Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:
Beschluss vom 19. Dezember 2011
Aktenzeichen: 14 ZB 11.818

(Bayerischer VGH: Beschluss v. 19.12.2011, Az.: 14 ZB 11.818)

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 1.002,39 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO sind entweder schon nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise geltend gemacht oder liegen jedenfalls nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn bereits ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG vom 23.6.2000 NVwZ 2000, 1163/1164; BVerfG vom 3.3.2004 BVerfGE 110, 77/83; BVerfG vom 10.9.2009 NJW 2009, 3642). Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis mit überwiegender Wahrscheinlichkeit unrichtig ist (Posser/Wolff, Beck€scher Online Kommentar zur VwGO, RdNr. 73 zu § 124a m.w.N.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich allerdings auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (BVerwG vom 10.3.2004 DVBl. 2004, 838/839). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen (Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, RdNr. 63 zu § 124a). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Happ in Eyermann, a.a.O., RdNr. 64 zu § 124a m.w.N.). Ist das angegriffene Urteil auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller dieser Begründungen Zulassungsgründe hinreichend dargelegt werden (Posser/Wolff, a.a.O., RdNr. 62 zu § 124a m.w.N.).

Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat der Klage auf Gewährung weiterer Beihilfeleistungen auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Anwendung der Härteregelung nach § 12 Abs. 2 BhV a.F. in Bezug auf nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel zu Recht entsprochen. Zur Begründung nimmt der Verwaltungsgerichtshof zunächst auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Ergänzend wird im Hinblick auf die Ausführungen der Beklagten im Zulassungsverfahren auf folgendes hingewiesen:

a. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt werden (vgl. BVerwG vom 15.12.2005 NVwZ 2006, 1191; Posser/Wolff, Beck€scher Onlinekommentar zur VwGO, RdNr. 74.5 zu § 113 m.w.N.). Da der Kläger mit seiner Klage die Erstattung von Aufwendungen im Wege der Härtefallregelung geltend macht, die ihm 2007 bzw. 2008 in Rechnung gestellt worden sind, ist folglich auf die zum damaligen Zeitpunkt geltende Rechtslage abzustellen. Mithin sind vorliegend die Beihilfevorschriften auf dem Stand der 27. und 28. ÄndVwV vom 17. Dezember 2003 und vom 30. Januar 2004 maßgeblich (im folgenden €BhV a.F.). Hiervon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26.6.2008 BVerwGE 131, 234), der sich der Verwaltungsgerichtshof angeschlossen hat (vgl. z.B. BayVGH vom 17.11.2009 Az. 14 ZB 09.1917), genügten die Beihilfevorschriften zwar in der o.g. Fassung nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts, jedoch galten sie zumindest für einen Übergangszeitraum (längstens bis zum Ende der Legislaturperiode des 16. Deutschen Bundestags) weiter, um dem Gesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, die erforderlichen Regelungen zu treffen (das ist zwischenzeitlich durch die Bundesbeihilfeverordnung vom 14.2.2009, GMBl S. 138, geschehen). Damit wurde gewährleistet, dass die Leistungen im Krankheitsfall nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden konnten (BVerwG vom 17.6.2004 BVerwGE 121, 103; BVerwG vom 25.11.2004 Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 16). In dieser Übergangszeit waren sie, obwohl es sich um bloße Verwaltungsvorschriften handelte, wie Gesetze auszulegen (ständige Rechtsprechung; vgl. z.B. BVerwG vom 18.9.1985 BVerwGE 72, 119/121 f. m.w.N.; BVerwG vom 10.4.1997 Buchholz 270 § 18 BhV Nr. 3; BVerwG vom 10.6.1999 Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 12; BVerwG vom 15.12.2005 Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 17). Zu beachten ist allerdings, dass die Beschränkung der Beihilfefähigkeit für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel vor allem nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. § 78 BBG) verstoßen darf, soweit sie als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlichen Schutz genießt.

Der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht musste auch während des Übergangszeitraums bis zu der gebotenen normativen Neuregelung des Beihilferechtes des Bundes Rechnung getragen werden. Der vorläufigen weiteren Anwendung der Ausschlussregelungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel stand sie aber nicht entgegen. Sie verlangte jedoch, unzumutbare Härten, die sich in Einzelfällen ergeben konnten, zu vermeiden. In der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 (BVerwGE 131, 234 = DVBl 2008, 1442 = IÖD 2009, 18 = NVwZ 2009, 472; ebenso BVerwG vom 26.8.2009 ZBR 2010, 88 = NVwZ-RR 2010, 366; BVerwG vom 6.11.2009 Az. 2 C 60.08; BVerwG vom 5.5.2010 2 C 12.10) heißt es hierzu unter Rn. 22 und 23:

€22 Um die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen im Übergangszeitraum zu gewährleisten, hält es der Senat für angezeigt, die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel im Falle ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit vorläufig im Rahmen des § 12 Abs. 2 BhV zusätzlich zu den in § 12 Abs. 1 genannten Aufwendungen zu berücksichtigen. Sobald der Gesamtbetrag der Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 BhV und der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel die maßgebende Belastungsgrenze des § 12 Abs. 2 BhV im jeweiligen Kalenderjahr überschreitet, sind weitere derartige Aufwendungen nach den Kriterien der Notwendigkeit und Angemessenheit zu erstatten. Demzufolge sind für die Dauer des Übergangszeitraums auch die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel durch Antrag gemäß § 12 Abs. 2 BhV geltend zu machen. Im Hinblick auf diese Aufwendungen kann dem Antrag nicht entgegengehalten werden, er sei erst nach Ablauf des Kalenderjahres gestellt worden.

23 7. Nach alledem hat der Kläger keine Beihilfeansprüche für die geltend gemachten Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel. Er ist darauf verwiesen, nachträglich einen Antrag nach § 12 Abs. 2 BhV für das Jahr 2005 zu stellen. Ergibt die Einbeziehung dieser Aufwendungen für sich genommen oder zusammen mit Eigenbehalten gemäß § 12 Abs. 1 BhV in diesem Kalenderjahr eine Überschreitung der Belastungsgrenze, so ist dem Kläger der darüber liegende Betrag zu erstatten.€

Aus dieser Passage und mit Blick auf den Wortlaut des § 12 Abs. 2 BhV a.F. ergibt sich eindeutig, dass nicht nur die in § 12 Abs. 1 BhV a.F. normierten Eigenbehalte bei der Frage, ob die nach § 12 Abs. 2 BhV a.F. maßgebliche Belastungsgrenze durch die bisherigen Aufwendungen des Beihilfeberechtigten überschritten wird, zu berücksichtigen sind (ebenso OVG Magdeburg v. 16.12.2008, JMBl. LSA 2009, 59), sondern auch, dass weitere (eigenständige) Eigenbehalte nach § 12 Abs. 2 BhV a.F. z.B. in Bezug auf nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht gebildet werden dürfen (ebenso OVG NRW vom 8.4.2011 Az. 1 A 2792/09). M.a.W., wenn § 12 Abs. 2 BhV a.F. i.S.d. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für nicht verschreibungspflichtige Medikamente im vorliegenden Fall als Härteklausel fungiert, stellt die in dieser Vorschrift normierte Belastungsgrenze eine absolute Obergrenze dar, neben der für eine über die Belastungsgrenze hinausgehende Berücksichtigung weiterer Eigenbehalte nach § 12 Abs. 1 BhV a.F. oder weiterer Belastungsgrenzen kein Raum ist. Hiervon ist das Verwaltungsgericht ausgegangen. Die Ausführungen der Beklagten in der Begründung ihres Zulassungsantrages sind, schon weil sie überwiegend die tragende Argumentation des Verwaltungsgerichts negieren, nicht geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen.

b. Soweit die Beklagte zur Begründung ihres Zulassungsantrages im Wesentlichen auf den Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 6. Oktober 2008 (D 6 € 213 108 € 2/40) abstellt, verkennt sie zudem, dass es sich insofern lediglich um eine Verwaltungsvorschrift handelt. Die Gerichte sind bei der Kontrolle des Verwaltungshandelns an das Gesetz gebunden (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 Abs. 1 GG). Sie dürfen ihren Entscheidungen also nur materielles Recht - Verfassungsrecht, förmliche Gesetze, Rechtsverordnungen, autonome Satzungen und auch Gewohnheitsrecht € zugrunde legen. Allgemeine Verwaltungsvorschriften und sonstige Anweisungen, durch die eine vorgesetzte Behörde verwaltungsintern auf ein einheitliches Verfahren oder eine bestimmte Ermessensausübung, aber auch auf eine bestimmte Gesetzesauslegung und Gesetzesanwendung durch die ihr nachgeordneten Behörden hinwirkt, sind keine Gesetze im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG und des Art. 97 Abs. 1 GG (vgl. etwa BVerfG vom 31.5.1988 BVerfGE 78, 214; BVerwG vom 10.12.1969 BVerwGE 34, 278/281; BVerwG vom 17.2.1978 BVerwG 55, 250/255). Verwaltungsvorschriften mit materiell-rechtlichem Inhalt sind daher grundsätzlich Gegenstand, nicht jedoch Maßstab richterlicher Kontrolle (BVerfG vom 31.5.1988 a.a.O.). Allerdings sind Verwaltungsvorschriften nicht ohne jede Wirkung. Vielmehr kann durch Verwaltungsvorschriften eine bestimmte Verwaltungspraxis begründet werden, die unter Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen kann, mit der Konsequenz, dass die Verwaltung gleichgelagerte Fälle nicht ohne sachlichen Grund ungleich behandeln darf. Vor diesem Hintergrund kann der genannte Erlass des Bundesministeriums des Innern zwar gegebenenfalls anspruchsbegründende, nicht aber anspruchsausschließende Wirkung entfalten. Da ersteres nicht der Fall ist und € wie bereits ausgeführt € der Anspruch auf die in Mitten stehenden Beihilfeleistungen aus der Fürsorgepflicht der Beklagten folgt, hat das Verwaltungsgericht daher zutreffend den Erlass des Bundesministeriums des Innern außer Betracht gelassen.

2. Der Berufungszulassungsgrund der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten ist schon nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise geltend gemacht worden.

Allein der (nicht durchschlagende) Anlass zu begründeten Zweifeln an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung indiziert keine (besonderen) rechtlichen Schwierigkeiten. Die Beklagte legt auch nicht dar, worin diese gegebenenfalls bestehen sollen. Dass es vorliegend nicht entscheidungserheblich auf Inhalt und Reichweite des Erlasses des Bundesministeriums des Innern vom 6. Oktober 2008 (D 6 € 213 108 € 2/40) ankommt, wurde bereits dargelegt. Hierauf wird verwiesen.

3. Soweit der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend gemacht wird, fehlt es an der den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung.

Zur Darlegung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist es erforderlich, dass der Rechtsmittelführer neben der Formulierung einer konkreten Rechts- oder Tatsachenfrage sowie Ausführungen zu ihrer Entscheidungserheblichkeit für den Rechtsstreit und ihrer Bedeutsamkeit über den Einzelfall hinaus auch ihre Klärungsbedürftigkeit darlegt.

Diesen Anforderungen ist die Beklagte nicht nachgekommen. So fehlt es bereits an der Darlegung der Bedeutsamkeit der Frage, ob die €Härtefallregelung für den Beihilfeausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel des Bundesministeriums des Innern den durch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 26. Juni 2008 gestellten Anforderungen gerecht wird€ über den Einzelfall hinaus. Eine Frage vorstehenden Inhalts würde sich zudem in einem nachfolgenden Berufungsverfahren entsprechend obigen Ausführungen (fehlende Bindungswirkung und keine anspruchseinschränkende Wirkung von Verwaltungsvorschriften) nicht stellen, weshalb diese auch nicht klärungsbedürftig ist. Darüber hinaus handelt es sich bei vorstehender Frage um eine solche, die ausgelaufenes Recht betrifft. Fragen ausgelaufenen Rechts verleihen einer Rechtssache aber regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, weil dieser Zulassungsgrund die Berufung eröffnen soll, um Fragen zur Auslegung des geltenden Rechts mit Blick auf die Zukunft richtungweisend zu klären (vgl. z.B. BVerwG vom 8.10.2007 Az. 3 B 16.07; BVerwG vom 5.5.2009 Az. 3 B 14.09; BVerwG vom 5.10.2009 Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 4; BVerwG vom 27.10.2010 Az. 5 B 18/10, 5 B 18/10, 5 PKH 5/10 jeweils zu § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Etwas anderes kann zwar dann gelten, wenn sich die als rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Frage bei den gesetzlichen Bestimmungen, die den außer Kraft getretenen Vorschriften nachgefolgt sind, in gleicher Weise stellt. Das ist hier aber nicht der Fall, weil die von der Beklagten angesprochene Änderung des § 50 BhV durch Einfügung eines dem besagten Erlass des Bundesministeriums des Innern im Wesentlichen entsprechenden Absatz 2 noch nicht in Kraft getreten ist und auch nicht absehbar ist, ob und wann dies der Fall sein wird. Eine weitere Ausnahme von dem genannten Grundsatz ist des Weiteren dann zuzulassen, wenn das ausgelaufene Recht noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Für das Vorliegen einer solchen Sachlage ist allerdings die Beklagte als Rechtsmittelführerin darlegungspflichtig (vgl. BVerwG vom 20.12.1995 Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9 m.w.N.). An einer entsprechenden Darlegung fehlt es jedoch.

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Bayerischer VGH:
Beschluss v. 19.12.2011
Az: 14 ZB 11.818