Verwaltungsgericht Braunschweig:
Urteil vom 18. Juli 2007
Aktenzeichen: 1 A 356/06

(VG Braunschweig: Urteil v. 18.07.2007, Az.: 1 A 356/06)

Die einem Ratsmitglied durch den Gemeinderat als Missbilligung kritischer Äußerungen erteilte Rüge stellt einen Eingriff in dessen Recht auf freie Mandatsausübung dar, für den keine Ermächtigungsgrundlagen in der Niedersächsischen Gemeindeordnung vorhanden ist.

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Beschluss des Beklagten vom21.09.2006, dem Kläger eine Rüge zu erteilen, rechtswidrig war.

Der Beklagte trägt die Verfahrenskosten; insoweit ist das Urteilvorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung inHöhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der KlägerSicherheit in derselben Höhe leistet.

Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer ihm durch den beklagten Gemeinderat erteilten Rüge.

Der Kläger ist Ratsmitglied und Vorsitzender der dreiköpfigen Fraktion der Unabhängigen Wählergemeinschaft Büddenstedt (UWGB). In der vorangegangenen Legislaturperiode war der Kläger einziger Vertreter der UWGB. In dieser Wahlperiode beschloss der Beklagte unter anderem den Verkauf von gemeindeeigenen Immobilien, die Übertragung der gemeindeeigenen Wasserversorgungsanlagen auf die F., die Übertragung des Personalabrechnungswesens auf die Stadt Schöningen sowie eine Neuordnung der Büroräume im Rathaus.

Im Rahmen des Wahlkampfes für die Kommunalwahl im September 2006 verwendete die UWGB ein Flugblatt, für dessen Inhalt der Kläger verantwortlich zeichnete. Darin wurden unter der Überschrift: €Ein Rückblick auf die letzten 5 Jahre verfehlter Kommunalpolitik€ unter anderem die oben genannten Ratsbeschlüsse und Maßnahmen der Gemeindeverwaltung wie folgt kritisiert:

€1. Es wurden ca. 300 Wohnungen und über 50 Garagen zu einem inakzeptablem Preis verkauft. Die Mieter wurden zwar sporadisch mit einbezogen und hatten aber keine Chance der Mitsprache. Bei günstigen Eigentumswohnungen hätten wir mehr Eigentümer und Zuzug junger Familien erreichen können.

2. Berechnung von Lohn- und Gehalt für Gemeindemitarbeiter läuft über die Stadt Schöningen. Kosten für den Steuerzahler ca. 15.000,00 EUR pro Jahr, außerdem keine Einsparungen.

3. Das Wassernetz wurde mit Behauptung verkauft, Kostenneutralität für Bürger darzustellen. In Wirklichkeit hat die F. die Preise erhöht, mit der Begründung, das Wasser weicher zu machen. Fazit: Preise höher als in Schöningen.

4. Der derzeitige Bürgermeister leistete sich einen kleinen Schildbürgerstreich, indem er sein Büro vom Erdgeschoss ins Obergeschoss verlegen ließ. Nun können behinderte Mitbürger über den behindertengerechten Eingang in das Erdgeschoß gelangen, aber nicht zum Bürgermeister direkt - nicht gerade bürgernah und zweifelhaft, ob die Ausgaben dafür notwendig waren. Ist dies die Flucht vor dem Bürger und vor Verantwortung€...€

In der 82. Sitzung des Verwaltungsausschusses der Gemeinde Büddenstedt am 12.09.2006 wurde über das Wahlkampfflugblatt der UWGB diskutiert. Hierbei kam der Verwaltungsausschuss einstimmig zu der Auffassung, dass eine offizielle Rüge gegenüber dem Kläger ausgesprochen werden solle, wenn der Beklagte zu der Ansicht gelange, dass ein Fehlverhalten vorliege. Als Fehlverhalten des Klägers wertete der Verwaltungsausschuss, dass das Flugblatt €Falschaussagen€ treffe und diese €bewusst zur politischen Ausschlachtung und Panikmache€ verwende. Auf der Ratssitzung am 21.09.2006 wurde der Inhalt des Flugblattes gleichfalls kritisch diskutiert. Die angesprochenen Sachverhalte wurden erörtert und dem Kläger wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Auf Antrag von Ratsherr G. fasste der Beklagte mit 11 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen sodann folgenden Beschluss:

€Ratsherr H. hat als für den Inhalt Verantwortlicher mit dem Informationsblatt der UWGB zur Kommunalwahl 2006 falsche Sachverhalte und damit Falschdarstellungen zu Ratsentscheidungen gegeben. Dieses Verhalten als Ratsherr missbilligt der Rat der Gemeinde Büddenstedt und erteilt dem Kläger eine Rüge. Der Bürgermeister wird aufgefordert, die Falschdarstellungen im Mitteilungsblatt der Gemeinde Büddenstedt richtig zu stellen€.

Im Anschluss erläuterte der Bürgermeister dem Kläger die ihm erteilte Rüge. Im Mitteilungsblatt der Gemeinde Büddenstedt vom September 2006 wurde ein Bericht des Bürgermeisters zu den in dem Flugblatt der UWGB dargestellten Sachverhalten sowie zu der dem Kläger erteilten Rüge veröffentlicht. Es folgten Artikel in der Helmstedter Lokalzeitung und in der Braunschweiger Zeitung. Leserbriefe zu diesem Thema wurden in den Helmstedter Nachrichten abgedruckt.

Mit Schreiben vom 22.6.2006 forderte der Kläger den Bürgermeister der Gemeinde Büddenstedt auf, die Rüge zurück zu nehmen. Das lehnte dieser unter dem 26.10.2006 mit der Begründung ab, dass er als Ratsvorsitzender nicht die Befugnis habe, Beschlüsse des Rates aufzuheben. Abgesehen davon sei der Beschluss rechtmäßig, da sich aus dem verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Gebietskörperschaften die Befugnis des Rates herleiten lasse, sich zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu äußern und ein damit zusammen hängendes Verhalten Einzelner zu würdigen.

Daraufhin hat der Kläger am 6.12.2006 Klage erhoben und trägt im Wesentlichen vor:

Die Rüge sei rechtswidrig. Ihr eigentlicher Zweck sei es, kleinere Parteien oder unabhängige Wählergruppen davon abzuhalten, ihre Meinung in künftigen Wahlkämpfen zu äußern, um eigene Stimmverluste zu verhindern. Kleine Parteien und unabhängige Wählergruppen seien jedoch ebenso wie die größeren Parteien und Fraktionen elementare Bestandteile der Basisdemokratie, so dass es diesen gestattet sein müsse, insbesondere im Wahlkampf die Handlungen des politischen Gegners gegebenenfalls auch scharf zu kritisieren und in Frage zu stellen. Dazu gehöre auch die Kritik an Mehrheitsbeschlüssen des Gremiums, dem der Kritisierende selbst angehöre. Die Ausführungen in dem streitgegenständlichen Flugblatt hätten sich als Teil der Meinungsbildung einer Wählergruppe im Rahmen der im Zusammenhang mit einem Wahlkampf zulässigen Kritik am politischen Gegner bewegt. Ihnen müsse mit Argumenten und nicht im Wege einer Sanktion begegnet werden. Er habe lediglich die nach seiner Ansicht nicht optimal gefassten Ratsbeschlüsse bewertet und habe damit auch nicht gegen seine Pflichten als Ratsmitglied verstoßen. Als Ratsmitglied sei er nämlich nicht gehalten, die Entscheidungen des Rates zu loben oder gut zu heißen. Vielmehr müsse er seine Tätigkeit nach seiner freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl geleiteten Überzeugung ausüben. Eine Pflicht zur Verschwiegenheit gebe es bei Beschlüssen, die für die Öffentlichkeit bestimmt seien, nicht. Die Niedersächsische Gemeindeordnung sehe die ihm erteilte Rüge als Sanktionsmittel auch nicht vor. Es gehöre nicht zu den Aufgaben des Gemeinderats politisch unliebsame Äußerungen zu überwachen und zu sanktionieren. Die vom Beklagten in Anspruch genommene Rügemöglichkeit widerspreche auch dem Demokratieprinzip, da es der Mehrheit im Rat dadurch ermöglicht werde, den politischen Gegner wegen seiner (zuvor im Wahlkampf abgegebenen) Meinungsäußerungen zu sanktionieren und hinsichtlich künftiger Äußerungen zu reglementieren oder gar einzuschüchtern.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass die ihm durch Beschluss des Beklagten vom 21.09.2006 erteilte Rüge rechtswidrig ausgesprochen wurde.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er vor:

Die streitgegenständliche Rüge sei eine ratsinterne Bewertung des Fehlverhaltens eines Mitglieds. Das sei zulässig, denn einem Ratsmitglied müsse deutlich gemacht werden können, dass es Ratsentscheidungen nicht falsch wiedergeben dürfe. Die Aussagen im Flugblatt der UWGB stellten die fraglichen Entscheidungen bewusst fehlerhaft dar. Damit habe der Kläger, der als Ratsherr eine besondere Rechtsstellung inne habe, gegen die ihm nach den Vorschriften der niedersächsischen Gemeindeordnung obliegende besondere Sorgfalts- und Zurückhaltungspflicht verstoßen. Er habe die Ratsbeschlüsse zwar persönlich und politisch bewerten dürfen, sei jedoch verpflichtet gewesen, sie richtig wiederzugeben. Die Ermessensentscheidung, dem Kläger eine Rüge zu erteilen, stehe ihm als zuständigem Organ zu. Er habe dabei auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet und dem Kläger zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Es sei schließlich nicht ersichtlich, dass der Kläger in seiner geschützten Rechtsposition als Ratsmitglied verletzt sei, denn die intern ausgesprochene Rüge beeinträchtige die Mandatsausübung nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der in seinem wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Gründe

Die Klage ist als Feststellungsklage im Rahmen eines Organstreits (Kommunalverfassungsstreits) zulässig.

Ein Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist nicht auf sogenannte Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso Rechtsverhältnisse zwischen Organen und Organteilen juristischer Personen. In diesem Sinne besteht auch ein berechtigtes Interesse des Klägers gemäß § 43 Abs. 1 letzter Halbsatz VwGO an der alsbaldigen Feststellung der Rechtswidrigkeit der ihm als Ratsmitglied erteilten Rüge. Mit Blick auf seine zukünftigen Wirkungsmöglichkeiten als Ratsherr ist klärungsbedürftig, ob der Kläger durch die erteilte Rüge in der Freiheit der Mandatsausübung nach § 39 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) verletzt worden ist. Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, denn eine Gestaltungsklage in Form der Anfechtungsklage kommt nicht in Betracht, weil die Maßnahme des Beklagten schon wegen fehlender Außenwirkung nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden kann (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 29.09.2005 - 2 A 68/03). Auf eine Leistungsklage muss sich der Kläger ebenfalls nicht verweisen lassen, da der Inhalt des streitigen Rechtsverhältnisses mit der erhobenen Feststellungsklage ebenso nachhaltig geklärt werden kann, zumal im Rahmen der Feststellungsklage die grundsätzliche Klärung des bestehenden Rechtsverhältnisses (und damit über die umstrittene Einzelmaßnahme hinausgehend) im Vordergrund steht und alle Beteiligten die notwendigen Folgerungen bereits aus der Feststellung ziehen werden, ohne dass es einer förmlichen Verpflichtung bedarf.

Die Klage ist auch begründet.

Der Beschluss des Beklagten vom 21.09.2006, mit dem dem Kläger eine Rüge erteilt worden ist, war rechtswidrig. Die Rüge verletzt das Recht des Klägers als Ratsherr auf freie Mandatsausübung nach § 39 NGO. Wesentliches Element der freien Mandatsausübung ist es, zu jeder Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung zu betreiben (OVG Münster, Urteil vom 24.04.2001 - 15 A 3021/97 -; NVwZ-RR 2002, 135 ff.). Die freie Mandatsausübung wird erschwert und damit eingeschränkt, wenn ein Ratsmitglied befürchten muss, für kritische Äußerungen in einer Weise hoheitlich €bestraft€ werden zu können, die über den gesetzlich vorgesehenen Rahmen hinausgeht. Das ist hier der Fall.

Gegenstand des Verfahrens ist nicht die auf den Inhalt des Flugblatts der UWGB abzielende kritische Bewertung durch den Beklagten, die im Mitteilungsblatt der Gemeinde veröffentlicht worden ist. Es kann deshalb offen bleiben, ob es sich bei den vom Kläger in seinem Flugblatt getätigten Aussagen um die falsche Darstellung von Ratsbeschlüssen oder um deren subjektive Bewertung handelte.

Die (streitgegenständliche) vom Beklagten ausgesprochene Rüge, die eine über die inhaltliche Auseinandersetzung hinausgehende hoheitliche Sanktionierung des Verhaltens des Klägers bewirken sollte, ist nicht, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung wohl geltend machen wollte, ohne rechtliche Relevanz. Es ist zwar anerkannt, dass es auch Rügen im Sinne von vorbeugend bzw. hinweisend wirkenden Mahnungen oder Missbilligungen geben kann, die rechtlich bedeutungslos sind, soweit sie unterhalb der Sanktionen für eine Verletzung mitgliedschaftlicher Pflichten liegen (vgl. dazu Blum in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Bd. 1, § 44 Rn 33 m.w.N.). Ein solcher Sachverhalt liegt hier aber nicht vor, denn bereits dem Schreiben des Bürgermeisters an den Kläger vom 26.10.2006 ist zu entnehmen, dass er schon damals die Rechtsauffassung vertreten hat, die ausgesprochene Missbilligung des Verhaltens des Klägers sei €in Form einer Rüge€ durchaus als rechtlich relevanter Akt verstanden worden, zu dem das kommunale Selbstverwaltungsrecht die Befugnis verleihe. Damit hat er den Bereich der (rein) politischen Auseinandersetzung verlassen und die freie Mandatsausübung des Klägers in rechtlich relevanter Weise beschnitten. Zu einem solchen Eingriff in das Recht eines Ratsmitglieds aus § 39 NGO ist der Beklagte nicht legitimiert.

27Nach Auffassung der Kammer und nach der Erörterung in der mündlichen Verhandlung steht fest - und wird von den Beteiligten auch nicht bestritten -, dass es für die dem Kläger erteilte Rüge keine ausdrückliche Rechtsgrundlage in der NGO gibt:

Die Sanktionsbefugnisse des Ratsvorsitzenden nach § 44 NGO erfassen den vorliegenden Sachverhalt nicht. Dem Ratsvorsitzenden ist es zwar gestattet, das Verhalten eines Sitzungsteilnehmers zu rügen, es also formell öffentlich zu missbilligen. Dieses Recht bezieht sich jedoch ausdrücklich auf das Verhalten eines Teilnehmers an einer Ratssitzung. Die Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden soll lediglich die effiziente und zügige Ratsarbeit sichern (vgl. Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, 6. Aufl. § 44 Nr. 1). Bei in der Vergangenheit abgeschlossenen Sachverhalten ist für derartige Ordnungsmaßnahmen grundsätzlich kein Raum. Auch soweit der Rat bei grober Ungebühr oder wiederholten Zuwiderhandlungen gegen die zur Aufrechterhaltung der Ordnung erlassenen Anordnung nach § 44 Abs. 3 Satz 1 NGO ein Ratsmitglied bis zu 6 Monate von der Mitarbeit im Rat und seinen Ausschüssen ausschließen kann, begründet dies nicht seine Befugnis zur Erteilung einer Rüge der hier in Rede stehenden Art.

Daneben hat der Gesetzgeber in § 39 Abs. 4 NGO lediglich einen Schadensersatzanspruch geregelt, wenn Ratsmitglieder vorsätzlich oder groß fahrlässig gegen ihre Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde verstoßen haben. Eine weitere Sanktionsmöglichkeit außer der Verpflichtung zum Schadensersatz lässt sich aus dieser Vorschrift nicht herleiten.

Die Befugnis, die streitgegenständliche Rüge auszusprechen, lässt sich nicht, wie der Beklagte meint, aus dem verfassungsrechtlich garantierten (Art. 28 Abs.2 GG, Art 57 Nds.Verf.) und dem in der NGO gesetzlich verankerten kommunalen Selbstverwaltungsrecht herleiten. Zwar eröffnet das Selbstverwaltungsrecht dem Beklagten das Recht, sich zu den Angelegenheiten der Gemeinde zu äußern und ein damit zusammenhängendes Verhalten oder einen Vorgang zu bewerten und zu würdigen, solange die einer Gemeindevertretung gezogenen Grenzen des Betätigungsfeldes und die Gesetzmäßigkeit ihres Handels gewahrt bleibt (Nds. OVG, Urteil vom 30.11.1993 - 10 L 5279/91; VG Oldenburg, Urteil vom 29.09.2005 - 2 A 68/03 -). Die Berechtigung zur Wertung und Würdigung beinhaltet aber nicht die Ermächtigung zu einem Eingriff in das Recht aus § 39 NGO (Nds. OVG, aaO, Seite 15 der Entscheidung).

Hiernach durfte der Beklagte die Äußerungen im Flugblatt der UWGB zwar kritisch würdigen und im Mitteilungsblatt der Gemeinde Büddenstedt veröffentlichen. Die Erteilung der Rüge war aber rechtswidrig.

Die kostenrechtlichen Nebenentscheidungen beruhen auf einer Anwendung der Regelungen in den §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO und § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVWz 2004, 1327 ff. Nr. 22.7).

VG Braunschweig:
Urteil v. 18.07.2007
Az: 1 A 356/06