Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Urteil vom 13. April 2011
Aktenzeichen: 7 BV 10.1855

(Bayerischer VGH: Urteil v. 13.04.2011, Az.: 7 BV 10.1855)

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf der Genehmigung zur Verbreitung eines landesweiten Fernsehfensters (€Bayern Journal€) in den Programmen der Beigeladenen zu 2 und 3.

Die Beklagte widerrief mit Bescheid vom 18. Mai 2009 vorzeitig zum 25. Oktober 2009, 24 Uhr, die der Klägerin mit Bescheid vom 27. Mai 2002 bis zum 30. September 2010 erteilte (bereits verlängerte) Genehmigung, das gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1 gestaltete landesweite Fernsehfenster am Wochenende im Programm der Beigeladenen zu 2 (sonntags von 17.45 Uhr bis 18.45 Uhr) und der Beigeladenen zu 3 (samstags von 17.45 Uhr bis 18.45 Uhr) zu verbreiten. Die Genehmigung vom 27. Mai 2002 habe der Klägerin und der Beigeladenen zu 1, die als Anbieter in einer Anbietergemeinschaft zusammenarbeiten (Klägerin: 80 v.H. Sendezeitanteil; Beigeladene zu 1: 20 v.H. Sendezeitanteil), die seinerzeit bereits bestehende Genehmigung (Bescheid vom 7.4.1995) bis zum 30. September 2010 verlängert. An der Klägerin seien die Gesellschafter B. und P. jeweils zu 50 v.H. beteiligt gewesen. Der Gesellschafter B. sei am 26. November 2008 unerwartet verstorben. Seine Geschäftsanteile habe die Klägerin eingezogen. An der Klägerin seien nunmehr die Gesellschafter P. und Dr. P. mit 89,6 v.H. und 10,4 v.H. beteiligt. Die Klägerin habe mit Schreiben vom 15. Januar 2009 die Fortsetzung ihrer Anbietertätigkeit beantragt. Die Beklagte habe Bedenken gegen die Genehmigungsfähigkeit des Antrags erhoben und mit der Klägerin das Ziel der Erweiterung der Anbieterstruktur zur Vergrößerung der Meinungsvielfalt im Programm erörtert. Der Medienrat der Beklagten habe sich in seiner Sitzung vom 14. Mai 2009 mit dem Antrag der Klägerin vom 15. Januar 2009 abschließend befasst und diesen abgelehnt. Es sei daher €zur Wahrung der Rechtssicherheit€ geboten, die der Klägerin mit Bescheid vom 27. Mai 2002 bis zum 30. September 2010 erteilte Genehmigung zu widerrufen. Genehmigungen im Rundfunkrecht seien höchstpersönlich. Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse des Anbieters berührten daher deren €Geschäftsgrundlage€. Bei einer Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse von 50 v.H. und mehr sehe § 24 Abs. 1 Satz 3 Fernsehsatzung (FSS) im Regelfall die Neuausschreibung vor. Auf die Neuausschreibung könne nur ausnahmsweise verzichtet werden. Ein solcher Ausnahmefall sei vorliegend nicht gegeben. Die Genehmigung vom 27. Mai 2002 habe unter einem (teilweisen) Widerrufsvorbehalt gestanden, nachdem die ursprünglich aus drei Anbietern bestehende Anbietergemeinschaft (Klägerin: 47 v.H. Sendezeitanteil; Beigeladene zu 1: 20 v.H. Sendezeitanteil; M. GmbH: 33 v.H. Sendezeitanteil) sich dadurch geändert habe, dass die Beklagte den infolge des damaligen Widerrufs der Genehmigung hinsichtlich der M.GmbH freigewordenen Sendezeitanteil von 33 v.H. mit Bescheid vom 27. Juni 1996 auf die Klägerin unter dem Vorbehalt übertragen habe, im Fall einer änderungsbedingten Nachorganisation bis zu 30 v.H. der Gesamtsendezeit (neu) auszuschreiben. Der nunmehrige Wegfall des Gesellschafters B. der Klägerin, der gegenüber der Beklagten als Programmverantwortlicher benannt worden sei und das Programmangebot der Klägerin erheblich mitgeprägt habe, führe zu einer weiteren Verkürzung der Anbietervielfalt. Bei Genehmigung des Antrags der Klägerin auf Fortsetzung der Anbietertätigkeit läge die Gestaltung des landesweiten Fernsehfensters künftig maßgeblich nur noch in der Hand einer Person, des nunmehrigen Hauptgesellschafters der Klägerin. Die aktuelle Gesellschafterstruktur der Klägerin sei daher €aus Meinungsvielfaltsgesichtspunkten als defizitär zu bewerten€. Darüber hinaus sprächen €Defizite bei der Transparenz der Gesellschaft€ gegen die Fortführung der Anbietertätigkeit. Die Klägerin verfüge über Immobilienbesitz, der nicht dem Fernsehbetrieb diene. Die Vermischung des Fernsehgeschäfts mit Immobiliengeschäften lasse eine €Kostenrechnung für die Gestaltung des Fernsehfensters nur schwer zu€ und sei wiederholt von den Beigeladenen zu 2 und 3 €problematisiert€ worden, €die letztlich in der Pflicht zur Finanzierung des Fernsehfensters€ stünden. Die Ausgliederung des Immobiliengeschäfts sei nach Aussage der Klägerin €aus steuerrechtlichen Gründen nicht unproblematisch€, so dass eine €zeitnahe Umstrukturierung€ der Klägerin ausscheide. Der Medienrat habe sich €nach Abwägung der genannten Gründe mit den wirtschaftlichen und publizistischen Interessen der Gesellschafter€ der Klägerin gegen die Genehmigung der Fortsetzung der Anbietertätigkeit und für eine Neuausschreibung ausgesprochen. Diese Entscheidung sei verhältnismäßig. Es stehe €den Gesellschaftern des bisherigen Anbieters frei€, sich an einer noch durchzuführenden Ausschreibung zu beteiligen. Im Übrigen sei der Klägerin eine ausreichende Abwicklungsfrist eingeräumt worden.

Im Klageverfahren hat die Klägerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht München die Aufhebung des Bescheids vom 18. Mai 2009 und die Verpflichtung der Beklagten beantragt, den Antrag der Klägerin vom 15. Januar 2009 auf Fortsetzung der Anbietertätigkeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (erneut) zu bescheiden, hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid vom 18. Mai 2009 rechtswidrig sei und die Klägerin in ihren Rechten verletze. Zur Begründung hat die Klägerin im Wesentlichen ausgeführt, der Schwellenwert von 50 v.H. im Sinn des § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS sei durch die Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse vorliegend nicht überschritten. Es sei richtigerweise von der Anbietergemeinschaft (Klägerin und Beigeladene zu 1) als Bezugsgröße auszugehen. Danach trete durch den Tod des Gesellschafters B. lediglich eine Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse um 40 v.H. ein. Die Beklagte habe der Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse zudem nicht innerhalb der Frist des § 25 Abs. 2 Satz 2 FSS widersprochen. Der Beschluss des Medienrats vom 14. Mai 2009 habe die Klägerin überrascht. In vorangegangenen Gesprächen mit dem Präsidenten der Beklagten hätten sich die Beteiligten auf die Fortsetzung der Anbietertätigkeit durch eine neustrukturierte Anbietergesellschaft unter Beteiligung der Klägerin verständigt. Die Beklagte habe gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen. Für den Beschluss des Medienrats seien mutmaßlich nicht die geänderten Beteiligungsverhältnisse der Klägerin, sondern ein Anfang Mai 2009 einsetzender €Kampagnenjournalismus€ maßgebend gewesen, der unbegründete Verdächtigungen gegen die Klägerin und deren Gesellschafter im Zusammenhang mit Darlehensgewährungen sowie vermeintlicher Schleichwerbung zum Gegenstand gehabt habe. Die Gründe des angefochtenen Bescheids seien €vorgeschoben€. Sie seien mittlerweile auch überholt. In einer neuen Anbietergesellschaft hätten sich im Mai 2009 wirtschaftlich unabhängige Programmanbieter zusammengeschlossen, um die Meinungsvielfalt zu stärken. Ebenso bestehe die von der Beklagten angesprochene fehlende Transparenz der Klägerin wegen der Vermischung der Fernsehaktivitäten mit dem Immobiliengeschäft nicht mehr. Die Klägerin habe eine GmbH ausgegliedert, welche den alleinigen Zweck verfolge, sich mit dem Fernsehbetrieb zu befassen. Die Beklagte stelle im Übrigen übertriebene Anforderungen an das Fernsehfenster, das im Verhältnis zu den Hauptprogrammanbietern (den Beigeladenen zu 2 und 3) nur untergeordnete Bedeutung habe. Die Meinungsvielfalt erhöhe sich nicht allein durch Erhöhung der Gesellschafteranzahl. Der Bescheid sei schließlich unverhältnismäßig. Er stelle einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte der Klägerin dar. Die Klägerin trage seit 25 Jahren nachhaltig zur Vielfalt des Medienangebots in Bayern bei. Sie habe innerhalb der letzten fünf Jahre erhebliche Investitionen vorgenommen. Der Widerruf der Genehmigung nehme ihr die Möglichkeit, die im Fernsehgeschäft in den letzten Jahren aufgelaufenen Verluste zu berichtigen. Die Beklagte habe weder versucht, die Anbietertätigkeit der Klägerin durch andere (mildere) Maßnahmen zu beeinflussen noch den Ablauf des Genehmigungszeitraumes (30.9.2010) abgewartet. Der Widerruf sei jedenfalls im Hinblick auf die Gesichtspunkte der €Besitzstandswahrung€ und des Vertrauensschutzes ermessensfehlerhaft.

Das Verwaltungsgericht hat, nachdem die Beklagte mit Bescheid vom 16. Juni 2009 die sofortige Vollziehung ihres Bescheids vom 18. Mai 2009 angeordnet hatte, den Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage mit Beschluss vom 22. Oktober 2009 (Az.: M 17 S 09.4756) abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 30. Oktober 2009 (Az.: 7 CS 09.2606) zurückgewiesen. Die Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. April 2010 als unbegründet abgewiesen. Auf die Gründe der gerichtlichen Entscheidungen wird Bezug genommen.

Die Klägerin verfolgt im Berufungsverfahren ihr Rechtsschutzbegehren weiter. Sie sei in ihrer Rundfunkfreiheit (Art. 111a BV), in ihrem Eigentumsrecht (Art. 103 Abs. 1 BV) und Recht auf freie Meinungsäußerung (Art. 110 BV) sowie ihrer €Pressefreiheit€ beeinträchtigt. § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS sei verfassungswidrig, soweit die Bestimmung es erlaube, einem Anbieter bei Änderung seiner Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse die weitere Ausübung der Tätigkeit ohne Rücksicht darauf zu verbieten, ob tatsächlich Änderungen in Bezug auf die Programmvielfalt eintreten. Die Beklagte habe dabei nicht allein das Programmangebot der Klägerin, sondern €das gesamte 24 Stundenprogramm€ der Beigeladenen zu 2 und 3 in den Blick zu nehmen. Die Beigeladene zu 3 sei nach der Neuausschreibung nunmehr auch an der (neuen) Anbietergemeinschaft für das landesweite Fernsehfenster beteiligt. Damit werde die Meinungsvielfalt nicht erweitert, sondern eingeschränkt. Das Angebot der Klägerin bleibe demgegenüber trotz der Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse in Bezug auf die Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit der Gesamtheit der Programme unverändert. Der verstorbene Gesellschafter B. habe auf die Programmgestaltung €keinen wesentlichen Einfluss genommen€. Vielmehr hätten die Gesellschafter P. und Dr. P. das Programm seit Jahren gemeinsam gestaltet. Eingriffe in die Rundfunkfreiheit seien zudem nur durch formelles Gesetz und nicht durch Satzung möglich (vgl. Art. 111 a Abs. 3 BV). Die Beklagte habe bei ihrer Ermessensentscheidung die verfassungsrechtlichen Vorgaben verkannt und ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Sie habe sich im Hinblick auf die beanstandete fehlende Trennung des Fernsehgeschäfts vom Immobiliengeschäft der Klägerin auch von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Denn es sei der Klägerin unbenommen, Vermögenswerte in Immobilien anzulegen. Für das klägerische Begehren, die Anbietertätigkeit fortzusetzen, bestehe auch nach Ablauf des ursprünglichen Genehmigungszeitraums (30.9.2010) ein Rechtsschutzinteresse, weil in den Verhandlungen zwischen der Klägerin und der Beklagten die (vorzeitige) Genehmigung der Anbietertätigkeit durch eine neustrukturierte Anbietergesellschaft unter Beteiligung der Klägerin um weitere acht Jahre (bis 2017) vorgesehen gewesen sei. Die Klägerin habe einen entsprechenden Antrag auf Fortsetzung der Anbietertätigkeit auch mit Schreiben vom 12. Mai 2009 gestellt. Im Hinblick auf den Hilfsantrag habe die Klägerin ein Feststellungsinteresse jedenfalls deshalb, weil sie in Grundrechtspositionen betroffen sei und gegen die Beklagte Amtshaftungs- oder Schadensersatzansprüche und ein Rehabilitierungsinteresse geltend machen könne.

Die Klägerin beantragt zuletzt,

unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 15. April 2010, den Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 15. Januar 2009 auf Fortsetzung der Anbietertätigkeit in Verbindung mit dem Antrag vom 12. Mai 2009 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden,

hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2009 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt.

Die Beklagte beantragt unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe der bisherigen gerichtlichen Entscheidungen im Eil- und Klageverfahren,

die Berufung zurückzuweisen.

Für den Hauptantrag der Klägerin fehle das Rechtsschutzinteresse. Er habe sich durch Zeitablauf erledigt. Die Einbeziehung des Antrages vom 12. Mai 2009 stelle eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands dar.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Gründe

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

Das Begehren der Klägerin, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 15. Januar 2009 auf Fortsetzung der Anbietertätigkeit in Verbindung mit dem Antrag vom 12. Mai 2009 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (Hauptantrag), ist € auch im Hinblick auf die mit der Einbeziehung des Antrags vom 12. Mai 2009 in den Klageantrag angestrebte Erweiterung des Streitgegenstands - unzulässig. Der Klägerin fehlt das Rechtsschutzinteresse, weil sich ihr Begehren erledigt hat. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin (Hilfsantrag) ist zulässig, jedoch unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

1. Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2009 hat die zugunsten der Klägerin bis zum 30. September 2010 erteilte Genehmigung, das gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1 gestaltete landesweite Fernsehfenster am Wochenende in den Programmen der Beigeladenen zu 2 und 3 zu verbreiten, vorzeitig zum 25. Oktober 2009, 24 Uhr, beendet. Spätestens mit Ablauf des ursprünglichen Genehmigungszeitraums (30.9.2010) hat sich das Begehren der Klägerin, die Anbietertätigkeit trotz der bei ihr eingetretenen Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse fortsetzen zu dürfen, erledigt. Dies gilt uneingeschränkt für den Antrag der Klägerin vom 15. Januar 2009, der allein auf Fortsetzung der bis zum 30. September 2010 genehmigten bisherigen Anbietertätigkeit gerichtet war.

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ihr Klagebegehren im Hauptantrag auf die Verbescheidung des Antrages vom 12. Mai 2009 erstreckt hat, ist die darin liegende Klageerweiterung unzulässig. Der Antrag vom 12. Mai 2009 nimmt Bezug auf vorangegangene Verhandlungen zwischen der Beklagten und der Klägerin mit dem möglichen Ziel, einer neuen Anbietergesellschaft unter Beteiligung der Klägerin die Genehmigung zur Ausstrahlung des landesweiten Fernsehfensters €zu übertragen€ oder (für acht Jahre) neu zu erteilen. In die Klageerweiterung haben die Beklagte und die übrigen Beteiligten nicht eingewilligt. Sie ist auch nicht sachdienlich (vgl. § 91 Abs. 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn für eine €Übertragung€ der bisherigen Genehmigung ist nach Ablauf des ursprünglichen Genehmigungszeitraums kein Raum mehr. Ebenso kommt die begehrte Neuerteilung der Genehmigung an eine neue Anbietergesellschaft nach der von der Beklagten durchgeführten Neuausschreibung und Auswahl der Bewerber sowie der daraufhin im Oktober 2009 beschlossenen Neuorganisation des landesweiten Fernsehfensters nicht mehr in Betracht. Ob die Klägerin sich gegen die Neuorganisation des landesweiten Fernsehfensters in einem gesonderten Rechtsstreit wenden kann, bedarf vorliegend keiner Klärung.

2. Der Hilfsantrag der Klägerin ist als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Die Klägerin hat ein besonderes Interesse an der begehrten gerichtlichen Entscheidung (Feststellung), ob der angefochtene und mittlerweile erledigte Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2009 rechtswidrig gewesen ist oder nicht (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

Für das Feststellungsinteresse genügt jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Dieses kann typischerweise in einer Wiederholungsgefahr, einem Rehabilitationsinteresse, der Absicht eines Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses oder weiteren besonderen Umständen des Einzelfalls liegen. Mögliche Grundrechtsverletzungen begründen regelmäßig ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitierung (vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, RdNr. 84 ff. zu § 113).

Die Klägerin trägt vor, durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 18. Mai 2009 in ihrem Recht, die rundfunkrechtlich genehmigte Anbietertätigkeit fortzuführen und damit gleichzeitig vor allem in ihrem Grundrecht auf Rundfunkfreiheit verletzt zu sein. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass die Klägerin aus diesem Grund gegen die Beklagte vor dem Zivilgericht unter anderem Ansprüche auf Entschädigung wegen eines (enteignungsgleichen) Eingriffs in ihre Anbietertätigkeit geltend machen kann, sofern der angegriffene Bescheid sich als rechtswidrig erweist. Ihre Interessen sind daher schutzwürdig und rechtfertigen die von ihr begehrte gerichtliche Sachentscheidung.

3. Der Hilfsantrag der Klägerin ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die vorzeitige Beendigung der genehmigten Anbietertätigkeit infolge der Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse der Klägerin steht mit den einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes über die Entwicklung, Förderung und Veranstaltung privater Rundfunkangebote und anderer Telemedien in Bayern (Bayerisches Mediengesetz € BayMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Oktober 2003 (GVBl S. 799, BayRS 2251-4-S), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Dezember 2009 (GVBl S. 609), und der Satzung über die Nutzung von Fernsehkanälen nach dem Bayerischen Mediengesetz (Fernsehsatzung € FSS) vom 18. Dezember 2003 (StAnz Nr. 1/2004), zuletzt geändert durch Satzung vom 31. März 2011 (StAnz Nr. 14), in Einklang. Sie ist mit höherrangigem Recht vereinbar und als Ermessensentscheidung frei von Ermessensfehlern.

a) Die Entscheidung der Beklagten, die Fortsetzung der Anbietertätigkeit der Klägerin nach der eingetretenen Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse nicht zu genehmigen und die bisherige genehmigte Anbietertätigkeit vorzeitig zu beenden, beruht, wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zutreffend ausgeführt hat, auf § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS. Der Anwendung dieser Bestimmung steht die Regelung des § 25 Abs. 2 Satz 2 FSS, wonach eine Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse vollzogen werden kann, wenn ihr die Beklagte nicht innerhalb einer Frist von vier Wochen nach ihrer Unterrichtung widerspricht, schon deshalb nicht entgegen, weil die nach § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS bestehende Genehmigungspflicht der Änderung hiervon ausdrücklich unberührt bleibt (§ 25 Abs. 2 Satz 3 FSS).

Mit dem Tod des Gesellschafters B., der zu 50 v.H. an der Klägerin beteiligt war und dessen Gesellschaftsanteil die Klägerin eingezogen hat, ist im Sinn des § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS eine Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse der Klägerin um 50 v.H. eingetreten. Die Klägerin war € auch wenn sie gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1 im Rahmen einer Anbietergemeinschaft das landesweite Fernsehfenster gestaltet hat € selbst Anbieterin im rundfunkrechtlichen Sinn. Sie war in Bezug auf ihren Sendezeitanteil von 80 v.H. - ausweislich des Genehmigungsbescheids vom 27. Mai 2002 € alleinige Anbieterin und lediglich verpflichtet, mit der Beigeladenen zu 1, die in Bezug auf deren Sendezeitanteil von 20 v.H. ebenfalls (alleinige) Anbieterin war, das Programm des landesweiten Fernsehfensters gemeinschaftlich zu gestalten.

Bei einer Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse eines Anbieters um 50 v.H. (oder mehr) ordnet § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS € wenn auch sprachlich missglückt, so doch nach Sinn und Zweck der Regelung deutlich erkennbar € im Regelfall die Neuausschreibung der Anbietertätigkeit und nur ausnahmsweise (€in Einzelfällen€) die im Ermessen der Beklagten stehende Genehmigung der Fortsetzung der Tätigkeit des bisherigen Anbieters (in Gestalt seiner geänderten Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse) an. Im Fall einer Neuausschreibung endet die (genehmigte) Tätigkeit des bisherigen Anbieters notwendigerweise spätestens mit Beginn der Tätigkeit des von der Beklagten ausgewählten neuen Anbieters. § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS enthält keine Vorgaben im Hinblick auf etwaige sachlich gebotene Übergangsregelungen bei der Beendigung der bisherigen Anbietertätigkeit. Die Vorschrift lässt sich deshalb € ebenso wie die Regelung des § 24 Abs. 1 Satz 2 FSS, die sich auf Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse eines Anbieters um weniger als 50 v.H. bezieht - am ehesten als Bestimmung begreifen, welche die genehmigte Anbietertätigkeit mit dem Vorbehalt des Widerrufs der Genehmigung für den Fall belastet, dass beim Anbieter Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse eintreten. Die Bestimmungen berechtigen die Beklagte, von dem Widerrufsvorbehalt je nach Lage des Einzelfalles Gebrauch zu machen und mit näheren Maßgaben zu versehen. Mit der Notwendigkeit, sachlich gebotene Übergangsregelungen für die bisherige Anbietertätigkeit zu treffen, ist im übrigen die Annahme der Beklagten nicht zu vereinbaren, die genannten Bestimmungen seien €Erlöschenstatbestände€ und bezweckten - bis zur Entscheidung der Beklagten über die Genehmigung oder Nichtgenehmigung der Fortsetzung der Anbietertätigkeit - eine €schwebende Unwirksamkeit€ der geltenden Genehmigung. Denn diese Annahme hätte die rechtlich unerwünschte Folge, dass bei einer späteren Nichtgenehmigung der Fortsetzung der Anbietertätigkeit die bis zu dieser Entscheidung fortgeführte Anbietertätigkeit rückwirkend €illegal€ würde.

b) Die aus den genannten Gründen als inhaltliche Nebenbestimmung zur Genehmigung der Anbietertätigkeit zu verstehende Regelung des § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS (Widerrufsvorbehalt) steht mit dem Bayerischen Mediengesetz und höherrangigem Recht in Einklang.

aa) § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS beruht auf Art. 25 Abs. 13 BayMG, wonach die Beklagte unter anderem ermächtigt ist, Einzelheiten zum Inhalt der Genehmigung durch Satzung zu regeln. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Ermächtigungsgrundlage bestehen nicht. Der Gesetzgeber kann der Beklagten als einer Anstalt des öffentlichen Rechts die Befugnis zur autonomen Rechtsetzung innerhalb des Rahmens verleihen, der durch die gesetzlichen Aufgaben der Beklagten bestimmt wird. Die Bestimmtheitsanforderungen, die für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen gelten, sind an die gesetzliche Erteilung von Satzungsbefugnissen wegen des von vornherein begrenzten Regelungsbereichs nicht in gleicher Weise zu stellen (vgl. VerfGH vom 21.11.1986 VerfGH 39, 96/161). Das Bayerische Mediengesetz enthält für die Satzungsbefugnisse der Beklagten, namentlich in Bezug auf die nähere Bestimmung der Auswirkungen von Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse eines Anbieters auf die ihm erteilte rundfunkrechtliche Genehmigung, hinreichende Vorgaben.

Vor der Genehmigung zur Verbreitung eines Rundfunkangebots hat der Antragsteller seine Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse nach näherer Maßgabe des Art. 29 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BayMG der Beklagten mitzuteilen (Art. 25 Abs. 1 Satz 4 BayMG). Jede beabsichtigte Änderung dieser Verhältnisse ist der Beklagten unaufgefordert mitzuteilen (Art. 29 Abs. 1 Satz 4 BayMG). Verletzungen dieser Mitteilungspflicht sind bußgeldbewehrt (Art. 37 Abs. 2 Nr. 2 BayMG). Werden die Verpflichtungen aus Art. 29 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 BayMG nicht erfüllt, kann die Beklagte unbeschadet der Möglichkeit des Widerrufs der Genehmigung nach Art. 26 Abs. 5 BayMG zudem die Einstellung des Sendebetriebs anordnen (Art. 29 Abs. 1 Satz 6 BayMG).

bb) Die vom Gesetz hervorgehobene Bedeutung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse eines Anbieters rechtfertigt sich durch die Eigenart des Rundfunks und verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 111a BV). Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausführt, ist die Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) eine €dienende€ Freiheit. Sie dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung in einem umfassenden Sinn. Der Rundfunk ist "Medium und Faktor" des verfassungsrechtlich geschützten Prozesses, in dem sich die Meinungsbildung vollzieht. Zwar entfaltet das Grundrecht der Rundfunkfreiheit seinen Schutz auch und zuerst gegenüber dem Staat. Daneben bedarf es jedoch einer positiven Ordnung, die sicherstellt, daß der Rundfunk ebensowenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Wie diese Ordnung im einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt ein bestimmtes Modell nicht vor (BVerfG vom 5.2.1991 BVerfGE 83, 238/295 f.). Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof betont, dass die Rundfunkfreiheit (Art. 111a BV) die freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten hat. Die Vielfalt der Meinungen muss im Rundfunk €in möglichster Breite und Vollständigkeit€ Ausdruck finden können. Gesetzliche Vorschriften müssen sicherstellen, dass der Rundfunk innerhalb des gewählten Organisationsmodells nicht einzelnen Gesellschaftsgruppen ausgeliefert wird (vgl. VerfGH vom 21.11.1986 a.a.O. S. 160).

In Bayern wird Rundfunk im Rahmen des Bayerischen Mediengesetzes in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft der Beklagten betrieben (Art. 111a Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 2 Abs. 1 BayMG). Die Beklagte organisiert Rundfunkprogramme aus von Rundfunkanbietern (Anbietern) gestalteten Beiträgen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 BayMG). Das Bayerische Mediengesetz trägt den verfassungsrechtlichen Vorgaben, wonach der Rundfunk der Information durch wahrheitsgemäße, umfassende und unparteiische Berichterstattung sowie durch die Verbreitung von Meinungen dient (Art. 111a Abs. 1 Satz 2 BV), er die freiheitlich-demokratische Grundordnung, die Menschenwürde, religiöse und weltanschauliche Überzeugungen zu achten hat (Art. 111a Abs. 1 Satz 4 BV) und Meinungsfreiheit, Sachlichkeit, gegenseitige Achtung, Schutz vor Verunglimpfung sowie die Ausgewogenheit des Gesamtprogramms zu gewährleisten sind (Art. 111a Abs. 1 Satz 6 BV), unter anderem dadurch Rechnung, dass das Gesetz der Beklagten die Verantwortung für die Gesamtheit der in Bayern verbreiteten Rundfunkprogramme auferlegt und damit gleichzeitig die Verpflichtung, alle bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen angemessen zu Wort kommen zu lassen (Art. 4 Satz 1 BayMG) und nicht einseitig eine Partei, eine Interessengruppe oder eine Weltanschauung zu begünstigen (Art. 4 Satz 2 BayMG). Ihrer Aufgabe, der Meinungsvielfalt Rechnung zu tragen und die Beteiligung neuer Anbieter zu stärken (Art. 11 Satz 2 Nr. 8 BayMG) sowie eine vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern (Art. 25 Abs. 5 Satz 1 BayMG) wird die Beklagte dadurch gerecht, dass sie bei der Genehmigung von Rundfunkangeboten die hinter einem Anbieter stehenden Personen, d.h. bei einer juristischen Person namentlich deren jeweilige Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse in den Blick nimmt. Denn die Beklagte kann als öffentlich-rechtliche Trägerin der Rundfunkfreiheit die Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt ihres Gesamtprogramms nur €binnenplural€ sicherstellen (vgl. VerfGH vom 21.11.1986 a.a.O. S. 149 f). Die Vielfalt der Meinungen lässt sich dabei (nur) durch die plurale Zusammensetzung eines Anbieters oder durch Anbietergemeinschaften oder auch durch eine Vielzahl verschiedener Anbieter sichern (vgl. auch Gesetzesbegründung zu Art. 4 BayMG, LT-Drs. 12/6984 S. 21 f.). Die Meinungsvielfalt ist daher ein sachgerechtes Auswahlkriterium für die Zulassung privater Rundfunkbewerber (vgl. BVerfG vom 5.2.1991 a.a.O. S. 320 und VerfGH vom 21.11.1986 a.a.O. S. 158). Die Beklagte hat sie auf der Ebene der Anbieter auch dauerhaft zu sichern, um bei der Verbreitung von Rundfunkprogrammen in Bayern ihrer verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Verantwortung als öffentlich-rechtliche Trägerin der Rundfunkfreiheit gerecht zu werden.

Die dem Rundfunkanbieter zur Verbreitung seiner Rundfunkangebote durch die Beklagten erteilte Genehmigung ist in diesem Sinn €höchstpersönlich€. Sie ist an die Person des Anbieters gebunden und kann von dieser weder im Weg der Einzel- noch der Gesamtrechtsnachfolge auf einen Dritten übertragen werden. Ändern sich deshalb bei einer als Rundfunkanbieterin zugelassenen juristischen Person die Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse, so muss die Beklagte die hinter dem Anbieter stehenden Personen erneut in den Blick nehmen. Die dem Anbieter bisher erteilte Genehmigung steht somit unter dem Vorbehalt des Widerrufs, wenn die personellen Veränderungen rundfunkrechtlich nicht unbedenklich sind (vgl. in diesem Sinn auch die für bundesweit verbreitetes Fernsehen geltende Widerrufsregelung in § 29 Satz 4 des Rundfunkstaatsvertrags - RStV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 502 BayRS 2251-6-S]).

c) Die Beklagte hat bei ihrer Entscheidung, der Klägerin die Fortsetzung ihrer bisherigen Anbietertätigkeit nach Maßgabe des § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS nicht zu ermöglichen, die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht verkannt. Ihre Ermessensentscheidung ist auch sonst frei von Ermessensfehlern.

aa) Für die Entscheidung der Beklagten war maßgeblich, dass infolge des Todes des früheren Gesellschafters B. eine Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse der Klägerin um 50 v.H. eingetreten ist und diese Änderung die Gesellschafterstruktur der Klägerin derart verkürzt hat, dass die verfassungsrechtlich gebotene Meinungsvielfalt auf der Anbieterebene nicht mehr gewahrt blieb. Denn der Gesellschafter P. ist infolge der Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse der Klägerin deren Hauptgesellschafter geworden und hat in Bezug auf die ohnehin nur noch aus zwei Anbietern bestehende Anbietergemeinschaft vorherrschenden Einfluss auf die gemeinsame Gestaltung des landesweiten Fernsehfensters erhalten. Entgegen der Ansicht der Klägerin relativiert sich dieser Mangel des landesweiten Fernsehfensters nicht durch eine Bezugnahme auf das Gesamtprogramm der Beigeladenen zu 2 und 3. Denn die Beklagte trägt die Verantwortung für die Gestaltung des in Bayern ausgestrahlten landesweiten Fernsehfensters und hat darauf hinzuwirken, dass die gebotene Meinungsvielfalt durch eine hinreichende plurale gesellschaftsrechtliche Zusammensetzung des Anbieters sichergestellt wird. Die Neuausschreibung des landesweiten Fernsehfensters, die nach Maßgabe des § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS regelmäßig schon bei einer Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse des Anbieters um 50 v.H. in Betracht kommt, war vorliegend durch den mit der Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse verbundenen Mangel an Meinungsvielfalt noch stärker intendiert, zumal die Beklagte auch den bereits bestehenden Mangel einer nur noch aus zwei Anbietern bestehenden Anbietergemeinschaft zu beheben hatte.

Die Beklagte hat deshalb nach Kenntnisnahme von der für alle Beteiligten unerwartet und ungewollt eingetretenen Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse der Klägerin dieser gegenüber von Beginn an keinen Zweifel daran gelassen, dass sie die Fortsetzung der bisherigen Anbietertätigkeit der Klägerin in der geänderten Gestalt nicht für genehmigungsfähig hält. Sie hat zwar gleichwohl in Verhandlungen mit der Klägerin nach einer einvernehmlichen Lösung zur Behebung des Mangels an Meinungsvielfalt auf der Anbieterebene gesucht. Diese Verhandlungen hatten indes stets nur im Blick, einer unter Beteiligung der Klägerin neugebildeten Anbietergesellschaft die Genehmigung zur Fortsetzung der Anbietertätigkeit zu €übertragen€ oder dieser neugebildeten Anbietergesellschaft die Genehmigung (ohne Ausschreibung) neu zu erteilen. Von dieser für Außenstehende nicht transparenten und Neubewerber zudem ausschließenden Vorgehensweise hat die Beklagte indes Abstand genommen, nachdem in der Öffentlichkeit Verdächtigungen gegen die Klägerin und deren Gesellschafter im Zusammenhang mit Darlehensgewährungen sowie vermeintlicher Schleichwerbung erhoben worden sind. Dass die Beklagte stattdessen der Neuausschreibung des landesweiten Fernsehfensters den Vorzug gegeben hat, ist vom Gericht nicht zu beanstanden.

Denn die Ausschreibung von Fernsehprogrammen (vgl. § 11 FSS) verschafft der Beklagten - gerade bei beschränkten Sendekapazitäten wie dem in Bayern einmaligen landesweiten Fernsehfenster - den gebotenen Überblick über das verfügbare Meinungsspektrum und gewährleistet gleichzeitig die Chancengleichheit aller in Betracht kommenden (neuen) Rundfunkbewerber. Die Klägerin hatte im Verhältnis zur Beklagten keinen Anspruch darauf, gegenüber Neubewerbern bevorzugt zu werden und sich nicht dem Wettbewerb mit diesen stellen zu müssen, jedenfalls dann nicht, wenn sie ihre Anbietertätigkeit wie vorliegend nicht in der bisherigen Form, sondern nur im Rahmen der Beteiligung an einer neugebildeten Anbietergesellschaft fortsetzen konnte. Eine solche Beteiligung hatte die Beklagte bei ihrer Ermessensentscheidung somit nicht als €milderes€ Mittel in Betracht zu ziehen. Es ist deshalb unerheblich, dass eine neue Gesellschaft unter Beteiligung der Klägerin im Mai 2009 als (neuer) Rundfunkbewerber gebildet wurde und als möglicher neuer Anbieter zur Verfügung stand. Die Beklagte war auch nicht gehalten, den Ablauf des ursprünglichen Genehmigungszeitraums abzuwarten. Denn die Klägerin konnte in ihrer geänderten Gestalt wegen des Mangels an Meinungsvielfalt ihre Anbietertätigkeit nicht fortsetzen. Die Beklagte hatte € weil die Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse der Klägerin bereits im November 2008 eingetreten waren € im Rahmen ihrer Programmverantwortung den festgestellten Mangel an Meinungsvielfalt bei der Gestaltung des landesweiten Fernsehfensters deshalb möglichst zeitnah zu beheben.

Die Entscheidung der Beklagten, den Antrag der Klägerin vom 15. Januar 2009 auf Fortsetzung der bis zum 30. September 2010 genehmigten Anbietertätigkeit abzulehnen und das landesweite Fernsehfenster neu auszuschreiben, greift in Grundrechte der Klägerin nicht in unzulässiger Weise ein. Das Grundrecht auf Rundfunkfreiheit nach Art. 111a Abs. 1 BV, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht schrankenlos gewährleistet. Inhalt und Schranken der Rundfunkfreiheit ergeben sich vor allem aus Art. 111a Abs. 1 Sätze 2 bis 6 BV. Außerdem ist der Rundfunkfreiheit die Bindung an die allgemeinen Gesetze immanent (vgl. VerfGH vom 1.4.2004 BayVBl 2004, 621 f.). Die Beklagte hat bei ihrer Entscheidung die in der Verfassung normierten Vorgaben zur Rundfunkfreiheit und deren weitere Ausgestaltung im Bayerischen Mediengesetz - wie ausgeführt - hinreichend beachtet. Sie hat auch das Grundrecht auf Eigentum (Art. 103 Abs. 1 BV, Art. 14 Abs. 1 GG) nicht verletzt. Denn die Klägerin konnte trotz ihrer langjährigen Tätigkeit im Fernsehgeschäft und der in den letzten Jahren vorgenommenen Investitionen wegen der zeitlichen Befristung der ihr erteilten Genehmigung und wegen der einzurechnenden Möglichkeit, dass wichtige Gründe für eine (vorzeitige) Neuverteilung der Sendezeit sprechen, von vornherein nicht darauf vertrauen, dass ihre Beteiligung am Rundfunk rechtlich und tatsächlich auf Dauer gesichert wäre (vgl. VerfGH vom 28.1.2003 BayVBl 2003, 523/526). Das Grundrecht auf Berufsfreiheit als Unterfall der allgemeinen Handlungsfreiheit im Sinn des Art. 101 BV, Art. 2 Abs. 1 GG sowie Art. 12 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht verletzt, weil an der Funktionsfähigkeit des Rundfunks ein hohes Allgemeininteresse besteht und die Klägerin als Anbieterin lediglich diejenigen Bedingungen zu erfüllen hat, die für die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit unumgänglich sind (vgl. auch VerfGH vom 28.1.2003 a.a.O. S. 526). Das Grundrecht der Pressefreiheit (Art. 111 BV, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) ist in Bezug auf Druckerzeugnisse gewährleistet und deshalb schon kein geeigneter Prüfungsmaßstab für rundfunkrechtliche Fragen (vgl. VerfGH vom 1.4.2004 a.a.O. S. 621 f.). Ein unzulässiger Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 110 BV, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) der Klägerin ist ebenfalls nicht erkennbar.

bb) Die im streitgegenständlichen Bescheid genannte Erwägung der Beklagten, €Defizite bei der Transparenz der Gesellschaft€ sprächen ebenfalls gegen die Fortführung der Anbietertätigkeit, ist nicht sachfremd. Die Klägerin verfügte unstreitig über Immobilienbesitz, der nicht dem Fernsehbetrieb diente. Dass dies in Bezug auf die tatsächliche Höhe der im Fernsehbetrieb anfallenden Kosten wiederholt zu Meinungsverschiedenheiten mit den Beigeladenen zu 2 und 3 führte, die auf der Grundlage der Regelungen der § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 5 RStV nicht nur das landesweite Fernsehfenster zu ermöglichen, sondern auch dessen Finanzierung sicherzustellen haben, ist ebenso nachvollziehbar, wie die Erwägung der Beklagten, in die Ermessensausübung ihr sachgerechtes Interesse an einer reibungslosen Zusammenarbeit der am Fernsehfenster Beteiligten einzustellen.

cc) Die im Bescheid genannten Gründe sind nicht €vorgeschoben€. Sie sind für die Ermessensentscheidung der Beklagten vielmehr (allein) maßgeblich. Der Umstand, dass die Beklagte von weiteren internen Verhandlungen mit der Klägerin Abstand genommen und der Neuausschreibung des landesweiten Fernsehfensters den Vorzug gegeben hat, mag die Klägerin überrascht haben. Ein Verstoß gegen den Grundsatz von €Treu und Glauben€ liegt darin jedoch nicht. Denn die Klägerin hatte, wie ausgeführt, keinen Anspruch auf eine solche für Außenstehende nicht transparente und Neubewerber ausschließende Vorgehensweise der Beklagten. Die von der Klägerin angesprochene Frage, ob die Beigeladene zu 3 nach der Neuausschreibung des landesweiten Fernsehfensters nunmehr in einer die Meinungsvielfalt (ebenfalls) einschränkenden Weise an der (neuen) Anbietergemeinschaft beteiligt ist, kann offen bleiben, weil sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Ermessensentscheidung der Beklagten unerheblich ist.

dd) Der Senat folgt im Übrigen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sonstige Anhaltspunkte für Fehler der Beklagten bei der Ermessensentscheidung nicht bestehen. Die Beklagte hat der Klägerin eine ausreichend lange Übergangsfrist eingeräumt und die Möglichkeit eröffnet, an der Neuausschreibung teilzunehmen. Die Interessen der Klägerin wurden damit hinreichend gewahrt.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten billigerweise selbst, weil sie keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Prozesskostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

5. Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 25.000,- Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG).

Bayerischer VGH:
Urteil v. 13.04.2011
Az: 7 BV 10.1855