auch nicht möglich. Die Parkerlaubnisverwaltung einschließlich des Verfahrens der Aushändigung von Parkfolien werde durch die beabsichtigte Maßnahme wesentlich vereinfacht. Da das System auch die Möglichkeit der modernen Textverarbeitung bereitstelle, könnten bei Bedarf auch Abmahnungsschreiben sowie Verfügungen über den Entzug der Parkerlaubnis ausgedruckt werden. Der Arbeitsplatz solle mit einem Datensichtgerät und einem Drucker ausgestattet werden. Eine Verhaltens- und Leistungskontrolle hinsichtlich der an den EDV-Geräten eingesetzten Mitarbeiter sei ebensowenig möglich, wie eine Überwachung der übrigen Amtsangehörigen, deren Daten gespeichert würden.

Mit Schreiben vom 10.12.1987 -- eingegangen am 14.12.1987 und unterzeichnet "im Auftrag F" -- verweigerte der Antragsteller die beantragte Zustimmung. Er führte aus: Die Anfertigung von Abmahnungsschreiben und Verfügungen über den Entzug der Parkerlaubnis durch das System stellten eine Verhaltenskontrolle im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG dar. Insoweit müsse bei Einführung der Maßnahme der jeweils zu löschende Datenbestand im Wege einer Dienstvereinbarung festgelegt werden. Die Speicherung und Verarbeitung personengebundener Daten auf einem Einzelplatzrechner sei nach dem Bundesdatenschutzgesetz unzulässig. Dies gelte insbesondere für den Grad einer evtl. Schwerbehinderung. Eine solche Angabe sei vertraulich zu behandeln. Auch sei der Datenschutzbeauftragte des ... nicht an der geplanten Maßnahme beteiligt worden. Wegen Verstoßes gegen das Bundesdatenschutzgesetz sowie die Verfügungen des Bundespostministers vom 13.5.1986 und 12.8.1987 müsse deshalb gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG die geplante Maßnahme abgelehnt werden.

Der Beteiligte antwortete hierauf mit Schreiben vom 8.1.1988 an den Antragsteller, daß die beabsichtigte Maßnahme gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt gelte. Mit der Erstellung von Abmahnungsschreiben und Verfügungen über den Entzug der Parkerlaubnis würden lediglich die Möglichkeiten einer modernen Textverarbeitung genutzt. Eine Kontrolle oder Überwachung der geparkten Kraftfahrzeuge durch das Gerät seien nicht möglich; diese erfolgten ausschließlich durch Personen. Damit sei der Tatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG eindeutig nicht erfüllt. Im übrigen sei eine auf § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG gestützte Ablehnung lediglich bei den Tatbeständen der §§ 75 Abs. 1 und 76 Abs. 1 BPersVG möglich, die in diesem Fall offensichtlich nicht tangiert seien.

Am 28.11.1988 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet: Der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens sei ungerechtfertigt. Der Hinweis auf entgegenstehende datenschutzrechtliche Vorschriften sei geeignet, das Stufenverfahren auszulösen. Zu Unrecht meine der Antragsteller auch, daß der Tatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG nicht gegeben sei. Eine Kontrolle durch eine technische Einrichtung liege schon dann vor, wenn die in die EDV-Anlage eingegebenen Daten von Menschen erhoben würden und bei Mißbrauch der Parkerlaubnis zu Abmahnungen führten.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, daß die Einführung einer Datenverarbeitungsanlage zur Parkerlaubnisverwaltung der Beteiligung des Antragstellers bedurft hätte.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat erwidert: Die Aussage des Antragstellers, er lehne die Einführung einer EDV-gestützten Parkerlaubnisverwaltung ab, weil diese eine Verhaltenskontrolle ermögliche, sei keine Begründung für eine Zustimmungsverweigerung; § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG sei für sich allein kein Zustimmungsverweigerungsgrund. Die Forderung nach einer Dienstvereinbarung ohne Angabe der zu regelnden Tatbestände sei ebenfalls kein ausreichender Grund. Eine derartige Forderung erscheine überdies in einem nach § 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG eingeleiteten Verfahren als unzulässig, wie sich aus § 69 Abs. 2 Satz 3 und 5 BPersVG ergebe. Dort sei lediglich festgelegt, daß der Personalrat der Maßnahme zustimmen oder seine Zustimmung unter schriftlicher Darlegung der Gründe versagen könne. -- Davon abgesehen würden beim ... Einzelplatzrechner zur Textverarbeitung mit Billigung des Antragstellers eingesetzt. Der Umstand, daß mit Hilfe des hier in Rede stehenden Rechners Schreiben über den Entzug der Parkerlaubnis gefertigt werden könnten, habe nichts mit der EDV-gestützten Parkerlaubnisverwaltung zu tun. Jeder Einzelplatzrechner sei bei Ausstattung mit der entsprechenden Software in der Lage, als Hilfsmittel in der Textverarbeitung einsetzt zu werden. -- Das Erheben, Verarbeiten und Auswerten personenbezogener Daten durch personalverarbeitende Systeme sei nach § 23 BDSG zulässig, soweit dies zur Begründung, Durchführung und Abwicklung oder Dokumentation von Arbeits- und Dienstverhältnissen sowie zur Erfüllung von durch Rechtsvorschriften begründeten Verpflichtungen oder zum Erstellen von eindeutig anonymisierten Auswertungen erforderlich sei. Die Erteilung von Parkerlaubnissen an Bedienstete des ... sei eine freiwillige Leistung des Dienstherrn, die kein Beschäftigter annehmen müsse. Die notwendigen Daten zur Verwaltung der Parkerlaubnis würden deshalb freiwillig gegeben. Auf die Speicherung und Verarbeitung mittels Datenverarbeitung würden die Beschäftigten hingewiesen. Es würden nur die für die Parkerlaubnisverwaltung notwendigen Daten erhoben, verarbeitet und ausgewertet. Sensitive Daten der Beschäftigten würden nicht erfaßt.

Das Verwaltungsgericht -- Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen -- hat den Antrag mit Beschluß vom 22.5.1990 abgelehnt und ausgeführt:

Der Antrag sei zulässig. Inhaltlich bedürfe er allerdings der Auslegung. Der Antragsteller fühle sich dadurch, daß der Beteiligte die Begründung seiner Zustimmungsverweigerung als rechtlich unbeachtlich bezeichnet habe und die beabsichtigte Maßnahme gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt ansehe, in seinem Mitbestimmungsrecht verletzt. Dies wolle er mit seinem Antrag festgestellt wissen; hieran habe er ein rechtlich geschütztes Interesse.

Der Antrag sei jedoch unbegründet. Der Beteiligte sehe die Einführung einer EDV-gestützten Parkerlaubnisverwaltung zu Recht nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt an. Der Antragsteller habe die beantragte Zustimmung dem Beteiligten gegenüber nicht innerhalb von sieben Arbeitstagen schriftlich verweigert (§ 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG). Der Beteiligte habe die Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme mit Schreiben vom 27.11.1987 beantragt. Dieses Schreiben, das der Antragsteller dem Schriftsatz vom 25.11.1988 in Kopie beigefügt habe, trage den Eingangsvermerk "01.12.1987". Danach hätte die Beschlußfassung über die beantragte Zustimmung dem Beteiligten gemäß der hier maßgeblichen Fristberechnung (§§ 187 bis 193 BGB) spätestens am Donnerstag, dem 10.12.1987, zugehen müssen. Zugegangen sei das auf den 10.12.1987 datierte Verweigerungsschreiben dem Beteiligten aber erst am Montag, dem 14.12.1987, wie die Behördenunterlagen zweifelsfrei ergäben. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob das Zustimmungsverweigerungsschreiben dem Beteiligten durch den Antragsteller erst an diesem Tag übergeben worden sei oder ihn über den hausinternen Postweg erst an diesem Tag erreicht habe. Die Übergabe am letzten Tag der Frist an die interne Hauspost wahre die Frist dann nicht, wenn das Schreiben -- wie hier -- den Dienststellenleiter erst nach Ablauf der Erklärungsfrist erreiche. Die Äußerungsfrist nach § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG sei der Disposition der Parteien entzogen. Sie sei eine Ausschlußfrist, so daß die gesetzliche Zustimmungsfiktion unabhängig davon eintrete, ob sich der Dienststellenleiter hierauf berufe.

Gegen diesen ihm am 27.8.1990 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller durch anwaltlichen Schriftsatz vom 6.9.1990 -- eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am folgenden Tag -- Beschwerde erhoben und dieses Rechtsmittel sogleich begründet. Er macht geltend:

Die Argumentation des Verwaltungsgerichts sei in dem gesamten bisherigen Verfahren überhaupt nicht angesprochen worden, weder seitens der Verfahrensbeteiligten noch seitens des Gerichts. Sie verstoße daher gegen das Gebot des rechtlichen Gehörs. Überdies sei sie sachlich unzutreffend. Die Äußerungsfrist sei schon deshalb nicht versäumt, weil der Beteiligte das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG generell bestreite. Hiervon abgesehen habe der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen bereits im Jahre 1976 verfügt, daß dem Personalrat beteiligungspflichtige Vorgänge erst am Sitzungstage zuzuleiten seien. Auch wenn die gesetzliche Äußerungsfrist nicht durch Vereinbarung verlängert werden könne, so könne doch der Zuleitungszeitpunkt auf diese Weise festgelegt werden. Da der maßgebliche Sitzungstag der 10.12.1987 gewesen sei, gelte der Vorgang als an diesem Tag zugeleitet. Im übrigen lasse sich aus dem handschriftlichen Vermerk auf dem Schreiben des Beteiligten vom 27.11.1987 "Eingegangen 01.12.87" nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, daß dies beim Personalrat geschehen sei.

Der Antragsteller beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses festzustellen, daß die Einführung einer Datenverarbeitungsanlage zur Parkerlaubnisverwaltung ohne Zustimmung des Antragstellers dessen Beteiligungsrecht verletzt habe.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß. Insbesondere führt er aus, daß die zwingende Fristenregelung des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG auch durch Verwaltungsvorschrift oder innerdienstliche Weisung nicht abgeändert werden könne.

Wegen des Sachverhalts und des Streitstands im einzelnen wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten nebst Anlagen verwiesen.

Gründe

Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig; sie ist statthaft, in der gesetzlichen Form und Frist eingelegt sowie ordnungsgemäß begründet worden. Sie ist in sachlicher Hinsicht auch begründet.

Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis mit Recht von der Zulässigkeit des Antrags ausgegangen. Für den Antrag besteht insbesondere ein Rechtsschutzinteresse, obwohl die streitige Maßnahme bereits durchgeführt worden ist. Da die vom Beteiligten herbeigeführte Situation als Dauerzustand fortwährt, kann von einer Erledigung der Hauptsache im Sinne eines abgeschlossenen, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalts keine Rede sein. Durch die Vollziehung der Maßnahme ohne Zustimmung des Antragstellers hat sich hiervon abgesehen dessen Interesse an der Feststellung von Mitbestimmungsrechten sogar noch verstärkt, wie sich aus § 69 Abs. 1 BPersVG ergibt. Diese Vorschrift bestimmt, daß eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, nur mit seiner Zustimmung getroffen werden kann. Wird deshalb die Verletzung von Mitbestimmungsrechten gerichtlich festgestellt, so ist der Dienststellenleiter -- soll das Gesetz beachtet werden -- verpflichtet, die Maßnahme rückgängig zu machen, wozu er notfalls im Rahmen der Dienstaufsicht gezwungen werden kann (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15.12.1978 -- 6 P 13.78 --, Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1 = Personalvertretung 1980 S. 145 = ZBR 1980 S. 159). Es kommt daher in Fällen dieser Art nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Fachsenats für das Bestehen eines Rechtsschutzinteresses nicht darauf an, ob sich ein gleicher oder ähnlicher Sachverhalt mit der hier anstehenden personalvertretungsrechtlichen Streitfrage zukünftig zwischen den Verfahrensbeteiligten mit einiger -- mehr als nur geringfügiger -- Wahrscheinlichkeit wiederholen kann (vgl. Beschlüsse vom 8.8.1990 -- BPV TK 557/90 --, -- BPV TK 3776/89 -- und 14.11.1990 -- BPV TK 974/90 --).

Das Begehren des Antragstellers war auch bereits in erster Instanz bei der gebotenen Auslegung auf die Feststellung gerichtet, daß die Einführung einer Datenverarbeitungsanlage zur Parkerlaubnisverwaltung ohne Zustimmung des Antragstellers dessen Beteiligungsrecht verletzt habe. In seinem Beschluß vom 27.3.1990 -- 6 P 34.87 -- (amtlicher Entscheidungsabdruck S. 3/4 und 13/14) hat das Bundesverwaltungsgericht einen derart formulierten Antrag nach Durchführung der Maßnahme, hinsichtlich deren ein Mitbestimmungsrecht geltend gemacht worden ist, als zulässig angesehen, weil er der verfahrensrechtlichen Lage (die dort allerdings in einer Erledigung der Hauptsache gesehen worden ist) Rechnung trage. Dem pflichtet der hier erkennende Fachsenat auch ohne Annahme einer Hauptsachenerledigung bei.

In der Sache selbst hätte das Verwaltungsgericht den Antrag nicht als unbegründet ablehnen dürfen. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ist verletzt, weil er die Zustimmung mit dem Schreiben vom 10.12.1987 rechtswirksam verweigert hat. Die Durchführung der Maßnahme hatte daher gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG zu unterbleiben.

Gemäß § 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG unterrichtet der Leiter der Dienststelle den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung. Der Beschluß des Personalrats über die beantragte Zustimmung ist dem Leiter der Dienststelle innerhalb von sieben -- neuerdings auf Grund des Änderungsgesetzes vom 10.7.1989 (BGBl. I S. 1380) innerhalb von zehn Arbeitstagen -- mitzuteilen (§ 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG). Die Maßnahme gilt als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG).

Das die Zustimmung verweigernde Schreiben vom 10.12.1987 kann zunächst in formeller Hinsicht nicht beanstandet werden. Da die Maßnahme sämtliche Beschäftigten der Dienststelle betraf, lag eine Gruppenangelegenheit im Sinne des § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG nicht vor. Es genügte deshalb, daß das Schreiben gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG vom Vorsitzenden des Antragstellers unterzeichnet wurde. Da der Vorsitzende des Antragstellers (...) -- wie aus dem Verfahren BPV TK 3028/89 bekannt -- in der hier fraglichen Zeit arbeitsunfähig erkrankt war, hatte sein Stellvertreter F. die Geschäfte zu führen und das Verweigerungsschreiben zu unterzeichnen.

Die in § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG bezeichnete Frist wurde zwar versäumt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat. Der Beteiligte kann sich jedoch auf diesen Umstand nicht berufen. Obwohl es sich bei der vorgenannten Frist nach wohl herrschender Auffassung um eine Ausschlußfrist handelt, die nicht verlängerbar ist (vgl. Lorenzen/Haas/Schmitt, Stand: Dezember 1990, RdNr. 18 a zu § 69 BPersVG; vor allem aber Widmaier, Personalvertretung 1989 S. 421 (425 bis 432) mit zahlreichen Nachweisen), kann der Fristablauf im Einzelfall unbeachtlich sein, wenn er gegen übergeordnete Gesichtspunkte, insbesondere den das Personalvertretungsrecht beherrschenden Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit, verstößt. Das ist hier auf Grund der bis heute praktizierten Verfügung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 21.10.1976, betreffend die Durchführung des Personalvertretungsgesetzes, der Fall. Darin heißt es:

"Die in § 69 Abs. 2 Satz 2 BPersVG für die Personalvertretung festgelegte Äußerungsfrist beginnt unabhängig vom tatsächlichen Zugang der Vorgänge bei der Geschäftsführung mit Rücksicht darauf, daß die Personalvertretung nur als Gremium entscheiden kann, grundsätzlich von dem Tage an, der dem letzten Tag der nächsten Personalratssitzung folgt. Geht der Vorgang bei der Geschäftsführung so kurzfristig vor der nächsten Personalratssitzung ein, daß er in dieser Sitzung nicht mehr behandelt werden kann, so ist hinsichtlich des Fristbeginns die nächstfolgende Personalratssitzung maßgebend. In Fällen des § 82 Abs. 2 BPersVG beginnt die Frist erst mit dem Ende der Personalratssitzung zu laufen, zu der die fristgerecht angeforderte Stellungnahme des örtlichen Personalrats vorliegt...."

Obwohl hier nur der Fristbeginn geregelt wird, läuft die Verfügung darauf hinaus, die Äußerungsfrist zu verlängern; denn diese soll "unabhängig vom tatsächlichen Zugang" erst zu einem späteren Zeitpunkt beginnen mit der Folge, daß die seit dem Zugang verstrichenen Arbeitstage nicht mitgezählt werden. Solange diese Verwaltungsvorschrift besteht, weitgehend beachtet wird (wie ursprünglich auch bei dem vorliegenden Sachverhalt) und eine die Rechtslage klärende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht ergangen ist, kann es im Interesse eines fairen gegenseitigen Verhaltens nicht hingenommen werden, daß diese Praxis einseitig und ohne Vorwarnung beendet wird. Auf den vom Antragsteller gerügten Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG durch das erstinstanzliche Gericht (vgl. hierzu Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, 48. Aufl. 1990, Anm. 5 zu § 278 ZPO) kommt es daher nicht an.

Das Schreiben des Antragstellers vom 10.12.1987 entsprach entgegen der Auffassung des Beteiligten auch den in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Begründung einer Zustimmungsverweigerung, weshalb die in § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG geregelte Folge, daß die beabsichtigte Maßnahme als gebilligt gilt, wenn der Personalrat die Zustimmung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist "unter Angabe der Gründe" verweigert, keinen Platz greift.

Die beabsichtigte Maßnahme (Einführung einer EDV-gesteuerten Parkerlaubnisverwaltung) unterlag der Mitbestimmung. Der Beteiligte selbst führt in seinem Schreiben vom 27.11.1987, mit dem er um die Zustimmung des Antragstellers bat, als in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestand neben § 75 Abs. 3 Nr. 16 (Gestaltung der Arbeitsplätze) sowie § 76 Abs. 2 Nr. 5 und 7 (Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs, Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden) auch § 75 Abs. 3 Nr. 17 (Einführung und Anwendung technischer Kontrolleinrichtungen) an, während er den letztgenannten Tatbestand in seinem späteren Schreiben vom 8.1.1988 verneinte. Der erkennende Fachsenat bejaht ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG.

Hiernach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung mitzubestimmen über die Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu dieser Vorschrift -- insbesondere hinsichtlich der Frage, wann eine Einrichtung zur Überwachung "bestimmt" ist -- im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu der nahezu gleichlautenden Bestimmung des § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG dargelegt, der Mitbestimmung unterlägen Einführung und Anwendung aller technischen Einrichtungen, die ihrer Konstruktion oder konkreten Verwendungsweise nach eine Überwachung von Leistung oder Verhalten der Beschäftigten bereits ermöglichten. Das Mitbestimmungsrecht erstrecke sich somit auch auf solche Einrichtungen, die zur Überwachung lediglich objektiv geeignet seien, ohne daß der Dienststellenleiter bei ihrer Einführung oder Anwendung die Absicht habe, sie zu diesem Zweck einzusetzen. Entscheidend für diese objektiv-finale Betrachtungsweise sei der Schutzzweck der Vorschrift, der darauf gerichtet sei, den von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle, insbesondere vom Einsatz der elektronischen Datenverarbeitung, für den Persönlichkeitsschutz der Beschäftigten ausgehenden Gefahren durch gleichberechtigte Beteiligung der Personalvertretung zu begegnen. Deshalb könne es nicht genügen, daß der Dienststellenleiter versichere, er werde von den bestehenden Überwachungsmöglichkeiten keinen Gebrauch machen. Eine solche Erklärung sei gegenüber der Personalvertretung nur dann verbindlich, wenn sie Inhalt einer Dienstvereinbarung werde, wie sie § 75 Abs. 3 vorsehe (BVerwG, Beschluß vom 16.12.1987 -- 6 P 32.84 --, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 53 = DVBl. 1988 S. 355 = ZBR 1988 S. 350 = RiA 1988 S. 184). Diese Ausführungen hat das Bundesverwaltungsgericht in zwei weiteren Entscheidungen zu § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG vom 31.8.1988 -- 6 P 35.85 -- (DVBl. 1989 S. 200 = ZBR 1989 S. 14 = RiA 1989 S. 136) und -- 6 P 21.86 -- (Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 63) bestätigt. Dem folgt der hier erkennende Fachsenat, der sich bereits früher der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG angeschlossen hat (vgl. beispielsweise Beschluß vom 21.10.1981 -- BPV TK 5/81 --, HessVGRspr. 1982 S. 84 = ESVGH 32, 76 (L)).

Davon abgesehen ist der Begriff der "Überwachung" von Leistung und Verhalten in der Rechtsprechung dahin geklärt, daß der Beschäftigte auch dann durch die technische Einrichtung überwacht wird, wenn die leistungs- und verhaltensbezogenen Daten nicht von der Einrichtung selbst erhoben werden, sondern ihr auf Grund der von den Beschäftigten erstellten Unterlagen zur Speicherung und Verarbeitung eingegeben werden. Denn nicht nur die bloße Ermittlung von Verhaltens- und Leistungsdaten durch technische Einrichtungen ist als Überwachung im Sinne der §§ 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG und 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG zu verstehen. Ebenso wie schon die sprachliche Bedeutung des Wortes "Überwachen" gebietet es der Schutzzweck dieser Vorschriften in gleicher Weise, auch das Sammeln und Auswerten bereits vorliegender Informationen als Überwachung zu begreifen. Dieser Vorgang ist nämlich ebenfalls geeignet, die freie Entfaltung der Persönlichkeit des Beschäftigten zu verhindern, und stellt eine Gefährdung des Persönlichkeitsrechts dar (vgl. dazu BAG, Beschluß vom 14.9.1984 -- 1 ABR 23/82 --, BAG 46, 367 (378) zu einem sogenannten Technikerberichtssystem; BVerwG, Beschluß vom 16.12.1987 -- 6 P 32.84 -- a.a.O. und Beschluß des erkennenden Fachsenats vom 10.10.1984 -- BPV TK 29/83 --, HessVGRspr. 1985 S. 59 = ZBR 1985 S. 284 zu einem sogenannten Mitarbeiterberichtssystem).

Schließlich ist auf folgendes hinzuweisen: Nach dem Schutzgedanken der §§ 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG und 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG kommt es nicht darauf an, ob das System das Verhalten oder die Leistung von Beschäftigten auch selbst beurteilt. Es genügt, wenn es eine solche Beurteilung auf Grund seiner Angaben ermöglicht; der jeweils letzte oder auch vorletzte gedankliche Schritt muß nicht mehr dem System zugewiesen sein, sondern kann einem "Funktionsträger" überlassen werden (Beschluß des erkennenden Fachsenats vom 29.3.1989 -- BPV TK 3572/87 --, HessVGRspr. 1989 S. 81 unter Bezugnahme auf BAG, Beschluß vom 14.9.1984 -- 1 ABR 23/82 --, BAGE 46, 367 (376, 384/385)). Hiervon abgesehen setzt das Mitbestimmungsrecht nicht erst dann ein, wenn die erfaßten Leistungs- und Verhaltensdaten allein oder in Verbindung mit anderen Daten eine sinnvolle Aussage über Verhalten und Leistung ermöglichen, sondern schon dann, wenn überhaupt Leistungs- und Verhaltensdaten erfaßt werden (Beschluß des erkennenden Fachsenats vom 29.3.1989 -- BPV TK 3572/87 --, a.a.O. unter Bezugnahme auf BAG, Beschluß vom 6.12.1983 -- 1 ABR 43/81 --, BAGE 44, 285 (316/317) sowie Beschlüsse vom 23.4.1985 -- 1 ABR 2/82 --, BB 1985 S. 1664 und -- 1 ABR 39/81 --, BB 1985 S. 1666).

Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Tatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG im vorliegenden Streitfall jedenfalls deshalb erfüllt, weil die Einrichtung auf elektronischer Grundlage außer allgemeinen Daten, die für eine Parkerlaubnisverwaltung bedeutsam sind, auch Parkverstöße, Abmahnungen/Verwarnungen und Entscheidungen über den Entzug der Erlaubnis speichert, wie sich aus dem Schriftsatz des Beteiligten vom 5.2.1991 ergibt. Die Dienststelle wird damit in die Lage versetzt, jederzeit zu kontrollieren, ob und inwieweit ein Beschäftigter innerhalb eines bestimmten Zeitraums beim Parken seines Fahrzeugs negativ aufgefallen ist, und die insoweit gespeicherten Daten auszuwerten. Das allein genügt nach den obigen Darlegungen, um die Mitbestimmung auszulösen. Der Antragsteller macht in diesem Zusammenhang insbesondere mit Recht geltend, eine Kontrolle durch die technische Einrichtung liege schon dann vor, wenn die in die Anlage eingegebenen Daten von Menschen herrührten und im Bedarfsfalle zu Maßnahmen führten. Der Umstand, daß Abmahnungs- und Entziehungsverfügungen nach der Behauptung des Beteiligten im Schriftsatz vom 5.2.1991 nicht von oder mittels der Einrichtung selbst erstellt (sei es automatisch, auf Knopfdruck oder in sonstiger Weise), sondern auf Grund eines manuell erstellten Schreibauftrags von einer zentralen Schreibstelle gefertigt werden, ist für die Entscheidung unerheblich; denn der letzte oder vorletzte Entscheidungsschritt kann einem Beschäftigten überlassen bleiben. Ebensowenig ist von Bedeutung, daß -- wie der Beteiligte weiter vorträgt -- die Daten einer abmahnung nach drei Monaten, diejenigen eines Entzugs der Parkerlaubnis nach sechs Monaten gelöscht werden; denn auf den zeitlichen Umfang der Kontrolle kommt es nicht an. Zusicherungen über derartige Löschungen, die die Kontrolle in ihrer Intensität mildern, wären im übrigen nach den obigen Darlegungen gegenüber dem Antragsteller nur verbindlich, wenn sie Gegenstand einer Dienstvereinbarung wären, was aber bislang nicht zutrifft.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muß die Zustimmungsverweigerung des Personalrats in Mitbestimmungsangelegenheiten bestimmten Mindestanforderungen genügen. In Personalangelegenheiten gemäß § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG muß das Vorbringen des Personalrats es mindestens als möglich erscheinen lassen, daß einer der in § 77 Abs. 2 BPersVG abschließend geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist. Eine Begründung, die offensichtlich auf keinen dieser Versagungsgründe gestützt ist, vermag nicht die Verpflichtung der Dienststelle auszulösen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Sinngemäß das gleiche gilt für die Zustimmungsverweigerung in Mitbestimmungsangelegenheiten, für die das Bundespersonalvertretungsgesetz keine Verweigerungsgründe festlegt, wie dies hier zutrifft. Das Vorbringen des Personalrats muß es in diesen Fällen ebenfalls mindestens als möglich erscheinen lassen, daß ein Mitbestimmungstatbestand gegeben ist. Eine Begründung, die offensichtlich außerhalb irgendeines Mitbestimmungstatbestandes liegt, ist unbeachtlich. Damit wird der Personalrat gehindert, seine Zustimmung zwar in der durch § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG gebotenen Form, jedoch ohne inhaltlichen Bezug zu einem Mitbestimmungstatbestand zu verweigern. Dagegen ist es der Dienststelle verwehrt, bezüglich der Gründe der Zustimmungsverweigerung eine Schlüssigkeitsprüfung durchzuführen und die Gründe im einzelnen auf ihre Richtigkeit zu untersuchen; denn sie ist nicht berechtigt, außerhalb des in §§ 69 Abs. 2 bis 4, 71 BPersVG geregelten Verfahrens letztverbindlich zu entscheiden und damit ihre Auffassung dem personalvertretungsrechtlichen Partner aufzudrängen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 4.4.1985 -- 6 P 37.82 --, Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 39 = ZBR 1985 S. 283; BVerwG, Beschluß vom 18.4.1986 -- 6 P 31.84 --, Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 8 = NVwZ 1987 S. 139 = ZBR 1986 S. 308 und BVerwG, Beschluß vom 10.8.1987 -- 6 P 22.84 --, BVerwGE 78, 65 = Buchholz 251.0 § 69 BaWüPersVG Nr. 1 = Personalvertretung 1988 S. 357 = ZBR 1988 S. 258).

Die mit dem Schreiben vom 10.12.1987 geltend gemachten Gründe der Zustimmungsverweigerung liegen eindeutig innerhalb des Mitbestimmungstatbestandes § 75 Abs. 3 Nr. 17. Sie mögen in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend sein, soweit sie davon ausgehen, das System selbst drucke Abmahnungsschreiben und Entziehungsverfügungen aus oder könne jedenfalls dazu benutzt werden (vgl. insoweit die nicht eindeutigen Äußerungen des Beteiligten im Schreiben vom 27.11.1987 und im Schriftsatz vom 14.3.1989 gegenüber den Angaben im Schriftsatz vom 5.2.1991), sind aber zweifellos im Sinne des gesetzlichen Tatbestandes mitbestimmungsbezogen. Die weiter geltend gemachte Forderung, der jeweils zu löschende Datenbestand müsse im Wege einer Dienstvereinbarung festgelegt werden, bevor eine Zustimmung erteilt werden könne, betrifft unverkennbar einen wesentlichen Aspekt des hier in Rede stehenden Mitbestimmungsrechts, wie oben dargelegt worden ist. Der Antragsteller konnte seine Zustimmungsverweigerung auch im Hinblick auf § 69 Abs. 2 BPersVG damit begründen, daß er den Abschluß einer Dienstvereinbarung verlangt. Das Gesetz sieht in § 75 Abs. 3 den Abschluß einer Dienstvereinbarung ausdrücklich als eine der Formen vor, in denen das Mitbestimmungsrecht ausgeübt werden kann.

Demgegenüber kann dahingestellt bleiben, ob der Hinweis auf datenschutzrechtliche Vorschriften im Zusammenhang mit § 75 Abs. 3 Nr. 17 geeignet ist, das Stufenverfahren auszulösen. Hierauf kommt es nicht mehr an. Unerheblich ist ferner, ob die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers den sonstigen Mitbestimmungstatbeständen gerecht wird, die im Schreiben des Beteiligten vom 27.11.1987 aufgeführt sind, und schließlich kann dem Antragsteller nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, daß er sich auf § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG gestützt hat, obwohl Mitbestimmungsrechte nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 nicht in Betracht kommen.

Auf die Beschwerde ist deshalb der angefochtene Beschluß aufzuheben und dem Feststellungsbegehren des Antragstellers stattzugeben.

Hessischer VGH:
Beschluss v. 27.02.1991
Az: BPV TK 2675/90