Verwaltungsgericht Berlin:
Beschluss vom 27. Februar 2007
Aktenzeichen: 13 A 168.06

(VG Berlin: Beschluss v. 27.02.2007, Az.: 13 A 168.06)

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 3.750,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Der 65-jährige Antragsteller ist im Besitz einer Luftfahrerlaubnis für Segelflugzeugführer mit den Klassenberechtigungen für Segelflugzeuge und Reisemotorsegler. Gleichzeitig besitzt er die Berechtigung zur Ausbildung von Flugschülern. Der Luftfahrerschein wurde erstmals am 17. Dezember 1973 erteilt und zuletzt von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin am 11. Februar 2005 verlängert.

Mit Schreiben vom 19. Mai 2005 forderte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin als (damalige) Luftsicherheitsbehörde den Antragsteller auf, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) zu beantragen. Dies lehnte der Antragsteller zunächst ausdrücklich ab, obwohl ihn die Senatsverwaltung darauf hinwies, dass dies zum Ruhen oder zum Widerruf seiner Fluglizenz führen könne. Mit Schreiben vom 5. Februar 2006 forderte der Antragsteller die Luftsicherheitsbehörde auf, seine Zuverlässigkeit als Pilot zu bestätigen. Er gestatte, hierzu seine Akten bei der Luftfahrtbehörde einzusehen und ein polizeiliches Führungszeugnis einzuholen; darüber hinausgehende Nachforschungen untersage er ausdrücklich.

Mit Bescheid vom 31. Juli 2006 ordnete die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin als (damalige) Luftfahrtbehörde nach Anhörung des Antragstellers das Ruhen der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler (TMG) bis zur rechtskräftigen Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über die Zuverlässigkeit des Antragstellers gemäß § 7 LuftSiG an (Ziffer 1). Darüber hinaus forderte sie den Antragsteller auf, den am 11. Februar 2005 ausgestellten Luftfahrerschein der Luftfahrtbehörde bis zum 21. August 2006 zur Aufbewahrung auszuhändigen. Für die Zeit des Ruhens der Klassenberechtigung TMG werde dem Kläger ein Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer ohne diese Klassenberechtigung ausgestellt (Ziffer 2). Die sofortige Vollziehung der Verfügung zu Ziffer 1 wurde angeordnet (Ziffer 3).

Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller Klage - VG 13 A 169.06 - erhoben, über die die Kammer noch nicht entschieden hat.

Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage - VG 13 A 169.06 - gegen die Anordnung des Ruhens seiner Klassenberechtigung für Motorsegler im Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung von Berlin vom 31. Juli 2006 wiederherzustellen,

ist nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, jedoch nicht begründet.

Zuständig für Luftfahrtpersonalangelegenheiten und für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfungen gemäß § 7 LuftSiG ist nach In-Kraft-Treten des Staatsvertrages zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Luftfahrtverwaltung (Luftfahrtstaatsvertrag) vom 3./4. Mai 2006 am 1. August 2006 die Gemeinsame Obere Luftfahrtbehörde Berlin-Brandenburg (vgl. das Berliner Gesetz zum Luftfahrtstaatsvertrag vom 6. Juli 2006 [GVBl. S. 749] sowie die Bekanntmachung über das In-Kraft-Treten des Luftfahrtstaatsvertrages vom 7. August 2006 [GVBl. S. 890]). Gemäß Art. 6 des Luftfahrtstaatsvertrages ist die Gemeinsame Obere Luftfahrtbehörde Berlin-Brandenburg fähig, an den Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit beteiligt zu sein. Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen sind gegen diese Behörde zu richten. Das Passivrubrum wurde im Hinblick darauf geändert (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

Nach im vorliegenden Verfahren allein möglicher summarischer Prüfung ist die Anordnung des Ruhens der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in Ziffer 1 des Bescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin vom 31. Juli 2006 auf der Grundlage von Luftverkehrsgesetz und Luftsicherheitsgesetz rechtmäßig (unten 1.). Dennoch sind die Erfolgsaussichten der Klage wegen der ungeklärten Fragen zur formellen Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes offen (unten 2.). Die danach vorzunehmende Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen fällt zu Lasten des Antragstellers aus (unten 3.).

1. Die Kammer hat € die Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes unterstellt € keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Ruhens der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in Ziffer 1 des Bescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin vom 31. Juli 2006.

Rechtsgrundlage der Anordnung ist § 4 Abs. 3 Luftverkehrsgesetz (LuftVG). Nach dieser Vorschrift ist die Erlaubnis zum Führen oder Bedienen eines Luftfahrzeuges zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nach § 4 Abs. 1 LuftVG nicht mehr vorliegen. Erteilt wird die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG (unter anderem) nur, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.

Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs die Zuverlässigkeit von Luftfahrern im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG zu überprüfen. Der Antragsteller ist ein Luftfahrer in diesem Sinne, denn er führt Motorsegler (§ 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG erfolgt die Überprüfung auf Antrag des Betroffenen.

Der Antragsteller hat einen solchen Antrag nicht gestellt. Sein Schreiben vom 5. Februar 2006 (Verwaltungsvorgang Bl. 182) beschränkt die Prüfungsbefugnis der Luftsicherheitsbehörde auf die Einsichtnahme in die Akte der Luftfahrtbehörde und die Einholung eines polizeilichen Führungszeugnisses und untersagt ausdrücklich eine umfassende Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG.

Kann wegen der Weigerung des Betroffenen seine Zuverlässigkeit nicht in dem vom Gesetzgeber vorgesehenen umfassenden Sinne überprüft werden, so lässt sich auch nicht feststellen, dass bei ihm keine Zweifel an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG bestehen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG). Unerheblich ist dabei, dass bei vielen Luftfahrern € so auch beim Antragsteller € kein konkreter Anlass gegeben ist, an der Zuverlässigkeit zu zweifeln. Indem der Gesetzgeber in § 7 Abs. 1 LuftSiG bestimmte Personengruppen generell, das heißt ohne weitere konkrete Anhaltspunkte, einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterwirft, bringt er zugleich zum Ausdruck, dass diese Personen als unzuverlässig anzusehen sind, wenn sie sich der vorgeschriebenen Überprüfung nicht unterziehen (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -, Abdruck S. 3 f.).

Eine Verpflichtung, den Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG zu stellen, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen; vielmehr soll es offenbar der Entscheidung des Betroffenen überlassen bleiben, ob die Luftsicherheitsbehörde die weit reichenden Überprüfungen nach § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG durchführt. Das Gesetz kann aber bei sachgerechter Auslegung nicht so verstanden werden, dass eine Weigerung, den Antrag zu stellen, für den Luftfahrer folgenlos bleiben soll. Denn die Intention des Gesetzgebers, der in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG die Zuverlässigkeitsüberprüfung aller dort genannten Luftfahrer verbindlich vorschreibt, liefe leer, wenn die Weigerung, einen Antrag auf Überprüfung zu stellen, für den Betroffenen keine Konsequenzen hätte. Deshalb kann der Luftfahrer zwar entscheiden, ob er einen Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung stellen will. Stellt er den Antrag nicht, ist dies aber zu seinen Lasten zu werten mit der Folge, dass Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen (ebenso VG Wiesbaden, Beschluss vom 27. August 2006 - 7 G 1003/06 [V] -, Abdruck S. 4; a.A. VG München, Urteil vom 28. September 2006 - M 24 K 06.2603 -, Abdruck S. 11 ff.).

Dieses Verständnis des Gesetzes legt auch die Verordnungsermächtigung in § 17 Abs. 1 LuftSiG nahe, wonach die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 durch Rechtsverordnung geregelt werden, insbesondere die Frist für eine Wiederholung der Überprüfung (Nr. 1). Die Festsetzung einer Frist für die Wiederholung der Zuverlässigkeitsüberprüfung ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn schon die erste Überprüfung für alle Luftfahrer (die weiter Luftfahrzeuge führen wollen) verbindlich sein soll.

Zwingende gesetzliche Folge der Tatsache, dass Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers in dem genannten Sinne bestehen, ist gemäß § 4 Abs. 3 LuftVG der Widerruf seiner Erlaubnis zum Führen von Motorseglern. Die Kammer braucht im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden, ob die Luftfahrtbehörde sich zu Recht darauf beschränkt hat, (nur) das Ruhen der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler anzuordnen (vgl. dazu Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Stand: Mai 2006, § 4 Rdnr. 67). Jedenfalls verletzt die Entscheidung der Behörde den Antragsteller nicht in seinen Rechten, da sie hinter dem Widerruf der Erlaubnis zurückbleibt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2. Unklar und im vorliegenden Eilverfahren auch nicht abschließend zu klären ist allerdings die formelle Verfassungsmäßigkeit der hier anzuwendenden Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes.

So ist insbesondere zweifelhaft, ob das Luftsicherheitsgesetz nicht gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte; diese Zustimmung hat der Bundesrat ausdrücklich verweigert (vgl. BT-Drucks.15/3759). Nach Art. 87 d Abs. 2 GG können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Das Luftsicherheitsgesetz überträgt den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, nämlich die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Allerdings oblagen bestimmte Luftsicherheitsaufgaben schon bisher nach dem Luftverkehrsgesetz den Ländern. So waren ihnen € mit Zustimmung des Bundesrates € gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. bereits Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29 c, 29 d LuftVG a.F.) als Auftragsangelegenheit zugewiesen. Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung waren die Länder für die Überprüfung der Zuverlässigkeit eines bestimmten Personenkreises mit besonders sicherheitsrelevantem Bezug zuständig, darunter auch für das Personal der Flugplatz- oder Luftfahrtunternehmer (§ 29 d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Ungeklärt und in Rechtsprechung und Literatur streitig ist die Frage, ob die Erweiterung dieser Überprüfungsaufgaben wie beispielsweise die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG das Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungsbedürftig macht (so der Bundesrat, BT-Drucks. 15/3587, S. 3 f.; VG Hamburg, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 5 E 3891/05 -, Abdruck S. 5; Hofmann/Grabherr, a.a.O., Einführung zum Luftsicherheitsgesetz, Rdnr. 4 m.w.N.; verneinend VG Frankfurt/Main, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, juris - Rdnr. 24; VG München, a.a.O., Abdruck S. 9; offen gelassen vom BVerfG im Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 -, BVerfGE 115, 118, 135 f.).

Auch die Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG könnte das Gesetz zustimmungsbedürftig machen. Nach dieser Vorschrift können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist und das Bundesministerium des Innern die zuständige Bundesbehörde bestimmt. Umstritten ist insoweit, ob nur die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder der Zustimmung des Bundesrates bedarf oder auch ein Gesetz, das diese Übertragung aufhebt (so der Bundesrat, a.a.O.; Schenke, NJW 2006, S. 736 f.; VG Braunschweig, Urteil vom 12. Juli 2006 - 2 A 303/05 -, juris - Rdnr. 26; Meyer, ZRP 2004, 203, 205 f.; a.A. VG Frankfurt/Main, a.a.O. Rdnr. 25; Durner, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: November 2006, Art. 87 d Rdnr. 27 m.w.N. zum Streitstand) und ob die Rückübertragung der an die Länder übertragenen Aufgaben auf den Bund ohne den erneuten Erlass eines Gesetzes zulässig ist (so Durner, a.a.O.; VG Frankfurt/Main, a.a.O.; zur früheren Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG auch BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198, 226 f.; a.A. VG Braunschweig, a.a.O.; Schenke, a.a.O.).

Diese offenen verfassungsrechtlichen Fragen können im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden.

In materieller Hinsicht bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes. Die Kammer teilt insbesondere nicht die Auffassung des Antragstellers, die Überprüfung der Zuverlässigkeit aller Luftfahrer gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG sei von vornherein ungeeignet, um die Ziele des Gesetzes, nämlich den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen, zu erreichen (vgl. § 1 LuftSiG). Zwar ist dem Antragsteller durchaus zuzugeben, dass ein umfassender Schutz vor solchen Angriffen durch das Luftsicherheitsgesetz nicht gewährleistet ist, insbesondere weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass Luftfahrzeuge zu solchen Angriffen von Personen benutzt werden, die nicht Inhaber einer Lizenz oder aber Inhaber einer in einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Union ausgestellten Lizenz sind. Dass es das angestrebte Ziel nur unvollkommen erreicht, macht das Luftsicherheitsgesetz jedoch nicht verfassungswidrig. Vielmehr steht dem Gesetzgeber bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung seiner Ziele für geeignet und erforderlich hält, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist dieser Spielraum erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141, 157 f.). Davon kann im Fall der im Luftsicherheitsgesetz vorgesehenen Zuverlässigkeitsüberprüfung indes keine Rede sein. Es liegt vielmehr nahe, dass die in § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG vorgesehenen Anfragen (unter anderem) bei Polizeibehörden, Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten im Einzelfall Erkenntnisse liefern, die dazu dienen können, unzuverlässige Luftfahrer aus dem Verkehr zu ziehen und so von Straftaten gegen die Sicherheit des Luftverkehrs abzuhalten. Angesichts der überragenden Bedeutung, die die Sicherheit des Luftverkehrs für die Allgemeinheit hat, ist die mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung verbundene Beeinträchtigung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung für alle Luftfahrer hinnehmbar, zumal in § 7 Abs. 7 und 11 LuftSiG die wesentlichen Bestimmungen zur Verwendung der erhobenen Daten auch schon vor Erlass der in § 17 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG vorgesehenen Rechtsverordnung geregelt sind (ebenso VG München, a.a.O., S. 9 ff.; VGH Kassel, a.a.O., S. 3).

3. Auch wenn die Erfolgsaussichten der Klage im Hinblick auf die mögliche formelle Verfassungswidrigkeit des Luftsicherheitsgesetzes offen sind, verhilft dies dem Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 31. Juli 2006 wiederherzustellen, nicht zum Erfolg. Denn die in diesem Fall vorzunehmende Interessenabwägung fällt zum Nachteil des Antragstellers aus. Das öffentliche Interesse der Allgemeinheit und der Luftfahrt, vor Anschlägen mit Luftfahrzeugen und den dabei drohenden verheerenden Folgen geschützt zu werden, indem der (potentiell) gefährliche Kreis von Luftfahrern möglichst umfassend auf Zuverlässigkeit geprüft wird, überwiegt das private Interesse des Antragstellers, von einer solchen Überprüfung verschont zu werden und von seiner Klassenberechtigung für Reisemotorsegler weiterhin Gebrauch machen zu können. Die damit verbundene Preisgabe persönlicher Daten ist im Interesse der Sicherheit des Luftverkehrs und der Sicherheit vor dem Luftverkehr ohne weiteres hinzunehmen, wenn man der Tätigkeit eines Luftfahrers nachgehen will (vgl. VGH Kassel, a.a.O.; OVG Münster, Beschluss vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG, wobei die Kammer sich am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 orientiert, 7.500,00 Euro für die Klage (Erlaubnis für Privatflugzeugführer, Nr. 26.1) zugrunde legt und diesen Wert im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert (Nr. 1.5).

VG Berlin:
Beschluss v. 27.02.2007
Az: 13 A 168.06