Verwaltungsgericht München:
Urteil vom 12. Mai 2011
Aktenzeichen: M 17 K 10.6108

(VG München: Urteil v. 12.05.2011, Az.: M 17 K 10.6108)

Tenor

I. Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Informationszugang vom ... Oktober 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Bescheid der Beklagten vom ... November 2010 und der Widerspruchsbescheid vom ... November 2010 werden aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wandte sich mit einer E-Mail vom ... Oktober 2010 an die Beklagte (Deutsches Patent- und Markenamt) und beantragte gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Informationsfreiheitsgesetz (IFG) Zugang zu amtlichen Informationen, nämlich dem €Schriftwechsel einschließlich aller Anlagen mit der Verwertungsgesellschaft ... betreffend die Einführung eines Systems der Vergütung für Texte im Internet und zur Zählung von vergütungsrelevanten Zugriffen auf derartige Texte einschließlich der Genehmigung des DPMA für das Vergütungssystem€. Der Kläger trug ferner vor, er sei wahrnehmungsberechtigtes Mitglied bei der VG ...

Mit Schreiben vom ... November 2010 teilte die Beklagte dem Kläger mit, sein Antrag werde abgelehnt. Er habe keinen Anspruch auf Informationszugang. Auf dem Gebiet der Staatsaufsicht über die Verwertungsgesellschaft sei das DPMA als Wettbewerbs- und Regulierungsbehörde im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG einzustufen. Das Bekanntwerden der begehrten Informationen könne nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit des DPMA haben. Das Kartellamt übe seine kartellrechtliche Aufsicht über die Verwertungsgesellschaft nur sehr zurückhaltend aus. Im Rahmen seiner Tätigkeit als Staatsaufsicht über die Verwertungsgesellschaft sammle und erhalte das DPMA wettbewerbsrelevante Daten, deren Offenbarung an Dritte zu einer Verzerrung des Wettbewerbs führen könnte. Das DPMA habe entscheidenden Einfluss auf die Höhe der Tarife der Verwertungsgesellschaft, es stelle deren Angemessenheit sicher. Die effektive Erfüllung der Aufgaben des DPMA werde durch die Bereitschaft der Verwertungsgesellschaft zur Zusammenarbeit beeinflusst. Die Verwertungsgesellschaft lege gegenüber dem DPMA auch interne Konzepte und Pläne offen, die sich noch im Entscheidungsprozess befinden und nicht nach außen treten dürften. Es bestehe daher eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass eine Bekanntgabe der vom Kläger begehrten Informationen sich ungünstig auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit des DPMA auswirke.

Der Kläger erhob mit Schreiben vom ... November 2010 Widerspruch und wies darauf hin, dass das DPMA die vom Gesetzgeber für die Ablehnung von IFG-Anträgen zwingend vorgesehene Höchstfrist nicht eingehalten habe. Zudem fehlte es an den zwingenden Angaben nach § 9 Abs. 2 IFG. Gegenüber der Verwertungsgesellschaft erfülle das DPMA keinerlei wettbewerbsrechtliche Aufgaben und es stünden ihm auch in dieser Beziehung keine Befugnisse zu. Im beantragten Vorgang sei das DPMA als Aufsichtsbehörde und nicht als Schiedsstelle tätig geworden. Die begehrte Information betreffe nicht Marktübersichten oder dergleichen.

Die Beklagte erließ am ... November 2010 einen Widerspruchsbescheid, in dem der Widerspruch zurückgewiesen wurde. Der Kläger wurde zur Kostentragung verpflichtet. Die Bescheidsgebühr wurde auf € 30,-- festgesetzt. Zur Begründung wiederholte die Beklagte im Wesentlichen die Ausführungen im ablehnenden Bescheid. Es sei zutreffend, dass sie weder das Verhalten der Verwertungsgesellschaft an kartellrechtlichen Maßstäben prüfen noch kartellrechtliche Bußgelder verhängen könne. Sie wache aber darüber, dass die Verwertungsgesellschaft die Vorgaben des Urheberrechtswahrnehmungsgesetzes (UrhWG) einhalte. Dies diene (auch) dem Schutz des Wettbewerbs. Das DPMA sei jedenfalls in seiner Tätigkeit als Staatsaufsicht gegenüber der Verwertungsgesellschaft als Regulierungsbehörde im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG einzustufen. Die Aufgaben des DPMA ergeben sich aus §§ 18 und 19 des Gesetzes über die Wahrung von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten. Sollte § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG nicht direkt anwendbar sein, so zumindest analog, da eine vergleichbare Interessenlage vorliege. Die Begründung des Ausgangsbescheids sei ausreichend gewesen, dem Sinn und Zweck des § 9 Abs. 2 IFG sei Genüge getan. Die Überschreitung der Monatsfrist beeinflusse die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides nicht. Die Kostenentscheidung beruhe auf § 1 Abs. 1 IFGGebV i.V.m. dem Gebühren- und Auslagenverzeichnis, wonach eine Mindestgebühr von € 30,-- festzusetzen sei.

Der Kläger teilte der Beklagten in einer E-Mail vom ... Dezember 2010 mit, dass weitere Recherchen ergeben hätten, die Aufsicht durch das DPMA über das Verfahren zur Vergütung von Texten im Internet habe überwiegend in der Teilnahme an Sitzungen des Verwaltungsrates der VG ... stattgefunden, so dass ein diesbezüglicher Schriftwechsel von geringem Umfang sein dürfte. Seinerseits bestehe an den beantragten Informationen deshalb kein Interesse mehr. Er würde den Widerspruchsbescheid trotzdem anfechten, um die Widerspruchsgebühr zu vermeiden. Sollte der Widerspruch aufgehoben werden, könnte die Sache erledigt werden.

Schließlich erhob der Kläger mit Schreiben vom ... Dezember 2010 Klage mit dem Antrag,

den Widerspruchsbescheid des Deutschen Patent- und Markenamts vom ... November 2010 aufzuheben und dem DPMA die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufzulegen.

Zur Begründung führte er aus, die Ablehnung seines Informationsansuchens sei nicht gerechtfertigt gewesen. An der eigentlichen Information bestehe kein Interesse mehr; allerdings habe er den Widerspruchsbescheid angefochten, um die Gebühr von € 30,-- zu vermeiden. Die Ablehnung sei nicht ausreichend begründet worden, der Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG liege nicht vor. Das DPMA erfülle bezüglich der Beaufsichtigung des Verfahrens zur urheberrechtlichen Vergütung von Texten im Internet sowie deren Verfahren zur Zählung vergütungsrelevanter Zugriffe auf Texte im Internet keine Kontroll- und Aufsichtsaufgaben einer Finanz-, Wettbewerbs- oder Regulierungsbehörde nach § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG. Auf die amtliche Begründung zur Ausnahmeregelung wurde hingewiesen. Die Ausführungen der Beklagten, sie sei zur Erfüllung ihrer Aufgaben auf ein mehr oder minder freundliches und freiwilliges Entgegenkommen der Verwertungsgesellschaft angewiesen, seien ebenfalls nicht zutreffend. Vielmehr stünden der Aufsichtsbehörde nach § 19 UrhWG umfangreiche Auskunfts- und Kontrollrechte zu, so dass sie auf eine freiwillige Kooperation gerade nicht angewiesen sei.

Die Beklagte beantragte mit Schreiben vom ... Februar 2011

Klageabweisung.

Zur Begründung wurde ausgeführt, zur Ausübung der Staatsaufsicht über die Verwertungsgesellschaft bestehe die Abteilung ... im DPMA, die momentan aus acht Juristen/Juristinnen bestehe. Zweck der Aufsicht sei es, die Missbrauchsgefahr durch die faktische Monopolstellung der Verwertungsgesellschaft zu vermeiden. Die Beklagte übe die Aufsicht aus, indem sie z.B. an Sitzungen der Verwertungsgesellschaft teilnehme, Beschwerden Dritter nachgehe sowie Ermittlungen von Amts wegen anstrenge. Sie unterliege keiner ständigen Berichtspflicht, habe allerdings schon mehrfach gegenüber dem Deutschen Bundestag und der Enquetekommission Stellung genommen. Die Vorgänge, die vom Kläger angesprochen würden, hätten einen Aktenumfang von ca. 3.875 Seiten. Zur Anfrage des Klägers könnten drei relevante Vorgänge ermittelt werden, wobei es sich um zwei Beschwerden gehandelt habe. Die drei für den IFG-Antrag des Klägers relevanten Vorgänge hätten einen Umfang von ca. 364 Seiten. Sie enthielten in nicht unwesentlichem Ausmaß geheimhaltungsbedürftige und schutzwürdige Informationen. Zur Anwendbarkeit des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG wurden zunächst die bisherigen Ausführungen wiederholt sowie auf die Stellung als Aufsichtsbehörde im Sinne des Urheberrechtswahrnehmungsgesetzes hingewiesen. Die Gefahr nachteiliger Auswirkungen bei der Weitergabe von Informationen bestehe hier. Die effektive Erfüllung der Aufgaben verlange auch die Bereitschaft der Verwertungsgesellschaft zu einer Zusammenarbeit. Es sei unzutreffend, dass die Beklagte wegen der umfangreichen Auskunfts- und Kontrollrechte nicht auf die Kooperation angewiesen sei. Auf die Rechtsprechung zum Auskunftsverlangen gegenüber der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht wurde verwiesen. Die Akten der Beklagten über die Verwertungsgesellschaft enthielten eine Fülle wettbewerbsrechtlicher Daten. Dritte könnten diesen Zugang ausnützen, um sich einen nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorsprung zu beschaffen. Für den Fall, dass § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG nicht direkt anwendbar sei, müsse doch der dortige Grundsatz auch hier gelten. Dabei seien auch verfassungsrechtliche Grundsätze zu berücksichtigen, nämlich die Grundrechte der beaufsichtigten Verwertungsgesellschaft und der Gleichheitssatz.

Der Kläger erwiderte mit Schreiben vom ... Februar 2011, soweit sich die Beklagte auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter berufe, hätte sie diese im Drittbeteiligungsverfahren um Einwilligung erfragen können. Dies zu unterlassen stelle einen Verfahrensmangel dar (§ 7 Abs. 1 Satz 1 IFG i.V.m. § 25 VwVfG). Die Beklagte habe auch eine teilweise Zugangsgewährung offenbar nicht geprüft. Der Ausnahmetatbestand des § 3 IFG sei eng auszulegen. Es existiere kein Markt für urheberrechtliche Vergütungssysteme für Texte im Internet und deswegen auch kein Wettbewerb auf diesem Feld, da die VG ... die einzige Verwertungsgesellschaft sei, die Geräteabgaben von ...autoren erhebe und diese für Texte im Internet und Wahrnehmungsberechtigte ausschütte. Soweit Daten über Verlage, die am Zählsystem teilnehmen, angesprochen worden seien, seien diese Daten veröffentlicht.

In der mündlichen Verhandlung vom 12. Mai 2011 stellte der Kläger unter Hinweis auf sein Schreiben vom ... Februar 2011 den Antrag,

die Bescheide der Beklagten aufzuheben und die Beklagte zur Neubescheidung zu verurteilen.

Im Übrigen wird auf die von der Beklagten vorgelegten Unterlagen sowie auf die Gerichtsakte verwiesen.

Gründe

Die zulässige Klage hat Erfolg.

Klagegegenstand ist der Antrag des Klägers, über seinen Antrag auf Informationszugang unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide der Beklagten zu entscheiden. Ursprünglich hatte der Kläger nur die Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom ... November 2010 beantragt. Diesen Antrag hat der Kläger jedoch mit seinem Schriftsatz vom ... Februar 2011 erweitert. Die Erweiterung der Klage ist keine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO. Unter Berücksichtigung der Regelung des § 264 Nr. 2 ZPO stellt sie eine Erweiterung dar, ohne dass eine Änderung des Klagegegenstandes anzunehmen ist (Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage § 91 RdNr.15, 11). Selbst wenn man von einer Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO ausgeht, liegt hier die Einwilligung der Beklagten vor. Sie wäre im Übrigen aus prozessökonomischen Gründen als sachdienlich zu betrachten.

Ein Vorverfahren nach § 9 Abs. 4 IFG wurde durchgeführt.

Die Klage ist im tenorierten Umfang begründet.

Die Beklagte war zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Informationszugang unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Rechtswidrigkeit der ablehnenden Entscheidung ergibt sich jedoch nicht aus § 9 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG. Die Beklagte hat zwar nicht innerhalb der Monatsfrist über den Antrag des Klägers entschieden. Hierbei handelt es sich jedoch nur um eine Ordnungsvorschrift, deren Nichteinhaltung ohne rechtliche Folgen bleibt.

Die angefochtenen Bescheide waren jedoch aus anderen Gründen aufzuheben.

Der Anspruch auf Informationszugang ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Nach dieser Vorschrift hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Anspruch ist voraussetzungslos, d.h. anders als beim Akteneinsichtsrecht nach § 29 Abs. 1 VwVfG muss kein rechtliches oder berechtigtes Interesse geltend gemacht werden.

Die Beklagte kann die Ablehnung des Antrags nicht auf § 3 IFG stützen, der Ausnahmen vom Anspruch auf Informationszugang regelt. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG liegen nicht vor. Beim Deutschen Patent- und Markenamt handelt es sich nicht um eine Finanz-, Wettbewerbs- und Regulierungsbehörde im Sinn dieser Vorschrift. Das DPMA ist nach § 18 UrhWG Aufsichtsbehörde über die Verwertungsgesellschaften, damit auch über die VG ... Ihm obliegen die in § 19 UrhWG beschriebenen Aufgaben. Die Verwertungsgesellschaften sind privatrechtlich organisierte Vereinigungen von Urhebern und Inhabern von Leistungsschutzrechten. Die Berechtigten räumen der jeweiligen Verwertungsgesellschaft ihre urheberrechtlichen Nutzungsrechte sowie Vergütungsansprüche ein.

Das DPMA wird gegenüber den Verwertungsgesellschaften weder als Finanz- noch als Regulierungsbehörde tätig. Eine generelle gesetzliche Definition des Begriffs €Regulierungsbehörde€ ist nicht ersichtlich (Einig, DÖV 2011, 185 m.w.N.). Die Wurzeln spezifisch wettbewerbsrechtlicher Regulierungen liegen im amerikanischen Rechtssystem. Dieses Konzept hat über das Europarecht Eingang in nationale Rechtsordnungen gefunden (Storr, DVBl. 2006, 1017). Im deutschen Regulierungsrecht existiert noch keine eindeutige Begriffsfassung. Mit der Regulierung kompensiert der Staat vor allem in den Bereichen der Daseinsvorsorge seinen Rückzug aus der unmittelbaren Leistungserbringung in monopolgeprägten Strukturen und deren Übernahme durch private Wirtschaftsunternehmen und kommt so seiner Gewährleistungsverantwortung nach (Knauff VerwArch. 2007, 382 m.w.N.). In Deutschland existieren eigenständige Regulierungsbehörden erst in wenigen Feldern der Regulierungspolitik (s. Einig a.a.O.). In den einzelnen Gesetzen, die die Regulierung im Rahmen des besonderen Verwaltungsrechts regeln, sind die Einrichtung von Regulierungsbehörden so wie deren Aufgaben und Befugnisse geregelt (so im TKG, EnWG, GasNEV u.a.). Für das deutsche Patent- und Markenamt findet sich keine gesetzliche Regelung, in der dieses als Regulierungsbehörde bezeichnet ist. Seine Aufgabenstellung im Rahmen des Urheberrechtswahrnehmungsgesetzes unterscheidet sich wesentlich von denen einer Regulierungsbehörde im oben genannten Sinn. Es wird hier im Rahmen der Rechtsaufsicht tätig. Es liegt jedoch kein Markt vor, dessen Liberalisierung oder Deregulierung zu regeln wäre. Auch die Gewährleistung einer flächendeckenden Grundversorgung ist nicht Gegenstand. Die Aufgabe des DPMA liegt weder in der Systemsteuerung durch Regulierung der Rahmenbedingungen des Marktes, noch in der aktiven Wettbewerbsgestaltung oder der Regulierung von dominanten Netzen zur Sicherung der Daseinsvorsorge. Regulierungsbehörde ist auf Bundesebene nunmehr ausschließlich die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (§§ 1, 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen). Dass das DPMA im Rahmen seiner Aufsicht gegenüber der VG ... auch regulierend, etwa was die Preise betrifft, handelt, macht es nicht zu einer Regulierungsbehörde im gesetzlichen Sinn.

Das DPMA ist auch keine Wettbewerbsbehörde wie das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit oder das Bundeskartellamt. Zwar hat es die Aufsicht nach § 18 Abs. 2 UrhWG im Benehmen mit dem Bundeskartellamt auszuüben. Ihm stehen jedoch anders als dem Bundeskartellamt keine im Bundeskartellgesetz geregelten Befugnisse zum Einschreiten zur Verfügung. Die Beklagte weist zwar zu Recht darauf hin, dass die faktische Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften eine Missbrauchsgefahr in sich birgt. Allein dadurch wird das DPMA als Aufsichtsbehörde nicht zur Wettbewerbsbehörde. Dies kann auch dann nicht gelten, wenn, wie die Beklagte ausführt, das Bundeskartellamt seine kartellrechtliche Aufsicht gegenüber den Verwertungsgesellschaften zurückhaltend ausübt. Entgegen der Beklagten ist das Gericht der Auffassung, dass die Regelung des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG nicht nach einem funktionalen Begriffsansatz beurteilt werden kann. Der Gesetzgeber hat sich vielmehr für eine enumerative Aufzählung der Behörden, deren Kontroll- und Aufsichtsaufgaben geschützt werden sollen, entschlossen. Eine analoge Anwendung der Vorschrift kommt nicht in Betracht. Der Gesetzgeber hat die Ausnahmetatbestände konkret und präzise gefasst. Nach den üblichen Auslegungsregeln sind diese eng zu verstehen (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 9). In der Literatur ist dargelegt, dass die Fassung des § 3 IFG zu den umstrittensten Teilen im Gesetzgebungsverfahren gehörte, gerade Bereichsausnahmen seien auf ein Mindestmaß (§ 3 Nr. 8 IFG) beschränkt worden. Nach dem Regel-Ausnahme-Verhältnis ist der Zugang zu Informationen die Regel, die Verweigerung des Zugangs die begründungspflichtige Ausnahme (siehe Mecklenburg/Pöppelmann, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Ziffer 1.2; Schoch, Das Informationsfreiheitsrecht in der gerichtlichen Praxis, in Dokumentation 16. Verwaltungsgerichtstag Freiburg 2010, Kap. IV S. 241). Dies hat zu gelten, obwohl nicht auszuschließen ist, dass dem DPMA im Rahmen seiner Aufgaben Unternehmens- und Marktdaten bekannt werden, deren Bekanntgabe den Wettbewerb zwischen Unternehmen behindern oder verfälschen könnte. Da im Ergebnis das DPMA nicht zu den Behörden gehört, deren Kontroll- und Aufsichtstätigkeit als besondere öffentliche Belange geschützt werden, war die Frage, ob das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen haben kann, nicht weiter zu prüfen. Die Frage, ob die Beklagte für eine wirkungsvolle Aufsichtstätigkeit auf die Kooperationsbereitschaft der Verwertungsgesellschaft angewiesen ist, spielt hier daher keine Rolle. Eine Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des VG Berlin (v. 3.12.2008, 2 A 132.07 juris), auf das sich die Beklagte beruft, war nicht geboten, da im dort entschiedenen Fall der Informationszugang zu einer Finanzbehörde Gegen-stand und damit anders als hier die Frage der nachteiligen Auswirkungen zu prüfen war.

Nach alledem war die ablehnende Entscheidung der Beklagten aufzuheben und die Beklagte antragsgemäß zu verurteilen, über den Antrag des Klägers auf Informationszugang erneut zu entscheiden. Dabei wird der Schutz personenbezogener Daten zu prüfen sowie Rücksicht auf die Belange Dritter etwa zum Schutz von wettbewerbsrelevanter Daten zu nehmen sein (§ 5, § 8 IFG).

Der Klage war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung stützt sich auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Beschluss

Der Streitwert wird auf EUR 5.000,-- festgesetzt (§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz -GKG-).

VG München:
Urteil v. 12.05.2011
Az: M 17 K 10.6108