VerfGH des Landes Berlin:
Beschluss vom 21. April 2009
Aktenzeichen: 186/07

(VerfGH des Landes Berlin: Beschluss v. 21.04.2009, Az.: 186/07)

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

I .

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind Vorschriften des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz - ASOG -) vom 14. April 1992 in der Fassung vom 11. Oktober 2006, die durch das Gesetz zur Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes und des Berliner Datenschutzgesetzes - BerlDSG - vom 12. Dezember 2007 eingefügt beziehungsweise geändert wurden.

Die Verfassungsbeschwerde rügt die Verfassungswidrigkeit der §§ 19 a, 21 a, 24 Abs. 4 und 24 b ASOG, die wie folgt lauten:

"§ 19 aVideoüberwachung zur Eigensicherung(1) Die Polizei kann bei Personen- oder Fahrzeugkontrollen im öffentlichen Verkehrsraum Bildaufzeichnungen durch den Einsatz optisch-elektronischer Mittel in Fahrzeugen der Polizei anfertigen, wenn dies nach den Umständen zum Schutz der Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten oder Dritter gegen eine Gefahr für Leib oder Leben erforderlich ist. Dabei dürfen auch personenbezogene Daten über Dritte erhoben werden, soweit dies unvermeidbar ist, um die Maßnahme nach Satz 1 durchführen zu können.(2) Der Einsatz der optisch-elektronischen Mittel ist durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen oder der betroffenen Person mitzuteilen, wenn er nicht offenkundig ist.(3) Die Bildaufzeichnungen sind unverzüglich, spätestens aber am Tage nach dem Anfertigen zu löschen, soweit sie nicht zur Verfolgung von Straftaten benötigt werden.(4) § 42 Abs. 4bleibt unberührt.§ 21 aMedizinische und molekulargenetische Untersuchungen(1) Die Polizei kann medizinische Untersuchungen anordnen, wenn eine nach § 21 zulässige Identitätsfeststellung einer Person, die1. verstorben ist oder2. sich erkennbar in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustand oder sich sonst in hilfloser Lage befindet,auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich ist.§ 81 a Abs. 1 Satz 2 der Strafprozessordnung gilt entsprechend.(2) An dem durch Maßnahmen nach Absatz 1 erlangten Material sowie am aufgefundenen Spurenmaterial von Vermissten dürfen zum Zwecke der Identitätsfeststellung molekulargenetische Untersuchungen durchgeführt sowie die gewonnenen DNA-Identifizierungsmuster in einer Datei gespeichert werden. Die DNA-Identifizierungsmuster sind unverzüglich zu löschen, wenn der Zweck der Maßnahme nach Absatz 1 erreicht ist. § 81 g Abs. 2 der Strafprozessordnung gilt entsprechend.(3) Molekulargenetische Untersuchungen bedürfen der richterlichen Anordnung. Zuständig ist das Amtsgericht Tiergarten. § 25 Abs. 5 Satz 14 dieses Gesetzes sowie § 81 f Abs. 2 der Strafprozessordnung gelten entsprechend.§ 24Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen(4) Bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen, nicht dem Versammlungsgesetz unterliegenden Großveranstaltungen, die im Rahmen einer vom übrigen Straßenland sichtbar abgegrenzten Sondernutzung durchgeführt werden, dürfen Polizei und Rettungsdienstkräfte zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben die Bildaufnahmen verarbeiten, die von der Veranstalterin oder dem Veranstalter gemäß § 31 b des Berliner Datenschutzgesetzesoder § 6 b des Bundesdatenschutzgesetzes zur ordnungsgemäßen Durchführung der Veranstaltung gefertigt werden. Großveranstaltungen sind Veranstaltungen, die nach Art und Größe die Annahme rechtfertigen, dass erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit entstehen können.§ 24 bDatenerhebung in öffentlichen Verkehrseinrichtungen(1) Zur Abwehr und zum Erkennen von Straftaten von erheblicher Bedeutung kann die Polizei in öffentlich zugänglichen Räumen des öffentlichen Personennahverkehrs personenbezogene Daten durch Anfertigung von Bildaufnahmen erheben und die Bilder zur Beobachtung übertragen und speichern, wenn sich aus einer nachvollziehbar dokumentierten Lagebeurteilung ein hinreichender Anlass für die Datenerhebung ergibt.(2) § 24 a Abs. 2 bis 4 gilt entsprechend."Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, § 19 a Abs. 1 - 3 ASOG verletze das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, da unfreiwillig Videomaterial von dem Betroffenen angefertigt werde, ohne dass dieser dem zugestimmt habe. § 19 a Abs. 2 ASOG lasse offen, wie die Erkennbarmachung der Aufzeichnung dem Betroffenen signalisiert werde. Auch im Übrigen verstoße die Regelung gegen das Gebot der Normenklarheit. Gemäß § 42 Abs. 2 ASOG dürften die erhobenen personenbezogenen Daten von der Zweckbindung befreit werden, wenn die Datenerhebung auch in einem anderen Zusammenhang hätte erfolgen können. Dem Anschein nach harmlose Daten würden zu Beweismitteln in einem Strafverfahren, ohne dass sich der Betroffene darüber bewusst sei. Ein Datenabgleich mit einer automatisierten Datenbank werde möglich. Dadurch würden die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 7, 8 und 33 der Verfassung von Berlin - VvB - sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt.

Durch § 21 a Abs. 1 ASOG werde die Aufgabenteilung zwischen Staatsanwaltschaft und Polizei aufgehoben. Es bestehe die Befürchtung, dass mit dem Begriff "unter erheblichen Schwierigkeiten" schon ein betrunkener Mensch gemeint sei, der keine Angaben zu seiner Person machen könne; eine Situation, in die jeder Bürger geraten könne. Der Begriff sei zu unkonkret, um ihm zu entnehmen, wann eine solche Untersuchung angemessen und verhältnismäßig sei. Dadurch würden die allgemeine Handlungsfreiheit sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt.

§ 24 Abs. 4 ASOG missachte ebenfalls das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und greife unverhältnismäßig in die Vereinigungs- und allgemeine Handlungsfreiheit ein. Auch der dort verwendete Begriff "Großveranstaltungen" und seine Definition seien nicht hinreichend konkret. Die Eingriffsschwelle werde gegenüber § 24 Abs. 1 ASOG herabgesetzt. Da keine "Tatsachenhürde" gefordert sei, vielmehr ein Verdachtsmoment ausreiche, werde der Staatswillkür praktisch keine Grenze gesetzt.

Auch § 24 b ASOG werde wegen der Dehnbarkeit seiner Tatbestandsmerkmale dem Gebot der Normenklarheit nicht gerecht.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Abgeordnetenhaus von Berlin und die Senatsverwaltung für Inneres und Sport für den Senat von Berlin Stellung genommen; der Senat von Berlin hat die Verfassungsbeschwerde auch dem Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit zugeleitet, der sich ebenfalls geäußert hat.

Nachdem während des Verfahrens die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 (BVerfGE 120, 378) zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen in Hessen und Schleswig-Holstein ergangen war, hat der Verfassungsgerichtshof den Beteiligten Gelegenheit gegeben, hierzu ergänzend Stellung zu nehmen.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.

Nach § 49 Abs. 1 VerfGHG kann jedermann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der Verfassung von Berlin enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum Verfassungsgerichtshof erheben, soweit nicht Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben ist oder wird. Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde kann auch ein Landesgesetz sein. In diesem Fall setzt die Beschwerdebefugnis die ausreichend substantiierte Darlegung voraus, durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein (Urteil vom 12. Juli 2001 - VerfGH 152/00 - LVerfGE 12, 41 <54>; st. Rspr.; zum Bundesrecht: BVerfG NVwZ 2004, 977; BVerfGE 117, 126 <135>). Diesen Anforderungen entspricht die Verfassungsbeschwerde nicht.

1. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen § 21 a ASOG wendet, legt er bereits nicht substantiiert dar, von dieser Norm gegenwärtig betroffen zu sein. Dieses Erfordernis soll ausschließen, dass sich der Verfassungsgerichtshof mit Verfassungsbeschwerden befassen muss, bei denen es um nur mögliche Rechtsverletzungen des Beschwerdeführers geht (vgl. Beschluss vom 6. Februar 1998 - VerfGH 80/96 - LVerfGE 8, 45 <50>; zum Bundesrecht: BVerfGE 1, 97 <102>; 60, 360 <371 f.>). Nicht ausgeschlossen werden Verfassungsbeschwerden gegen Normen, die den Beschwerdeführer zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde zwar noch nicht aktuell betreffen, wohl aber, den normalen, zu erwartenden Ablauf der Lebensumstände vorausgesetzt, in naher Zukunft, oder die ihn schon jetzt zu Dispositionen veranlassen, die durch die erst in Zukunft eintretende Wirkung der Norm bedingt sind (vgl. Beschluss vom 6. Februar 1998, a. a. O.; zum Bundesrecht: BVerfGE 43, 291 <386 f.>; 45, 104 <118 f.>; 58, 81 <107>).

§ 21 a ASOG betrifft die eher seltenen Fälle, in denen die Identität eines Verstorbenen oder einer sich erkennbar in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustand oder in hilfloser Lage befindenden Person ohne medizinische Untersuchung nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten feststellbar ist. Der Beschwerdeführer hat nichts dazu vorgetragen, dass er persönlich in naher Zukunft von einer Maßnahme nach § 21 a ASOG betroffen sein könnte.

2. Die weiteren angegriffenen Regelungen betreffen den Beschwerdeführer jedenfalls nicht unmittelbar in seinen Rechten.

Mit dem Erfordernis der Unmittelbarkeit soll sichergestellt werden, dass eine Verfassungsbeschwerde erst erhoben wird, wenn eine konkrete Beschwer vorliegt. Unmittelbare Betroffenheit ist gegeben, wenn bereits die angegriffene Bestimmung selbst die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert (Beschlüsse vom 6. Februar 1998 - VerfGH 80/96 - LVerfGE 8, 45 <50> und 6. Juli 2005 - VerfGH 205/04 -, Nachweise unter: www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 115, 118 <137>). Dies ist grundsätzlich nicht der Fall, wenn die Rechtsnorm zu ihrer Durchführung eines Vollziehungsaktes bedarf, da regelmäßig erst dieser die Rechtssphäre des Einzelnen berührt (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 1, 97 <102 f.>; 90, 128 <136>; 100, 313 <354>).

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen vollziehungsbedürftige Rechtsnormen. Sie ermächtigen die Polizei beziehungsweise Rettungsdienste zur Durchführung bestimmter Maßnahmen (Anfertigung und/oder Verarbeitung von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen), verändern aber nicht selbst unmittelbar die Rechtsstellung des Beschwerdeführers.

Eine Verfassungsbeschwerde kann sich ausnahmsweise unmittelbar gegen ein vollziehungsbedürftiges Gesetz richten, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt. Dies gilt auch dann, wenn eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weit reichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann. Unter diesen Umständen ist effektiver fachgerichtlicher Rechtsschutz ebenfalls nicht gewährleistet (zum Bundesrecht: BVerfGE 120, 378 Rn. 57 m. w. N). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

Die Informationserhebung aufgrund der §§ 19 a Abs. 1, 24 Abs. 4 und 24 b ASOG erfolgt nicht heimlich. Von den Maßnahmen betroffene Bürger haben die Möglichkeit hiervon Kenntnis zu erlangen, Auskunftsansprüche nach § 50 ASOG (vgl. hierzu BVerfG, NVwZ 2001, 185 f.) geltend zu machen und im Streitfall fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen (vgl. z.B. VGH Mannheim, NVwZ 2004, 498). Dies unterscheidet die angegriffenen Regelungen von jenen zur akustischen Wohnraumüberwachung nach § 100 c Abs. 1 Nr. 3 StPO a.F. (BVerfGE 109, 279 <307>), den polizeirechtlichen Vorschriften in Hessen und Schleswig-Holstein (BVerfGE 120, 378) und zur Überwachung der Telekommunikation gemäß § 33 a des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung a.F. (BVerfGE 113, 348 <362>) und die automatisierte Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen zwecks Abgleichs mit dem Fahndungsbestand.

a) § 19 a Abs. 1 ASOG ermächtigt die Polizei zu Bildaufzeichnungen bei Personen- oder Fahrzeugkontrollen im öffentlichen Verkehrsraum. Abs. 2 der Vorschrift ordnet an, dass der Einsatz der optisch-elektronischen Mittel durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen oder der betroffenen Person mitzuteilen ist, wenn er nicht offenkundig ist. Damit trifft das Gesetz hinreichende Vorkehrungen gegen eine verdeckte Anfertigung der Bildaufnahmen.

b) Nach § 24 Abs. 4 ASOG dürfen Polizei und Rettungsdienste bei oder im Zusammenhang mit näher bestimmten Großveranstaltungen zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben Bildaufnahmen verarbeiten, die von den Veranstaltern gemäß § 31 b BerlDSG oder § 6 b des Bundesdatenschutzgesetzes - BDSG - zur ordnungsgemäßen Durchführung der Veranstaltung gefertigt werden. Nach § 31 b Abs. 2 BerlDSG bzw. § 6 b Abs. 2 BDSG sind der Umstand der Beobachtung und die Daten verarbeitende bzw. verantwortliche Stelle durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen; werden durch Videoüberwachung erhobene Daten einer bestimmten Person zugeordnet, ist diese nach § 31 b Abs. 4 BerlDSG bzw. § 6 b Abs. 4 BDSG grundsätzlich über eine Verarbeitung der Daten zu benachrichtigen. Offen bleiben kann, ob die vorgenannten Verpflichtungen auch für die Verarbeitung von Bildaufnahmen der Veranstalter durch die Polizei nach § 24 Abs. 4 Satz 1 ASOG gelten. Die Beschränkung der Ermächtigung auf näher umschriebene Großveranstaltungen ermöglicht die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes auch dann in hinreichender Weise, wenn dies nicht der Fall sein sollte. Findet bei Großveranstaltungen im Sinne des § 24 Abs. 4 ASOG eine nach § 31 b Abs. 2 BlnDSG und § 6 b Abs. 2 BDSG in jedem Fall offene Videoüberwachung statt, können hiervon betroffene Personen eine Datenauskunft nach § 50 ASOG beantragen und auf diese Weise feststellen, ob und in welchem Umfang Daten über sie gespeichert sind; sie können diesen Anspruch ggf. gerichtlich durchsetzen. Auch die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes im Vorfeld von Großveranstaltungen im Sinne des § 24 Abs. 4 ASOG ist nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfG, NVwZ 2007, 688).

c) Für die Datenerhebung in öffentlichen Verkehrseinrichtungen ordnet § 24 b Abs. 2 ASOG die entsprechende Geltung von § 24 a Abs. 2 - 4 ASOG an. Nach § 24 a Abs. 2 ASOG sind der Umstand der Beobachtung und Aufzeichnung und die Daten verarbeitende Stelle durch Beschilderung erkennbar zu machen. Nach § 24 a Abs. 4 ASOG ist dann, wenn die durch die Videoüberwachung erhobenen Dateien einer bestimmten Person zugeordnet werden, diese entsprechend § 10 Abs. 5 BerlDSG über eine Verarbeitung zu benachrichtigen, soweit die Daten nicht entsprechend Abs. 3 unverzüglich gelöscht oder vernichtet werden. Gemäß § 10 Abs. 5 BerlDSG ist ein Betroffener davon zu unterrichten, wenn Daten ohne seine Kenntnis erhoben werden, sobald die rechtmäßige Erfüllung der Aufgabe dadurch nicht mehr gefährdet wird. Die Benachrichtigung umfasst die Angabe der Rechtsgrundlage und den Zweck der Datenerhebung sowie den Empfänger der Übermittlung. Damit wird der Betroffene in den Stand versetzt, fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.

Die sinngemäß vorgebrachte Befürchtung des Beschwerdeführers, bei einer Nichtbeachtung dieser Regelungen könne er einer für ihn nicht erkennbaren Datenerhebung und -verarbeitung ausgesetzt sein, reicht nicht aus, um vom Erfordernis einer unmittelbaren Rechtsverletzung bei der Gesetzesverfassungsbeschwerde abzusehen. Auf derartige Befürchtungen eines missbräuchlichen Gesetzesvollzugs kann eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz nicht gestützt werden.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 und 34 VerfGHG.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

VerfGH des Landes Berlin:
Beschluss v. 21.04.2009
Az: 186/07