Verwaltungsgericht des Saarlandes:
Urteil vom 18. April 2008
Aktenzeichen: 11 K 95/06

(VG des Saarlandes: Urteil v. 18.04.2008, Az.: 11 K 95/06)

1. Eine förmliche Feststellung, die als Regelung die Rechtsfolge der Bestandskraft für sich in Anspruch nimmt, stellt sich jedenfalls dann als eine – ein Rechtsschutzbedürfnis auslösendes – Belastung dar, wenn der Inhalt der Feststellung dem Betroffenen erklärtermaßen „nicht genehm“ ist (Anschluss an BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 –8 C 105/83-).

2. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt ist jedenfalls dann eine dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegende Belastung verbunden, wenn die in ihm getroffene und als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG der Bestandskraft fähige Regelung ihrem Inhalt nach etwas als rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält.

3. Die Feststellung, bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm-Satzung der

Landesmedienanstalt Saarland zu sein, bedarf einer Ermächtigung zur Feststellung speziell durch Verwaltungsakt.

4. Eine ausdrückliche Ermächtigung zur Feststellung durch Verwaltungsakt enthält weder die

Fensterprogramm-Satzung noch § 47 Abs. 3 SMG noch § 25 Abs. 4 RStV; sie ergibt sich auch nicht im Wege der – nach der Rechtsprechung des BVerwG zulässigen – Auslegung.

5. Die Verwaltungsaktseigenschaft fehlt regelmäßig für der abschließenden Entscheidung

vorangehende behördliche Maßnahmen, wenn ein Gesetz bzw. eine Satzung für eine Regelung mehrere aufeinander folgende Akte vorsieht, von denen nur der letzte Akt den Betroffenen bekannt gegeben wird.

6. Der Grundsatz des rechtsstaatlichen Verfahrens fordert auch eine rechtsstaatliche Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.

7. Das Verwaltungsverfahren ist grundsätzlich als Einheit zu betrachten und nicht in einzelne

Teil-Verwaltungsakte aufzuspalten.

Tenor

1. Der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 werden aufgehoben.

2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin, ein privater Fernsehveranstalter, veranstaltet u.a. das Vollprogramm RTL. Dieses wurde von der Niedersächsischen Landesmedienanstalt (NLM) bundesweit rundfunkrechtlich zugelassen und wird im Saarland über Satellit und Kabel verbreitet, nicht jedoch terrestrisch; spezielle rundfunkrechtliche Zulassungen für das Saarland gibt es nicht. In ihrem Hauptprogramm RTL veranstaltet die Klägerin für mehrere Regionen in Deutschland (Bayern, Hamburg/Schleswig-Holstein, Hessen, Niedersachsen/Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rhein-Neckar) jeweils Regionalfensterprogramme (montags bis freitags halbstündig im Vorabendprogramm; in Bayern außerdem sonntags eine Stunde), die von redaktionell unabhängigen Veranstaltern produziert und verantwortet werden. Für alle übrigen Länder, so auch das Saarland, veranstaltet die Klägerin auf RTL zur entsprechenden Sendezeit ein zentrales Magazin.

Im Rahmen der Zustimmung zum 7. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RÄStV) ergänzte der saarländische Gesetzgeber die Vorschrift des § 47 SMG (mit Gesetz vom 31.03.2004). Die Landesmedienanstalt Saarland (LMS) erließ, nach vorheriger Anhörung und Stellungnahme der Klägerin, am 01.12.2005 eine Satzung über saarländische Fensterprogramme im bundesweiten Fernsehprogramm (Fensterprogramm-Satzung, in Kraft getreten am 16.03.2006; ABl. 2006, 429) – im Folgenden: Satzung -.

Mit Schreiben vom 28.03.2006 hörte der Beklagte die Klägerin zur Feststellung als „bundesweiter Veranstalter“ im Sinne der Satzung an. Die Klägerin bestätigte mit Schreiben vom 28.04.2006 – unter Geltendmachung rechtlicher Bedenken -, dass RTL eines der zwei bundesweiten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme sei. DieKommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) teilte dem Beklagten mit Schreiben vom 30.05.2006 mit, dass es sich im Jahr 2005 bei RTL (mit einem Zuschaueranteil von 13,2 %) und Sat.1 (10,5 %) um die beiden Programme mit dem höchsten Zuschaueranteil im Bereich des bundesweit verbreiteten privaten Fernsehens handele; Daten zur technischen Reichweite der Programme lägen ihr nicht vor.

Der Beklagte erließ mit Datum vom 04.07.2006 gegenüber der Klägerin, dieser am 10.07.2006 gegen Empfangsbekenntnis zugegangen, folgenden Bescheid:

<em>„Die A. ist bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm-Satzung der LMS.“</em>

Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, gemäß § 3 Satzung erfolge die Feststellung der bundesweiten Veranstalter, d.h. der Veranstalter der zwei bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme, die durch die Satzung verpflichtet würden, durch die LMS auf der Grundlage der jährlich von der KEK festgestellten Zuschaueranteile. Auf dieser Grundlagesowie der Grundlage der von der KEK festgestellten Zuschaueranteile sei die Klägerin als Veranstalterin des bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramms „RTL“ als „bundesweiter Veranstalter“ i.S. der Satzung festzustellen.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 10.08.2006 – am selben Tag beim Beklagten eingegangen – Widerspruch ein, den sie näher begründete.

Mit Schreiben vom 08.11.2006, an die Klägerin zur Post gegeben am 14.11.2006 und ihr nach eigenen Angaben am 16.11.2006 zugegangen, übersandte der Beklagte der Klägerin als Anlage einen Widerspruchsbescheid, mit dem der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen wurde. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Feststellung sei rechtmäßig und ergebe sich aus bindenden Vorschriften der Satzung (§§ 2 Nr. 1, 3). Die tatsächlichen Grundlagen der Feststellung seien unstreitig. Die Klägerin greife Regelungen an, die entsprechend in anderen Bundesländern seit Jahren existierten und auf deren Grundlage sie dort seit 1988 Regionalfenster eingerichtet habe. „Höchst vorsorglich“ werde darauf hingewiesen, dass die Satzung formell und materiell rechtmäßig sowie von der Ermächtigungsgrundlage des § 47 Abs. 3 SMG gedeckt sei und diese ausforme, wie näher ausgeführt wird. Die Sicherung nicht marktkonformer Programme stimme nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Auftrag des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zur Gewährleistung einer vielfältigen Rundfunkordnung überein, insbesondere hinsichtlich des regionalen Bereichs. Eine angemessene regionale Berichterstattung sei im Programm von RTL in den vergangenen Jahren nicht feststellbar gewesen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass das SMG (§ 47 Abs. 3) gegen den RStV (§ 25 Abs. 4) verstoße, wie ausführlich dargelegt wird.

Die Klägerin hat mit Eingang bei Gericht vom 04.12.2006 Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen vor, sie sei bereits durch den feststellenden Bescheid unmittelbar betroffen. Materiell fehle es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für einen gesonderten Feststellungsbescheid. Es handele sich nach dem Willen des Beklagten um den Beginn eines mehrstufigen Verwaltungsverfahrens, bei dem einzelne Teile einer künftigen Regelung bereits abgeschichtet werden sollten. Weder § 47 Abs. 3 SMG noch die Satzung enthielten die Ermächtigung zu einer derartigen Aufspaltung zwischen einem Bescheid über die tatsächlichen Voraussetzungen einer Fensterprogrammregelung und der Regelung selbst. Der Beklagte erreiche durch diese willkürliche Aufspaltung eine Vervielfachung des Anfechtungsrisikos, wenn einzelne Tatbestandsmerkmale oder Regelungsteile jeweils in gesonderten Bescheiden geregelt und jeweils angefochten werden müssten. Wenn in § 3 der Satzung darauf hingewiesen werde, dass die LMS die entsprechenden Veranstalter nicht aufgrund eigener Feststellungen, sondern auf der Grundlage der von der KEK jährlich festgestellten Zuschaueranteile feststelle, so stelle dies keine Ermächtigungsgrundlage für einen gesonderten Feststellungsbescheid dar. Vielmehr spreche der Wortlaut der Bestimmung im Gegenteil eindeutig dafür, dass hier keine derartige Ermächtigung erteilt werden solle, weil ein solcher Bescheid nach dem Willen des Gesetzgebers gar nicht notwendig sei. Nach dem Gesetzeswortlaut solle die LMS gerade keine eigenen Ermittlungen anstellen und einen Sachverhalt feststellen und regeln, sondern sie werde lediglich auf Feststellungen anderer, nämlich der KEK, verpflichtet. Bei einer solchen Übernahme fremder Erkenntnisse sei für eine gesonderte Regelung, schon in Ermangelung einer eigenen Regelungskompetenz der LMS, kein Raum. Außerdem sei sie kein dem § 47 Abs. 3 SMG und der Satzung unterworfener Veranstalter, so dass der Beklagte ihr gegenüber die angefochtene Feststellung nicht habe treffen dürfen, wie näher ausgeführt wird.Im Übrigen werde angeregt, die Niedersächsische Landesmedienanstalt beizuladen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 aufzuheben,

hilfsweise:den Bescheid des Beklagten vom 04.07.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08.11.2006 insoweit aufzuheben, als er die Grundlage für ein Verfahren nach der Fensterprogramm-Satzung der Landesmedienanstalt Saarland bildet.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, weil sie sich gegen den Direktor der LMS und nicht gegen diese selbst richte. Die Klage sei auch unbegründet. Die Satzung und die dieser zugrunde liegende Vorschrift des § 47 Abs. 3 SMG seien rechtmäßig. Die angefochtene Feststellung habe die Klägerin inhaltlich zu keinem Zeitpunkt bestritten. Die Satzung (§§ 3, 2 Nr. 1) gebiete ihm die getroffene Feststellung ohne Einräumung von Ermessensspielräumen. Die Berücksichtigung der durch die KEK festgestellten Zahlen befreie ihn keineswegs von seiner Feststellungspflicht; die Satzung verlange eine eigenständige Feststellung. Dieser verfahrensrechtliche Zwischenschritt der Feststellung vor Einleitung des Ausschreibungsverfahrens sei zur Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwands geboten. Er habe in Ausübung seines Verwaltungsermessens über eine zweckmäßige Verfahrensgestaltung entscheiden dürfen, wie sich bereits aus § 10 VwVfG ergebe. Wäre keine Feststellunggegenüber der Klägerin erfolgt, hätte er ein Ausschreibungs- und ein Zuweisungs- sowie ggf. ein Zulassungsverfahren unter Gremienbeteiligung durchführen müssen; erst dann hätte die Klägerin Rechtsschutz gegen eine Fensterprogrammverpflichtung suchen und damit das Verfahren auf unbestimmte Zeit blockieren können; unter verfahrensökonomischen Gesichtspunkten sei das satzungsgemäß durchgeführte Feststellungsverfahren daher geradezu zwingend geboten. Es sei zwischen der Zulassung der Klägerin selbst und der Zulassung eines Fensterprogrammveranstalters im Saarland zu unterscheiden. Außerdem sei zwischen Fensterprogrammen nach § 31 RStV und Regionalfensterprogrammen nach § 25 Abs. 4 RStV grundsätzlich zu differenzieren. § 25 Abs. 4 RStV enthalte auch keine Stichtagsregelung. Die satzungsmäßige Regelung sei auch insoweit gesetzlich gedeckt, als von der Fensterverpflichtung nur in Bezug auf zwei private Fernsehprogramme Gebrauch gemacht werde. Der Feststellungsbescheid beruhe zudem auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. „Höchst vorsorglich“ werde vorgetragen, dass sich bereits aus der systematischen Stellung des § 47 Abs. 3 SMG ergebe, dass es auf einen originären Zulassungsakt der LMS nicht ankomme<em>.</em>In der rundfunkrechtlichen Literatur werde die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Fensterprogramm-Regelungen seitens dritter Landesmedienanstalten nicht bestritten. Für den Erlass einer landesgesetzlichen Bestimmung mit Wirkung auf ein außerhalb des Saarlandes zugelassenes bundesweites Programm bilde § 25 Abs. 4 RStV die Rechtsgrundlage<em>.</em>§ 25 Abs. 4 Satz 1 RStV beschränke insoweit die Verpflichtung des § 52 Abs. 1 Satz 1 RStV.

Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 11 K 91/06 sowie die beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

I.

Die im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage, die gemäß §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19 Abs. 2 AGVwGO i.V.m. §§ 55 Abs. 4, 58 Abs. 7 SMG zutreffend gegen den Direktor der LMS gerichtet worden ist, ist gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig.

Dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis steht dabei nicht entgegen, dass der Bescheid lediglich die – in tatsächlicher Hinsicht unbestrittene – Eigenschaft der Klägerin feststellt, bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein. Zwar ist nicht ersichtlich, dass an diese Feststellung eine unmittelbare Konsequenz – etwa im Sinne eines Automatismus - anknüpft. Insbesondere folgt allein aus der entsprechenden Feststellung noch keine Verpflichtung zur Schaltung von Fensterprogramm-Sendeflächen. Eine solche enthalten auch nicht die Satzung, wie sich schon aus deren § 5 mit der dort geregelten Zuweisungsentscheidung ergibt, sowie § 47 Abs. 3 SMG („im Rahmen der technischen Möglichkeiten“; „Einzelheiten werden durch eine Satzung der LMS geregelt“) oder gar § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV („nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts“). Dennoch ist die Klägerin vorliegend nicht auf die Inanspruchnahme von Rechtsschutz erst gegen die Zuweisungsentscheidung selbst zu verweisen. Es muss nämlich gesehen werden, dass sich eine förmliche Feststellung, die als Regelung (§ 35 Satz 1 SVwVfG) die Rechtsfolge der Bestandskraft für sich in Anspruch nimmt, jedenfalls dann als Belastung darstellt, wenn der Inhalt der Feststellung dem Betroffenen erklärtermaßen „nicht genehm“ ist.

vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105/83-, BVerwGE 72, 265 (juris-Rdnr. 13)

So kann etwa nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Klägerin die getroffene Feststellung im Rahmen einer späteren Zuweisungsentscheidung als bestandskräftig entgegenhalten lassen müsste. Auch wenn es sich insoweit nur um eine von mehreren Voraussetzungen einer Zuweisungsentscheidung handelt, enthält also bereits diese „lapidare“ Feststellung eine Belastung. Da die Klägerin zudem mit dieser getroffenen Feststellung nicht einverstanden ist, etwa bereits ihre Satzungsunterworfenheit bestreitet, ist sie hinsichtlich der ihr innewohnenden Belastung des Rechtsschutzes bedürftig.

Eine Beiladung (§ 65 VwGO) der Niedersächsischen Landesmedienanstalt war entbehrlich, weil mit dem angefochtenen Bescheid lediglich eine Feststellung (nämlich des Status, bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein) erfolgt und keine Regionalfensterverpflichtung bzw. eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen ausgesprochen wird, so dass nicht ersichtlich ist, dass die von der LMK erteilte Zulassung bzw. deren Zuständigkeit tangiert sein könnten.II.

Die Klage ist auch bereits im Hauptantrag begründet. Der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Es fehlt schon an der notwendigen Ermächtigungsgrundlage für die förmlich getroffene Feststellung, dass die Klägerin „bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm-Satzung der LMS“ sei. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist entsprechend dem nach Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit den Grundrechten für hoheitliche Eingriffe geltenden Vorbehalt des Gesetzes erforderlich, weil sich die förmliche Feststellung des Beklagten als belastender Verwaltungsakt darstellt. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt ist nämlich jedenfalls dann eine dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegende Belastung verbunden, wenn die in ihm getroffene und als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG der Bestandskraft fähige Regelung ihrem Inhalt nach etwas als rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält.

vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105.93-, BVerwGE 72, 265, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 22.10.1991 -1 C 1/91-, NVwZ 1992, 665; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.09.1996 -25 A 47/94-, DÖV 1997, 428, m.w.N.; Bayer. VGH, Urteil vom 02.06.1999 -19 B 94.2154-, BayVBl 2000, 470, m.w.N.; vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 35 Rdnrn. 9 ff., 12; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, Rdnr. 143, m.w.N.

Der angefochtene Bescheid trifft hier eine Feststellung hinsichtlich der Klägerin, nämlich ihres Status, bundesweiter Veranstalter im Sinne der Satzung zu sein. Er stellt also bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften in Bezug auf die Klägerin verbindlich fest, und zwar in dem Sinne, dass er das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs festschreibt, ohne selbst hieran Rechtsfolgen in Form von (vollstreckungsfähigen) Ge- oder Verboten, Genehmigungen oder Leistungsgewährungen zu knüpfen. Diese Feststellungsfunktion ergibt sich bereits aus dem Tenor des Bescheides vom 04.07.2006 und sie ist im Übrigen von der Klägerin in diesem Sinne verstanden und vom Beklagten im gleichen Sinne im vorliegenden Verfahren verteidigt worden.

Die in Rede stehende Feststellung ist zudem der Bestandskraft fähig und sie wird von der Klägerin erklärtermaßen für nicht rechtens gehalten. Sie ist geeignet, Anknüpfungspunkt und dauerhafte Grundlage späterer belastender Maßnahmen gegenüber der Klägerin zu sein (etwa in Gestalt einer Zuweisungsentscheidung nach § 5 Satzung). Dem steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin der Feststellung in tatsächlicher Hinsicht nicht widerspricht, da sie die Feststellung gleichwohl aus rechtlichen Gründen für nicht rechtens hält und insbesondere ihre Satzungsunterworfenheit bestreitet.

Eine demnach erforderliche Ermächtigungsgrundlage für den Beklagten zum Erlass der angefochtenen Feststellung ist nicht vorhanden. Eine solche Rechtsgrundlage ergibt sich insbesondere weder aus § 3 der Satzung und deren sonstigen Vorschriften noch aus § 47 Abs. 3 SMG und auch nicht aus § 25 Abs. 4 RStV (so dass im Übrigen dahinstehen kann, ob es insoweit nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts einer Ermächtigung in Gestalt eines formellen Gesetzes bedürfte oder eine Ermächtigung durch die Satzung selbst genügte).

1. Die maßgebliche Vorschrift der Satzung lautet:

'„' '§ 3 Feststellung der bundesweiten Veranstalter'

'Die Feststellung der bundesweiten Veranstalter erfolgt durch die LMS auf der Grundlage der jährlich von der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) festgestellten Zuschaueranteile.“'

Die Vorschrift regelt mithin, dass die LMS für die in Rede stehende Feststellung sachlich zuständig ist, stellt sich also zunächst als Zuständigkeitsnorm dar (unbeschadet der von der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob diese Zuständigkeit mit höherrangigem Recht vereinbar ist). Neben dieser Zuweisung der sachlichen Zuständigkeit an die LMS begründet sie außerdem eine Vorgabe hinsichtlich der Grundlage einer erfolgenden Feststellung (jährlich von der KEK festgestellte Zuschaueranteile). Eine Aussage, in welcher Weise diese Feststellung zu erfolgen hat, enthält die Vorschrift nach ihrem Wortlaut hingegen nicht. Insbesondere regelt sie nicht, ob eine etwaige Feststellung etwa in der Handlungsform einer förmlichen Feststellung durch Verwaltungsakt oder in Gestalt einer bloßen behördlichen Verfahrenshandlung im Rahmen des Verwaltungsverfahrens (§ 44 a VwGO) erfolgen soll. Sie beschränkt sich in ihrem Wortlaut auf Zuständigkeit und Grundlage einer Feststellung. Somit fehlt es jedenfalls an einer ausdrücklichen Ermächtigung zur Feststellung speziell durch Verwaltungsakt.

Eine solche Ermächtigung ergibt sich auch nicht durch Auslegung. Dabei ist in der verwaltungsgerichtlichen Literatur und Rechtsprechung umstritten, ob es für derartige förmliche Feststellungen einer ausdrücklichen Ermächtigungsnorm bedarf oder ob insoweit eine im Wege einer (u.U. auch weiten) Auslegung sich ergebende Ermächtigung genügen kann.

zum Meinungsstand vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.09.1996 -25 A 47/94-, a.a.O., m.w.N.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für derartige feststellende Verwaltungsakte keiner ausdrücklichen (bzw. „wahrhaft ausdrücklichen“) Rechtsgrundlage; es genügt danach eine Grundlage, die sich im Wege der (alle sonst zugelassenen Ebenen einschließenden) Auslegung ermitteln lässt.

vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105.93-, a.a.O., m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 22.10.1991 -1 C 1/91-, a.a.O., m.w.N.; vgl. auch Bayer. VGH, Urteil vom 02.06.1999 -19 B 94.2154-, a.a.O., m.w.N.

Auch an einer solchen Grundlage fehlt es vorliegend indes. Das ergibt sich aus folgendem:

a) Bleibt nach dem Wortlaut des § 3 der Satzung offen, ob er eine Feststellung durch Verwaltungsakt oder bloße Verfahrenshandlung meint, so ergibt bereits eine systematische Auslegung, dass es insoweit um letzteres geht.

Nach der Systematik der in Rede stehenden Fensterprogrammsatzung erfolgt eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen in der Weise, dass zunächst eine Ausschreibung stattfindet (§ 5 Abs. 1 Satzung) und sodann ggf. eine Verständigung zwischen mehreren Bewerbern erfolgen soll (§ 5 Abs. 2 Satzung). Lässt sich keine Einigung erzielen oder widersprechen ihr betroffene Veranstalter oder entspricht die vorgesehene Aufteilung voraussichtlich nicht dem Gebot der Meinungsvielfalt, erfolgt eine Zuweisung der Fensterprogramm-Sendeflächen an einzelne Antragsteller nach bestimmten Kriterien und in einem näher geregelten Verfahren (§ 5 Abs. 3 Satzung). Sowohl der Vollprogramm-Veranstalter als auch der Fensterprogramm-Veranstalter als auch die LMS können also eine Entscheidung über eine Zuweisung herbeiführen. Somit mündet das gesamte „Fensterprogramm-Verfahren“ im Ergebnis insbesondere auch dann in eine Zuweisungsentscheidung, wenn ein in Anspruch genommener Veranstalter, aus welchen Gründen auch immer, ein Fensterprogramm ablehnt.

Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass erst die Entscheidung über die Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen den bundesweiten Veranstaltern bekannt zu geben ist, wie § 5 Abs. 5 der Satzung eindeutig regelt. Für die Feststellung der bundesweiten Veranstalter nach § 3 der Satzung fehlt eine vergleichbare Regelung über die Bekanntgabe. Daraus erhellt, dass die Satzung selbst erst der Zuweisungsentscheidung nach ihrem § 5 – gegenüberden bundesweiten Veranstaltern– den Charakter einer (die Notwendigkeit der Bekanntgabe mit sich bringenden) Regelung mit Außenwirkung beimisst, also umgekehrt die Feststellung nach § 3 der Satzung offenkundig nicht als – der Bekanntgabe bedürftige - Regelung mit Außenwirkung einstuft.

Die Eigenschaft, bundesweiter Veranstalter zu sein, stellt danach lediglich eine Voraussetzung für eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen dar. Es handelt sich, mit anderen Worten, bei der Feststellung der nämlichen Eigenschaft nach der satzungsmäßigen Konzeption um eine Vorbereitungsmaßnahme innerhalb eines gestuften Verfahrens. Die Verwaltungsaktseigenschaft fehlt aber regelmäßig für der abschließenden Entscheidung vorangehende behördliche Maßnahmen, wenn ein Gesetz bzw. eine Satzung für eine Regelung – wie hier - mehrere aufeinander folgende Akte vorsieht, von denen nur der letzte Akt dem Betroffenen bekannt gegeben wird. Im Zweifel hat dann nur die letzte, diesem gegenüber bekannt gegebene Maßnahme Verwaltungsaktsqualität. Bei den übrigen Maßnahmen fehlt es – nach der Konzeption der Vorschriften - in der Regel hieran (wobei vorliegend dahinstehen kann, ob es insoweit am Regelungscharakter oder an der Außenwirkung bzw. an beidem mangelt).

vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rdnr. 76, m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 Rdnr. 86, m.w.N.

Dies spricht mit Gewicht dafür, dass es sich bei § 3 der Satzung nicht um eine Ermächtigungsnorm, sondern im Gesamtsystem der Satzung um eine Zuständigkeitsnorm handelt, die außerdem in tatsächlicher Hinsicht eine sachliche Vorgabe bezüglich des Anknüpfungspunktes für das zentrale Tatbestandsmerkmal der Reichweitenstärke enthält: So, wie es sich bei der der Feststellung der LMS zugrunde liegenden Feststellung der KEK um eine verwaltungsintern wirkende und lediglich vorbereitende tatsächliche Feststellung (im Sinne einer Mitwirkungshandlung) handelt, so dient auch die Feststellung der Eigenschaft, bundesweiter Veranstalter zu sein, lediglich der Vorbereitung einer förmlichen Zuweisungsentscheidung.

Soll es sich sonach aber bereits nach der Konzeption der Satzung selbst bei der Feststellung nach deren § 3 nicht um einen Verwaltungsakt handeln, so kann dieser Vorschrift auch keine Ermächtigung für den Erlass eines solchen entnommen werden (wobei zur Klarstellung darauf hingewiesen wird, dass der dennoch - ermächtigungslos – erlassene Feststellungsbescheid gleichwohl ein – allerdings fehlerhafter - Verwaltungsakt bleibt; vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 VwVfG, m.w.N.).

b) Für dieses Verständnis spricht auch eine teleologische Auslegung der Vorschrift.

Denn der Grundsatz des rechtsstaatlichen Verfahrens, Art. 20 Abs. 3 GG, fordert auch eine rechtsstaatliche Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens. Auch über das Rechtsstaatsgebot wirken die Verfassungsgrundsätze, vor allem die Grundrechte und die in Art. 20 GG niedergelegten Prinzipien, auf das Verwaltungsverfahren und seine Gestaltung und Durchführung ein. Insbesondere muss die Verfahrenshandlung geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Zudem beeinflusst Art. 19 Abs. 4 GG die Ausgestaltung des dem Gerichtsverfahren vorgelagerten Verwaltungsverfahrens dergestalt, dass dieses den Rechtsschutz weder vereiteln noch unzumutbar erschweren darf.

vgl. allgemein Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 9 Rdnrn. 49 ff., 63, m.w.N.

Insoweit macht die Klägerin aber im Grundsatz zu Recht geltend, dass eine Aufspaltung des Verwaltungsverfahrens - in einen (feststellenden) Bescheid (oder gar mehrere gesonderte Feststellungsbescheide) über die tatsächlichen Voraussetzungen einer Fensterprogrammregelung einerseits und die Regelung selbst andererseits - eine Vervielfachung (der Anfechtungslast und) des Anfechtungsrisikos nach sich zieht. Denn wenn einzelne Tatbestandsmerkmale oder Regelungsteile jeweils in gesonderten Bescheiden geregelt werden, müssen sie ggf. auch dementsprechend jeweils und gesondert angefochten werden.

Eine Auslegung von § 3 der Satzung im Sinne einer eigenständigen Verwaltungsaktsermächtigung trüge daher weder dem Gebot der rechtsstaatlichen noch dem der rechtsschutzfreundlichen Verfahrensgestaltung in besonderer Weise Rechnung. Dabei kann hier dahinstehen, ob eine ausdrückliche derartige satzungsmäßige Regelung mit höherrangigem Recht vereinbar wäre (so es sie gäbe). Unter teleologischen Gesichtspunkten spricht vor diesem Hintergrund jedenfalls nichts für eine grundrechtsbeschränkende Auslegung der Vorschrift im Sinne einer ihr konkludent innewohnenden Feststellungsermächtigung.

Denn es ist auch kein Bedürfnis, keine sachliche Rechtfertigung dafür erkennbar, die Kompetenz des Beklagten um eine Befugnis zu förmlichen Feststellungen über Vorfragen einer Zuweisungsentscheidung zu erweitern. Dem Bedürfnis nach einer Entscheidung des Beklagten darüber, ob die in der Satzung genannten Voraussetzungen einer Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen erfüllt sind, kann ohne weiteres durch eine das eingeleitete Verfahren ordnungsgemäß abschließende Entscheidung über eine Zuweisung Rechnung getragen werden. Das gilt um so mehr, als gemäß § 3 Satzung die Feststellung der nämlichen Eigenschaft ihrerseits auf Grundlage der Feststellungen der KEK erfolgt und diese daher im Wesentlichen und unselbständig nachvollzieht. Dieser Ausschluss anderer als der in den zugrunde liegenden Rechtsvorschriften eingeräumten Regelungsbefugnisse entspricht auch dem gerade im Verwaltungsverfahren geltenden Grundsatz der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit weitaus eher als der vom Beklagten gewählte Weg. Denn eine Beschränkung des Beklagten auf das gesetzlich bzw. satzungsmäßig vorgesehene, abschließend geregelte Instrumentarium – hier: die Entscheidung über die Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen – vermeidet etwaige Unklarheiten für den Betroffenen darüber, welche Rechtswirkungen mit der positiven Feststellung über eine Vorfrage – hier: der Eigenschaft, bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein - der Zuweisungsentscheidung verbunden sind. So fehlt es etwa bis heute an einer Zuweisungsentscheidung des Beklagten und sogar an der dieser ebenfalls noch vorgeschalteten Ausschreibung.

vgl. dazu allgemein auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.09.1996 -25 A 47/94-, a.a.O.

Folgte man hingegen der Argumentation des Beklagten, so würde dies zu einer Vielfalt ineinander geschachtelter Verwaltungsverfahren führen, die kaum voneinander <noindex>abschichtbar</noindex> wären. Dies entspräche schwerlich dem Gebot der Verfahrensklarheit und wäre auch im Hinblick auf die Verwaltungsaktsfunktionen nicht geboten.

vgl. dazu allgemein auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 Rdnrn. 87c, 36

Gemäß § 9 SVwVfG ist das Verwaltungsverfahren auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet. Es endet also mit dem Erlass eines Verwaltungsakts (bzw. dessen Bekanntgabe oder Unanfechtbarkeit). Nicht hingegen beginnt es mit einem Verwaltungsakt, auch nicht mit einem feststellenden.

vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 9 Rdnr. 30, m.w.N.

Dementsprechend können nach dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen behördliche Verfahrenshandlungen grundsätzlich auch keine eigenständigen Rechtsbehelfe geltend gemacht werden, § 44a Satz 1 VwGO. Auch diese Vorschrift macht deutlich, dass das Verwaltungsverfahren grundsätzlich als Einheit zu betrachten und nicht in einzelne Teil-Verwaltungsakte aufzuspalten ist.

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 44a VwGO Rdnr. 6, m.w.N.

Aber auch aus Sicht des Beklagten ist die Aufsplitterung des Zuweisungsverfahrens in vorgeschaltete förmliche Feststellungen für die Kammer nicht recht nachvollziehbar. Denn sie kann dazu führen – wie gerade der vorliegende Fall zeigt -, dass über die Feststellung der einzelnen Voraussetzungen der abschließenden Entscheidung jeweils eigenständige Verwaltungs- und sich diesen sodann anschließende Widerspruchs- und Gerichtsverfahren, möglicherweise über mehrere Instanzen, geführt werden. Eine zeitnahe, abschließende und verbindliche Entscheidung über die Einrichtung von Fensterprogrammen statt deren Blockade „auf unbestimmte Zeit“ wird der Beklagte auf diese Weise kaum erzielen können. Vielmehr ermöglicht er es der Klägerin, jeden einzelnen Zwischenschritt einer aufwendigen und zeitraubenden rechtlichen Prüfung zuzuführen, statt diese auf die abschließende Entscheidung selbst, die sodann nebst der sie tragenden Voraussetzungen ggf. in einem Verfahrenszug überprüft werden kann, zu konzentrieren. Dass der vom Beklagten gewählte Weg zur Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwands geboten und unter verfahrensökonomischen Gesichtspunkten „geradezu zwingend“ sei, wie dieser meint, überzeugt daher ebenso wenig wie es sich dem erkennenden Gericht erschließt, dass hierdurch dem Gebot des § 10 Satz 2 VwVfG Genüge getan werde, das Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen – im Gegenteil.

zum Effizienz- und Zügigkeitsgrundsatz vgl. allgemein Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 10 Rdnrn.15 ff.

2. Eine Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts folgt auch nicht aus der der Satzung zu Grunde liegenden Vorschrift des § 47 Abs. 3 SMG selbst. Die Vorschrift lautet:

'„Mindestens in den zwei bundesweit privaten Fernsehprogrammen' (wohl gemeint: bundesweit en privaten <noindex>Fernsehvollprogrammen</noindex>) 'mit der größten technischen Reichweite sind unabhängig von der Art ihrer Verbreitung im Rahmen der technischen Möglichkeiten landesweite Fensterprogramme zu schalten, deren Finanzierung durch den Veranstalter oder die Veranstalterin der bundesweiten Programme sicherzustellen ist. Einzelheiten werden durch eine Satzung der LMS geregelt.“'

Die Vorschrift bietet weder von ihrem Wortlaut noch von ihrem Sinn her und auch nicht unter sonstigen Auslegungsgesichtspunkten irgendeinen Ansatzpunkt für eine Feststellungsermächtigung, sondern verweist in ihrem Satz 2 vielmehr auf die Regelung der Einzelheiten durch gesonderte Satzung.

Auch § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV '(„In den beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten Fernsehvollprogrammen sind mindestens im zeitlichen und regional differenzierten Umfang der Programmaktivitäten zum 1. Juli 2002 nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts Fensterprogramme zur aktuellen und authentischen Darstellung der Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens in dem jeweiligen Land aufzunehmen.“)' bietet hierfür evident keinen Anhalt.

Zusammenfassend ergibt sich somit,dass die von der Klägerin angefochtene Feststellung, um rechtens zu sein, einer gesetzlichen bzw. satzungsmäßigen Grundlage bedurft hätte, dass diese gesetzliche bzw. satzungsmäßige Grundlage fehlt und sie sich auch nicht durch Auslegung ermitteln lässt. Die infolgedessen objektiv rechtswidrige Feststellung verletzt die Klägerin, wie keiner weiteren Darlegung mehr bedarf, als belastende Maßnahme in ihren Rechten. Auf alles andere, auch auf den Hilfsantrag, kommt es vorliegend nicht mehr an.

Nach allem war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

VG des Saarlandes:
Urteil v. 18.04.2008
Az: 11 K 95/06