Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Urteil vom 19. September 2013
Aktenzeichen: 7 BV 13.196

(Bayerischer VGH: Urteil v. 19.09.2013, Az.: 7 BV 13.196)

Entwicklungsbeeinträchtigende Wirkung eines Telemedien-Angebots (Erotik-Teletexttafeln) für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren;Begründung von Beschlüssen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM);Anspruch des Anbieters von Telemedien auf fehlerfreie Gestaltung des Verwaltungsverfahrens;Beschränkung der Beanstandung und Untersagung auf Teile des Teletext-Angebots

Tenor

I. Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2012 abgeändert und der Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 2010, geändert mit Bescheid vom 23. August 2011 und mit Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht München am 11. Oktober 2012, insgesamt aufgehoben.

II. Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.

III. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

IV. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Beanstandung und Untersagung der Verbreitung von Erotik-Teletextangeboten zu Werbezwecken in den bundesweit verbreiteten Fernsehprogrammen Eurosport, Kabel 1, N 24, ProSieben, SAT 1 und VIVA zwischen 6:00 Uhr und 22:00 Uhr.

Mit Bescheid vom 22. Dezember 2010 stellte die Beklagte fest und missbilligte, dass in den Erotik-Teletextangeboten der Klägerin in der Zeit von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr frei zugänglich Inhalte verbreitet würden, die entwicklungsbeeinträchtigend für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren seien, was einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV) darstelle (Nr. 1). Die Beklagte untersagte der Klägerin die Verbreitung dieser Erotik-Angebote außerhalb der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr (Nr. 2), legte der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf (Nr. 3) und setzte für den Bescheid eine Gebühr in Höhe von 9000,- Euro und Auslagen in Höhe von 3,45 Euro fest (Nr. 4). Zur Begründung des Bescheids führte sie im Wesentlichen aus, das Erotik-Angebot präsentiere ein einseitiges, funktionalistisches Bild von Sexualität und diene ausschließlich dem Ziel der sexuellen Stimulation sowie Animation erwachsener Nutzer, die beworbenen Dienste in Anspruch zu nehmen. Das Angebot vermittle auch ein problematisches Geschlechterrollenbild von Frauen und Männern, das vor allem auf Kommerzialisierung und sexueller Verfügbarkeit basiere. Insbesondere werde in aufdringlicher Weise eine permanente Verfügbarkeit der Frau als williges Sexualobjekt unterstellt. Der sexualisierte, aufdringliche Charakter der Inhalte sei trotz der Begriffsverfremdung oder Verfremdung durch Symbole bzw. Zeichen noch gegeben und der verwendete Wortschatz weiterhin als anzüglich einzustufen. Die Beklagte sei durch die gegenläufige Entscheidung der Freiwilligen Selbstkontrolle Multimedia Diensteanbieter e.V. (FSM) nicht gehindert, eine Maßnahme zu verhängen, da die FSM ihren Beurteilungsspielraum überschritten habe.

Mit weiterem Bescheid vom 18. Januar 2011 ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung der Untersagungsanordnung an (Nr. 1, aufgehoben durch Bescheid der Beklagten vom 24.2.2011) und drohte der Klägerin für den Fall, dass sie entgegen der Untersagungsanordnung für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren entwicklungsbeeinträchtigende Erotik-Teletextangebote in der Zeit zwischen 6:00 Uhr und 22:00 Uhr frei zugänglich verbreite, ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000,- Euro an (Nr. 2).

Den Bescheiden vorausgegangen war eine Sitzung der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) am 6. Oktober 2010. Zum Erotik-Teletextangebot der Klägerin (und weiteren beanstandeten Teletextangeboten) enthält das Sitzungsprotokoll folgende Ausführungen:

€Frau Sch. erläutert den Sachstand zu den 14 Prüffällen aus dem Bereich des Erotik-Teletextes. Nachdem die KJM-Prüfgruppe am 25.03.2009 die Teletextangebote als entwicklungsbeeinträchtigend für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren bewertet habe, habe sich die FSM mit den Fällen befasst. Denn alle Teletext-Anbieter seien Mitglied der FSM. Die FSM habe die behaupteten Verstöße größtenteils als unbegründet zurückgewiesen oder festgestellt, dass dem Verstoß durch den Anbieter selbst abgeholfen worden sei. Eine zweite Prüfgruppe habe sich am 20.10.2009 erneut mit den Fällen und der Stellungnahme der FSM befasst und empfohlen, einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 JMStV sowie eine Überschreitung der rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums gem. § 20 Abs. 5 JMStV festzustellen.

Die KJM-Mitglieder befassen sich mit der inhaltlichen Bewertung der Teletext-Angebote unter Berücksichtigung des Anhörungsergebnisses der Anbieter. Sie fassen nach Diskussion folgende Beschlüsse: €€

Mit Schriftsatz vom 27. Dezember 2010 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht München Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 2010 erhoben

Mit Urteil vom 11. Oktober 2012, den Beteiligten zugestellt am 14. bzw. 15. November 2012, hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 22. Dezember 2010 in Nrn. 2 bis 4, insbesondere soweit die Verbreitung des Teletext-Angebots außerhalb der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr untersagt wird, aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen.

Soweit ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 Satz 2 JMStV festgestellt worden ist, sei der Bescheid nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage hierfür sei § 20 Abs. 1 und 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 3 RStV.

Die Beklagte sei durch die Entscheidung der FSM nicht gemäß § 20 Abs. 5 Satz 2 JMStV an Maßnahmen gehindert gewesen. Diese habe die Grenzen ihres gesetzlichen Beurteilungsspielraums überschritten, weil sie sich darauf beschränkt habe, ihrer Prüfung nur die von der KJM beispielhaft genannten Tafeln, nicht aber das gesamte Erotik-Angebot zugrunde zu legen und damit den Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt habe. Der der FSM von der KJM-Stabsstelle vorgegebene Prüfungsgegenstand sei hinreichend bestimmt gewesen. Die als unzulässig angesehenen Angebote seien jeweils unter Angabe der betreffenden Teletextseiten und der Camtasia-Aufzeichnung als Prüfgrundlage bezeichnet worden. Die Benennung der konkret, stichprobenartig genannten Tafeln als Beispiele erwecke nicht den Eindruck, dass nur sie Prüfungsgegenstand sein sollten.

Die Mitglieder der KJM hätten den Sachverhalt hinreichend selbst ermittelt. Ihnen sei die Camtasia-Aufzeichnung mit den jeweiligen Teletext-Angeboten übersandt worden. Dass diese nicht alle beanstandeten Tafeln enthalte, sei unschädlich, denn eine Gesamtbeurteilung könne aufgrund von Stichproben erfolgen.

Die KJM habe ihren Beschluss auch ausreichend gemäß § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV begründet. Die Verpflichtung eines Gremiums zur gemeinsamen Formulierung einer umfassenden Begründung erscheine praxisfern. Bei Vorliegen einer einzigen und eindeutigen Prüfvorlage erscheine eine ausdrückliche Bezugnahme darauf als unnötige Förmelei. Die vorliegenden Prüfvorlagen seien als Begründung ausreichend, nachdem sie keine unterschiedliche Voten enthielten und sich mit den Argumenten der Klägerin vollständig auseinandersetzen würden.

Die nicht wörtliche, leicht abgewandelte Umsetzung des KJM-Beschlusses im Bescheid vom 22. Dezember 2010 verstoße nicht gegen die Bindungswirkung des § 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV. Diese beziehe sich nur auf inhaltliche Fragen, die die Sachverständigenkompetenz der KJM erforderten. Die Nichtaufnahme der im Beschluss der KJM genannten Alternative eines technischen Mittels gemäß § 5 Abs 3 Nr. 1 JMStV sei unschädlich, da es derzeit für Teletext-Angebote solche Mittel nicht gebe.

Der Bescheid vom 22. Dezember 2010 verstoße hinsichtlich der Beanstandung auch materiell nicht gegen § 5 Abs. 1 JMStV. Das Verwaltungsgericht sei aufgrund der sachverständigen Bewertungen der KJM davon überzeugt, dass die Angebote geeignet seien, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen. Die Einschätzung der KJM könne nur mit dem gleichen Aufwand in Frage gestellt werden, der nötig sei, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Die sexualisierten Inhalte der Tafeln sein geeignet, Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren sozialethisch zu desorientieren. Die Angebote vermittelten ein einseitiges funktionalistisches Bild von Sexualität und dienten ausschließlich dem Ziel der sexuellen Stimulation und Animation erwachsener Nutzer, die beworbenen Dienste in Anspruch zu nehmen. Die abweichende Auffassung der FSM könne die Bewertungen der KJM in ihrer Tragfähigkeit nicht erschüttern, ebensowenig das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13. Juli 2006, das Kleinanzeigen von Prostituierten in einer Boulevardzeitung nicht als jugendgefährdend angesehen habe.

Der Bescheid sei jedoch insoweit rechtswidrig, als er die Verbreitung der Erotik-Teletext-Angebote außerhalb der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr untersage. Die unbefristete Beschränkung der Verbreitung auf bestimmte Tageszeiten, unabhängig von den wechselnden Inhalten, verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er ausdrücklich in § 59 Abs. 3 RStV genannt werde. Auch €unproblematische Inhalte€ wären auf Dauer in der Verbreitung beschränkt. Um ihr Auswahlermessen fehlerfrei auszuüben, habe die Beklagte zu prüfen, inwieweit die Untersagung der Verbreitung auf bestimmte Teile des Angebots beschränkt werden könne.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Sowohl die Klägerin als auch die Beklagte haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt.

Die Klägerin führt zur Begründung ihrer Berufung im Wesentlichen aus, der angefochtene Bescheid sei formell und materiell rechtswidrig.

Der Bescheid verstoße gegen die Sperrwirkung des § 20 Abs. 5 JMStV. Die Prüfgruppe der KJM habe die behaupteten Verstöße nicht hinreichend spezifiziert Sie habe ausdrücklich nur einen gewissen Teil des jeweiligen Textangebots (23,5 % bis 67 %) überhaupt für €problematisch€ gehalten und habe auch lediglich zwei Einzeltafeln exemplarisch benannt.

Eine Sichtung des Teletext-Angebots der Klägerin habe in der KJM-Sitzung vom 6. Oktober 2010 nicht stattgefunden. Aufgrund des knappen Vorlaufs der Zusendung der Sitzungsunterlagen, die den durch andere Aufgaben stark beanspruchten KJM-Mitgliedern frühestens am 4. Oktober 2010 zugegangen sein könnten, sei auch eine hinreichende sachverständige Sichtung, Prüfung und Bewertung im Vorfeld der Sitzung auszuschließen. Dies sei jedoch angesichts des von den Gerichten zugebilligten Sachverständigenstatus erforderlich.

Des Weiteren habe die KJM ihren Beschluss nicht begründet. Als zuständiges Organ müsse die KJM gemäß § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ihn selbst begründen, denn nur dies stelle auf prozeduraler Ebene sicher, dass die verfassungsrechtlichen Rechtspositionen aus Art. 5 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG ausreichend gewahrt blieben.

Rechtswidrig sei der Bescheid auch deshalb, weil die KJM in ihrer Sitzung am 6. Oktober 2010 eine Beanstandung des Erotik-Teletext-Angebots an jeweils zwei konkret bezeichneten Tagen beschlossen habe und die Beklagte hiervon eigenmächtig und unter Verstoß gegen die Bindungswirkung des KJM-Beschlusses abgewichen sei, indem sie das Teletextangebot pauschal und zeitunabhängig beanstandet habe und ihr auch die im KLM-Beschluss vorgesehene Alternative, durch technische Mittel die Wahrnehmung des Angebots durch Kinder oder Jugendliche unmöglich zu machen oder wenigstens wesentlich zu erschweren, nicht eingeräumt habe.

Bereits die genannten formellen Verstöße indizierten zugleich die materielle Rechtswidrigkeit sowohl der Beanstandung als auch der Untersagung. Darüber hinaus erfordere das Verhältnismäßigkeitsprinzip auch, die Beanstandung auf bestimmte Tafeln zu begrenzen. Dies sei schon deshalb notwendig, weil die KJM-Prüfgruppe selbst nur jeweils einen Teil der Tafeln als problematisch eingestuft habe. Angesichts des Verhältnisses von Seiten, die die KJM für problematisch halte, zu denen, die unproblematisch seien, hätte nicht das gesamte Erotik-Angebot beanstandet werden dürfen.

Die Beanstandung sei auch nicht hinreichend bestimmt. Anders als im Beschluss der KJM vom 6. Oktober 2010 fehle hier eine zeitliche Bestimmung der beanstandeten Seiten. Im Übrigen lasse der Begriff €Erotik-Teletextangebot€ nicht hinreichend erkennen, welche Anzeigen darunter fielen.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2012 den Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 2010 insgesamt aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2012 auch hinsichtlich Nrn. 2 bis 4 des Bescheids vom 22. Dezember 2010 sowie hinsichtlich Nr. 2 des Bescheids vom 18. Januar 2011 abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht habe die Untersagung zu Unrecht als unverhältnismäßig angesehen. Auch die Kostenentscheidungen des angefochtenen Bescheids und die Zwangsgeldandrohung seien rechtmäßig.

§ 20 Abs. 1 JMStV sehe als allgemeine Ermächtigungsgrundlage und generelle Befugnisnorm zu gebundenen Entscheidungen eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Sinne von § 59 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) nicht vor und zähle auch keine konkreten Maßnahmen wie Beanstandung, Untersagung, Rücknahme und Widerruf auf. Gleichwohl beinhalte die auf der Grundlage der Beschlussfassung der KJM ausgesprochene Untersagung sowohl eine zeitliche als auch eine inhaltliche Beschränkung, da sie sich lediglich auf die Verbreitung von Erotik-Teletextangeboten in der Zeit von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr beziehe.

Die Untersagung entspreche dem jugendschutzrechtlichen Zweck der Ermächtigungsgrundlage. Sie fördere den gewünschten Erfolg, einer Entwicklungsbeeinträchtigung von Kindern und Jugendlichen entgegenzuwirken, und sei damit zur Zweckerreichung geeignet. Sie sei auch erforderlich, da sie lediglich die Verbreitung gegenüber Kindern und Jugendlichen einschränke und das Teletext-Angebot in seiner Gesamtheit geeignet sei, diese in ihrer Entwicklung zu beeinträchtigen. Eine Beschränkung auf einzelne Teletexttafeln erreiche den erstrebten Erfolg nicht, da das Angebot einer ständigen Änderung unterworfen und quantitativ nicht begrenzt sei. An eine Konkretisierung dürften daher keine überzogenen Anforderungen gestellt werden.

Schließlich sei die Untersagung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Sei eine Entwicklungsbeeinträchtigung von Kindern und Jugendlichen zu befürchten, habe der Anbieter dafür zu sorgen, dass das Angebot Kindern und Jugendlichen üblicherweise nicht zugänglich sei. Die Abwägung zwischen den grundrechtlichen Positionen der Klägerin und dem Jugendschutz sei in § 59 Abs. 3 RStV bereits getroffen worden. Es sei nicht geboten, alle möglichen Gesichtspunkte schematisch zu betrachten, das Ergebnis schriftlich niederzulegen und einen so namentlich bezeichneten €Abwägungsvorgang€ in die Entscheidung aufzunehmen.

Die Untersagung müsse auch keinen dauerhaften Eingriff darstellen. Wenn die Klägerin das Erotik-Teletext-Angebot in seinem Inhalt wesentlich ändere, habe die Beklagte von Amts wegen oder auf Antrag der Klägerin die Aufhebung ihrer Entscheidung zu prüfen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sei der Bescheid auch nicht wegen eines Begründungsmangels rechtswidrig. Die KJM habe ihren Beschluss auf der Grundlage der ihren Mitgliedern übersandten Unterlagen einschließlich der Aufzeichnungen über die Teletext-Angebote der Klägerin einstimmig gefasst und ausreichend begründet. Es komme nicht darauf an, ob das Protokoll ausdrücklich auf die Beschlussvorlagen verweise, auf denen der Beschluss beruhe. § 17 JMStV fordere auch nicht, dass eine einheitliche Begründung vorgelegt werden müsse, über die dann abschließend Beschluss gefasst werde. Die Begründung des Bescheids lasse in aller Deutlichkeit erkennen, worauf die Beanstandung gestützt werde. Im Übrigen wirke die KJM als Willensbildungs- und Beschlussorgan der Beklagten ausschließlich im Innenverhältnis. Die Begründungspflicht der KJM entfalte als Verwaltungsinternum keine Außenwirkung dergestalt, dass sie die Rechtswidrigkeit eines auf der Grundlage der Beschlussfassung erlassenen Verwaltungsakts begründen könne. Die Landesmedienanstalt müsse die Begründung der KJM auch nicht wörtlich übernehmen. Sie dürfe zwar von den tragenden Gründen der KJM-Beschlussfassung nicht abweichen. Darüber hinaus verbleibe ihr aber im Außenverhältnis ein eigener Begründungsspielraum.

Der Vortrag der Klägerin sei nicht geeignet, die Beurteilung des in sich geschlossenen Gesamtangebots der Klägerin durch das KJM-Plenum zu erschüttern. Schließlich habe die FSM, der die KJM die Verstöße hinreichend bestimmt mitgeteilt habe, ihre Prüfung lediglich auf zwei Beispieltafeln beschränkt und dabei außerdem allgemeine Bewertungsgrundsätze missachtet. Hierdurch habe die FSM ihren Beurteilungsspielraum überschritten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Unterlagen der Beklagten und die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet, die Berufung der Beklagten hingegen unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 2010 ist nicht nur hinsichtlich der ausgesprochenen Untersagung, der Kostenentscheidung und der Gebühren- und Auslagenerhebung (Nrn. 2 - 4), sondern auch hinsichtlich der Beanstandung (Nr. 1) aufzuheben. Die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) hat ihren Beschluss vom 6. Oktober 2010, der dem Bescheid zugrunde liegt, nicht begründet. Außerdem verstößt die Beanstandung und Untersagung jeweils des gesamten Erotik-Teletextangebots gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auf die weiteren zwischen den Beteiligten streitigen Fragen, insbesondere darauf, ob die Mitglieder der KJM von dem zu beurteilenden Angebot hinreichend Kenntnis genommen haben, ob die Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia Diensteanbieter e.V. (FSM) durch die KJM mit den behaupteten Verstößen ausreichend befasst wurde und ob die FSM bei ihrer Entscheidung ihren Beurteilungsspielraum überschritten hat, kommt es daher nicht an.

1. Mit Beschluss vom 6. Oktober 2010 hat die KJM festgestellt, dass die Klägerin mit der frei zugänglichen Verbreitung der jeweiligen Erotik-Teletextangebote auf näher bezeichneten Tafeln an ebenfalls näher bezeichneten Tagen zwischen dem 27. Januar und dem 17. Februar 2009 in der Zeit von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr jeweils gegen das Verbot, für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren entwicklungsbeeinträchtigende Angebote frei zugänglich zu verbreiten, verstoßen habe (Nr. 1), dass die FSM bei ihren Entscheidungen vom 8. bzw. 19. Juni 2009 zu den behaupteten Verstößen die rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums überschritten habe (Nr. 2) und dass eine Beschränkung der Verbreitung der auf den näher bezeichneten Tafeln enthaltenen Erotik-Angebote auf die Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr oder die Vorschaltung eines technischen Mittels durch den Anbieter in der Zeit zwischen 6:00 Uhr und 22:00 Uhr ausgesprochen werde (Nr. 3). Dieser Beschluss der KJM enthält die nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag erforderliche Begründung nicht.

a) Verbreiten Rundfunkveranstalter oder Anbieter von Telemedien Angebote, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, oder machen sie solche Angebote zugänglich, haben sie (etwa durch technische oder sonstige Mittel oder durch Beschränkung der Sendezeit) dafür Sorge zu tragen, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufen sie üblicherweise nicht wahrnehmen (§ 5 des Staatsvertrags über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien [Jugendmedienschutz-Staatsvertrag € JMStV] vom 10. bis 27.9.2002 [GVBl 2003 S. 147, BayRS 2251-16-S], zuletzt geändert durch den Dreizehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 30.10. bis 20.11.2009 [GVBl 2010 S. 145, 195]). Bei länderübergreifenden Angeboten ist die KJM für die abschließende Beurteilung von Angeboten nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag zuständig (§ 16 Satz 1 JMStV). Sie dient der zuständigen Landesmedienanstalt, die die Entscheidung für Anbieter von Telemedien durch die KJM trifft, als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 14 Abs. 2 Satz 2, § 20 Abs. 4 JMStV).

§ 17 JMStV enthält nähere Regelungen zum Verfahren der KJM. Unter anderem ist ausdrücklich bestimmt, dass die KJM ihre Beschlüsse, die gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zu Grunde zu legen sind (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV), zu begründen hat (§ 17 Abs. 1 Satz 3 JMStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 17 Abs. 1 Satz 4 JMStV).

Die KJM setzt sich aus zwölf Sachverständigen zusammen (§ 14 Abs. 3 JMStV). Ausschließlich ihnen obliegt die abschließende Beurteilung von Angeboten nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (§ 16 Satz 1 JMStV). Die sachverständige Beurteilung jugendmedienschutzrelevanter Angebote erschöpft sich nicht in der abschließenden Entscheidung, sondern umfasst auch die ihr zugrundeliegenden Erwägungen, die demzufolge in der Begründung der KJM ihren Niederschlag finden müssen. Es handelt sich dabei um eine unvertretbare Aufgabe, die zwar in Prüfgruppen vorbereitet werden kann (§ 9 der Geschäfts- und Verfahrensordnung der KJM [GVO-KJM] vom 25.11.2003, zuletzt geändert am 7.3.2012) und die nicht zwingend durch das Plenum wahrzunehmen ist, sondern bei Einstimmigkeit der Entscheidung auch durch Prüfausschüsse erfüllt werden kann (§ 14 Abs. 5 JMStV, § 7 GVO-KJM). Will sich der Prüfausschuss oder das Plenum der KJM der Begründungsempfehlung der Prüfgruppe oder der zuständigen Landesmedienanstalt anschließen, bedarf es hierzu jedoch eines eindeutigen Votums. Insoweit hat die KJM in ihrer Geschäfts- und Verfahrensordnung selbst festgelegt, dass jedes Mitglied des Prüfausschusses der Empfehlung der Prüfgruppe €ausdrücklich€ zustimmen muss, wenn der Prüfausschuss sich die Empfehlung zu eigen machen will (§ 7 Abs. 6 Satz 2 GVO-KJM). Die gleichen Anforderungen müssen aber auch dann gelten, wenn das Plenum der KJM die Begründung einer Beschlussvorlage oder -empfehlung übernehmen will.

b) Diesen Anforderungen wird der Beschluss der KJM vom 6. Oktober 2010, den die Beklagte ihrem Bescheid vom 22. Dezember 2010 zu Grunde gelegt hat, nicht gerecht.

Die KJM hat sich in ihrer Sitzung vom 6. Oktober 2010 mit insgesamt 14 Erotik-Teletextangeboten verschiedener Anbieter, darunter auch mit den Erotik-Teletextangeboten der Klägerin, befasst. Die hierzu gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 GVO-KJM gefertigte Niederschrift enthält neben den im Wortlaut wiedergegebenen Beschlüssen zu den einzelnen Anbietern einen gemeinsamen kurzen Vorspann zu allen Prüffällen. Danach hat Frau Sch., die stellvertretende Leiterin der Stabsstelle der KJM und Referentin der Beklagten für Jugendschutz und Medienpädagogik, den Sachstand zu den 14 Prüffällen, insbesondere die Empfehlungen der KJM-Prüfgruppen vom 25. März 2009 und vom 20. Oktober 2009, erläutert. Weiter wird in der Sitzungsniederschrift ausgeführt, die KJM-Mitglieder hätten sich mit der inhaltlichen Bewertung der Teletext-Angebote unter Berücksichtigung des Anhörungsergebnisses der Anbieter befasst und nach Diskussion die Beschlüsse zu den einzelnen Angeboten gefasst.

Eine Begründung im Sinne von § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV, in der die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitgeteilt werden, kann darin nicht gesehen werden. Dem Protokoll lässt sich außer dem Umstand, dass die KJM-Mitglieder über den Sachstand und die Empfehlungen der Prüfgruppen informiert wurden, lediglich entnehmen, dass sie sich mit der inhaltlichen Bewertung der Angebote befasst haben und dass der Beschlussfassung eine Diskussion vorausgegangen ist. Auf welche tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen diese Beschlüsse gestützt werden, geht aus der Niederschrift jedoch nicht hervor. Die knappen Ausführungen im Protokoll differenzieren auch nicht zwischen den verschiedenen Prüffällen und den Teletext-Angeboten der einzelnen Anbieter.

Die KJM-Mitglieder haben sich die Beschlussempfehlungen der Prüfgruppen oder die Beschlussvorlage der Beklagten vom 6. September 2010 auch nicht zu eigen gemacht. Zwar kann auch eine Verweisung oder Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage oder -empfehlung der Begründungspflicht genügen. Allerdings müssen eine solche Verweisung und der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es ist auch nicht ersichtlich, welchen Verlauf die Diskussion in der Sitzung genommen hat und auf welche Begründung sich die KJM-Mitglieder geeinigt haben. Eine der Begründungspflicht genügende Bezugnahme auf die Begründung der Beschlussvorlage der Beklagten liegt auch nicht in der unveränderten Übernahme des vorgeschlagenen Entscheidungstenors. Ob sich die KJM-Mitglieder hierdurch auch der Begründung in vollem Umfang anschließen wollten oder ob sich bei ihrer Diskussion Modifikationen ergeben haben, ist der Niederschrift nicht zu entnehmen. Es kommt hinzu, dass die Beschlussvorlage vom 6. September 2010 sich zwar eingehend mit der Verhältnismäßigkeit der Beanstandung und Untersagung des Gesamtangebots sowie mit der Frage befasst, ob die FSM ihren Beurteilungsspielraum überschritten hat, sich aber nicht näher dazu äußert, woraus sich eine entwicklungsbeeinträchtigende Wirkung des Erotik-Teletextangebots der Klägerin für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren ergeben soll. Vielmehr verweist die Beschlussvorlage unter II.2 insoweit ihrerseits hinsichtlich der €vorläufigen Bewertung€ auf die Vorlage der Beklagten für die Prüfgruppe und unter II.6 auf die Empfehlung der Prüfgruppe. Eine solche Kettenverweisung entspricht jedoch nicht dem Gebot der Klarheit der von der KJM selbst abzugebenden Begründung.

c) Der Bescheid der Beklagten beruht daher auf einem nicht begründeten Beschluss der KJM und ist allein aus diesem Grund aufzuheben. Die Verletzung der Begründungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV führt zur Rechtswidrigkeit des daraufhin ergangenen Bescheids, der insoweit die Klägerin in ihren Rechten verletzt.

Es handelt sich bei der Begründungspflicht nicht um eine nur €wünschenswerte Vorgehensweise€ und €unnötige Förmelei€. Die Vertragsparteien des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags und der Gesetzgeber haben ihre Erfüllung explizit der KJM selbst auferlegt. Allein diese ist dazu berufen, die von ihr getroffene Entscheidung aufgrund ihrer sachverständigen Bewertung zu begründen. Auch die Begründung der Prüfgruppe oder der Begründungsvorschlag der Beklagten ersetzen die Begründung der KJM nicht, sofern nicht die KJM darauf ausdrücklich Bezug nimmt und hierdurch zu erkennen gibt, dass sie sich die Auffassung der Prüfgruppe oder der Beklagten zu eigen macht.

An die Allgemeinheit gerichtete Telemedien wie die hier inmitten stehenden Teletextangebote werden im Hinblick auf die Dynamik des Rundfunkbegriffs vom Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst (vgl. Starck in von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Band 1, 6. Auflage 2010, Art. 5 Rn. 163; Holznagel/Kibele in Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, § 2 RStV Rn. 13 ff. [insbes. Rn. 21 a.E.]; Held in Beck€scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 11d RStV Rn. 18 und § 54 RStV Rn. 12). Die Begründungspflicht des § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ist Teil der vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung geforderten gesetzlichen Rundfunkordnung zum Schutz der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Rundfunkfreiheit, die anders als Grundrechte sonst ihrem Träger nicht nur zum Zweck der Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt ist, sondern auch der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dient (z.B. BVerfG B.v. 6.10.1992 € 1 BvR 1586/89 und 1 BvR 487/92 € BVerfGE 87, 181/198; B.v. 20.2.1998 € 1 BvR 661/94 € BVerfGE 97, 298/313 f. und U.v.12.3.2008 € 2 BvF 4/03 € BVerfGE 121, 30/50 ff.). Sie soll zum einen die KJM dazu anhalten, den von ihr zu beurteilenden Sachverhalt sorgfältig zu ermitteln und diesen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Anbieters in jugendschutzrechtlicher Hinsicht selbst sachverständig zu bewerten. Des Weiteren dient sie der Klarheit für die anderen Organe der zuständigen Landesmedienanstalt, denen gegenüber die Beschlüsse der KJM bindend sind und die sie einschließlich der Begründung ihren Entscheidungen zu Grunde zu legen haben (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV).

Neben diesen objektiv-rechtlichen Funktionen dient die Begründung aber vor allem auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter und der Anbieter von Telemedien. Die Pflicht der KJM, ihre Entscheidungen zu begründen und dabei die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, wurde ausdrücklich €mit Blick auf die Rechte der Betroffenen€, die eventuell gegen eine abschließende Entscheidung Rechtsschutz in Anspruch nehmen wollen, in die Regelung aufgenommen (LT-Drs. 14/10246, S. 23; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand März 2013, § 17 JMStV Rn. 3). Die Betroffenen können die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der Bewertung der KJM zu setzen (BayVGH, U.v. 23.3.2011 € 7 BV 09.2512 u.a. € NJW 2011, 2678/2682). Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen, zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben.

Die objektivrechtliche Begründungspflicht der KJM dient damit zugleich der Sicherung der grundrechtlichen Positionen der betroffenen Rundfunkveranstalter und Telemedienanbieter. Sie haben Anspruch darauf, dass die KJM ihren Beschluss nach ausreichender Kenntnisnahme des zu beurteilenden Angebots unter Bekanntgabe ihrer wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen begründet (ebenso VG Berlin, U.v. 3.5.2012 € 27 A 19.07 € juris Rn. 43 ff. u.v. 19.6.2012 € 27 A 71.08 € ZUM 2013, 236/238 ff.; vgl. auch VG Hannover, U.v. 27.1.2011 € 7 A 5630.08 € ZUM 2011, 517 ff.). Fehlt eine solche Begründung, schlägt dies auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch.

Aufgrund des vorliegenden Begründungsmangels des Beschlusses der KJM vom 6. Oktober 2010 ist daher die von der Beklagten gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 1, Abs. 4 JMStV getroffene Entscheidung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem Anspruch auf fehlerfreie Gestaltung des Verwaltungsverfahrens.

2. Unabhängig davon erweist sich der Bescheid der Beklagten auch deshalb als rechtswidrig, weil die Beanstandung und Untersagung des gesamten Erotik-Teletextangebots der Klägerin nicht den geringstmöglichen Eingriff darstellen und damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.

a) Stellt die zuständige Landesmedienanstalt fest, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags verstoßen hat, trifft sie die erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter (§ 20 Abs. 1 JMStV). Für Anbieter von Telemedien trifft sie die jeweilige Entscheidung durch die KJM entsprechend § 59 Abs. 2 bis 4 des Rundfunkstaatsvertrags unter Beachtung der Regelungen zur Verantwortlichkeit nach den §§ 7 bis 10 des Telemediengesetzes (§ 20 Abs. 4 JMStV).

Nach § 59 Abs. 3 Satz 2 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) vom 31. August 1991 (GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 2001 (GVBl S. 502), zuletzt geändert durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 15. bis 21. Dezember 2010 (GVBl 2011 S. 258), kann die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde insbesondere Angebote untersagen und deren Sperrung anordnen. Die Untersagung darf nicht erfolgen, wenn die Maßnahme außer Verhältnis zur Bedeutung des Angebots für den Anbieter und die Allgemeinheit steht (§ 59 Abs. 3 Satz 3 RStV). Eine Untersagung darf nur erfolgen, wenn ihr Zweck nicht in anderer Weise erreicht werden kann (§ 59 Abs. 3 Satz 4 RStV). Die Untersagung ist, soweit ihr Zweck dadurch erreicht werden kann, auf bestimmte Arten und Teile von Angeboten oder zeitlich zu beschränken (§ 59 Abs. 3 Satz 5 RStV). In einem solchen Fall darf der nicht gegen den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag verstoßende Teil des Angebots nicht untersagt werden (Volkmann in Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, § 59 RStV Rn. 44 a.E.).

Durch die Verweisung auf § 59 Abs. 3 RStV in § 20 Abs. 4 JMStV wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und grundlegendes Prinzip des Gesetzesvollzugs (vgl. BVerfG, B.v. 5.3.1968 € 1 BvR 579/67 € BVerfGE 23, 127/133, B.v. 12.5.1987 € 2 BvR 1226/83 BVerfGE 76, 1/50 f., B.v. 22.6.2012 € 2 BvR 22/12 € juris Rn. 15, 17) für Maßnahmen gegenüber Anbietern von Telemedien ausdrücklich hervorgehoben. Hinsichtlich des Umfangs und der Intensität ist das jeweils mildeste Mittel zu wählen (LT-Drs. 14/10246, S. 25; Erdemir in Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, § 20 JMStV Rn. 21). Auch wenn die Beanstandung in § 59 Abs. 3 RStV im Unterschied zur Untersagung nicht ausdrücklich erwähnt ist, bedeutet dies nicht, dass hinsichtlich der Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips ein anderer Maßstab anzusetzen wäre. Vielmehr muss auch die Beanstandung zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet, erforderlich (vgl. § 20 Abs. 1 JMStV) und angemessen (LT-Drs. 14/10246, S. 24, zu § 20 Abs. 1 JMStV) sein (Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand März 2013, § 59 RStV Rn. 18). Erforderlich ist sie dann, wenn der KJM bzw. der Landesmedienanstalt kein anderes Mittel zur Verfügung steht, das zur Zweckerreichung ebenso geeignet ist, den Anbieter aber weniger belastet.

b) Gemessen daran verstoßen sowohl die Beanstandung als auch die Untersagung des gesamten Erotik-Teletextangebots der Klägerin gegen das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs.

Die von der KJM zur Entscheidungsvorbereitung eingesetzte Prüfgruppe kam bei ihrer Sichtung der zwischen dem 27. Januar und dem 17. Februar 2009 aufgezeichneten Teletext-Angebote der Klägerin in ihrer Sitzung vom 25. März 2009 zu dem Ergebnis, dass jeweils eine €gewisse Anzahl€ (ein Drittel bis zwei Drittel der jeweiligen Tafeln) bzw. eine €geringe Anzahl€ (neun Tafeln von 40) der geprüften Seiten als problematisch einzustufen€ sei. Dies entspricht hinsichtlich der Zahl der als problematisch angesehenen Teletext-Tafeln der Beschlussvorlage der Beklagten für die Prüfgruppe. Sowohl die Beklagte als auch die Prüfgruppe gingen somit bei der Vorbereitung der Entscheidung der KJM davon aus, dass nicht ausnahmslos alle Teletext-Tafeln des gesichteten Angebots der Klägerin, sondern nur ein Teil davon für Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren entwicklungsbeeinträchtigend sei.

Dass eine Beschränkung der Beanstandung und Untersagung auf die jeweils €problematischen€ Tafeln zum Schutz von Kindern und Jugendlichen unter 16 Jahren vor einer Entwicklungsbeeinträchtigung nicht möglich gewesen wäre oder nicht ausgereicht hätte, ist vorliegend nicht ersichtlich. Nach § 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 3 Satz 5 RStV ist die Untersagung auf bestimmte Arten und Teile von Angeboten oder zeitlich zu beschränken, soweit ihr Zweck dadurch erreicht werden kann. Gleiches gilt nach den vorstehenden Ausführungen für die Beanstandung. Bei dem jeweiligen gesamten Erotik-Teletextangebot der Klägerin handelt es sich nicht um eine geschlossene Bewertungseinheit, die nur einheitlich in ihrer Gesamtheit betrachtet und jugendschutzrechtlich bewertet werden könnte. Angesichts der jeweils verbleibenden unproblematischen Tafeln kann auch keine Rede davon sein, dass die entwicklungsbeeinträchtigenden Seiten als so prägend für das Gesamtangebot anzusehen wären, dass sich der erstrebte Jugendschutz nur durch eine Maßnahme gegen das vollständige Erotik-Teletextangebot der Klägerin erreichen ließe. Deshalb ist vorliegend eine isolierte Bewertung jeder einzelnen Tafel möglich und geboten.

Auch die schnelle Veränderbarkeit des Telemedien-Angebots und die mögliche Ersetzbarkeit der als problematisch eingestuften Teletext-Tafeln durch andere, möglicherweise ebenfalls entwicklungsbeeinträchtigende Seiten ändern nichts daran, dass die Beanstandung und Untersagung des gesamten Erotik-Teletextangebots einschließlich der Tafeln, die auch nach Auffassung der Prüfgruppe nicht entwicklungsbeeinträchtigend sind, nicht dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs entspricht. Hinsichtlich der Beanstandung wäre es ex post ohne Weiteres möglich und notwendig gewesen, die entwicklungsbeeinträchtigenden Tafeln konkret zu benennen. Aber auch hinsichtlich der in die Zukunft wirkenden Untersagung erscheint es nicht geboten, die Maßnahme auf das gesamte Erotik-Teletextangebot zu erstrecken. Die Prüfgruppe hat für die von ihr als problematisch angesehenen Angebote lediglich je zwei Beispiele benannt und die Klägerin dadurch im Unklaren darüber gelassen, welche weiteren Tafeln nach ihrer Auffassung die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen unter 16 Jahren beeinträchtigen und nach welchen Kriterien sich dies bemisst. Insoweit hätte die Prüfgruppe und ihr folgend die KJM zur Verhaltenslenkung und zur Vermeidung des Ausweichens der Klägerin auf andere, ebenfalls problematische Tafeln anhand von weiteren Beispielen und Fallgruppen erläutern können und müssen, aus welchen Texten, Grafiken, Abkürzungen und Verfremdungen sie eine Entwicklungsbeeinträchtigung herleitet. Außerdem wäre es anhand solcher Kriterien möglich und geboten gewesen, die Untersagung im Sinne einer einerseits möglichst wirksamen, die Klägerin aber andererseits so wenig wie möglich belastenden Maßnahme auf ähnliche Angebote zu beschränken, die den jeweils als problematisch angesehenen Tafeln im Wesentlichen entsprechen und daher ebenfalls als entwicklungsbeeinträchtigend anzusehen sind. Es wäre dann Sache der Klägerin gewesen, zu entscheiden, ob sie die problematischen durch nicht entwicklungsbeeinträchtigende Seiten ersetzt oder ob sie nur noch ein reduziertes Angebot verbreitet oder ganz davon absieht.

Hätte die Klägerin in der Folge gleichwohl noch entwicklungsbeeinträchtigende Angebote verbreitet, die von der Untersagung nicht erfasst sind, wären die KJM und die Beklagte in Wahrnehmung ihrer Aufgabe zur Überwachung der Einhaltung der für die Anbieter geltenden Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags nicht gehindert gewesen, insoweit auf ein Einschreiten der FSM als Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle hinzuwirken oder unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensbestimmungen weitere Maßnahmen gegenüber der Klägerin anzuordnen. Vorliegend handelt es sich jedoch um die erste Maßnahme, die die Beklagte gegenüber der Klägerin durch Bescheid ausgesprochen hat. Immerhin hat die Prüfgruppe nur in einem Fall (Kabel 1 mit 67 von 100 Tafeln) den überwiegenden Anteil des Teletextangebots als problematisch angesehen. Die fehlende Bereitschaft, sich rechtskonform zu verhalten und auf entwicklungsbeeinträchtigende Angebote zu verzichten, die die KJM gegenüber der FSM oder durch Bescheid hinreichend konkretisiert hat, kann der Klägerin jedenfalls nicht von vornherein unterstellt werden.

3. Nachdem die von der Beklagten ausgesprochene Maßnahme in vollem Umfang aufzuheben ist, können auch die Kostenentscheidung des Bescheids sowie die Gebühren- und Auslagenfestsetzung keinen Bestand haben.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

5. Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 90.000,- Euro festgesetzt (§ 45 Abs. 1 und 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG).

Bayerischer VGH:
Urteil v. 19.09.2013
Az: 7 BV 13.196