Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg:
Beschluss vom 14. Februar 2013
Aktenzeichen: OVG 62 PV 8.12

(OVG Berlin-Brandenburg: Beschluss v. 14.02.2013, Az.: OVG 62 PV 8.12)

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 3. April 2012 geändert.

Es wird festgestellt, dass die Einführung des Verfahrens €eAntrag/Expertenversion€ in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund der Mitbestimmung unterliegt.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

Im Streit ist das Mitbestimmungsrecht bei der Einführung eines neuen Programms für die elektronische Antragsbearbeitung (€eAntrag/Expertenversion€) in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund anstelle des bisher verwendeten und mitbestimmten Programms €Antrag Online€.

Die Deutsche Rentenversicherung Bund ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung und Sitz in Berlin. Sie ist ein Bundesträger der gesetzlichen Rentenversicherung und betreibt Auskunfts- und Beratungsstellen in Berlin und Stralsund und in der verselbständigten Dienststelle in Gera. Dort erhalten Kunden Hilfe bei der Antragstellung, beim Ausfüllen von Formularen für die Kontenklärung sowie Beratung zur gesetzlichen Rentenversicherung und Informationen zur Altersvorsorge und zur Grundsicherung.

Zur elektronischen Antragserfassung kam seit 1998 das Programm €Antrag Online€ mit Zustimmung der Personalvertretung zum Einsatz, welches aufgrund einer Entscheidung der Aufsichtsbehörde wegen Sicherheitsrisiken im 1. Quartal 2011 abzuschalten war. Das neue Programm sollte flächendeckend in allen Auskunfts- und Beratungsstellen zum 1. Juli 2010 eingeführt werden.

Beiden Programmversionen ist gemeinsam, dass die Rentenberater/innen mit ihrer Hilfe Anträge am Bildschirm des Arbeitsplatzrechners analog zum Antrag in Papierform ausfüllen, speichern, versenden und ausdrucken können.

Die Benutzeroberfläche beider Versionen unterscheidet sich im Aufbau mit Titel-, Menü- und Werkzeugleiste sowie Statuszeile nicht. Jedoch ist der Bearbeitungsbereich in der neuen Version anders gestaltet. Er bestand bei €Antrag Online€ aus zwei nebeneinander angeordneten Fenstern, der Vorgangsseite mit Navigator links und der Antragsseite rechts, während €eAntrag/Expertenversion€ vier im Uhrzeigersinn angeordnete Fenster zeigt: Oben links den Vorgangsmanager mit Navigator, oben rechts den Eingabebereich, unten rechts das Fenster €Bemerkungen€/€Hilfe€ sowie unten links das Antragsfenster. Anders als bei der Vorgängerversion können im Vorgangsmanager bereits erfasste Vorgänge nach verschiedenen Kriterien sortiert werden. Vorgänge, die bereits gedruckt wurden und für die elektronische Weiterleitung bereitstehen, werden entsprechend gekennzeichnet. Im Navigator werden alle Abschnitte und Fragen des aktiven Antrags in €Bäumen€ dargestellt. Die aktuelle Position im Eingabefenster wird im Navigator farblich unterlegt. Anhand von Symbolen wird dargestellt, welche Fragen bereits beantwortet wurden, welche Fragen Pflichtfragen und unbeantwortet sind und welche Fragen zu einem Unterantrag führen. Auch der Eingabebereich ist umgestaltet: Es können jetzt mehrere Anträge zu einem Vorgang parallel geöffnet und über entsprechende Reiter aktiviert werden. Pflichtfragen und -felder sind besonders gekennzeichnet. Im Fenster €Bemerkungen€ können zu jeder aktiven Frage Bemerkungen eingegeben werden. Im selben Bereich kann eine kontextbezogene Hilfe aufgerufen werden. Im Antragsfenster wird der im Vorgangsmanager markierte oder im Eingabefeld geöffnete Vorgang mit Hauptantrag und zugehörigen Unteranträgen dargestellt. Hier kann jeder einzelne Antrag geöffnet werden.

Bei den Einstellungen und Funktionalitäten gibt es im Wesentlichen folgende Neuerungen: Der Anwender kann zwischen Kurz- und Langtexten bei der Fragestellung wählen. Es steht eine Volltextsuche zur Verfügung. Der Abschlussdialog wird durch eine €Zusammenfassung€ ersetzt, in der die Fragen des Antrags mit den Antworten aufgelistet werden und von der man durch Anklicken des Fragetextes in das Eingabefenster wechseln kann. Während der Antragsaufnahme können weitere Formulare ausgedruckt werden.

Auch die Antragserfassung hat sich geändert: Die Bearbeitung der Fragen geschieht nicht mehr in Blöcken, bei der über den Befehl €weiter€ die nächste Gruppe von Fragen aufgerufen wird, vielmehr werden nun sämtliche Fragen im Eingabebereich dargestellt. Die Anzeige der überarbeiteten Fragen wird dynamisch weitergeschoben. Des Befehls €weiter€ bedarf es nicht mehr. Es kann zudem mit einer Antragsautomatik gearbeitet werden. Dabei werden nach Beantwortung der letzten Frage des Antrags automatisch der nächste Antrag bzw. beim letzten Antrag der Druckdialog und danach der Sendedialog geöffnet. Mehrere Anträge eines Vorgangs können auch gleichzeitig geöffnet sein. So können Hauptantrag und notwendige Unteranträge gleichzeitig bearbeitet werden. Sofern zu einer Frage Angaben hinzugefügt wurden, werden diese im Eingabefenster unter dem Fragetext aufgelistet. Wenn für die Beantwortung einer Frage mehrere Tabellenzeilen erforderlich sind, besteht die Möglichkeit, ein neues Angabenfenster durch Anklicken der Schalfläche €Neue Zeile€ zu öffnen. Bei der Eingabe von Zeiträumen im Angabenfenster erkennt €eAntrag/Expertenversion€ automatisch, ob es sich um ein bestimmtes oder unbestimmtes Datum handelt. Bei der Vorgabe eines bestimmten Zeitraums erfolgt wie bisher eine Plausibilitätsprüfung.

Unter dem 23. Juni 2010 forderte der Antragsteller die Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens. Der Einsatz von €eAntrag/ Expertenversion€ löse Beteiligungsrechte nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG (Gestaltung der Arbeitsplätze), § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG (Überwachung des Verhaltens oder der Leistung der Beschäftigten), § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG (Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung der Arbeitsabläufe) sowie § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG (Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden) aus. Er bat um Mitteilung, inwieweit das neue Verfahren den Anforderungen der Barrierefreiheit entspreche.

Der Beteiligte widersprach dem Ansinnen des Antragstellers: Anders als bei der erstmaligen Einführung ergäben sich bei der Verbesserung der Benutzeroberfläche des Programms keine gravierenden Änderungen im Arbeitsablauf und in der Arbeitsweise der Berater/innen. Die an den Antragsformularen orientierte Benutzerführung bleibe erhalten. Programmlogik und Steuerung seien weitgehend identisch. Auch die Gestaltung der Arbeitsplätze ändere sich für die Beschäftigten nicht. Die wesentliche Änderung gegenüber der alten Version bestehe in der neu entwickelten browserbasierten Oberfläche. Es stünden nun gleichzeitig mehrere Fenster zur Verfügung, die in der Darstellung individuell angepasst werden könnten. Es sei jedoch keine Erweiterung von Funktionalitäten vorgesehen, die zu maschinellen Auswertungen von Verhaltens- und Leistungsdaten der Mitarbeiter/innen führe. Es würden lediglich anonymisierte Daten zu statistischen Zwecken ausgewertet. Persönliche Daten des Antragsaufnehmers oder des Antragstellers würden nicht angezeigt. Durch die neu gestaltete Benutzeroberfläche werde eine zeitgemäße Anpassung an moderne technische Standards erzielt, die Qualität des Arbeitsprodukts dadurch aber nicht essentiell verbessert. Die Maßnahme sei nicht primär darauf angelegt, eine schnellere Antragsaufnahme zu erreichen. Das bisherige Verfahren sei durch jahrelange kontinuierliche Weiterentwicklung bereits entsprechend ausgereift. Die Frage der Barrierefreiheit lasse sich erst nach einem neuen Prüfbericht der zuständigen Koordinierungsstelle beantworten.

Unter dem 13. September 2010 präzisierte der Antragsteller seine Mitbestimmungsforderung: Nach der EU-Bildschirmrichtlinie gehöre die Benutzeroberfläche als Schnittstelle Mensch-Maschine zum Begriff des Arbeitsplatzes, zumindest im Hinblick auf die Ergonomie. Es gehe um die Kontrolle der Einhaltung der Schutzvorschriften zur Verhinderung von Ermüdung, Kreislaufbeschwerden, Konzentrationsstörungen und Augenbelastungen durch z.B. zu kleine Bildschirmschrift, ungünstige Informationsdarstellung oder unlogische Menüführung. Bis das neue Programm barrierefrei, benutzer- und anwenderfreundlich und fehlerarm geworden sei, müsse die alte Version zur Verfügung stehen.

Der Beteiligte griff die Bedenken des Antragstellers teilweise auf und kündigte eine neue Verfahrensversion von €eAntrag/Expertenversion€ an, die Barrierefrei-heit und eine individuelle Schriftgrößenveränderung beinhalten sollte. Das Sicherheitskonzept würde nach Prüfung zur Einsicht zur Verfügung gestellt. Bei einer Einsichtnahme in den Räumen des IT-Sicherheitsmanagements könnten auch zustimmungsrelevante Fakten erörtert werden. Eine förmliche Beteiligung des Antragstellers lehnte der Beteiligte jedoch ebenso ab wie die Vorhaltung der alten Version. €Antrag Online€ könne bis längstens Februar 2011 ohne Verfahrensänderung im Parallelbetrieb zu €eAntrag/Expertenversion€ genutzt werden.

Nachdem der Beteiligte im Januar 2011 mitgeteilt hatte, dass das angekündigte Sicherheitskonzept nicht erstellt werde, weil der IT-Sicherheitsbeauftragte gegen die Einführung des Verfahrens nach Prüfung der Dokumentation keine Einwände erhoben habe, hat der Antragsteller am 19. August 2011 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen: Die Einführung der neuen Software löse die Mitwirkung bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschäden aus (§ 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG). Durch die Einführung einer unergonomisch gestalteten Software könnten Gesundheitsschädigungen eintreten. Auch die Kontrolle der Barrierefreiheit sei eine Maßnahme zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen. Aus denselben Gründen bestehe das Mitbestimmungsrecht bei der Gestaltung der Arbeitsplätze. Die neue Software diene des Weiteren zur Erleichterung des Arbeitsablaufs. Sie erlaube es, mehrere Anträge eines Vorgangs gleichzeitig geöffnet zu halten. Im Eingabefenster bestehe durch die Schaltfläche €neue Zeile€ die Möglichkeit, sofort ein neues leeres Fenster zu öffnen. Es entfalle die Zeitraumangabe zwischen €bestimmt€ und €unbestimmt€. Schließlich werde eine neue Arbeitsmethode eingeführt, weil das Antragserfassungsprogramm komplett neu entwickelt worden sei.

Er hat beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte vor der endgültigen Einführung des Verfahrens €eAntrag/Expertenversion€ in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund verpflichtet ist, den Antragsteller zu beteiligen.

Der Beteiligte hat zur Begründung seines Zurückweisungsantrags sein vorgerichtliches Vorbringen vertieft und ergänzend ausgeführt: Es sei bereits das Rechtsschutzbedürfnis zweifelhaft, weil die durch den Einsatz im Rechenzentrum der Deutschen Rentenversicherung Bund ab 1. Januar 2011 verwirklichte Maßnahme nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Das Vorgängerprodukt sei bereits endgültig abgeschaltet und nicht mehr einsatzfähig. Das Verfahren €eAntrag/Ex-pertenversion€ sei zudem bei allen anderen Rentenversicherungsträgern im Einsatz und könne nicht isoliert bei der Deutschen Rentenversicherung Bund abgeschaltet werden. Die geänderte Version stelle keine Maßnahme zur Erleichterung des Arbeitsablaufs dar. Mit den Veränderungen seien nur Wünsche und Verbesserungsvorschläge aus den Reihen der Anwender umgesetzt worden. Durch die Öffnung mehrerer Anträge könne der Anwender selbst entscheiden, in welcher Reihenfolge er die Antragsformulare abarbeite. Dies führe nicht zwangsläufig zu einer beschleunigten Arbeitsweise. Ziel der Veränderungen sei nicht, einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes so zu verbessern, dass eine erhöhte körperliche oder geistige Belastung zu befürchten sei. Es werde auch keine grundlegend neue Arbeitsmethode eingeführt. Denn die geänderte Oberfläche habe keine wesentlichen Auswirkungen auf die Arbeitsabläufe. Die neue Version orientiere sich weiterhin an der durch die Antragsformulare der Rentenversicherung vorgegebenen Reihenfolge der Fragen innerhalb der einzelnen Anträge. Die nächsten geplanten Änderungen beträfen die Umsetzung der Barrierefreiheit mit Anbindung assistiver Software.

Mit Beschluss vom 3. April 2012 hat das Verwaltungsgericht den Feststellungsantrag zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es: Der Antrag sei zulässig. Das Rechtsschutzbedürfnis sei nicht dadurch entfallen, dass das Verfahren €eAntrag/ Expertenversion€ in allen Verwaltungsstellen der Dienststelle ebenso wie bei anderen Rentenversicherungsträgern eingeführt worden sei. Die Dienststelle könne sich nach gerichtlicher Feststellung des Mitbestimmungsrechts zunächst darauf beschränken, das bislang unterbliebene Mitbestimmungsverfahren nachzuholen. Ob und in welchem Umfang die Maßnahme rückgängig zu machen sei, sei vom Ausgang des nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens abhängig. Der Antrag sei jedoch unbegründet. Die beabsichtigte Maßnahme werde vorrangig zur Verbesserung der Antragsbearbeitung, nicht aber zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG ergriffen. Auch der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG greife hier nicht ein. Es sei nicht anzunehmen, dass die Maßnahme darauf abziele, die Arbeitsleistung der Beschäftigten im Sinne einer Arbeitsverdichtung zu heben. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Einführung der in Rede stehenden Software zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich mit einer erhöhten Arbeitsbelastung im Ganzen verbunden wäre. Ebenso wenig sei ersichtlich, inwieweit die mit der neuen Software ermöglichte Lockerung der Bearbeitungsreihenfolge und der bessere Überblick über die mit Hilfe der Software zu bearbeitenden Teilschritte der Antragsaufnahme in irgendeiner Weise zu einer erhöhten Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten führen könnten. Die Lockerung einer zuvor zwingenden Vorgabe der Arbeitsreihenfolge sei typischerweise gerade nicht mit einer Anhebung des Arbeitspensums verbunden. Der mit dem neuen Programm erhöhte Handlungsspielraum der Anwender überlasse es den Beschäftigten gerade selbst, ob sie an der bisherigen Bearbeitungsreihenfolge festhalten oder von den Möglichkeiten der freieren Gestaltung der Arbeitsreihenfolge Gebrauch machen wollten. Selbst wenn damit möglicherweise im Ergebnis eine höhere Zahl bearbeiteter Anträge als zuvor in einem vergleichbaren Zeitraum zu Stande käme, wäre dies gerade nicht Folge der mit der Erleichterung des Arbeitsablaufs typischerweise verbundenen Verdichtung der Arbeitsleistung, sondern eines durch die Beschäftigten individuell gestalteten, subjektiv als optimal empfundenen Arbeitsablaufs. Es werde auch keine grundlegend neue Arbeitsmethode im Sinne des § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG eingeführt.

Zwar könne dies auch dann vorliegen, wenn die Änderung sich auf bestimmte Abschnitte des Arbeitsablaufs beschränke. Voraussetzung sei jedoch, dass die in Rede stehende Änderung für die von ihr betroffenen Dienstkräfte ins Gewicht fallende körperliche oder geistige Auswirkungen habe. Die Eröffnung zusätzlicher Flexibilität in der Bearbeitung von Anträgen z.B. durch das gleichzeitige Öffnen mehrerer Bearbeitungsfenster lasse derartige Auswirkungen nicht erkennen. Das Wechseln zwischen verschiedenen Fenstern und Programmen sei heute vielmehr Standard fast aller Bearbeitungsprogramme. Dem weiteren vom Antragsteller reklamierten Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG bei der Gestaltung der Arbeitsplätze liege ein räumliches Verständnis des Begriffes des Arbeitsplatzes zu Grunde. Möge hierzu auch die Benutzeroberfläche unter Gesundheits- und Sicherheitsgesichtspunkten gehören, so stehe auch dieser Tatbestand bei der Anwendung verbesserter Software-Versionen unter dem Vorbehalt einer grundlegenden Umgestaltung. Vor dem Hintergrund, dass der Gesetzgeber bei der im Jahre 1974 erfolgten Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes die sich aus der Einführung der Bildschirmarbeit ergebenden Probleme bei der Anwendung des Gesetzes nicht habe berücksichtigen und den nahe liegenden Zusammenhang zwischen der Benutzeroberfläche auf einem Bildschirm und der Funktionalität der jeweiligen Computer-Software nicht habe erkennen können, sei zu folgern, dass die Gestaltung der Benutzeroberfläche bei Bildschirmarbeitsplätzen insoweit, als diese maßgeblich als Ausdruck der durch die Software bestimmten Arbeitsmethode anzusehen sei, vorrangig den Maßstäben des die Änderung der Arbeitsmethode betreffenden Mitbestimmungsregelung des § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG unterliegen solle. Änderungen der Software für Anwendungsprogramme an Bildschirmarbeitsplätzen seien deshalb nur dann der Mitbestimmung unterworfen, wenn diese Änderungen als Einführung neuer Arbeitsmethoden anzusehen seien. Dies sei aber wie gesagt nicht der Fall. In Bezug auf die Lesbarkeit und sonstigen optischen Belastungsfaktoren ergäben sich ebenfalls nur unwesentliche Veränderungen.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, die er wie folgt begründet: Der einengenden Auslegung des Merkmals €zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen€ durch das Verwaltungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht sei nicht zu folgen. Es müsse genügen, wenn der öffentliche Arbeitgeber das Ziel des Arbeitsschutzes jedenfalls mit verfolge. Sonst würde das Mitbestimmungsrecht der Zielbestimmung seitens des Arbeitgebers unterworfen und somit ausgehöhlt. Das Bundesverwaltungsgericht habe seine Rechtsprechung im Übrigen für den Bereich der Verwaltungsvorschriften modifiziert: Es reiche aus, dass eine die Unfallverhütung bezweckende Teilregelung nicht nur von untergeordneter Bedeutung sei. So aber liege es hier: Aus dem Schulungskonzept für die neue Software gehe hervor, dass die Barriere-freiheit und die Beeinflussbarkeit der Schriftgröße nicht nur untergeordnete Bedeutung habe. Auch die Begründung eines Ausschlusses der Mitbestimmung bei der Gestaltung der Arbeitsplätze überzeuge nicht. § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG sei nicht der speziellere Mitbestimmungstatbestand, auch wenn es um die Gestaltung einer Benutzeroberfläche eines Programms gehe. Bereits im Zeitpunkt der letzten Gesetzesnovelle 1974 habe es in der öffentlichen Verwaltung technische Vorgänger der Personal-Computer gegeben. Die Auslegung überzeuge aber auch vom Schutzzweck der beiden Mitbestimmungstatbestände her nicht. Der Arbeitsplatz sei im Gegensatz zur Arbeitsmethode räumlich, nicht funktional zu verstehen. Da die neue Software Änderungen bei der Ergonomie mit sich bringe, sei nicht der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG, sondern derjenige des § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG einschlägig. Da die neue Software den Arbeitsablauf erleichtere, greife auch der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG. Die Neuerung sei eingeführt worden, um die Anträge künftig korrekter zu bearbeiten. Da in der Antragsbearbeitung bei vermehrtem Antragsaufkommen immer weniger Mitarbeiter/innen eingesetzt würden, werde von jedem einzelnen Beschäftigten eine deutlich gesteigerte Inanspruchnahme gefordert. Durch die Einführung von €eAntrag/Expertenversion€ verringere sich das Auftragsvolumen bei der Posteingangsstelle und beim Botendienst mit der Folge eines zu erwartenden Abbaus von Arbeitsplätzen dort. Schließlich sei auch der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG einschlägig, weil die Maßnahme als technische Einrichtung dazu bestimmt, d.h. nach objektiv-finaler Betrachtungsweise dazu geeignet sei, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Aus datensicherungstechnischen Gründen sei der Zugriff auf individualisierbare Nutzerdaten möglich. Die Mitbestimmung diene hier gerade auch der Überprüfung, inwieweit eine Überwachung möglich sei.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 3. April 2012 zu ändern und festzustellen, dass der Beteiligte vor der endgültigen Einführung des Verfahrens €eAntrag/Expertenversion€ in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund verpflichtet ist, den Antragsteller zu beteiligen.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt ergänzend aus: Auch wenn die Datenabrufe des jeweiligen Anwenders aus Sicherheitsgründen protokolliert würden, ermöglichten sie keine Verhaltens- und Leistungskontrolle. Diese Daten würden nämlich nicht in den Verfahren der elektronischen Antragstellung gehalten, sondern seien im Versicherungskonto abgelegt. Die Entscheidung sei auch zu § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG (Erleichterung des Arbeitsablaufs) richtig. Überwiegend handele es sich bei den Neuerungen um zusätzliche Optionen, die der Anwender individuell nutzen könne, aber nicht nutzen müsse. Verbesserungen in der Handhabung aufgrund von Hinweisen aus der Praxis seien bei Neuversionen gang und gäbe. Die Behauptung des Antragstellers, die Zahl der elektronischen Antragsaufnahmen habe erheblich zugenommen, treffe nicht zu. Dass von anderen Nutzergruppen seit der Einführung von €eAntrag/Expertenversion€ mehr Anträge auf elektronischem Wege aufgenommen und gesandt würden, sei nicht auf die neue Anwendung, sondern hauptsächlich auf Veränderungen in der technischen Infrastruktur der externen Stellen zurückzuführen. Die Einführung des neuen Programms sei nicht darauf angelegt, einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder das Arbeitsprodukt qualitativ zu verbessern. Mit ihr sei auch nicht zwangsläufig eine erhöhte Inanspruchnahme der Beschäftigten verbunden. Die vom Antragsteller in Bezug genommenen Beschäftigten bei der Posteingangsstelle und beim Botendienst seien in der Sachbearbeitung, den Servicediensten der inneren Verwaltung, aber nicht bei den Auskunfts- und Beratungsstellen angesiedelt. Abgesehen davon seien die Auswirkungen auf diese Beschäftigten bei der Vorgängerversion gewürdigt und von den Personalvertretungen mitbestimmt worden. Auswirkungen auf den Botendienst seien im Übrigen derzeit zu vernachlässigen, weil es noch keine elektronische Aktenführung gebe.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsteller das Mitbestimmungsrecht bei der Einführung des Verfahrens €eAntrag/Expertenversion€ in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund zu Unrecht versagt.

Mit der Fachkammer sieht auch der Senat den Antrag als zulässig an, insbesondere stehen sich die richtigen Verfahrensbeteiligten gegenüber und fehlt dem Antragsteller nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

Das Direktorium der Deutschen Rentenversicherung Bund ist Dienststellenleiter im Sinne von § 7 Satz 1 BPersVG. Nach § 42 Abs. 1 der Satzung der Deutschen Rentenversicherung Bund in der Fassung vom 2./3. Dezember 2009 führen dessen Mitglieder hauptamtlich die laufenden Verwaltungsgeschäfte. Dazu gehört auch die Einführung einer neuen Version des Antragsbearbeitungsprogramms für die Beschäftigten der Auskunfts- und Beratungsstellen bei der Deutschen Rentenversicherung Bund. Zwar handelt nach § 88 Nr. 2 BPersVG bei bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der Sozialversicherung, zu denen auch die Deutsche Rentenversicherung Bund zählt, abweichend von § 7 Satz 1 BPersVG der Vorstand. Dies gilt indes nur, soweit ihm die Entscheidungsbefugnis vorbehalten ist. Zu solchen Vorbehaltsaufgaben gehören nach § 138 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 9 und 13 SGB VI u.a. Grundsätze und Koordinierung der Datenverarbeitung und Servicefunktionen sowie Grundsätze der Organisation und Aufgabenzuweisung der Auskunfts- und Beratungsstellen. Um solche Grundsatzaufgaben geht es hier jedoch nicht. Denn es steht nur eine verbesserte Version des Arbeitswerkzeugs der Mitarbeiter der Auskunfts- und Beratungsstellen in Rede.

Der Antragsteller (Gesamtpersonalrat) ist die zuständige Personalvertretung. Von der Einführung der neuen Version €eAntrag/Expertenversion€ sind die bei den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund Beschäftigten betroffen. Innerhalb des zweistufigen Aufbaus der Deutschen Rentenversicherung Bund sind die Auskunfts- und Beratungsstellen bei der Hauptverwaltung angesiedelt. Zwar besteht bei dem Direktorium ein €Hauspersonalrat€. Da jedoch mindestens die Auskunfts- und Beratungsstelle am Standort Gera Teil einer nach § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigten Dienststelle ist, handelt gemäß §§ 55, 82 Abs. 1, 3 und 4 BPersVG im Mitbestimmungsverfahren nach § 69 Abs. 1 BPersVG der Gesamtpersonalrat.

Für das konkrete Feststellungsbegehren besteht ungeachtet der bereits vollzogenen Einführung der neuen Version €eAntrag/Expertenversion€ in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund und bei anderen Rentenversicherungsträgern ein Rechtsschutzbedürfnis. Hat nämlich die Dienststelle eine Maßnahme unter Missachtung von Mitbestimmungsrechten getroffen, so ist sie objektiv-rechtlich verpflichtet, die Maßnahme rückgängig zu machen, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist. Wie die Fachkammer unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 - (juris Rn. 10) zutreffend ausgeführt hat, hat der Personalrat in diesem Fall einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens. Wenn die Rückkehr zur alten Version €Antrag Online€ auf erhebliche rechtliche, technische und/oder finanzielle Schwierigkeiten stößt, kann sich die Dienststelle nach gerichtlicher Feststellung des Mitbestimmungsrechts zunächst darauf beschränken, das bislang unterbliebene Mitbestimmungsverfahren nachzuholen. Ob und in welchem Umfang die Maßnahme rückgängig zu machen ist, ist dann vom Ausgang des nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens abhängig. Dass im künftigen Zeitpunkt einer etwaigen Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens jegliche Änderung im Sinne des Antragstellers ausgeschlossen ist, vermag der Senat dem Vortrag des Beteiligten, das sich ausschließlich auf die Rückkehr zum Vorgängerprodukt bezieht, nicht zu entnehmen.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Einführung bzw. Anwendung des neuen Verfahrens €eAntrag/Expertenversion€ ist mitbestimmungspflichtig nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 und 17 BPersVG sowie nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG (b). Dagegen sind die Mitbestimmungstatbestände des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG und des § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG nicht erfüllt (a).

a) Nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen. In Ansehung des Wortlauts der Norm (€€zur Verhütung von€€) muss die Maßnahme darauf abzielen, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb der Dienststelle zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Damit unterliegen Maßnahmen, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Der Senat folgt insoweit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. September 2012 - BVerwG 6 PB 10.12 -, juris Rn. 5, m.w.N., und Beschluss des erkennenden Senats vom 8. November 2012 - OVG 62 PV 2.12 -, juris Rn. 20).

Die vom Antragsteller vorgebrachte Kritik an dieser Rechtsprechung, das Mitbestimmungsrecht werde so der Zielbestimmung seitens des Arbeitgebers unterworfen und ausgehöhlt, ist nicht gerechtfertigt. Denn der Beurteilung ist eine objektiv-finale Betrachtungsweise zugrunde zu legen. Die Frage, ob die vorgesehene Maßnahme auf die Verhütung von Dienst- oder Arbeitsunfällen oder von sonstigen Gesundheitsschädigungen abzielt oder ob sie auf die Erreichung anderer Zwecke gerichtet ist, ist daher nach dem objektiven Inhalt der Maßnahme und den in diesem Zusammenhang relevanten Umständen zu beurteilen. Motive und Erklärungen desjenigen, der die Maßnahme initiiert, sind nicht maßgeblich (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. September 2012, a.a.O., Rn. 7, m.w.N.).

Bei dieser Betrachtungsweise wird das Mitbestimmungsrecht gerade nicht der Deutungshoheit des Dienststellenleiters unterworfen.

Der Hinweis des Antragstellers auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Mai 2003 (- BVerwG 6 P 16.02 -, juris Rn. 62), in dem das Gericht eine die Unfallverhütung bezweckende Teilregelung einer Verwaltungsvorschrift der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG unterworfen hat, hilft nicht weiter. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dieser Entscheidung betont, dass die Maßstäbe für die Beurteilung einer Einzelmaßnahme nicht unverändert auf die Bewertung einer Verwaltungsvorschrift übertragen werden können. Im Übrigen hat das Gericht in der zuvor zitierten Entscheidung vom 13. September 2012 für Einzelmaßnahmen ausdrücklich an seiner langjährigen Rechtsprechung festgehalten.

Die in Rede stehende Maßnahme der Einführung und Anwendung einer neuen Version zur elektronischen Antragsbearbeitung erfüllt das Kriterium einer unmittelbar auf die Verhinderung von Gesundheitsschädigungen gerichteten Maßnahme bei objektiv-finaler Betrachtungsweise offenkundig nicht. Im Vordergrund stehen Verbesserungen bei der Anwendung des Programms der Antragsbearbeitung. Dass der Dienststellenleiter bei der Maßnahme der Einführung und Anwendung der verbesserten Version Grundsätze der Ergonomie und der Barrierefreiheit bzw. -armut und damit auch Grundsätze zur Vermeidung von Gesundheitsschädigungen zu beachten hat, bildet nur eine mittelbare, durch die Einführung und Anwendung des verbesserten Programms erst ausgelöste Verpflichtung.

Auch § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG eröffnet hier kein Mitbestimmungsrecht. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen über die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden mitzubestimmen.

Mit der Arbeitsmethode wird festgelegt, auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welche Beschäftigten die Aufgaben der Dienststelle erfüllt werden sollen. Die Arbeitsmethode ist das auf der Grundlage der personellen, räumlichen, technischen und sonstigen bedeutsamen Gegebenheiten und Möglichkeiten der Dienststelle entwickelte Modell des Ablaufs derjenigen Arbeit, die zur Aufgabenerfüllung geleistet werden muss. Eingeführt wird eine neue Arbeitsmethode, wenn sie im Dienststellenbereich erstmals angewandt wird.

Die elektronische Datenverarbeitung ist eine Arbeitsmethode in diesem Sinne. Durch sie wird festgelegt, dass die öffentlichen Aufgaben in der Dienststelle unter Einsatz von Rechnern sowie unter Verwendung eines Betriebssystems und von Programmen erfüllt werden. Damit wird zugleich der Bearbeitungsweg durch die jeweils zuständigen und damit zugriffsberechtigten Dienstkräfte gesteuert.

Da in den Auskunfts- und Beratungsstellen der Deutschen Rentenversicherung Bund die elektronische Datenverarbeitung bei der Antragsbearbeitung schon seit längerem zum Einsatz kommt, wird mit der neuen Version keine neue Arbeitsmethode eingeführt. Mag auch ein Programmaustausch im Einzelfall das Merkmal der €Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden€ erfüllen können, so ist dies bei €eAntrag/Expertenversion€ schon deshalb nicht der Fall, weil die Arbeitsmethode - die Bearbeitung von Anträgen in elektronischer Form durch Eingabe der Antworten in ein elektronisches Antragsformular - dieselbe geblieben ist. Die Abarbeitung orientiert sich nach wie vor an den gleich gebliebenen Formularen. Die ergonomische und funktionelle Verbesserung des Programms mag eine Änderung der Arbeitsmethode darstellen, aber keine Einführung einer solchen. Erst recht ist sie nicht grundlegend neu. Denn jedenfalls hat die Änderung für die von ihr betroffenen Dienstkräfte keine ins Gewicht fallenden körperlichen oder geistigen Auswirkungen.

Die Änderungen in der Antragsbearbeitung beschränken sich darauf, dass jetzt sämtliche Fragen im dynamischen Eingabebereich dargestellt werden und die Anzeige der überarbeiteten Fragen dynamisch weitergeschoben wird, dass nach der Beantwortung der letzten Frage des Antrags über eine Schaltfläche automatisch der nächste Antrag geöffnet wird, dass hinzugefügte Angaben im Eingabefenster unter dem Fragetext aufgelistet werden, dass die Möglichkeit gegeben ist, ein neues Angabenfenster durch Anklicken der Schaltfläche €Neue Zeile€ zu öffnen, dass das Programm bei der Eingabe von Zeiträumen im Angabenfenster automatisch erkennt, ob es sich um ein bestimmtes oder unbestimmtes Datum handelt. Alle diese Änderungen erleichtern den Arbeitsablauf. Ihre Auswirkungen auf die körperlichen oder geistigen Kräfte fallen aber nicht ins Gewicht. Da der Antragsteller diesen Mitbestimmungstatbestand nach seinen Ausführungen in der mündlichen Anhörung wie auch nach seiner Beschwerdebegründung selbst nicht (mehr) als erfüllt ansieht (Seite 9 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2012), nimmt der Senat auf die insoweit zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Beschluss (S. 10 ff. des Beschlussabdrucks) Bezug.

b) Die Maßnahme ist jedoch mitbestimmungspflichtig gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über die Gestaltung der Arbeitsplätze.

Unter Arbeitsplatz ist der räumliche Bereich zu verstehen, in dem der Beschäftigte tätig ist, sowie seine unmittelbare Umgebung. Darunter fällt die Anordnung der Arbeitsmittel und der Arbeitsgegenstände, mit denen der Beschäftigte an diesem umgrenzten Ort seine Arbeitsleistung erbringt. Der Zweck der Vorschrift besteht darin, durch eine menschengerechte Gestaltung des Arbeitsplatzes die schutzwürdigen Belange des Beschäftigten zu wahren. Die Personalvertretung soll die räumlichen und sachlichen Arbeitsbedingungen und die Arbeitsumgebung im Interesse der Gesundheit der Beschäftigten beeinflussen können. Mitbestimmungspflichtig sind deshalb nur Festlegungen in Bezug auf erst einzurichtende Arbeitsplätze oder Änderungen der Anlage und Ausgestaltung vorhandener Arbeitsplätze, die ihrer Eigenart nach oder wegen ihrer Auswirkungen auf den dort Arbeitenden objektiv geeignet sind, das Wohlbefinden oder die Leistungsfähigkeit der Beschäftigten zu beeinflussen. Unbedeutende Umstellungen an einem Arbeitsplatz unterliegen nicht der Mitbestimmung, mag sie der dort tätige Beschäftigte auch subjektiv als belastend empfinden (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 1991 - BVerwG 6 P 7.90 -, juris Rn. 32, vom 16. Dezember 1992 - BVerwG 6 P 29.91 -, juris Rn. 31 und vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 -, juris Rn. 70; dem folgend Beschluss des 60. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 2. März 2011 - OVG 60 PV 10.10 -, juris Rn. 46, für die vergleichbare Rechtslage nach dem Berliner Personalvertretungsgesetz).

Zu der Gestaltung der Arbeitsplätze gehört auch die Einführung und Anwendung einer neuen Version eines Programms zur elektronischen Datenverarbeitung, die den Beschäftigten bei der Ausführung ihrer Arbeitsaufgabe zur Verfügung steht. Die Benutzerfreundlichkeit eines Anwendungsprogramms bestimmt das Zusammenwirken von Mensch und Arbeitsmittel und gehört zur Ausstattung eines Bildschirmarbeitsplatzes (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 20 und 21 des Anhangs der Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit an Bildschirmgeräten [Bildschirmarbeitsverordnung - BildscharbV] vom 20. Dezember 1996 [BGBl. I S. 1843], zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. Dezember 2008 [(BGBl. I S. 2768], und § 3 Nr. 20 und 21 des für die Arbeitnehmer bei der Deutschen Rentenversicherung Bund geltenden Tarifvertrages über die Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmern auf Arbeitsplätzen mit Bildschirmgeräten vom 12. August 1997 [TV Bildschirmarbeitsplätze]).

Betroffen ist dabei in Abgrenzung zum Merkmal der Arbeitsmethode nicht die Art der Antragsbearbeitung, sondern die Gestaltung der Benutzeroberfläche einschließlich der Menüführung. Der Senat hält dafür, dass die diesbezüglichen Änderungen - Hinzutreten zwei weiterer Fenster (Bemerkungen/Hilfe und Antragsfeld), Sortierung der Anträge im Vorgangsmanager, farbliche Unterlegung des aktiven Antrags, Navigation nach €Bäumen€, Öffnung mehrerer Anträge, Anzeige von Antrag und Unteranträgen, automatisches Weiterschieben nach der Bearbeitung einer Frage, besondere Kennzeichnung der Pflichtfragen und -felder, Wahl zwischen Kurz- und Langtexten bei der Fragestellung, Volltextsuche, Anzeige der erfassten Tabelleninhalte im selben Eingabebereich direkt unter der Frage, Schaltfläche €neue Zeile€ - eine nicht unbedeutende Umstellung in Bezug auf die Ergonomie bei der Anwendung darstellen und damit objektiv geeignet sind, das Wohlbefinden oder die Leistungsfähigkeit der Beschäftigten zu beeinflussen.

Es kommt hinzu, dass nach dem eigenen Vorbringen des Beteiligten im Schriftsatz vom 12. März 2012 €mit der Änderung der Benutzeroberfläche (€) eine Anpassung der vor über zehn Jahren entwickelten Benutzeroberfläche von €Antrag Online€ an zeitgemäße softwareergonomische Grundsätze und Anforderungen, wie sie z.B. durch die Normenreihe ISO oder die BITV 2.0 gefordert werden, verfolgt und erreicht€ wurde. Bezweckt der Beteiligte mit der Maßnahme selbst die Änderung der Arbeitsumgebung jedenfalls auch im Interesse der Gesundheit der Beschäftigten, ist nicht nachvollziehbar, weshalb er der Interessenvertretung dieser Beschäftigten die Beteiligung an der Maßnahme verwehrt. Gleiches gilt im Ergebnis für das In-Aussicht-Stellen einer (für die Anwender) barrierefreien Version mit individueller Schriftgrößenveränderung, die der Beteiligte selbst für eine aktuell geltende Anforderung hält (Schreiben vom 26. November 2010 an den Antragsteller) und zu deren Einführung er sich durch § 7 Abs. 6 der Rahmendienstvereinbarung Informations-/Kommunikationstechnologien zwischen der Rechtsvorgängerin der Deutschen Rentenversicherung Bund und dem Hauptpersonalrat vom 12. Juni 2001 (RDV IuK-Technologie) verpflichtet hat.

Die vom Verwaltungsgericht an dieser Stelle vertretene Auffassung einer Verdrängung des in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestandes durch den Mitbestimmungstatbestand in § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG (Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden) im Sinne einer spezielleren Regelung teilt der Senat nicht. Die Untätigkeit des Bundesgesetzgebers auf dem Gebiet der Einführung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der Informations- und Kommunikationstechnik sowie der Änderung oder Ausweitung dieser Arbeitsmethoden rechtfertigt keine restriktive oder gar reduzierende Auslegung des Merkmals €Gestaltung der Arbeitsplätze€. Vielmehr deutet die Untätigkeit darauf hin, dass der Gesetzgeber, dem die Veränderungen auf diesem Gebiet und deren Auswirkungen auf die Arbeitswelt nicht verborgen geblieben sein werden, die Tatbestände des Personalvertretungsgesetzes weiterhin und unverändert für geeignet hält, die bei IT-Vorhaben auftretenden Probleme der Beteiligung zu lösen.

Klarstellend sei angefügt, dass der TV Bildschirmarbeitsplätze vom Anwendungsvorrang des Einleitungshalbsatzes in § 75 Abs. 3 BPersVG nicht erfasst ist. Denn er regelt die Einführung und Anwendung von Software-Programmen nicht abschließend. Aus demselben Grund fällt die Bildschirmarbeitsverordnung nicht unter den Gesetzesvorbehalt der Vorschrift. Nichts anderes gilt im Ergebnis für die RDV IuK-Technologie. Durch ihren Abschluss gelten nicht alle neuen Softwareprogramme als mitbestimmt. Als €Rahmendienstvereinbarung€ lässt sie die Mitbestimmung im Einzelfall unberührt und auch den Abschluss weiterer Dienstvereinbarungen zu (§ 8 RDV IuK-Technologie).

Die Maßnahme unterfällt zugleich dem Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistungen der Beschäftigten zu überwachen.

Als technische Einrichtungen im Sinne des vorbezeichneten Mitbestimmungstatbestandes sind Anlagen oder Geräte anzusehen, die unter Verwendung nicht menschlicher, sondern anderweit erzeugter Energie mit den Mitteln der Technik, insbesondere der Elektronik, eine selbständige Leistung erbringen. Das Programm €eAntrag/Expertenversion€ erfüllt dieses Kriterium zweifellos. Denn es unterstützt die in den Auskunfts- und Beratungsstellen beschäftigten Mitarbeiter der Deutschen Rentenversicherung Bund bei der Bearbeitung von Formularanträgen, indem es die eingegebenen Antworten auf Antragsfragen elektronisch verarbeitet, u.a. speichert, sortiert, auf Plausibilität prüft etc.

Nach Einführung der Anlage unterliegt jede spätere Veränderung im Betriebssystem oder an den Programmen als neuer Fall der Anwendung ggf. erneut der Mitbestimmung (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 -, juris Rn. 16). Da das Verfahren €eAntrag/Expertenversion€ das bislang verwendete Programm €Antrag Online€ ersetzt, handelt es sich um die Anwendung einer technischen Einrichtung, vorausgesetzt, sie ist dazu bestimmt, das Verhalten oder die Leistung der Dienstkräfte zu überwachen.

Ob eine solche Zweckbestimmung vorliegt, beurteilt sich anhand einer objektiven Betrachtungsweise. Der Mitbestimmungstatbestand erstreckt sich auf alle technischen Einrichtungen, die zur Überwachung objektiv geeignet sind, ohne dass der Dienststellenleiter bei ihrer Einführung und Anwendung die Absicht haben muss, sie zu diesem Zweck einzusetzen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. September 1992 - BVerwG 6 P 26.90 -, juris Rn. 27; dem folgend für die Rechtslage nach dem Berliner Personalvertretungsgesetz Beschlüsse des Senats vom 28. Februar 2006 - OVG 60 PV 19.05 -, juris Rn. 15, bestätigt durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2006 - BVerwG 6 PB 10.06 -, juris Rn. 4, und vom 5. November 2009 - OVG 60 PV 6.08 -, juris Rn. 30 sowie vom 2. März 2011 -, juris Rn. 18). Anlagen zur elektronischen Datenverarbeitung sind dann zur Überwachung geeignet, wenn sie mit einem entsprechenden Programm versehen sind oder versehen werden können. Dagegen ist das Mitbestimmungsrecht nicht gegeben, wenn die Befürchtung einer Überwachung objektiv und erkennbar unbegründet ist. Das ist der Fall, wenn die technische Einrichtung nach ihrer Konstruktion überhaupt nicht zur Überwachung geeignet ist oder wenn es zur Überwachung einer technischen Änderung der Anlage bedarf. Das gilt bei Anlagen der elektronischen Datenverarbeitung auch dann, wenn sich die Dienststelle ein entsprechendes Programm nur mit außergewöhnlichem und unverhältnismäßigem Aufwand beschaffen kann (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 -, juris Rn. 16).

Das Programm €eAntrag/Expertenversion€ ist zur Überwachung der Beschäftigten objektiv geeignet im vorbeschriebenen Sinne. Das neue Programm ermöglicht einen Zugriff auf Nutzungsdaten der mit ihm arbeitenden Beschäftigten. Diese Zugriffsmöglichkeit anhand von Protokolldateien hat zwar im Wesentlichen datensicherungstechnische Gründe, um z.B. Arbeitsschritte des Nutzers bei einer Fehlersuche im Programm, bei einem Angriff auf das Programm von außen u.a.m. rückverfolgen zu können. Das ändert indes an der objektiven Eignung des Programms zur Verhaltens- und Leistungskontrolle nichts (vgl. Leopold in DuD 2006, 274 ff., 275).

Besteht aber die Überwachungsmöglichkeit, gebietet es der Zweck des Mitbe-stimmungstatbestandes, das Ausmaß der durch das Programm ermöglichten Überwachung im Mitbestimmungsverfahren zu klären. Durch die Einschaltung des Personalrats sollen die Dienstkräfte nämlich vor unverhältnismäßiger, in ihrem Ausmaß nicht durchschaubarer Überwachung geschützt werden. Die durch das neue Programm ausgelösten Befürchtungen der Dienstkräfte durch fachkundige Aufklärung zu zerstreuen, ist Sache des Mitbestimmungsverfahrens (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011, a.a.O., Rn. 18). Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit des Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle ausgehen, auf das erforderliche Maß beschränkt bleiben. Denn ein Beschäftigter, der befürchten muss, während der Arbeit mit Hilfe technischer oder elektronischer Kontrolleinrichtungen jederzeit beobachtet oder in anderer Weise fortlaufend kontrolliert zu werden, kann unter einen Überwachungsdruck geraten, der ihn in der freien Entfaltung der Persönlichkeit behindert, ihn insbesondere unter Anpassungsdruck setzt und ihn in eine erhöhte Abhängigkeit bringt (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. September 1992 - BVerwG 6 P 26.90 -, juris Rn. 29).

Dabei ist auch die Verstärkung eines Überwachungsdrucks zu berücksichtigen, die aus den Ungewissheiten einer als €nur€ möglich bekannten, aber verdeckten und daher nicht erkennbaren Überwachung herrühren kann. Wenn es um den Schutz der freien Entfaltung der Persönlichkeit geht, muss nämlich auch die Sicht der Beschäftigten berücksichtigt werden. Demnach ist für den Schutzzweck bedeutsam auch das, was sie bei für sie nicht durchschaubaren Gegebenheiten vernünftigerweise, durch objektive Umstände veranlasst, an möglicher und zu erwartender Überwachung befürchten dürfen oder müssen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. September 1992, a.a.O., Rn. 30).

Da das Programm €eAntrag/Expertenversion€ nach seiner Konstruktion zur Überwachung geeignet ist und es dazu auch keiner technischen Änderung der Anlage, sondern nur einer entsprechenden Abfrage der gespeicherten Daten beim Zugriffsberechtigten bedarf, ohne dass der etwa kontrollierte Beschäftigte daran mitwirken müsste, ist die Befürchtung einer Überwachung nicht objektiv und erkennbar unbegründet.

Dass bei der Bekanntgabe solcher gespeicherten Daten, wenn sie mit persönlichen Daten der Anwender verknüpft oder verknüpfbar sind, der Zugriffsberechtigte seinerseits die Bestimmungen des Datenschutzgesetzes zu beachten hat, ändert an einer vom Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes erfassten Befürchtung der Beschäftigten, auf diesem Weg überwacht zu werden, nichts. Denn für die personalvertretungsrechtlich allein maßgebliche Frage, ob die technische Einrichtung €dazu bestimmt€ ist, Verhalten oder Leistung der Beschäftigten zu überwachen, kommt es auf die rechtliche Zulässigkeit eines Zugriffs der Dienststelle auf die Daten zunächst nicht an.

Allerdings ist auch bei einer am Schutzzweck orientierten Betrachtung die Mitbestimmung nicht eröffnet, wenn nach den objektiv feststehenden und erkennbaren Bedingungen für den Einsatz des Programms eine Überwachung nicht stattfindet und aus der Sicht eines "objektiven Betrachters" auch keine Veranlassung zu einer solchen Befürchtung besteht. Überwachungsbefürchtungen wegen absichtsvoller Gesetzesumgehung sind im öffentlichen Dienst nicht gerechtfertigt. Derart grobe Gesetzesverstöße könnte auch eine Mitbestimmung - ggf. in Form einer Dienstvereinbarung - schwerlich verhindern (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1992, a.a.O., Rn. Rn. 33).

Die Feststellung, dass eine Überwachung einen klaren Gesetzesverstoß darstellen würde, erfordert eine diesbezüglich eindeutige Rechtslage. Eine solche besteht indes nach Auffassung des Senats nicht.

Es gilt, wenn die fragliche Datenverarbeitung - wie hier - dienst- oder arbeitsrechtliche Rechtsverhältnisse betrifft, § 31 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2814). Danach dürfen personenbezogene Daten, die ausschließlich zu Zwecken der Datenschutzkontrolle, der Datensicherung oder zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Betriebes einer Datenverarbeitungsanlage gespeichert werden, nur für diese Zwecke verwendet werden. Ob indes Daten ausschließlich für die in § 31 BDSG genannten Zwecke gespeichert werden oder ob sie auch zu einem außerhalb der in der Vorschrift genannten Zweck, z.B. zur Leistungs- und Verhaltenskontrolle von Arbeitnehmern, genutzt werden dürfen, entscheidet der Dienststellenleiter, in dessen Bereich sie anfallen (vgl. Leopold, a.a.O., S. 275 f.). Die in die Entscheidungsmacht des Dienststellenleiters fallende Festlegung der Zwecke der Datenspeicherung fällt ihrerseits unter den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG (vgl. Däubler/Klebe/Wedde/ Weichert, BDSG, 3. Aufl., Rn. 6 f. zu § 31; Gola/Schomerus, BDSG, 10. Aufl., Rn. 8 f. zu § 31, und Simitis, BDSG, 6. Aufl., Rn. 7 zu § 31).

Die Ambivalenz der Einrichtungen zur Datenschutzkontrolle, Daten- und Betriebssicherung findet seinen Ausdruck u.a. in § 7 Abs. 2 und 3 TV Bildschirmarbeitsplätze. Danach dürfen personenbezogene Daten, die ausschließlich zur Datenschutzkontrolle, zur Datensicherung oder zur Sicherung des ordnungsgemäßen Betriebes gespeichert werden, nicht zur individuellen Leistungskontrolle der Benutzer und zur Kontrolle ihres Verhaltens nur insoweit verwendet werden, als dies zur Datenschutzkontrolle, zur Datensicherung oder zur Sicherung des ordnungsgemäßen Betriebes erforderlich ist. Diese Einschränkung gilt nicht, wenn Tatsachen bekannt werden, die den Verdacht einer Arbeitspflichtverletzung rechtfertigen. Das gleiche folgt aus § 6 RDV IuK-Technologie. Danach können in begründeten Fällen bei Verdacht auf Arbeits- oder Dienstpflichtverletzungen Leistungs- und Verhaltenskontrollen durchgeführt werden.

Wenn sich Befürchtungen der Beschäftigten, am Arbeitsplatz überwacht zu werden, erst anhand einer fachkundigen Würdigung des Programms letztlich als unbegründet erweisen, fehlt es deshalb nicht schon an den Voraussetzungen der Mitbestimmung, kann dies vielmehr nur ein Ergebnis der Überprüfung im Mitbestimmungsverfahren sein (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. September 1992, a.a.O., Rn. 30). Ob und inwieweit das neue Betriebskonzept für €eAntrag/Expertenversion€ die Befürchtungen des Antragstellers rechtfertigt, mag deshalb im Mitbestimmungsverfahren geklärt werden.

Das Mitbestimmungsrecht schränkt auch die Erledigung des Amtsauftrags der Beteiligten nicht ein. Die Mitbestimmungspflicht ist verhältnismäßig leicht zu erfüllen, indem der Dienststellenleiter anhand des Betriebs- und Sicherheitskonzepts, insbesondere anhand der Verteilung der Rollen bei der Erhebung der Daten, bei ihrer Nutzung und Speicherung, nachweist, dass der eingeschränkte Zweck der Datenspeicherung sichergestellt ist. Ein solches IT-Sicherheitskonzept sollte ursprünglich auch für das Programm €eAntrag/Expertenversion€ erstellt werden (vgl. Schreiben des Beteiligten an den Antragsteller vom 26. November 2010). Der Beteiligte selbst sah dies als beteiligungspflichtig an. Denn er bot dem Antragsteller die Einsichtnahme in das Konzept an, wobei auch die €zustimmungsrelevanten Fakten€ hätten erörtert werden können. Dass der Beteiligte entgegen der Ankündigung dann von der Erstellung des Sicherheitskonzepts Abstand genommen hat, weil der IT-Sicherheitsbeauftragte der DRV Rheinland €keine Einwände gegen die Einführung des Verfahren€ erhoben hat, entbindet ihn nicht von der Beteiligung des Antragstellers.

Schließlich ist die Einführung von €eAntrag/Expertenversion€ mitbestimmungspflichtig gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs. Erfüllt ist hier die Tatbestandsalternative einer Maßnahme zur Erleichterung des Arbeitsablaufs.

Als Arbeitsablauf im Sinne der Vorschrift ist die funktionelle, räumliche und zeitliche Abfolge der verschiedenen unselbständigen Arbeitsvorgänge und der äußere Verlauf jedes einzelnen dieser Arbeitsvorgänge anzusehen. Maßnahmen, welche dazu bestimmt sind, in den Hergang der Arbeit einzugreifen, um der Dienstkraft einzelne Verrichtungen zu erleichtern, die also seine körperliche oder geistige Inanspruchnahme durch den einzelnen Arbeitsvorgang oder durch die Abfolge mehrerer aneinander anschließender Arbeitsvorgänge verringern sollen, unterliegen der Mitbestimmung, weil die so zu verstehende Erleichterung des Arbeitsablaufs in aller Regel mit einer Anhebung des Maßes der verlangten Arbeit, des Arbeitspensums, verbunden ist. Ob eine Maßnahme dazu bestimmt ist, den Arbeitsablauf zu erleichtern, beurteilt sich danach, ob sie darauf abzielt, Art und Maß der Beanspruchung der Dienstkräfte zu mindern (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 -, juris Rn. 31 ff).

Den eigenen Ausführungen des Beteiligten lässt sich entnehmen, dass er mit der Einführung von €eAntrag/Expertenversion€ die Belastung der Dienstkräfte bei der Bearbeitung der Antragsfälle zu verringern gedenkt. So hat er in der Antragserwiderung vorgetragen, dass mit dem neuen Programm eine wesentliche Verbesserung für die Anwender/innen im Vergleich zur Vorversion erreicht worden sei, indem die Bearbeitung des Antrags nicht mehr in stringenter Reihenfolge erforderlich sei, auch unterbrochen und später fortgesetzt werden könne. Ebenso weist der Beteiligte im Schriftsatz vom 12. März 2012 noch einmal darauf hin, dass mit dem neuen Programm Wünsche und Verbesserungsvorschläge aus den Reihen der Anwender umgesetzt worden seien.

Die Neuerungen sind auch objektiv geeignet, die Belastung zu verringern, z.B. durch farbliche Hervorhebung der gerade in Bearbeitung befindlichen Anträge, durch Bearbeitung mehrerer geöffneter Anträge und Unteranträge, die Anzeige der notwendig werdenden Unteranträge, durch den in der Darstellung verbesserten Navigator, durch die Felder €Bemerkungen€ und €Hilfe€, durch die Darstellung der Antworten unmittelbar unter der Frage etc.

Auch wenn die Nutzung der Verbesserungen anfangs möglicherweise €optional€ gedacht war, d.h. die Anwender/innen von den Erleichterungen keinen Gebrauch machen mussten, lösen solche Erleichterungen nach einer Zeit der Einarbeitung erfahrungsgemäß die Erwartung des das Programm finanzierenden Dienstherren aus, dass von den Optionen auch Gebrauch gemacht wird. Anders wären die finanziellen Aufwendungen für das verbesserte Programm auch kaum zu rechtfertigen. Dass auch der Beteiligte diese Erwartung - jedenfalls als sekundäres Ziel der Maßnahme - hegt, lässt sich seiner Angabe im Schreiben an den Antragsteller vom 12. Juli 2010 entnehmen, wonach die beabsichtigte Maßnahme nicht primär (Hervorhebung nicht im Original) darauf angelegt sei, eine schnellere Antragsaufnahme zu erzielen.

Ist aber die neue Programmversion zu einer schnelleren Antragsaufnahme geeignet, führt dies typischerweise zu einer Erhöhung der €Schlagzahl€, d.h. es werden künftig mehr Anträge innerhalb derselben Zeit abgearbeitet werden müssen. Die Erleichterung des Arbeitsablaufs wird sich über kurz oder lang als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung erweisen. Infolgedessen zielt die Maßnahme jedenfalls auch darauf ab, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, das heißt die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Damit einher geht die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Zweck der Mitbestimmung besteht dann darin, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren.

Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

OVG Berlin-Brandenburg:
Beschluss v. 14.02.2013
Az: OVG 62 PV 8.12