Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Beschluss vom 6. November 2009
Aktenzeichen: 13 B 723/09

(OVG Nordrhein-Westfalen: Beschluss v. 06.11.2009, Az.: 13 B 723/09)

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Be-schluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Mai 2009 wird zurückgewiesen.

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Mai 2009 geändert.

Der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (Az.: 27 K 437/09 Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung der Antrags-gegnerin vom 5. Januar 2009 wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Mit Bescheid vom 5. Januar 2009 untersagte die Antragsgegnerin der in P. ansässigen Antragstellerin, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV zu veranstalten und hierfür zu werben, insbesondere mit den unter den Domains www.f.de und www.t.de aufrufbaren Angeboten (Ziffer 1). Diese Anordnung sei innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheids zu erfüllen (Ziffer 2). Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld i. H. v. 10.000,- Euro angedroht (Ziffer 3). Außerdem wurde für die Untersagungsanordnung eine Verwaltungsgebühr i. H. v. 3.000,- Euro erhoben (Ziffer 4).

Am 16. Januar 2009 hat die Antragstellerin Klage erhoben (27 K 437/09 Verwaltungsgericht Düsseldorf) und zudem um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.

Mit Beschluss vom 18. Mai 2009 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit angeordnet, als sich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf Gebiete außerhalb Nordrhein-Westfalens erstrecke und sich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 auf Zuwiderhandlungen gegen die Regelung in Ziffer 1 in diesen Gebieten beziehe. Im Übrigen ist der Antrag abgelehnt worden.

Beide Beteiligte haben gegen den Beschluss Beschwerde eingelegt.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Mai 2009 zurückzuweisen,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Mai 2009 zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (Az.: 27 K 437/09 Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Ziffern 1 bis 3 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2009 insgesamt anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,

die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Mai 2009 zurückzuweisen,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes insgesamt abzulehnen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Zu diesem Ergebnis gelangt der Senat aufgrund der fristgerechten Darlegungen der Beteiligten im Beschwerdeverfahren (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2009 anzuordnen, zu Unrecht teilweise stattgegeben. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt insgesamt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die zwischen den Beteiligten im Beschwerdeverfahren allein noch streitigen Ziffern 1 bis 3 des Bescheidtenors sind rechtmäßig.

Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Antragstellerin, die Untersagungsverfügung verbiete auch die Veranstaltung von und die Werbung für Glücksspiel im Internet außerhalb Nordrhein-Westfalens. Der Regelungsinhalt eines Verwaltungsakts ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB zu bestimmen. Hiernach ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist nicht, was die Behörde bei ihrer Erklärung gedacht hat (innerer Wille), sondern wie der Adressat die Erklärung unter Berücksichtigung der Begründung des Bescheids und der ihm sonst bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen musste (vgl. § 157 BGB).

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 , BVerwGE 60, 223, vom 11. Februar 1983 7 C 70.80 -, DVBl. 1983, 810 = NVwZ 1984, 36, vom 9. Juni 1983 - 2 C 34.80 -, BVerwGE 67, 222 = NJW 1983, 2589, vom 13. Dezember 1984 - 3 C 79.82 -, BayVBl. 1985, 373 = NVwZ 1985, 488, und vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286 = NVwZ 1993, 177; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 71 ff., insb. Rn. 76 und 143; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 35 Rn. 18 f.

Bei verständiger Würdigung der streitigen Ordnungsverfügung wird der Antragstellerin die Glücksspielveranstaltung und -werbung im Internet lediglich insoweit untersagt, als das Angebot in Nordrhein-Westfalen abrufbar ist. Der Entscheidungssatz in Ziffer 1 des Bescheidtenors enthält zwar keine räumliche Beschränkung des Inhalts, dass die Glücksspielveranstaltung und -werbung lediglich in Nordrhein-Westfalen unterbunden werden soll. Eine entsprechende Eingrenzung lässt sich aber hinreichend deutlich aus der Begründung der Ordnungsverfügung entnehmen. Hiernach kommt es der Antragsgegnerin allein darauf an, dass die Glücksspielangebote "vom Gebiet des Landes NRW nicht mehr aufrufbar ist". Weiter heißt es in den Bescheidgründen, es bleibe der Antragstellerin überlassen, in welcher Form und über welche Maßnahmen sie diesem Verbot nachkomme. Die Antragstellerin könne die fraglichen Angebote vollständig entfernen oder z. B. über (die ausführlich beschriebene) Geolokalisation und/oder Festnetz- oder Handy-Ortung sicherstellen, dass nur Spieler Zugang haben, die sich nicht in Nordrhein-Westfalen aufhalten. Durch diese Erläuterungen hat die Antragsgegnerin unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass sich ihre Verfügung trotz der offenen Tenorierung nur zur Abrufbarkeit der Glücksspielveranstaltung und -werbung im Internet innerhalb Nordrhein-Westfalens verhalten soll und dass keine Regelung in Bezug auf Gebiete außerhalb des Landes oder gar außerhalb Deutschlands beabsichtigt war.

Rechtsgrundlage für die so verstandene Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV). Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlichenrechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann sie insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

Vgl. Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445).

Hiervon ausgehend ist die (gemäß § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes zuständige) Antragsgegnerin zum Erlass der Untersagungsverfügung berechtigt.

Die Antragstellerin hat über das Internet (auch) in Nordrhein-Westfalen Glücksspiele i. S. v. § 3 Abs. 1 und 4 GlüStV veranstaltet und beworben.

Bei den auf den Websites www.f.de und www.t.de dargebotenen und/oder beworbenen Sport- und Finanzwetten wird für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und die Entscheidung über den Gewinn hängt ganz oder überwiegend vom Zufall ab (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Fehl geht in diesem Zusammenhang der Einwand der Antragstellerin, der Erfolg bei den veranstalteten Finanzwetten beruhe in erster Linie auf dem Geschick und den Kenntnissen des jeweiligen Spielers. Diese Auffassung lässt die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV enthaltenen Erweiterungen des Glücksspielbegriffs unberücksichtigt. Hiernach hängt die Entscheidung über den Gewinn in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist (Satz 2). Auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiele (Satz 3). Nach diesen rechtlichen Maßstäben unterfallen auch die fraglichen Finanzwetten unter den (erweiterten) Glücksspielbegriff, weil sich beispielsweise die angebotene (entgeltliche) Wette auf den Stand eines Börsenindex zu einem bestimmten Zeitpunkt auf den Eintritt eines zukünftigen Ereignisses i. S. d. dargestellten Definition bezieht. Insoweit besteht zwischen den angebotenen Finanzwetten einerseits und den - unstreitig als Glücksspiele einzuordnenden - Sportwetten andererseits kein qualitativer Unterschied. In beiden Fällen mag der Wetterfolg im Einzelfall auch vom Geschick und von den Kenntnissen des jeweiligen Spielers abhängen; den Stand etwa eines Börsenindex - zu einem vorab bestimmten Zeitpunkt - kann ein Teilnehmer indessen ebenso wenig zuverlässig vorhersehen wie den Ausgang eines sportlichen Wettkampfs.

Die fraglichen Seiteninhalte sind auch als Werbung einzuordnen. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Einordnung einer Äußerung als Werbung in Anlehnung an die Definition im Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien RStV - (vgl. dessen § 2 Abs. 2 Nr. 7 n. F.), die im Wesentlichen der wettbewerbsrechtlichen Begriffsbildung entspricht, zu erfolgen hat. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV n. F. ist Werbung jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern. Diese Anforderungen erfüllen die hier in Rede stehenden und in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Glücksspielinhalte. Raum für ein von der genannten Definition abweichendes Begriffsverständnis besteht entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht.

Ohne Erfolg macht die Beschwerde ferner geltend, auf der Seite www.t.de würden keine Sportwetten veranstaltet. Dieser Umstand mag, sofern er zutreffen sollte, Auswirkungen auf eine etwaige spätere Zwangsgeldfestsetzung haben, die dann mangels Verstoßes nicht entscheidungstragend darauf gestützt werden könnte, es würden Sportwetten veranstaltet. Die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung steht hier indessen nicht in Frage, denn die Antragsgegnerin hatte jedenfalls wegen der unstreitigen Veranstaltung von Finanzwetten Anlass, gegen die Antragstellerin vorzugehen und ihr die (künftige) Veranstaltung von Internetglücksspiel i. S. d. Glücksspielstaatsvertrags - gleich welcher Art - zu untersagen.

Das Glücksspielveranstaltung und -werbung im Internet ist in Nordrhein-Westfalen verboten und damit unerlaubt im Sinne von § 4 Abs. 4 GlüStV. Die einigen Glücksspielveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen gelten in Nordrhein-Westfalen nicht. Eine Pflicht zur Anerkennung der von anderen Mitgliedstaaten erteilten Glücksspielerlaubnisse gibt es mangels Harmonisierung des Glücksspielrechts auf Gemeinschaftsebene ebenfalls nicht.

Eingehend OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122, m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, juris.

Die Untersagungsverfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12, m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 37 Rn. 27 ff., m. w. N.; Henneke, in: Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 37 Rn. 5 und 18, m. w. N.

Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, a. a. O.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a. a. O.

Diesen Anforderungen genügt die Untersagungsverfügung. Die Antragstellerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Antragsgegnerin verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Antragstellerin auf ihren Internetseiten angebotenen und/oder beworbenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Untersagungsverfügung umfasst sind. Zudem ergibt sich aus dem Verweis auf § 3 GlüStV hinreichend deutlich, dass das Unterlassungsgebot nur für die vom Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags erfassten Glücksspiele und damit nicht auch für die bundesrechtlich geregelten Pferdewetten Geltung beansprucht. Im Übrigen ist bereits im Rahmen der Auslegung des Entscheidungsinhalts der Untersagungsverfügung dargelegt worden, dass mit ihr ersichtlich - nur - die Glücksspielveranstaltung und -werbung im Internet in Nordrhein-Westfalen verboten wird. Der Begriff der Werbung lässt sich - wie dargelegt - in Anlehnung an die Definition in § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV n. F.) ebenfalls hinreichend eingrenzen.

Die Untersagungsverfügung ist ermessensfehlerfrei erlassen worden. Die Antragsgegnerin hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Verwaltungsakt ist insbesondere verhältnismäßig.

Die Aufforderung, die Glücksspielveranstaltung und -werbung im Internet in Nordrhein-Westfalen zu unterlassen, ist geeignet, um den Verstoß gegen § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV auszuräumen. Die Untersagungsverfügung ist ein taugliches Mittel zur Umsetzung des in Rede stehenden Veranstaltungs- und Werbeverbots. Durch sie wird von der Antragstellerin nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt, denn sie kann das fragliche Glücksspielangebot einschließlich der Werbeinhalte ohne Weiteres von ihrer Internetseite entfernen. Auf die von der Beschwerde thematisierte (Nicht-)Eignung der Geolokalisation und von sonstigen Ortungsmaßnahmen kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an. Derartige Maßnahmen sind der Antragstellerin durch die hier streitige Verfügung nicht aufgegeben worden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 13 B 1215/07 -, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris; Bay. VGH, Beschlüsse vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202, und vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, a. a. O.

Darüber hinaus fördert die Untersagungsverfügung den mit ihr verfolgten Zweck, die fraglichen Glücksspielinhalte der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen (im Falle der Befolgung der Verfügung) nicht mehr abrufen zu können und damit dem gesetzlichen Verbot des Veranstaltens von und der Werbung für Glücksspiel im Internet im konkreten Einzelfall Genüge zu tun.

Die Untersagung ist auch erforderlich. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Umsetzung des streitigen Veranstaltungs- und Werbeverbots ist nicht ersichtlich. Insbesondere der von der Beschwerde als milderes Mittel benannten Aufforderung, einen Disclaimer einzufügen, kommt keine der Untersagung entsprechende Wirkung zu. Ein solcher Rechtshinweis schließt es nicht aus, dass User, die sich in Nordrhein-Westfalen aufhalten, in Kenntnis der Rechtswidrigkeit von dem Angebot Gebrauch machen. Die Werbewirkung der Äußerungen auf den Internetseiten könnte durch einen Rechtshinweis ohnehin nicht verhindert werden.

Die Maßnahme ist schließlich angemessen. Sie führt nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Das Unterlassen des Internetauftritts ist der Antragstellerin auch in Ansehung der daraus resultierenden empfindlichen wirtschaftlichen Auswirkungen zumutbar. Ordnungsrechtlich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin lediglich die Glücksspielveranstaltung und -werbung auf den Internetseiten der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen untersagt und es im Übrigen der Antragstellerin überlässt, wie sie dem Verbot nachkommt. Selbst wenn der Untersagung nur dadurch Folge geleistet werden könnte, dass die Veranstaltung von und die Werbung für Glücksspiel über das Internet insgesamt eingestellt werden müsste, wäre dies von der Antragstellerin hinzunehmen. Der Umstand, dass die Antragstellerin den gewählten Vertriebsweg über das Internet und insbesondere die räumliche Beschränkbarkeit des Angebots derzeit technisch nicht oder nur mit erheblichem Kontroll- und Kostenaufwand hinreichend beherrschen können will, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen (und strafrechtlich über § 284 StGB abgesicherten) Veranstaltungs- und Werbeverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Antragstellerin als Glücksspielveranstalterin und -werberin, dass ihr Internetangebot jedenfalls in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar ist.

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, a. a. O.; so wohl auch Bay. VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, a. a. O.

Die von der Antragsgegnerin gesetzte Frist zur Beseitigung des gesetzeswidrigen Zustands von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheids begegnet ebenfalls keinen Bedenken.

Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Veranstalter und Vermittler von Glücksspiel im Internet und der hierfür Werbenden ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig.

Ausführlich hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, ZfWG 2008, 251 = NVwZ 2008, 1338 = GewArch 2009, 26, m. w. N.

Das gesetzliche Verbot, Glücksspiele im Internet zu veranstalten und zu vermitteln sowie hierfür zu werben, dient legitimen Gemeinwohlzielen. Dabei ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber, wenn er zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig wird, bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum belässt, der von den Gerichten bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2008 1 BvR 928/08 -, a. a. O., und vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 -, BVerfGE 117, 163 = NJW 2007, 979, m. w. N.

Hiervon ausgehend sind die mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem nordrheinwestfälischen Ausführungsgesetz verfolgten Ziele nicht zu beanstanden. Die in Rede stehenden Regelungen dienen vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen. Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen. Insbesondere bei der Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen. Zwar haben unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Dies berührt jedoch nicht die Legitimität der vom Landesgesetzgeber verfolgten Ziele. Es ist unter Berücksichtigung des Prognose- und Bewertungsspielraums des Gesetzgebers nicht offensichtlich fehlsam anzunehmen, dass grundsätzlich jede Form des Internet-Glücksspiels tendenziell - wenn auch in teilweiser abgeschwächter Form - suchttypische Entwicklungsverläufe und Gefahren mit sich bringen kann.

Vgl. wiederum BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, a. a. O.; sowie Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261 = ZfWG 2006, 16, und Beschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, GewArch 2007, 242 = NVwZ-RR 2008, 1 = ZfWG 2007, 219.

Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und der Werbung hierfür (§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV) ist zur Zweckerreichung geeignet. Es fördert das gesetzgeberische Ziel, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zum Glücksspiel in einer Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes - von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Durch die Beschneidung der Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels werden die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen erschwert und ihm der Vorgang des Spielens bewusster gemacht. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt. Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel. Folgerichtig hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise auch die Werbung für (unerlaubtes) Internet-Glücksspiel verboten.

Vgl. BVerfG Beschluss vom 14. Oktober 2008 1 BvR 928/08 -, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, a. a. O.; siehe auch BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, und Beschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, jeweils a. a. O.

Die Eignung der Verbote nach § 4 Abs. 5 und § 5 Abs. 4 GlüStV wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die gesetzlichen Vorgaben angesichts der tatsächlichen Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle des Internets unter Umständen nicht in jedem Einzelfall umgesetzt werden können. Daraus kann die Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schon deshalb nicht hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Bekämpfung der Glücksspielsucht leisten können. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um dem Verbot der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV zum Durchgriff zu verhelfen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV).

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, a. a. O.

Die §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV sind zur Erreichung der vom Gesetzesgeber angestrebten Ziele zudem erforderlich. Auch insoweit kommt dem Gesetzgeber bei der Einschätzung ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Deshalb können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz von wichtigen Gemeinschaftsgütern für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten.

Vgl. wiederum BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, a. a. O., m. w. N.

Solche milderen Mittel sind hier nicht ersichtlich. Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und der Werbung hierfür ist erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, welche alternative Maßnahmen in Betracht kämen, um den bereits dargestellten spezifischen Gefährdungen des Glücksspiels bei der Nutzung dieses Mediums genauso wirksam zu begegnen. Im Internet können Spielverträge bequem und rund um die Uhr von zuhause abgeschlossen werden. Die hiermit einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent, weshalb sie auch nicht durch Beschränkungen und Auflagen ausgeglichen werden können. Ebenfalls nicht anderweitig zu lösen sind die spezifischen Gefährdungen jugendlicher Spieler.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 1 BvR 928/08 -, a. a. O., m. w. N.

Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigen Gründen führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Sowohl das in § 4 Abs. 4 GlüStV verankerte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot für Glücksspiele im Internet als auch das in § 5 Abs. 4 GlüStV verankerte Werbeverbot sind angesichts des erheblichen Gefährdungspotenzials von Glücksspielen über das hier fragliche Medium nicht unangemessen. Wie bereits im Zusammenhang mit der Geeignetheit ausgeführt, können die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient der Ausschluss einer solchen Möglichkeit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von überragendem Rang, der auch einen derart schwerwiegenden Eingriff wie den vorliegenden zu rechtfertigen vermag.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 1 BvR 928/08 -, a. a. O., m. w. N.

Für eine Verletzung sonstiger Verfassungsrechte der Antragstellerin ist nichts ersichtlich.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 1 BvR 928/08 -, Urteil vom 28. März 2006 1 BvR 1054/01 -, jeweils a. a. O.

Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) ist auch gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen den hier in Rede stehenden freien Dienstleistungsverkehr (Art. 49 EG) liegt nicht vor.

Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittels von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - (Gambelli), Slg. 2003 I - 13031, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 - (Placanica), Slg. 2007 I - 1891, und vom 8. September 2009 Rs. C-42/07 - (Liga Portuguesa), ZfWG 2009, 304.

Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.

Das Verbot dient zunächst zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 - (Placanica), und vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 - (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O.

Die Beschränkungen der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV sind gemeinschaftsrechtlich verhältnismäßig. Dabei ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedsstatten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedsstatten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedsstatt ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedsstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedsstaates verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Der Sache nach ist den Mitgliedsstaaten (und den in ihm zuständigen Stellen) damit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - (Gambelli), vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 - (Placanica), und vom 8. September 2009 Rs. C-42/07 - (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O. und m. w. N.

Gemessen hieran sind die hier in Rede stehenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags nicht zu beanstanden.

Sie sind zunächst geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen. Eine nationale Regelung ist geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - (Gambelli), vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 - (Placanica), und vom 8. September 2009 Rs. C-42/07 - (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O. und m. w. N.

Diese Anforderungen werden durch die in Rede stehenden Regelungen erfüllt. Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet und die Werbung hierfür gilt für sämtliche unter den Glücksspielstaatsvertrag fallende Glücksspiele und damit auch für die dem Staatsmonopol bzw. Erlaubnisvorbehalt unterliegenden Glücksspiele. Die Regelung ist demnach konsequent und in sich widerspruchsfrei an der Spielsucht- und Betrugsbekämpfung durch Internet-Glücksspiel ausgerichtet. Die Verbote gemäß § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV gelten zwar nicht für das Veranstalten, Vermitteln und Werben für Pferdewetten, die weiterhin (auch) über das Internet angeboten werden können. Dies führt indessen nicht zur Gemeinschaftswidrigkeit der hier in Rede stehenden Regelungen. Aus dem weiten Beurteilungsspielraum der Mitgliedsstaaten folgt - auch und gerade in einem föderalen System wie dem der Bundesrepublik - eine Berechtigung zu sektoralen Unterscheidungen zwischen den einzelnen Glücksspielbereichen. Eine solche Differenzierung setzt nach der Rechtsprechung des Senats gemeinschaftsrechtlich lediglich voraus, dass die einzelnen sektorspezifischen Regelungen der vorgegebenen Zielsetzung entsprechen, jede Regelung für sich betrachtet geeignet und erforderlich ist und die sektorspezifischen Regelungen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis stehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 13 B 1215/07 -, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4. Dezember 2008 - 1 S 99.08 -, juris, und vom 8. April 2009 - 1 S 212.08 -, juris.

In Anwendung dieser Maßstäbe ist es nicht zu beanstanden, wenn der Bundesgesetzgeber im Rahmen des (auch) ihm einzuräumenden Beurteilungsspielraums das von Pferdewetten in qualitativer und quantitativer Hinsicht ausgehende Gefährdungspotential durch die im Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 335, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl. I S. 2407) vorgesehenen Regelungs- und Schutzinstrumentarien auch heute noch als hinreichend beherrschbar ansieht und das erforderliche Schutzniveau sektorspezifisch anders bestimmt, als es die Länder in den von ihnen zu verantwortenden Glücksspielbereichen tun.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 13 B 1215/07 -, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, a. a. O.

Die Regelung ist auch erforderlich im gemeinschaftsrechtlichen Sinne. Angesichts der mit dem Glücksspiel über das Internet einhergehenden Sucht- und Kriminalitätsgefahren und der konsequenten Ausrichtung des vom Land Nordrhein-Westfalen zu verantwortenden Glücksspielrechts an der Bekämpfung dieser Risiken ist es nicht zu beanstanden, wenn das Land im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz und des ihm einzuräumenden Bewertungsspielraums die Glücksspielmöglichkeit über das Internet und die Werbung hierfür generell verbietet. Eine gleich geeignete, die Glücksspieldienstleister aber weniger belastende Reglung ist nicht ersichtlich.

Die Regelung ist zudem nicht diskriminierend. Das Verbot, Glücksspiel im Internet zu veranstalten und zu vermitteln sowie hierfür im Internet zu werben, gilt unterschiedslos sowohl für in Deutschland als auch für in anderen Mitgliedsstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, a. a. O.

Die Antragstellerin hat ferner nicht substantiiert dargelegt, dass die in Rede stehenden Bestimmungen mit dem sonstigen Gemeinschaftsrecht unvereinbar sein könnten. Der von der Beschwerde erhobene Einwand, auch das nordrheinwestfälische Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag

- vgl. Art. 2 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445) -

hätte notifiziert werden müssen,

- vgl. Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204/37) -

ist nicht entscheidungserheblich. Die Untersagungsverfügung gründet nicht auf dem Ausführungsgesetz, sondern auf dem Glücksspielstaatsvertrag (§ 9 Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüStV), der unstreitig notifiziert worden ist. Die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände des nordrheinwestfälischen Ausführungsgesetzes sind nicht Gegenstand der streitigen Entscheidung und damit für das vorliegende Verfahren irrelevant. Der Senat folgt auch nicht der (der Sache nach geltend gemachten) Auffassung der Antragstellerin, jedenfalls die in Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 erklärte Zustimmung des Landtags zum Glücksspielstaatsvertrag hätte notifiziert werden müssen. Die Zustimmung enthält keine eigenständige inhaltliche Regelung (vgl. Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG), sondern verleiht dem Glücksspielstaatsvertrag lediglich innerstaatliche Verbindlichkeit in Nordrhein-Westfalen.

Vgl. zum Umfang der Notifizierungspflicht auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4. Dezember 2008 - 1 S 99.08 -, a. a. O., und vom 8. April 2009 1 S 212.08 -, a. a. O.; Schleswig-Holst. OLG, Urteil vom 31. Juli 2009 - 3 U 27/09 -, juris, mit umfangreichen Rechtsprechungsnachweisen.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich des in Ziffer 3 des Bescheidtenors angedrohten Zwangsgelds hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Zwangsgeldandrohung, die ihre Grundlage in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW findet, dürfte weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden sein. Hierauf bezogene Bedenken werden im Beschwerdeverfahren auch nicht erhoben.

Angesichts der nach alledem bereits im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes feststellbaren Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung ist deren sofortige Vollziehung (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV, § 8 Satz 1 AG VwGO NRW) zur effektiven Wahrung der gesetzlichen Bestimmungen auch in Ansehung der erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen des Verbots für die Antragstellerin vorläufig zumutbar.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, ZfWG 2009, 99 = NVwZ 2009, 1221; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4. Dezember 2008 - 1 S 99.08 -, a. a. O., und vom 8. April 2009 - 1 S 212.08 -, a. a. O.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Beschluss v. 06.11.2009
Az: 13 B 723/09