Hessischer Verwaltungsgerichtshof:
Urteil vom 1. November 1989
Aktenzeichen: 8 A 2902/88

(Hessischer VGH: Urteil v. 01.11.1989, Az.: 8 A 2902/88)

Tatbestand

Eigentümerin der von dem vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren betroffenen Brennelementfabrik war ursprünglich die A GmbH, die aufgrund eines Verschmelzungsvertrages vom 3. Oktober 1988 und eines Beschlusses ihrer Gesellschafterversammlung vom selben Tage durch Übertragung des Vermögens als Ganzes ohne Abwicklung mit der S AG, B und M, der jetzigen Beigeladenen, verschmolzen ist (Handelsregisterauszüge der Amtsgerichte Hanau und München, Bl. 41 R und 52 der Gerichtsakte -- GA --).

Der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik hatte der A GmbH am 30. Dezember 1974 aufgrund des § 9 AtG eine Genehmigung für die Verarbeitung und sonstige Verwendung verschiedener, in dem Bescheid aufgezählter radioaktiver Materialien erteilt. Zu den Materialien gehörte u.a. Plutonium (Pu), das unter Einschluß des Ersatzes verbrauchten Materials bis zur Höchstmenge von 460 kg verwendet werden durfte. Der Bescheid gestattet die Herstellung von Pu-UC-Brennelementstäben aus PuO2 und UO2. Die Herstellung der zuletzt genannten Brennstäbe war bis zum 31. Dezember 1982, die Herstellung im übrigen bis zum 31. Dezember 1975 befristet.

Nachdem am 1. Oktober 1975 die Dritte Novelle zum Atomgesetz in Kraft getreten war, stellte die A GmbH am 12. Dezember 1975 entsprechend der neuen Rechtslage bei der Behörde einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 AtG und auf Verlängerung der Genehmigung vom 30. Dezember 1974 bis zum rechtskräftigen Abschluß des "beantragten" Genehmigungsverfahrens, wie es in dem Schreiben hieß. Mit einem weiteren Schreiben vom 18. Januar 1984 reichte die A GmbH eine von ihr sogenannte Präzisierung des Antrags vom 12. Dezember 1975 und in der Zwischenzeit bei der Behörde abgegebener näherer Erläuterungen vom 25. November 1980 und vom 30. März 1982 ein. Sie bezog sich auf den damals bereits überreichten Sicherheitsbericht SB 3/82.

Der Hessische Minister für Umwelt und Reaktorsicherheit erteilte der A GmbH eine dort am 9. Oktober 1987 eingegangene erste Teilgenehmigung für die Errichtung der Brennelementfabrik A. Die Genehmigung erstreckte sich auf die Errichtung bzw. nachträgliche Genehmigung und Nachrüstung im einzelnen aufgeführter Gebäude des Betriebs. Der Bescheid bezog sich insbesondere auf die Neuerrichtung eines Fertigungsgebäudes mit einer Versorgungszentrale. Der Umgang mit mehr als 2.500 kg Plutonium wurde abgelehnt.

Die Behörde ordnete die sofortige Vollziehung des Bescheides an.

In der Begründung bezog sie sich auf den Antrag der A GmbH vom 12. Dezember 1975 und vom 18. Januar 1984.

Die beiden Antragsschreiben waren zuvor zusammen mit dem Sicherheitsbericht SB 3/82, einer Kurzbeschreibung, einer Beschreibung der Chemieanlagen "Lagern und Konversion" und "Chemie 2" sowie einer Kurzbeschreibung der Chemieanlage öffentlich zur Einsichtnahme ausgelegt worden. Am 24. September 1984 waren die während der Auslegungsfrist erhobenen Einwendungen in einem in H durchgeführten Termin erörtert worden.

Der Genehmigungsbescheid erging im Einvernehmen mit dem für den Immissionsschutz zuständigen Regierungspräsidenten in D.

Die Begründung des Bescheides enthielt einen Hinweis, daß durch die Teilgenehmigung über den Umgang mit Kernbrennstoffen noch nicht entschieden werde.

Im Rahmen einer vorläufigen Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen für die Gesamtanlage bejahte die Behörde eine hinreichende Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage u.a. unter Hinweis auf die Auslegung gegen Erdbeben und die als Maßnahme zur Verminderung des Restrisikos getroffene Auslegung gegen Flugzeugabsturz sowie unter Hinweis auf die Kritikalitätssicherheit nach dem sogenannten Sicherheits- oder Störfallprinzip aufgrund der Konzepte der sicheren Geometrie, Masse und Konzentration. Weiterhin zog die Genehmigungsbehörde im Rahmen des vorläufigen Gesamturteils in Erwägung, daß der Weiterbetrieb der bestehenden Anlage während der Bauphase unter Erhaltung des Sicherheitsniveaus erfolge. Für die einzelnen Errichtungs-, Umzugs- und Inbetriebsetzungs- bzw. Außerbetriebsetzungsmaßnahmen sah die Genehmigung die Erstellung einer detaillierten Beschreibung des Ablaufes mit den erforderlichen Arbeits- und Sicherheitsanweisungen sowie entsprechende behördliche Auflagen für die jeweiligen Teilgenehmigungsschritte vor. Die der Teilgenehmigung zugrundeliegende Ermessensbetätigung im Rahmen des § 7 Abs. 2 AtG zugunsten der A GmbH beruhte hinsichtlich des vorläufigen positiven Gesamturteils u.a. auf der Erwägung der Behörde, daß die Anlage gegen Druckwellen aus chemischen Reaktionen und gegen Flugzeugabsturz ausgelegt werde.

Neben den Erwägungen zum vorläufigen positiven Gesamturteil für die Gesamtanlage ging die Behörde in der Begründung der Teilgenehmigung auf die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen für den eigentlichen Gegenstand der Teilgenehmigung, also die Errichtung bzw. nachträgliche Genehmigung und Nachrüstung der in dem Bescheid näher bezeichneten Gebäude und Bauwerke ein. Die Genehmigungsbehörde hob in diesem Zusammenhang hervor, daß eine setzungsfreie Gründung, die für die Rißfreiheit der Gebäude von Bedeutung sei, zu erwarten sei. Innere Abdichtungen der Gebäude, denen eine Barrierenfunktion gegen unzulässige Freisetzung radioaktiver Stoffe beigemessen wurde, behielt die Behörde einer späteren Teilgenehmigung vor.

Zur Rechtslage heißt es, daß Art. 2 der Dritten Novelle zum Atomgesetz eine Regelungslücke für die Behandlung wesentlicher Veränderungen während der Fortführung der bisherigen Tätigkeit aufweise. Diese Lücke sei von der Behörde im Wege der Auslegung zu füllen. Die sofortige Vollziehung der Teilgenehmigung diene der Beendigung der Übergangssituation.

Am 27. April 1988 erteilte das Hessische Ministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit der A GmbH eine Teilgenehmigung für die Errichtung und den Betrieb im einzelnen beschriebener Anlagenteile und Systeme, nämlich für die Konversion nach dem Uran-Plutonium-Mischkarbonatverfahren, A(U/Pu)C-Verfahren, im Arbeitsraum 81.01.01.00 sowie für die Änderung der Brennstablinie I, System Füllen und Schweißen, im Arbeitsraum 81.01.01.04. Die Behörde ersetzte damit entsprechende Vorabzustimmungen vom 31. März 1983 bzw. vom 20. Dezember 1982. Sie bezog sich wie in der zuvor erteilten Teilgenehmigung auf den Antrag der A GmbH vom 12. Dezember 1975, das ergänzende Antragsschreiben vom 18. Januar 1984 und den Sicherheitsbericht A SB 3/82. Sie behielt sich den Widerruf nach § 12 Abs. 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes -- BImschG -- bis zur endgültigen Entscheidung über die Genehmigung vor und bestimmte, daß die Genehmigung widerrufen werden könne, wenn nicht der Ersatz der bestehenden Produktionseinrichtungen in den Fertigungshallen 1 und 2 durch die beantragten Anlagen im Spaltstofflager 81.10 sowie in dem neu zu errichtenden Fertigungsgebäude A 81.16 planmäßig erfolge. Hierzu bezog sich die Behörde auf § 17 Abs. 3 Nr. 1 AtG und § 36 Abs. 2 Nr. 3 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes -- HVwVfG --. Die sofortige Vollziehung der Teilgenehmigung wurde angeordnet.

In der Begründung des Genehmigungsbescheides hieß es, daß eine zusätzliche Beteiligung Dritter nicht erforderlich sei, weil nach Auslegung der Antragsunterlagen -- in dem Verwaltungsverfahren, das zur Erteilung der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 geführt hatte -- keine wesentlichen Änderungen des Vorhabens erfolgt seien. Das vorläufige positive Gesamturteil aus der vorangegangenen Teilgenehmigung besitze weiterhin Gültigkeit. Das Konzept der Anlage sei gegenüber den Planungen zur ersten Teilgenehmigung unverändert. Obwohl nur eine beschränkte Auslegung gegen Erdbeben gegeben sei, sei die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik insoweit erforderliche Vorsorge gewährleistet, da die hier genehmigten Anlagenteile und Systeme nur für einen eng begrenzten Zeitraum von etwa zwei Jahren betrieben werden sollten. Im Rahmen der Ermessenserwägungen führte die Behörde aus, daß Schutzvorkehrungen gegen sehr seltene Ereignisse, wie einen Flugzeugabsturz, Druckwellen aus chemischen Reaktionen und extrem starke Erdbebenereignisse in dem absehbaren kurzen Zeitraum bis zur beantragten Stillegung nicht erforderlich seien. Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung bezog sich die Behörde wiederum darauf, daß Art. 2 der Dritten Novelle zum Atomgesetz eine Regelungslücke aufweise, die es zu schließen gelte. Der Sofortvollzug lasse auch Sicherheitsverbesserungen zum Tragen kommen. Schließlich diene er dem überwiegenden privaten Interesse des Betreibers.

Die vorstehend behandelte Teilgenehmigung vom 27. April 1988 wurde am 20. Mai 1988 öffentlich bekanntgemacht und eine Ausfertigung des Bescheides vom 7. bis zum 20. Juni 1988 beim Ministerium und beim Magistrat der Stadt H zur Einsicht ausgelegt. Die vorliegende Klage ging am 19. Juli 1988 bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof ein.

Am 16. Mai 1989 gab das Hessische Ministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit bekannt, daß mit Bescheid vom 16. Januar 1989 der S AG eine Genehmigung erteilt worden sei, unter anderem die Anlage A in H mit Verschmelzung gemäß §§ 355 und 339 des Aktiengesetzes -- AktG -- unter der Bezeichnung S Brennelementwerke, H, Teilbetrieb Mischoxid-Verarbeitung, als neue Inhaberin nach Maßgabe der auf die übergehende Genehmigung nach § 7 AtG und der gemäß Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle fortgeltenden Genehmigung nach § 9 AtG innezuhaben und daraufhin weiter zu errichten und zu betreiben. Weiter heißt es in diesem Bescheid hinsichtlich der Anlage A, daß die vorstehenden Genehmigungen dahin geändert würden, daß anstelle der dort als Antragstellerin und Genehmigungsinhaberin bezeichneten A GmbH nach Eintragung der Verschmelzung in das Handelsregister die S AG trete. Dieser zuletzt erlassene Bescheid ist unter anderem Gegenstand des von dem Kläger anhängig gemachten Klageverfahrens 8 A 2086/89.

In der Folgezeit erteilte das Hessische Ministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit der Beigeladenen zwei weitere Genehmigungen, die als zweite und dritte Teilgenehmigung bezeichnet wurden.

Bei der Brennelementfertigung, die durch die mit der Klage angefochtene Teilgenehmigung vom 27. April 1988 in Teilbereichen geregelt wird, handelt es sich nach wie vor um die Herstellung plutoniumhaltiger Mischoxid-Brennelemente. Dabei wird entweder Plutoniumdioxid oder Uran/Plutoniumdioxid jeweils in Pulverform mit Urandioxid vermischt. Die Mischung stellt das Material für die Herstellung von Brennstofftabletten in einem keramischen Fertigungsprozeß dar. Die Tabletten werden in Brennstäben eingefüllt, die in unterschiedlicher Menge zu verschiedenartigen Brennelementen, dem Endprodukt der Fertigung, zusammengefaßt werden.

Das neben der Änderung der Brennstablinie I den Gegenstand der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 bildende Ammonium-Uranyl-Plutonyl-Carbonat-Verfahren (abgekürzt A(U/Pu)C-Verfahren; im Genehmigungsbescheid selbst als Uran-Plutonium-Mischkarbonatverfahren bezeichnet) wird aufgrund der Genehmigung im Arbeitsraum 81.01.01.00 zur Herstellung des Plutoniumdioxids eingesetzt, das in der Mischung mit Urandioxid das Ausgangsmaterial für die Brennstofftabletten bildet.

Ausgangsmaterial für die Herstellung des Plutoniumdioxids selbst ist Plutonium, das zu etwa einem Prozent zu den in abgebrannten Brennelementen aus Kernkraftwerken vorhandenen Stoffen gehört. Diese Brennelemente enthalten im übrigen Uran und eine Reihe nicht weiter verwendbarer Spaltprodukte, sogenannten radioaktiven Abfall.

Das in den Brennelementen vorhandene Plutonium ist zu 70 % spaltbar und wird in Wiederaufarbeitungsanlagen unter Einsatz von Salpetersäure (HNO2) von den Spaltprodukten abgetrennt und in einer Plutoniumnitratlösung der weiteren Verarbeitung zu dem für die Herstellung neuer Brennelemente benötigten Plutoniumdioxid zugänglich gemacht. Die Beigeladene bezieht jährlich nach ihrem eigenen Vorbringen 800 kg Plutoniumdioxid aus der Wiederaufarbeitungsanlage in L H. Das auf diese Weise erworbene Plutoniumdioxid kann unmittelbar im Keramikbereich der Brennelementfertigung eingesetzt werden. Einer weiteren Bearbeitung im Chemiebereich bedarf es nicht. Daher kommt für die aus Frankreich bezogene Plutoniumverbindung weder das früher im Chemiebereich eingesetzte Oxalat-Verfahren noch das am 27. April 1988 genehmigte A(U/Pu)C-Verfahren zur Anwendung. Darüber hinaus bezieht die Beigeladene nach ihrem Vortrag 100 kg Plutonium als Nitratlösung aus der Wiederaufarbeitungsanlage K. Diese Lösung muß im Chemiebereich der Beigeladenen zu dem für die Herstellung der Brennstofftabletten benötigten Plutoniumdioxid weiter verarbeitet werden. Dabei können im Arbeitsgang des Fällens entweder das Oxalat-Verfahren oder das A(U/Pu)C-Verfahren eingesetzt werden.

Beim Oxalat-Verfahren wird als Fällmittel Oxalsäure (COOH)2 eingesetzt. Aus dem auf diese Weise entstehenden Plutoniumoxalat wird durch die weiteren Arbeitsgänge des Filtrierens und Kalzinierens das benötigte Plutoniumdioxid in Pulverform gewonnen, das sodann mit Urandioxid zu dem für die Herstellung der Brennstofftabletten benötigten Material vermischt werden kann.

Im A(U/Pu)C-Verfahren wird die Plutoniumnitratlösung mit einer Uranylnitratlösung vermengt. Erst dann wird das Fällmittel eingesetzt, nämlich in diesem Verfahren Kohlendioxid (CO2) und Ammoniak (NH3). Auf diese Weise entsteht das Ammonium-Uranyl-Plutonyl-Carbonat, nach dem das A(U/Pu)C-Verfahren benannt ist. Aus dem Carbonat wird durch Kalzinierung Uran-Plutoniumdioxid (U/PuO2) gewonnen. Dieser Stoff wird wiederum mit Urandioxid vermischt, um sodann in der Herstellung der Brennstofftabletten eingesetzt zu werden.

Die Vor- und Nachteile des Oxalat- und des A(U/Pu)C-Verfahrens sind, soweit sie sicherheitstechnischer Art sind, zwischen den Beteiligten umstritten.

Die weiterhin am 27. April 1988 genehmigte Änderung der Brennstablinie I, System Füllen und Schweißen, besteht darin, daß die Verarbeitung von längeren Brennelementstäben für Leichtwasserreaktoren, nämlich solchen bis zu einer Länge von 4,5 m, im Arbeitsraum 81.01.01.04 gestattet wird.

Die Arbeitsräume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04, in denen die Herstellung von Uran/Plutoniumoxid nach dem A(U/Pu)C-Verfahren und das Füllen und Schweißen der Brennelementstäbe nach der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 durchgeführt werden sollen, gehören zu den bereits vorhandenen Gebäuden, nicht zu denen, die erst aufgrund der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 errichtet werden sollen. Beide Arbeitsräume gehören zur Fertigungshalle 1, deren Lage innerhalb des gesamten H-Nukleargeländes im Sicherheitsbericht SB 3/82 als Anlage 1.1-1, hinsichtlich der Einbindung in den Gesamtbebauungsplan A als Anlage 2.4-1 und hinsichtlich ihrer räumlichen Aufteilung als Anlage 2.6-2 zeichnerisch dargestellt ist.

Bei der Fertigungshalle 1 handelt es sich um ein nichtunterkellertes Gebäude mit einem auf einer Kiesbettung liegenden Stahlbetonboden. Die Stahlbinderkonstruktion des Gebäudes ist auf Einzel- und Streifenfundamenten errichtet. Die Fertigungshalle ist etwa 96 m lang und 15 m breit. Die Arbeitsräume selbst bestehen aus dicht verschweißten abgekanteten Flächen.

In den Arbeitsräumen A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 wird aufgrund der Vorabzustimmungen des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983 bereits seit längerem in der Weise produziert, wie es nunmehr die Teilgenehmigung vom 27. April 1988 vorsieht.

Die bestehenden Planungen sehen vor, daß das Fällen nach dem A(U/Pu)C-Verfahren innerhalb des Chemiebereichs und das Füllen und Schweißen innerhalb des Brennstabbereichs in anderen Räumen stattfinden. Die von diesen Teilen des Herstellungsprozesses freiwerdenden Räume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 sollen sodann anderen Zwecken zugeführt werden.

Die Fertigung soll künftig in dem neu zu errichtenden Fertigungsgebäude A 81.16 stattfinden. Außerdem sollen die derzeit bestehenden Produktionseinrichtungen in dem hier interessierenden Bereich durch Anlagen im Spaltstofflager A 81.10 ersetzt werden, wie sich besonders deutlich aus der der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 beigefügten Bestimmung ergibt, wonach die Genehmigung widerrufen werden kann, wenn die bestehenden Produktionseinrichtungen nicht durch die beantragten Anlagen in den zuletzt genannten Gebäuden planmäßig ersetzt werden.

Die Arbeitsräume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 sind zwar in der Anlage 2.6-2 zum Sicherheitsbericht SB 3/82 noch als solche ausgewiesen. Wie sich jedoch im übrigen aus dem Sicherheitsbericht (Nr. 6.2.3) ergibt, ist der weitere Betrieb der bisherigen Prozeßanlagen in der Fertigungshalle 1 danach nicht vorgesehen. Für den Arbeitsraum A 81.01.01.00 ergibt sich aus dem Sicherheitsbericht (Nr. 2.6.8) bereits im einzelnen, daß er zukünftig zu einem Laborbereich gehören soll.

Die Planung innerbetrieblicher Umzüge von den bereits bestehenden in die neu zu errichtenden Gebäude des H Brennelementwerks wird in der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 im Rahmen der vorläufigen Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen für die Gesamtanlage in der Weise angesprochen, daß die bestehende Anlage während der Bauphase unter Erhaltung des Sicherheitsniveaus weiterbetrieben wird. Bei der Behandlung der Einwendungen findet sich in diesem Bescheid ein Hinweis darauf, daß der Sicherheitsbericht eine Angabe über die Reihenfolge der Inbetriebnahme der neu zu errichtenden Anlagenteile enthält. Eine Beschreibung der Bauphase und des Umzugs enthält Teil 6 des Sicherheitsberichts. Danach ist geplant, während des Umzugs und des Aufbaus der neuen Fertigungseinrichtungen die laufende Produktion von Brennstäben und Brennelementen der jeweiligen Auftragslage entsprechend unbehindert fortzuführen (Nr. 6.1.2). Der Aufbau der Fertigungslinie in dem Fertigungsgebäude A 81.16 soll den Umzug von Altanlagen und die Integration neuer Komponenten umfassen.

Das Vorbringen des Klägers geht -- insoweit unbestritten -- davon aus, daß er in einer Entfernung von etwa 3,4 km Luftlinie von den Fertigungshallen 1 und 2 der Beigeladenen ein Alten- und Pflegeheim als öffentliche Einrichtung unterhält. Er sieht den Betrieb der Einrichtung durch den Umgang mit Plutonium in dem Brennelementwerk als gefährdet an und behauptet, daß bereits im Normalbetrieb des Werkes eine zusätzliche Strahlenbelastung der Bevölkerung eintrete. Ein Störfall führe zu einer Vermehrung von Gesundheitsschäden. Die größten Gefahren würden bei einem Unfall auftreten, der eine die Grenzwerte übersteigende Strahlenexposition oder -inkorporation radioaktiver Stoffe zur Folge haben könne. Als Ursache für einen Unfall kämen vor allem Auswirkungen eines Erdbebens, kriegerische Einwirkungen, terroristische Aktionen und ein Flugzeugabsturz in Betracht. In diesem Zusammenhang verweist der Kläger darauf, daß das Betriebsgelände unstreitig am südlichen Rand des Kontrollbereichs des 5,5 km entfernten Militärflugplatzes der US-Armee in E -... -- ... mit etwa 90.000 Flugbewegungen im Jahr und im Einzugsbereich des F-Flughafens mit etwa 225.000 Flugbewegungen im Jahr liege. Demgegenüber seien die Fertigungshallen der Beigeladenen in Leichtbauweise errichtet. Hierzu bezieht sich der Kläger auf ein Gutachten des Technischen Überwachungsvereins H vom 27. Mai 1986, wonach die Außenwände der Fertigungshallen 1 und 2 aus Aluminium-Trapezblechen mit einer Stärke von 0,8 mm gefertigt und die in den Fertigungshallen eingerichteten Arbeitsräume auf Unterdruck gehaltene Caissons aus 3 mm starken Stahlblechwänden und -decken sind. Mangels einer Auslegung gegen Einwirkungen von außen seien die Fertigungshallen 1 und 2 nicht nach § 7 AtG genehmigungsfähig.

Im übrigen vertritt der Kläger die Auffassung, daß die streitbefangene Teilgenehmigung ein von der ersten Teilgenehmigung vom 14. Oktober 1987 und dem Sicherheitsbericht SB 3/82 völlig verschiedenes Betriebskonzept zum Gegenstand habe. Die Genehmigungsbehörde habe hier Anlagenteile und-systeme genehmigt, für die es weder einen Antrag noch einen ausreichend formulierten und ausgelegten Sicherheitsbericht gebe.

Der Kläger leitet aus der Bestimmung des Art. 2 Satz 1 der Dritten Novelle zum Atomgesetz her, daß die mit dem Antrag der Beigeladenen auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 AtG vom 12. Dezember 1975 ausgelöste Fortgeltungswirkung der ihr früher erteilten befristeten Genehmigung nach § 9 AtG für bisherige Tätigkeiten jedenfalls am 31. Dezember 1977 beendet gewesen sei. Im übrigen habe jegliche wesentliche Änderung der bisherigen Tätigkeit einer Genehmigung nach § 7 AtG bedurft; denn nach dem Vortrag des Klägers hat die noch im Jahre 1988 betriebene Altanlage in ihrer derzeitigen Produktionsform nichts mit der auf den Zeitpunkt des 31. Dezember 1975 bezogenen bisherigen Tätigkeit im Sinne des Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle zum Atomgesetz gemein. Hierzu bezieht sich der Kläger auf ein noch einzuholendes Sachverständigengutachten.

Nach Auffassung des Klägers gewährleistet die mit der Klage angegriffene Genehmigung die von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG geforderte Schadensvorsorge nicht und ist deshalb nach ihrer Ansicht materiell rechtswidrig. Der Kläger macht geltend, daß er von den möglichen Auswirkungen des mit der nach seiner Betrachtungsweise mangelnden Störfallauslegung verbundenen Sicherheitsmangels in eigenen Rechten, nämlich in dem den Gemeinden durch die Privatrechtsordnung zugebilligten Eigentumsrecht, betroffen sei. Jedenfalls würden zu den wehrfähigen Rechten von kommunalen Gebietskörperschaften die kommunalen Einrichtungen wie das hier betroffene Altenzentrum gehören. Darüber hinaus könne der Kläger Verfahrensverstöße gegen die im Atomrecht vorhandenen Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung geltend machen. Die mit der angegriffenen Genehmigung zugelassenen Anlagenteile und -systeme stellten nicht nur wesentlichen Änderungen des Betriebskonzepts der ersten Teilgenehmigung, sondern wegen der Konzeptverschiedenheit ein völlig eigenständiges Vorhaben dar, so daß entgegen der Auffassung des Beklagten eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht entbehrlich gewesen sei. Da die Behörde nach § 7 AtG eine Ermessenentscheidung zu treffen habe, sei eine Berufung auf den Verfahrensfehler nicht durch § 46 HVwVfG ausgeschlossen.

Ferner habe die Genehmigungsbehörde objektiv mißbräuchlich das gestufte Verfahren im Sinne der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung gewählt. Sie habe gegen den logischen Grundsatz der folgerichtigen Stufung der Genehmigungsabschnitte auf dem Weg zur Quasi-Vollgenehmigung einer einheitlichen Gesamtanlage verstoßen. Sie habe mit der angegriffenen Genehmigung Anlagenteile und -systeme zur Errichtung und zum Betrieb in einem der ersten Teilgenehmigung nachfolgenden Bescheid zugelassen, die bereits errichtet gewesen seien, während die Anlage, die Gegenstand der ersten Teilgenehmigung sei, lediglich geplant gewesen sei. Infolge der Konzeptverschiedenheit der Regelungsgegenstände der ersten Teilgenehmigung und der streitbefangenen Teilgenehmigung ergäben sich weder Bindungen für den hier angegriffenen Verwaltungsakt aus dem vorläufigen positiven Gesamturteil der ersten Teilgenehmigung noch Begrenzungen, die den Aufhebungsanspruch des Klägers einschränken könnten, aus den Präklusionsvorschriften. Insgesamt ließen die schwerwiegenden Fehler, an denen der Verwaltungsakt leide, die Genehmigung als nichtig erscheinen.

Abgesehen hiervon sei die Genehmigung durch die Verschmelzung der ursprünglichen mit der jetzigen Beigeladenen erloschen. Der Kläger erklärt daher den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt.

Der Kläger beantragt,

die Erledigung des Rechtsstreits festzustellen und über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden,

hilfsweise,

den Bescheid des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 27. April 1988 in seinem gestaltenden Teil zu Buchstabe A (Seite 2) aufzuheben,

hilfsweise,

den Bescheid des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 27. April 1988 vollständig aufzuheben.

Der Vertreter des Beklagten widerspricht der Zulässigkeit des Hilfsantrags zu 1, in welchem er eine unzulässige Klageänderung sieht, und beantragt im übrigen Klagabweisung.

Der Beklagte widerspricht der Hauptsachenerledigungserklärung. Im übrigen hält er die Klage für unzulässig, zumindest aber für unbegründet.

Der Beklagte sieht darin, daß der Kläger den Bescheid vom 27. April 1988 nur hinsichtlich des regelnden Teils, nicht aber hinsichtlich der Ersetzung der Vorabzustimmungen anficht, eine unzulässige Änderung der mit der Klageschrift anhängig gemachten Klage.

Im übrigen geht er hier ebenso wie in den mit dem vorliegenden zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen Verfahren 8 A 2903/88 und 8 R 3723/88 davon aus, daß der Betrieb der Beigeladenen nach der ursprünglichen Fassung des Atomgesetzes einer Genehmigung nach § 9 AtG, nicht einer solchen nach § 7 AtG bedurft habe, und weist darauf hin, daß der Standort und die Betriebsstätte auch im Verfahren nach § 9 AtG in die Prüfung durch die Genehmigungsbehörde einzubeziehen gewesen seien. Auslöser für die durch das Dritte Änderungsgesetz zum Atomgesetz erfolgte Unterstellung der Brennelementfabriken unter das Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG sei der Plan eines amerikanischen Unternehmens gewesen, eine Brennelementfabrik in der Bundesrepublik Deutschland zu errichten. Die Ausdehnung der neuartigen Genehmigungspflicht auf bereits bestehende Anlagen sei darauf zurückzuführen, daß der Gesetzgeber die Akzeptanzproblematik im Bereich der Kernenergienutzung habe berücksichtigen und daneben auch dem Vorwurf einer Diskriminierung neu hinzukommender ausländischer Unternehmen habe ausweichen wollen.

Zur Auslegung der in dem Dritten Änderungsgesetz enthaltenen Übergangsbestimmung weist der Beklagte darauf hin, daß die darin enthaltene Gegenüberstellung von Brennelementfabriken mit einer unbefristet und einer befristet erteilten Genehmigung nach § 9 AtG allein der besonderen Situation des Werkes K der RBU habe Rechnung tragen sollen, das mit Rücksicht auf seine einfacheren technischen Abläufe am 2. September 1966 eine unbefristete Genehmigung erhalten habe. Demgegenüber hätten sich sämtliche Anlagen in H in einem Ausbauzustand und in erkennbarer technischer Weiterentwicklung befunden. Die künftige Genehmigungsgestaltung habe daher eine unter sicherheitstechnischen Gesichtspunkten notwendige Flexibilität bewahren sollen. Der Zeitbedarf für die Fortsetzungsgenehmigung für die den H Betrieb bisher befristet erteilten Genehmigungen sei nicht übersehbar gewesen, so daß der Gesetzgeber für die rechtskräftige Beendigung des Genehmigungsverfahrens in diesen Fällen keine Frist habe setzen können. Auch ihm sei eine Prognose der Dauer gerichtlicher Anfechtungsverfahren über mehrere Instanzen nicht möglich gewesen.

Bei dem iterativen Prozeß der Umgestaltung, der Umordnung und der in solchen Fällen zweifellos nur in Teilschritten zu bewältigenden Nachrüstung und Vollgenehmigung der Gesamtanlage müsse die zu genehmigende Gesamtanlage im nachgerüsteten Zustand zweifellos Antragsvorgabe, Richtschnur während des Verfahrens und dessen Endergebnis sein. Es könne in der Übergangssituation nicht gefordert werden, daß jedes vorhandene sachliche oder verfahrensmäßige Element der Anlage nach Existenz, Zustand oder örtlicher Unterbringung schon der erst in der Schlußphase vollständigen Genehmigung nach § 7 AtG entspreche. Gefordert werden könne nur, daß jedes dieser Elemente für sich entweder durch den Bestandsschutz im Rahmen des Dritten Änderungsgesetzes oder durch eine Teilgenehmigung im Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG abgedeckt sei. Innerhalb des allein verfassungskonform möglichen gleitenden und auf Zusammenwachsen angelegten Verfahrens müsse es möglich sein, neue Gebäude zu genehmigen, die später mit vorhandenen oder mit neuen Maschinen oder Vorrichtungen zu belegen seien, alte Gebäude noch unter Bestandsschutz zu nutzen und in ihnen auch neue Geräte, Vorrichtungen oder Verfahren zu genehmigen, gleichgültig, ob sie in einem späteren Schritt in neue Gebäude überführt werden sollen. In dem hier vorliegenden Falle der Nachrüstung, des Umbaus und der technischen Umgestaltung einer Altanlage sei die Anpassung des Ablaufs des Genehmigungsverfahrens nach § 7 AtG an die technischen und betrieblichen Notwendigkeiten unverzichtbar. Das Verfahrensermessen der Behörde könne daher nur durch verfassungsmäßige oder einfachgesetzliche sicherheitsbedingte Verfahrenszwänge oder durch die Notwendigkeit, Einbußen an Sicherheit zu vermeiden oder auszuschließen, begrenzt sein.

Die aus den Verfassungsgrundsätzen zum Bestandsschutz und zur Gewährleistung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit im Sinne des Art. 2 Abs. 1 sowie der Art. 12 und 14 GG abzuleitende Anspruchsposition der Anlagenbetreiber müsse während der Dauer des Genehmigungsverfahrens verfassungskonform die Möglichkeit einschließen, die Tätigkeit unter Einhaltung von Sicherheitsanforderungen auch unter Berücksichtigung vom technischen Fortschritt sowie vom Markt erzwungenen Änderungen weiterzuführen. Auch blieben neben den im Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG zu regelnden Nachrüstungsproblemen diejenigen Einzelfälle zu bewältigen, deren Bereinigung sicherheits-, betriebs- oder unternehmensnotwendig im Rahmen der verfassungsmäßig wie einzelgesetzlich gewährleisteten Fortführung der bisherigen Tätigkeit nicht bis zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag nach § 7 AtG zurückgestellt werden könne. Hierfür hätten in gewissem Umfang die Genehmigungs- und Aufsichtsbefugnisse nach §§ 17 und 19 AtG zur Verfügung gestanden. Die aufsichtsrechtliche Maßnahme nach § 19 AtG könne nach Prüfung der Sicherheitsrelevanz und der Sicherheitserfordernisse eine vorübergehende Regelung oder Duldung für einen Zustand oder für eine beabsichtigte Änderung aussprechen, die eine Sicherheitserhöhung bewirkt oder jedenfalls ohne Sicherheitsbedenken im Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG der dort gesetzlich vorgesehenen Prüfung und Genehmigung zugeführt werden könne. Dies gelte, bis eine Regelungsmöglichkeit in dem genannten Genehmigungsverfahren bestehe, oder auch bis zur Rechtskraft der dort anstehenden Genehmigung. Nachträgliche Auflagen im Sinne des § 17 Abs. 1 AtG seien an die Erreichung der in § 1 Nr. 2 und 3 AtG bezeichneten Sicherungszwecke gebunden.

Da das Atomgesetz keinen numerus clausus für Genehmigungen oder für aufsichtsrechtliche Verwaltungsakte festgelegt habe, seien grundsätzlich auch andersartige Verwaltungsakte möglich, die den aufgezeigten Notwendigkeiten betrieblicher oder sicherheitsgerichteter Anpassungen im Übergangszeitraum bis zur Rechtskraft der Genehmigung nach § 7 AtG vorübergehend gerecht werden könnten. Wesentlich für die Rechtmäßigkeit eines solchen Verwaltungsaktes sei u.a. die Notwendigkeit, die materiellrechtlichen Anforderungen des § 7 AtG einzuhalten, die Richtschnur und Maßstab auch von Änderungen im Vorfeld dieser Genehmigung sein müßten. Der Umfang vorläufiger Änderungen sei begrenzt durch die im Sinne der Fortführung der bisherigen Tätigkeit einschränkenden Wirkungen der Bestandsschutzregelung und durch den in § 7 AtG abgesteckten Rahmen für in die Entscheidung nach dieser Bestimmung aufzunehmende Änderungen. Es handele sich insofern um einen vorgezogenen Teil der Prüfung nach § 7 AtG, der aus verfahrensrechtlichen Gründen noch nicht nach dieser Vorschrift entschieden werden könne.

Innerhalb dieses Rahmens könnten auch vorläufige sogenannte wesentliche Änderungen liegen, soweit sie innerhalb des Bestandsschutzrahmens der Überleitungsregelung blieben. In diesem Zusammenhang führt der Beklagte aus, daß die Änderungsregelung des § 9 AtG als Ermächtigungsnorm für Änderungen des vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Dritten Änderungsgesetzes nach Maßgabe dieses Gesetzes zu behandelnden Bestandes nicht mehr eingesetzt werden könne und daß Änderungen des Altbestandes im Verfahren nach § 7 AtG erst möglich seien, nachdem das Genehmigungsverfahren nach dieser Vorschrift mit einer Erstentscheidung unter Einschluß eines vorläufigen positiven Gesamturteils eine Ausgangsbasis für eine Änderung biete. Im Rahmen der vorläufigen Änderungsregelung könne eine Prüfung und Sicherheitsbeurteilung über den Änderungsgegenstand hinaus nicht gefordert werden.

Mit der Erteilung einer ersten Teilerrichtungsgenehmigung nach § 7 AtG, in die das vorläufige positive Gesamturteil eingeschlossen sei, ändere sich der Handlungsspielraum der Genehmigungsbehörde. Grundsätzlich seien Regelungen, die vom Gesetzgeber dem Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG zugewiesen worden seien, nur noch in dessen Rahmen zulässig.

Der Beklagte tritt der Auffassung des Klägers entgegen, daß die Genehmigung vom 27. April 1988 gegen die guten Sitten verstoße. Die streitbefangene Teilgenehmigung bringe zwei bisher aufgrund von Vorabzustimmungen hingenommene Veränderungen am Ist-Zustand der Anlage als Teilregelung in das Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG ein, nachdem die materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Entscheidung im Rahmen des Gesamtvorhabens vorlägen. Entgegen der Behauptung des Klägers würden die genehmigten Änderungen der Konversion und der Brennstablinie I auf einen Antrag der Beigeladenen zurückgehen. Die Öffentlichkeit sei durch Auslegung der Unterlagen in der Zeit vom 5. April bis zum 4. Juni 1985 und durch einen Erörterungstermin am 24. September 1984 beteiligt worden. Aus dem Inhalt der Erörterung werde deutlich, daß auch der Weiterbetrieb der bereits vorhandenen Anlage Gegenstand des Verfahrens, der Auslegung und des öffentlichen Erörterungstermins gewesen sei. Mithin sei der Regelungsgegenstand der streitbefangenen Teilgenehmigung der Öffentlichkeit in der erforderlichen Breite und Tiefe bekanntgeworden. Freilich sei in dem Nachgenehmigungsverfahren nicht über den gewährten Bestandsschutz der Anlage als solchen bis zur rechtskräftigen Entscheidung nach § 7 AtG zu entscheiden gewesen, da der Bestandsschutz gesetzliche Folge der fristgerechten Antragstellung sei.

Das vorläufige positive Gesamturteil für den Gegenstand der streitbefangenen Teilgenehmigung sei in der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 dargelegt worden.

Gegenüber den nach dem Vortrag des Klägers mit den Änderungen an der Konversion und der Brennstablinie I verbundenen Risiken bringt der Beklagte in rechtlicher Hinsicht vor, daß eine auf mehrere Jahre einzuschätzende Stillegung des Betriebs zur gleichzeitigen und einheitlichen Durchführung aller Nachrüstungsmaßnahmen dem Willen des Gesetzgebers lediglich innerhalb des durch § 17 Abs. 5 und § 19 Abs. 3 AtG beschriebenen besonderen Gefahrenbereichs entsprechen könne. Außerhalb dieses Bereichs könne sie nicht mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Rationalität des Verwaltungshandelns und des Bestandsschutzes vereinbart werden. Die Entscheidung in der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 stehe darüber hinaus im Einklang mit der Einstufung des Flugzeugabsturzes als Restrisiko für das Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG im allgemeinen.

Soweit der Kläger die Rechtswidrigkeit der Teilgenehmigung auf vermeintliche Verfahrensfehler stützen wolle, so übersähe er, daß die durch die streitbefangene Teilgenehmigung erlaubten sicherheitserhöhenden Änderungen ihn nicht in subjektiv-öffentlichrechtlichen Positionen beeinträchtigen könnten. Im übrigen sei der Kläger mit seinem Vorbringen ausgeschlossen, weil er im Verwaltungsverfahren weder schriftlich noch mündlich Einwände gegen die beabsichtigten und inzwischen herbeigeführten Änderungen im Konversionsbereich und in der Brennstablinie I vorgebracht habe.

Die Vertreter der Beigeladenen stellen den gleichen Antrag wie der Vertreter des Beklagten.

Die Beigeladene hält die Klage für unzulässig. Die Klagebegründung lasse nicht erkennen, weshalb die mit dem angefochtenen Verwaltungsakt genehmigten Änderungen eine zusätzliche Gefahrensituation geschaffen hätten, die geeignet sei, den Kläger in seinen Rechten zu verletzen. Wenn die Beigeladene bei der Herstellung der Brennelemente auf den Einsatz des A(U/Pu)C-Verfahrens verzichte und in der Brennstablinie I auf die frühere Brennstablänge zurückginge, hätte dies auf die Rechtsposition des Klägers und seine Rechtsgüter keine Auswirkung. Aus den im Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG ausgelegten Unterlagen sei zu entnehmen gewesen, daß es der Beigeladenen darum gehe, in einer Übergangsphase die Altanlage weiter zu betreiben. Der Kläger habe keine Einwendungen erhoben und sich am Erörterungstermin vom 24. September 1984 nicht beteiligt.

Im übrigen sei die Klage auch unbegründet, weil der Kläger durch die angefochtene Genehmigung nicht in seinen Rechten verletzt sein könne. Der F Flughafen sei so weit von dem Werk der Beigeladenen entfernt, daß ein Absturz nicht wahrscheinlicher als an anderen Standorten und daher dem Restrisikobereich zuzurechnen sei.

Die Beigeladene weist auf eine Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission -- RSK -- (Ausschuß Brennstoffverarbeitung und -lagerung) vom 17. und 19. März 1986 hin. Nach dem Inhalt der Stellungnahme waren für die Umstellung auf die Konversion nach dem A(U/Pu)C-Verfahren keine wesentlichen Änderungen oder Ergänzungen an den genehmigten verfahrenstechnischen Einrichtungen erforderlich. Vielmehr führt die Einführung des A(U/Pu)C-Verfahrens anstelle des ursprünglich genehmigten Oxalat-Prozesses nach Einschätzung der RSK zu wesentlichen Verbesserungen im innerbetrieblichen Strahlenschutz, die in der Stellungnahme im einzelnen dargestellt werden. Zugleich tritt die Beigeladene den Ausführungen in dem von den auf Anforderung der Staatsanwaltschaft H erstatteten Gutachten des Technischen Überwachungsvereins H entgegen, das nach ihrer Auffassung an schwerwiegenden Mißverständnissen und Fehlern leidet. Insofern stützt sie sich auf eine Stellungnahme des Kernforschungszentrums K -- KfK -- vom Februar 1987 zu dem Gutachten des TÜV H. Insbesondere seien bei dem A(U/Pu)C-Verfahren im Verhältnis zum Oxalat-Verfahren keine zusätzlichen Oxidations- und Reduktionsschritte erforderlich. Die Explosionsgefahr erhöhe sich nicht. Die Kritikalitätssicherheit erhöhe sich sogar, weil Mischsysteme aus Uran und Plutonium wesentlich höhere kritische Massen benötigten als ein reines Plutoniumsystem.

Zur Umstellung der Brennstablinie I auf eine Produktion von Brennstäben mit einer Länge von etwa 4,5 m sei es -- insoweit unstreitig -- gekommen, weil für Leichtwasserreaktoren Brennstäbe dieser Länge benötigt würden. Dementsprechend sei die Fertigungslinie II von vornherein, nämlich seit dem Jahre 1973, auf diese Länge eingerichtet gewesen, während die Fertigungslinie I ursprünglich der Herstellung kleinerer Brennstäbe mit einer Länge von ca. 3,2 m für Forschungs- und kleinere Leistungsreaktoren gedient habe. Für die sicherheitstechnische Bewertung sei die Brennstablänge selbst ohne Bedeutung. Mit dem neuen System "Füllen und Schweißen" sei die Produktqualität erheblich verbessert worden, so daß die Möglichkeit von Brennstabschäden während des Reaktorbetriebs weiter minimiert worden sei.

Ferner behaupte der Kläger zu Unrecht, es fehle an der notwendigen Auslegung gegen Störfälle durch Einwirkungen von außen. Lediglich das Erdbeben sei ein Auslegungsstörfall. Die in einem von dem Kläger herangezogenen Gutachten angenommene vollständige Zerstörung der Anlage bei einem Sicherheitserdbeben sei unrealistisch. Es sei bei einem solchen im H Raum niemals beobachteten Erdbeben höchstens mit einer Freisetzung von 5 % des Inventars zu rechnen, wobei auch zu berücksichtigen sei, daß bei einem Erdbeben dieser Stärke das Altenzentrum insgesamt zerstört würde.

In rechtlicher Hinsicht meint die Beigeladene, daß die durch die Dritte Novelle zum Atomgesetz begründete Nachgenehmigungspflicht für die vollständige Anlage ungewöhnlich und verfassungsrechtlich nicht ganz unbedenklich sei. Bei der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 handele es sich dem Inhalt nach um eine auf zwei Sachverhalte bezogene Änderungsgenehmigung nach § 7 AtG. Die Änderungsgenehmigung gehe auf Anträge der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen vom 10. August 1979 und vom 18. Mai 1981 zurück. Zu Unrecht würde der Kläger bei der rechtlichen Bewertung der angefochtenen Genehmigung die Genehmigungsfähigkeit der bestehenden Gesamtanlage als Maßstab der Beurteilung und als Maßstab für relevante Unterlagen heranziehen. Obwohl die der A GmbH nach § 9 AtG erteilte Genehmigung keine ausdrückliche Standortentscheidung enthalten habe, hätten doch nach dieser Bestimmung die gleichen Sicherheitsanforderungen für die Tätigkeit in der Betriebsstätte gegolten, wie sie bei Anwendung des § 7 AtG für Anlagen nach § 7 AtG gelten. Welchen Schutzzustand die Fertigungsgebäude aufwiesen, sei weder bei einer rechtlichen Betrachtung nach dem Atomgesetz noch nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz für die sicherheitstechnische Bewertung der Umstellung vom Oxalat-Verfahren auf das A(U/Pu)C-Verfahren oder von der früheren auf die neue Brennstablänge von Bedeutung. Detailbeschreibungen hinsichtlich dieser Änderungen könnten nicht Gegenstand eines Sicherheitsberichts sein, da er andernfalls für die Öffentlichkeit nicht mehr verständlich wäre. Der Kläger hätte Gelegenheit gehabt, eine von ihm gesehene sicherheitstechnische Bedeutung der Änderungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung anzusprechen. Insgesamt laufe das Vorbringen des Klägers darauf hinaus, daß Änderungen in dem bisherigen Fertigungsgebäude insgesamt und ausnahmslos nicht zulässig gewesen seien, solange nicht nachgewiesen sei, daß zugleich die gesamte Anlage ihrerseits genehmigungsfähig sei. Damit verkenne der Kläger die Voraussetzungen und den Inhalt der Änderungsgenehmigung.

Sollte die Teilgenehmigung vom 27. April 1988 aufgehoben werden, so würden die durch die Teilgenehmigung ersetzten Vorabzustimmungen wieder aufleben.

Zur Ergänzung des Tatbestands wird auf die von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen, auf die Niederschrift über die am 30. und 31. Oktober 1989 vor dem erkennenden Senat durchgeführte mündliche Verhandlung sowie auf den Inhalt der beigezogenen und nachstehend aufgeführten Akten Bezug genommen:

-- Verfahrensakte 8 A 2902/88 (..., 1 Hefter)

-- Verfahrensakte 8 A 2903/88 (..., 1 Hefter)

-- Verfahrensakte 8 R 3723/88 (..., 1 Hefter sowie 2 Ordner mit der Antragsschrift nebst Anlagen)

-- Beiakte 8 A 2086/89 (..., 1 Hefter)

-- Beiakte 8 A 2137/89 (..., 1 Hefter)

-- die Beiakten des Verfahrens 8 A 148/88 (D und M):

-- 1 AHauptakte 99.1.4.1.1 (Schriftwechsel, M-Vermerk, M-Vorlagen, Verfahrensleitendes Schreiben Antragsteller/Behörde, Seiten 1 bis 372)-- 1 B(Seiten 1 bis 101)-- 2 AHauptakte 99.1.4.1.1 (nur Schriftwechsel HMWT -- HMUR mit BMU/BMJ, Seiten 1 bis 173)-- 2 BHauptakte 99.1.4.1.1 (Schriftwechsel HMWT -- HMUR mit BMJ/BMU, Seiten 1 bis 300)-- 3a) Allg. Informationsvermerke 99.1.4.1.1.0, Seiten 1 bis 16--b) Grundsatzdiskussion 99.1.4.1.1.4, Seiten 1 bis 36--c) Antrag nach § 7 AtG, Schriftwechsel mit dem Antragsteller 99.1.4.1.1.2, Seiten 1 bis 171--d) Schriftwechsel mit dem TÜV Bayern 99.1.4.1.1.4.1, Seiten 1 bis 61-- 4.1Sammlung der Gutachten--a) Gutachten über die Sicherheit der Gesamtanlage der A (Band I, Seiten 1 bis 241, Band II, Seiten 1 bis 196)--b) Stellungnahme zu Fragen der Meteorologie am Standort H (Seiten 1 bis 51)--c) Gutachten zu den radiologischen Auswirkungen der Emissionen aus den Brennelementfabriken am Standort H (Seiten 1 bis 192)-- 4.2Sammlung der Gutachten--Baugutachten von K und H 99.1.4.1.1.4.0-- 4.3Sammlung der Gutachten--a) Gutachten zum Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides nach § 7 a AtG und zu konzeptionellen Einzelfragen (Seiten 1 bis 99)--b) Gutachten über die Sicherheit der Anlage: Errichtung der Anlage, Teil: Bauwerke (Seiten 1 bis 178)--c) Nachtrag zu 4.3 b-- 5Erörterung 99.1.4.1.1.6 (Seiten 1 bis 83 und Wortprotokoll (geb.)-- 6Beteiligung nach § 7 Abs. 4 AtG und Nachbarverfahren 99.1.4.1.2.0 (Seiten 1 bis 317)-- 7Reaktor-Sicherheitskommission, Strahlenschutzkommission 99.1.4.1.9..1, 99.1.4.1.9.2 (Seiten 1 bis 156)-- 8Bauunterlagen, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 50)-- 9Erdungs- und Blitzschutzanlagen, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 21)-- 10Bauwerke, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 161)-- 11Fertigungshalle 1, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 34)-- 12Versorgungszentrale 1, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 26)-- 13Fertigungshalle 2, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 13)-- 14Spaltstofflager, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 68)-- 15Versorgungszentrale 2, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 45)-- 16Fertigungsgebäude A 81.16, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 93)-- 17Versorgungszentrale 3, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 84)-- 18Gas- und Freilager, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 27)-- 19Rohrbrücken und Brückenbauwerke, ergänzende Unterlagen (Seiten 1 bis 10)-- Ferner zusätzlich:

-- Sicherheitsbericht der Fa. A vom März 1982

-- Kurzbeschreibung A GmbH, Gesamtanlage

-- Genehmigungsverfahren nach § 4 BImSchG; Beschreibung der Chemieanlagen "Lagern und Konversion" und "Chemie 2" (1 Hefter)

-- Beiakten aus dem Verfahren 8 UE 4836/88:

-- 1 OrdnerTÜV-H, Gutachten zu Fa. A Bd. 1 (Kopie)-- 1 OrdnerTÜV-H, Gutachten Teil II ohne Anlagen-- 1 OrdnerTÜV-H, Anlagen zu Teil II-- 1 Ordnerdes H. Ministers für Wirtschaft und Technik A-Bescheide-- 1 Ordnerdes Hess. Ministers für Wirtschaft und Technik A, Schriftwechsel mit der Antragstellerin-- 1 Ordnerdes Hess. Ministers für Wirtschaft und Technik A, Schriftwechsel mit dem BMI-- 1 Heft1. Teilgenehmigung A, 9. Oktober 1987-- 1 Schnellhefterdes Hess. Ministers für Wirtschaft und Technik, Stillegungsantrag A.-- 1 blauer Schnellhefter

-- 1 orangefarbener Schnellhefter

-- 1 OrdnerAnklageschrift, Kopie Nr. 19, A. GmbH, 6 Js 13470/84.

Gründe

Die Klage ist zulässig.

Nach dem Inhalt der Klageschrift richtete sich die Klage auf Aufhebung des Bescheides des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 27. April 1988 über die Erteilung einer Teilgenehmigung, die die A GmbH berechtigt, eine Brennelementefabrik zu errichten und zu betreiben. Die Auslegung dieses Antrags ergibt, daß die Klage nur gegen den den Kläger belastenden Teil des Verwaltungsakts gerichtet sein kann. Hierbei handelt es sich um die von der Behörde unter A. getroffene Regelung. Danach genehmigte die Behörde der A GmbH die Konversion nach dem A(U/Pu)C-Verfahren im Arbeitsraum A 81.01.01.00 und die Änderung der Brennstablinie I, System "Füllen und Schweißen", im Arbeitsraum A 81.01.01.04. Unter B. der von der Behörde getroffenen Regelung heißt es dagegen, daß die Zustimmungen zur Konversion nach dem A(U/Pu)C-Verfahren in dem genannten Arbeitsraum vom 31. Januar 1983 und zur Änderung der Brennstablinie I in dem genannten Arbeitsraum vom 20. Dezember 1982 durch die von dem Kläger angefochtene Teilgenehmigung ersetzt werden. Es ist offensichtlich, daß der Kläger zu keinem Zeitpunkt des Verwaltungsstreitverfahrens die Aufhebung der unter B. getroffenen Regelung erstrebte; denn er hätte auf diese Weise bei einem Erfolg der Klage erreicht, daß die der A GmbH erteilten Genehmigungen zur Konversion nach dem A(U/Pu)C-Verfahren und zur Änderung der Brennstablinie I in Gestalt der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 durch die Aufhebung der unter A. dieses Bescheides getroffenen Regelung erlöschen und im gleichen Augenblick durch die Aufhebung des Teiles B. der Teilgenehmigung in Gestalt der Zustimmungen vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983 wiederaufleben. Hieran kann der Kläger vernünftigerweise kein Interesse haben. Im übrigen wäre die Klage unzulässig, soweit sie sich auf die Aufhebung der Ersetzung der Zustimmungen richten würde. Es ist nämlich von vornherein nicht erkennbar, inwieweit der Fortfall der Zustimmungen den Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in seinen Rechten hätte verletzen können.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zugleich, daß in der Fassung des ersten in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsantrags entgegen der Auffassung des Beklagten keine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt. Der Widerspruch des Beklagten gegen die Zulässigkeit der nach seiner Ansicht vorliegenden Klageänderung geht daher ins Leere.

Der Kläger macht in einer den Anforderungen des § 42 Abs. 2 VwGO genügenden Weise geltend, durch die Teilgenehmigung vom 27. April 1988 in seinen Rechten verletzt worden zu sein oder hilfsweise noch verletzt zu werden. Hierzu führt er aus, daß der Beklagte aufgrund einer unzutreffenden Auslegung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 15. Juli 1975 (BGBl. I S. 1885), der sogenannten Dritten Novelle zum Atomgesetz, zu einer fehlerhaften Anwendung des § 7 AtG und der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung gelangt sei. Dabei verweist der Kläger insbesondere darauf, daß der Gegenstand der streitbefangenen Teilgenehmigung nicht von einem vorläufigen Gesamturteil umfaßt werde, obwohl nach § 18 Abs. 1 der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung -- AtVfV -- in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1982 (BGBl. I S. 411) eine Teilgenehmigung nur erteilt werden kann, wenn eine vorläufige Prüfung ergibt, daß die Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Errichtung und den Betrieb der gesamten Anlage vorliegen werden. Damit beruft er sich auf das Fehlen einer materiellrechtlichen Voraussetzung für die Erteilung einer Teilgenehmigung, die insoweit drittschützend ist, als sie die Einhaltung vorhabensbezogener Genehmigungsvoraussetzungen sicherstellen soll, die ihrerseits Drittschutz vermitteln (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 -- 7 C 65.82 -- BVerwGE 72, 300, 306 und 310 -- Wyhl --).

Der Beklagte meint in diesem Zusammenhang zu Unrecht, daß dem Kläger als Gebietskörperschaft keine Rechte zur Seite stünden, die durch eine Verletzung der Vorschriften über eine vorläufige Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Errichtung und den Betrieb der gesamten Anlage verletzt sein könnten. Der Kläger kann nämlich geltend machen, durch die angefochtene Teilgenehmigung in seiner Planungshoheit verletzt worden zu sein. Eine Verletzung der Planungshoheit kommt nicht allein für den Bereich der Planung im engeren Sinne, sondern auch dann in Betracht, wenn ein geplantes Vorhaben bereits durchgeführt worden ist. Als solches führt der Kläger zutreffend das Altenzentrum R an, das er als öffentliche Einrichtung unterhält und das in einer Entfernung von etwa 3,4 km von den Fertigungshallen 1 und 2 der Beigeladenen liegt. Für Gemeinden ist anerkannt, daß sie durch ein genehmigungsbedürftiges Vorhaben in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt werden können, wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden (BVerwG, Beschluß vom 3. Januar 1989 -- 9 B 103.88 -- NVwZ 989, 750, 754). Diese Überlegungen sind über die Gemeinden hinaus auch auf andere Selbstverwaltungskörperschaften auszudehnen, soweit ihnen entsprechende Kompetenzen, etwa zur Unterhaltung bestimmter öffentlicher Einrichtungen, zugewiesen sind. Die Landkreise verfügen nach der Hessischen Landkreisordnung -- HKO -- über entsprechende Kompetenzen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HKO haben sie in ihrem Gebiet diejenigen öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, die über die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hinausgehen. Aus § 2 Abs. 1 Satz 3 HKO ergibt sich, daß hierunter Aufgaben der Versorgung und Betreuung der Bevölkerung -- die etwa durch die Unterhaltung eines Altenheims erfüllt werden können -- zu verstehen sind. Dementsprechend heißt es in § 16 HKO, daß der Landkreis die Aufgabe habe, im Rahmen seines Wirkungsbereichs und in den Grenzen seiner Leistungsfähigkeit die für die Kreisangehörigen erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen.

Entsprechendes gilt für das Eigentumsrecht des Klägers an dem Grundstück, auf dem sich das Altenzentrum befindet. Für die hier entscheidende Frage nach der Klagebefugnis ist es dabei ohne Bedeutung, daß dem Kläger aufgrund der in dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juli 1982 -- 2 BvR 1187/80 -- zum Ausdruck gelangten Rechtsauffassung das Grundrecht aus Art. 14 GG nicht zusteht. Wie das Bundesverfassungsgericht selbst einschränkend ausführt, bedeutet die Versagung des Grundrechtsschutzes nämlich nicht, daß die Rechtsordnung öffentlichrechtlichen Körperschaften die Möglichkeit, privatrechtliches Eigentum innezuhaben, versagen würde (BVerfGE 61, 82, 108; ebenso: BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 -- 4 C 58.81 -- BVerwGE 69, 256, 261). Damit kommt auch das in den §§ 903 ff. BGB ausgestaltete Eigentumsrecht des Klägers an dem erwähnten Grundstück als verletztes Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO in Betracht.

Der Kläger kann mit Erfolg geltend machen, auch in tatsächlicher Hinsicht von dem mit dem angefochtenen Bescheid teilweise genehmigten Betrieb der Beigeladenen betroffen zu sein. Die Bestimmung des Kreises der vom Betrieb einer Anlage betroffenen Dritten hat aus der Natur der Sache zu erfolgen. So weit wie tatsächliche Auswirkungen möglicherweise reichen, so weit ist räumlich der Kreis derer zu ziehen, die betroffen sein können. Zu diesem Personenkreis gehört der Kläger als Träger und Eigentümer des Altenzentrums ohne Zweifel. Darüber hinaus hat er die Betroffenheit gerade durch den mit der angefochtenen Teilgenehmigung genehmigten Betrieb in einer zur Begründung der Klagebefugnis ausreichenden Weise dargelegt.

Grundsätzlich ist für die Annahme einer auf angeblich mangelnde Schadensvorsorge im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gestützten Klagebefugnis die substantiierte Behauptung erforderlich, das zu einem Schaden führende Risiko sei so hinreichend wahrscheinlich, daß hiergegen Vorsorge im Sinne der genannten Vorschrift getroffen werden müsse (BVerwG, Urteil vom 11. Januar 1985 -- 7 C 74.82 -- BVerwGE 70, 365, 369). Entsprechende Darlegungen des Klägers liegen hier vor. Die den Gegenstand der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 bildenden Anlagen sind gegen den Auslegungsstörfall des Erdbebens nur beschränkt gesichert. Die Genehmigungsbehörde hält die beschränkte Auslegung für vereinbar mit der gesetzlich gebotenen Schadensvorsorge, weil der genehmigte Betrieb nur für etwa zwei Jahre vorgesehen sei. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung reicht es nach Auffassung des Senats aus, daß sich die Genehmigungsbehörde auf diese Weise in einem Einzelfall, wenn auch unter Hinweis auf dessen Besonderheiten, in Gegensatz zu der von ihr im übrigen bei der rechtlichen Konkretisierung des Begriffes der Schadensvorsorge vertretenen Auffassung in Widerspruch setzt. Ob die Behörde auf diese Weise die Grenzen des ihr bei der Bewertung von Risiken zustehenden Spielraums überschritten hat oder nicht, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Klage.

Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß der Kläger nicht allein die Genehmigungsfähigkeit des von dem angefochtenen Bescheid erfaßten Teils des Betriebs der Beigeladenen, sondern darüber hinaus insbesondere das von der Behörde mit der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen verbundene vorläufige positive Gesamturteil für die Gesamtanlage angreift. Insoweit zielt der Drittschutz des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG auf die Einhaltung vorhabensbezogener Genehmigungsvoraussetzungen hinsichtlich der gesamten Anlage. Hierzu macht der Kläger geltend, daß sich der mit dem angefochtenen Bescheid genehmigte Teil des Betriebes in das Konzept der Gesamtanlage nicht einfüge, während der Beklagte in dem Bescheid vom 27. April 1988 ausdrücklich hervorhebt, daß dieses Konzept im Verhältnis zu den Planungen für die erste Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 unverändert geblieben sei. Dementsprechend verweist er in dem angefochtenen Bescheid ausdrücklich auf das vorläufige positive Gesamturteil aus der ersten Teilgenehmigung. Die dort angestellten Überlegungen lassen zwar erkennen, daß es während der Errichtung der geplanten neuen Baulichkeiten für den Betrieb der Beigeladenen nach und nach zu Umzügen bisher in alten Räumen untergebrachter Produktionseinrichtungen kommen wird. Nicht erkennbar ist dagegen, daß die Fortführung der am 27. April 1988 genehmigten Produktionsvorgänge in den alten Räumen A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 Gegenstand einer vorläufigen Prüfung durch die Behörde im Sinne des § 18 Abs. 1 AtVfV war.

Im übrigen können im vorliegenden Fall an die zur Begründung der Klagebefugnis notwendige Darlegung der vom Kläger behaupteten Beeinträchtigung seiner Rechtsgüter nicht die gleichen Anforderungen gestellt werden, wie in Fällen, in denen die Beteiligung Dritter nach Maßgabe des Zweiten Abschnitts der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung zweifelsfrei durchgeführt worden ist. Der Kläger macht geltend, daß ihm durch eine unzureichende Beteiligung Dritter im Genehmigungsverfahren die Möglichkeit genommen worden sei, sich ausreichend über die eigene materielle Rechtsbetroffenheit zu vergewissern. Er verweist darauf, daß die Genehmigungsbehörde eine gesonderte Beteiligung Dritter vor Erlaß der angefochtenen Teilgenehmigung vom 27. April 1988 nicht für notwendig gehalten, sondern in dem Bescheid insoweit ausdrücklich auf deren Beteiligung vor Erlaß der ersten Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 verwiesen hat. Auch in diesem Zusammenhang ist es von Bedeutung, daß der Kläger vorgetragen hat, beide Genehmigungen beträfen unterschiedliche Anlagenkonzepte. In dem hier interessierenden Zusammenhang macht er auf diese Weise hinreichend substantiiert geltend, daß die der ersten Teilgenehmigung vorangegangene Beteiligung Dritter eine weitere Beteiligung vor Erlaß der mit der Klage angefochtenen Teilgenehmigung nicht entbehrlich gemacht habe. Die Frage, ob es im Genehmigungsverfahren tatsächlich zu einem Verstoß gegen Bestimmungen des Zweiten Abschnitts der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung gekommen ist, geht über die Geltendmachung einer Rechtsverletzung durch den Kläger hinaus. Sie betrifft die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Teilgenehmigung und ist damit Gegenstand der Erwägungen, die der Senat zur Begründetheit der Klage anzustellen hat.

Die zulässige Klage ist unbegründet, soweit der Kläger beantragt, die Erledigung des Rechtsstreits festzustellen. Eine Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache ist nämlich nicht eingetreten, weil die nach dem Auszug aus dem Handelsregister des Amtsgerichts München (Bl. 94 der Akten 8 A 2903/88) am 24. Januar 1989 wirksam gewordene Verschmelzung der A GmbH mit der jetzigen Beigeladenen entgegen der Auffassung des Klägers nicht zur Erledigung der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 geführt hat. Die Teilgenehmigung besteht vielmehr fort, soweit sie sich auf die anlagenbezogenen Genehmigungsvoraussetzungen bezieht. Bei einer nach § 7 Abs. 2 AtG erteilten Genehmigung handelt es sich grundsätzlich und auch im vorliegenden Falle um eine gemischte Genehmigung, die sich aus Elementen einer Personalgenehmigung und einer Sachgenehmigung zusammensetzt. Als Personalgenehmigung, die an die persönlichen Verhältnisse des Betreibers bis hin zu seiner finanziellen Leistungsfähigkeit anknüpft, stellt sich der angefochtene Verwaltungsakt dar, soweit er auf § 7 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 4 AtG beruht. Demgegenüber stellt sich die Teilgenehmigung als Sachgenehmigung dar, soweit die Behörde das Vorliegen der unter Nrn. 3, 5 und 6 aaO niedergelegten Genehmigungsvoraussetzungen bejaht hat. Die für die Sachgenehmigung kennzeichnende Verknüpfung des Genehmigungstatbestandes mit der Eigenart des Betriebs wird im Falle des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG besonders deutlich, da dort die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage verlangt wird.

Obwohl sich in dem angefochtenen Verwaltungsakt persönliche und sachliche Genehmigungsvoraussetzungen verbinden, ist die Teilgenehmigung durch den Wechsel in der Person des Betreibers nicht in vollem Umfang erloschen, weil das Fortwirken der als Sachgenehmigung erscheinenden Bestandteile der von der Behörde getroffenen Regelung mit dem Fortbestand der durch sie ursprünglich begünstigten Person, der A GmbH, nicht untrennbar verknüpft ist. Vielmehr läßt sich der auf den betriebsbezogenen Genehmigungsvoraussetzungen beruhende Teil der von der Behörde getroffenen Regelung aus dem gesamten Verwaltungsakt ausscheiden.

Zu Recht weist der Kläger allerdings darauf hin, daß für Genehmigungen, die auf persönlichen und sachlichen Voraussetzungen beruhen, überwiegend ein höchstpersönlicher Charakter ebenso angenommen wird wie für Genehmigungen, die ausschließlich auf persönlichen Eigenschaften des Begünstigten fußen. Zutreffend wird in diesem Zusammenhang auf die gaststättenrechtliche Erlaubnis verwiesen, die nach § 4 des Gaststättengesetzes aus personen- und betriebsbezogenen Gründen gegebenenfalls zu versagen ist. Hier wird allgemein angenommen, daß die Erlaubnis mit dem Tode des Inhabers, von der in § 10 aaO vorgesehenen Weiterführung des Gewerbes durch Angehörige abgesehen, erlischt und daß sich der Erwerber der Gaststätte einer Prüfung sämtlicher in § 4 Abs. 1 aaO vorgesehener Versagungsgründe, also auch der betriebsbezogenen, unterziehen muß. Dementsprechend wird ein Erlöschen der Erlaubnis auch beim Erlöschen juristischer Personen, insbesondere bei der Verschmelzung von Kapitalgesellschaften, angenommen (Mörtel/Metzner, Gaststättengesetz, 4. Aufl. § 8 Rdnr. 10).

Die vorstehend geschilderte Rechtsauffassung geht auf eine längere, weithin als unproblematisch angesehene Überlieferung zurück. Begründungen finden sich in der älteren Literatur. Sie war von dem Bemühen um Abgrenzung des Verwaltungsrechts vom bürgerlichen Recht getragen und stellte auf ein besonders geartetes Rechtsverhältnis zwischen dem Staat und den Untertanen ab. Öffentliche Rechte und öffentliche Pflichten blieben danach dauernd an der Person haften, für die sie begründet worden waren, und galten grundsätzlich als unübertragbar (Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 6. u. 7. Aufl., S. 139). Gleichwohl sah man Ausnahmen als zulässig an. Die dabei maßgeblichen Gesichtspunkte werden bei Otto Mayer am deutlichsten. Wohl beispielhaft führt er aus, daß bei einem Wechsel der Mittel eines Gewerbebetriebs auf die persönlichen Eigenschaften des Gewerbetreibenden nicht zurückzukommen sei, wenn die persönliche und sachliche Seite der Erlaubnis nach dem Inhalt des Gesetzes nicht gleichwertig zusammen eine Erlaubnis bildeten, sondern der Schwerpunkt ganz in der Person liege (Deutsches Verwaltungsrecht, I. Band, 3. Aufl., S. 248). Mayer sieht bei einer derartigen Gesetzeslage die als nachrangig zu beurteilende sachliche Seite der Erlaubnis als ausscheidbar an (aao, S. 245). Auf diese Weise entsteht eine Ausnahme von dem Grundsatz der Höchstpersönlichkeit, an dem auch er festhält und den er auf folgende Überlegung stützt: Die beiden Stücke der Prüfung und Erlaubnis, also das persönliche und das sachliche, würden sich gegenseitig durchdringen und bedingen. Derjenige, der persönlich geeignet scheine, ein Unternehmen mit den bestimmten von der Behörde gebilligten Mitteln zu führen, sei es vielleicht noch nicht mit neugewählten Mitteln. Hier wird deutlich, daß die unauflösliche Verknüpfung persönlicher und sachlicher Elemente zu einer einzigen Genehmigung auf der Annahme beruht, die Behörde werde die Betriebsgestaltung im einzelnen von dem Ausmaß der persönlichen Eignung des Betriebsinhabers abhängig machen. Nach dieser Vorstellung wäre es zulässig, bei einem besonders hohen Maß an Zuverlässigkeit des Betriebsinhabers ein größeres Maß an betriebsbedingten Gefahren hinzunehmen oder geringere sachliche Vorkehrungen zur Abwendung derartiger Gefahren zu verlangen. Umgekehrt wären besonders stark entwickelte sachliche Vorkehrungen gegen die von dem Betrieb ausgehenden Gefahren grundsätzlich geeignet, die persönlichen Anforderungen an den Inhaber zu ermäßigen. Nur bei einem solchen Verständnis der einer Erlaubnis zugrundeliegenden rechtlichen Maßstäbe kann von einer gegenseitigen Durchdringung und Bedingung der sachlichen und persönlichen Seite die Rede sein.

Es kann hier dahinstehen, auf welchen Rechtsgebieten Otto Mayers geschilderte Grundannahme in Zeiten zunehmender Standardisierung und Normierung technischer Anforderungen für die rechtliche Bewertung von Genehmigungen und Erlaubnissen noch maßgebend sein kann. Für das Atomrecht erscheint sie nicht angebracht. Die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) und der erforderliche Schutz gegen Einwirkungen Dritter (Nr. 5 aaO) verlangen eindeutig bestimmte Anforderungen, die wegen der Größe der mit der Nutzung der Kernenergie zusammenhängenden Gefahren auf besonders hohem Niveau zu halten sind und einem Abschlag bei einer besonders großen Zuverlässigkeit des Betreibers der Anlage nicht zugänglich sind. Die besonderen Gefahren der Kernenergie lassen ohnehin keinen Raum für die Annahme, daß ein mehr oder weniger zuverlässiger Betreiber die Genehmigung nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG erhalten könne. Vielmehr ist für diese persönliche Genehmigungsvoraussetzung ebenso wie die zuvor genannten sachlichen ein höchsten Anforderungen gerecht werdendes Niveau zu verlangen.

Eine Erledigung der hier angefochtenen Teilgenehmigung vom 27. April 1988 ist auch nicht dadurch eingetreten, daß der Beklagte bereits mit Bescheid vom 16. Januar 1989 und damit vor dem Wirksamwerden der Verschmelzung der A GmbH mit der jetzigen Beigeladenen dieser die Innehabung, die weitere Errichtung und den Betrieb der Anlage A genehmigt hat. Nach der vorstehend entwickelten Rechtsauffassung ist davon auszugehen, daß der Bescheid vom 16. Januar 1989 die Fortgeltung der in früheren Genehmigungsbescheiden liegenden Sachgenehmigungen feststellen, nicht dagegen in dieser Beziehung an deren Stelle treten sollte. Es ist nicht anzunehmen, daß die Genehmigungsbehörde ohne zwingende rechtliche Notwendigkeit in der Sache unveränderte Entscheidungen über die die Anlage A betreffenden Sachgenehmigungsvoraussetzungen treffen und insoweit innerhalb des für das Atomrecht kennzeichnenden gestuften Genehmigungsverfahrens den Rechtsweg zum zweiten Mal eröffnen wollte. Lediglich der Klarstellung halber sei erwähnt, daß in dem vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren über die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 16. Januar 1989, soweit er selbständige Regelungen enthält, keine Entscheidung zu treffen ist. Das gilt insbesondere hinsichtlich des Vorliegens der persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen bei der Beigeladenen. Ebensowenig ist hier eine rechtliche Bewertung der in dem Bescheid enthaltenen Aussage vorzunehmen, wonach die Beigeladene befugt ist, den Betrieb auf der Grundlage des Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle zum Atomgesetz fortzuführen.

Die Klage ist begründet, soweit der Kläger mit seinem ersten Hilfsantrag die Aufhebung des Bescheides vom 27. April 1988 in seinem gestaltenden Teil zu A begehrt. Wie in früherem Zusammenhang hervorgehoben, handelt es sich dabei um die Genehmigung der Konversion nach dem A(U/Pu)C-Verfahren im Arbeitsraum A 81.01.01.00 und der Änderung der Brennstablinie I im Arbeitsraum A 81.01.01.04, System "Füllen und Schweißen".

Der mit dem Hilfsantrag angefochtene Teil des Bescheides ist aufzuheben, weil er rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt.

Die Rechtswidrigkeit des Bescheides in dem genannten Umfang beruht auf einer unzutreffenden Anwendung des § 7 AtG und der auf der Grundlage des Abs. 4 dieser Bestimmung in der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung getroffenen Regelungen.

Die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 als solcher und ihrer Einbindung in das gesamte die Anlage A betreffende Genehmigungsverfahren richtet sich ausschließlich nach § 7 AtG. Dies ergibt sich aus den durch die sogenannte Dritte Novelle zum Atomgesetz getroffenen Regelungen.

Nach der ursprünglichen Fassung des Atomgesetzes vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) erfaßte die in § 7 AtG geregelte Genehmigung von Anlagen lediglich solche zur Erzeugung oder zur Spaltung von Kernbrennstoffen oder zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe.

Erst die Dritte Novelle sah in einer Neufassung des § 7 Abs. 1 AtG ausdrücklich vor, daß auch eine ortsfeste Anlage zur Bearbeitung oder Verarbeitung von Kernbrennstoffen der Genehmigung nach dieser Vorschrift bedürfe, und beendete damit einen zuvor bestehenden Streit, ob Brennelementfabriken nach § 7 oder nach § 9 AtG genehmigungspflichtig waren. Die Verwaltungspraxis hatte für den Betrieb von Brennelementfabriken früher sogenannte Verwendungsgenehmigungen nach § 9 AtG erteilt, so auch im vorliegenden Fall der A GmbH durch Bescheid vom 30. Dezember 1974. § 9 AtG betraf und betrifft die Bearbeitung, Verarbeitung oder sonstige Verwendung von Kernbrennstoffen außerhalb von Anlagen der in § 7 AtG bezeichneten Art. Außer den sich aus dem Gesetz selbst ergebenden Unterschieden beider Genehmigungsarten ist es für die Genehmigung nach § 7 AtG kennzeichnend, daß sie aufgrund eines in der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung im einzelnen eingehend geregelten Verwaltungsverfahrens zu erteilen ist.

Die am 17. Juli 1975 verkündete Dritte Novelle trat nach ihrem Art. 5 am ersten Tage des auf die Verkündung folgenden dritten Kalendermonats, also am 1. Oktober 1975 in Kraft. Von diesem Zeitpunkt an konnten atomrechtliche Genehmigungen, die sich auf die Errichtung oder den Betrieb von Brennelementfabriken bezogen, nur noch auf § 7 AtG gestützt werden. Für den Übergang von der alten zur neuen Rechtslage sieht Art. 2 aaO folgendes vor:

Die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes nach § 9 des Atomgesetzes erteilten Genehmigungen für den Betrieb von Brennelementfabriken gelten als Genehmigungen nach § 7 des Atomgesetzes in der Fassung dieses Gesetzes bis zum 31. Dezember 1977 fort, sofern die Genehmigungen unbefristet erteilt worden sind. Die befristeten Genehmigungen für den Betrieb einer Brennelementfabrik erlöschen drei Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes, es sei denn, daß der Inhaber der Genehmigung innerhalb dieser Frist einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 des Atomgesetzes gestellt hat. Bei rechtzeitiger Stellung dieses Antrags darf die bisherige Tätigkeit bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag nach § 7 des Atomgesetzes fortgeführt werden.

Aus der Übergangsregelung wird erkennbar, daß sich die Dritte Novelle beim Übergang von der Verwendungs- auf die Errichtungs- und Betriebsgenehmigung für Brennelementfabriken rückwirkende Geltung beimißt. Anders läßt es sich nicht erklären, daß das Gesetz für die Fortgeltung der Genehmigungen nach § 9 AtG Befristungen vorsieht und es für notwendig erachtet, eine Regelung zur Befugnis des Betreibers, seine Tätigkeit fortzuführen, zu treffen. Der dahingehende Wille des Gesetzgebers ist auch in Bericht und Antrag des Innenausschusses (4. Ausschuß) zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes (BT-Drucksache 7/3125) zum Ausdruck gelangt. Die dort als Art. 1 a bezeichnete Übergangsvorschrift enthält in den Sätzen 2 und 3 eine der später Gesetz gewordenen Regelung entsprechende Bestimmung. Von der schließlich verabschiedeten Fassung des Gesetzes unterscheidet sie sich der Sache nach lediglich dadurch, daß sie auch für unbefristete Genehmigungen, die jedoch im vorliegenden Fall nicht interessieren, Geltung beansprucht. In den vom Ausschuß zu der vorgeschlagenen Fassung des dortigen Art. 1 a angestellten Erwägungen heißt es, durch die vorgeschlagene Fassung werde sichergestellt, daß das mit einer größeren Publizität verbundene Verfahren nach § 7 AtG nachzuholen ist. Für den vorliegenden Fall folgt aus der geschilderten Rechtslage, daß sich das Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG auch auf den Altbestand des Betriebes der Beigeladenen, wie er bereits beim Inkrafttreten der Dritten Novelle vorhanden war, bezieht. Hinsichtlich der streitbefangenen Teilgenehmigung vom 27. April 1988 bedeutet dies, daß die Eignung der dort genannten Fertigungsräume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 für die genehmigten Fertigungsvorgänge von der auf § 7 AtG gestützten Entscheidung der Behörde mitumfaßt sein muß. Für die Fertigungsvorgänge als solche, die beim Inkrafttreten der Dritten Novelle noch nicht angewendet worden waren, also für das A(U/Pu)C-Verfahren und die Herstellung von Brennstäben mit einer Länge von 4,5 m in der Brennstablinie I, ergibt sich für die Behörde die rechtliche Notwendigkeit, nach § 7 AtG zu verfahren, bereits ohne Rücksicht auf die rückwirkende Geltung der Neufassung dieser Bestimmung.

Entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen begegnet die rückwirkende Geltung des § 7 AtG für Brennelementfabriken jedenfalls insoweit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, als sie sich auf Anlagen bezieht, deren Betreiber wie im vorliegenden Fall lediglich über eine befristete Verwendungsgenehmigung nach § 9 AtG verfügten. Soweit die Verwendungsgenehmigungen, wie die der A GmbH vom 30. Dezember 1974, befristet waren, durften die Betreiber ohnehin nicht auf den Fortbestand der ihnen durch die Genehmigung gewährten Rechtsstellung vertrauen. Der Gesetzgeber hatte daher keine Veranlassung, mit Rücksicht auf den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, der auch einer unechten, d.h. auf den Fortbestand einer Rechtsstellung in der Zukunft einwirkenden Rückwirkung grundsätzlich entgegenstehen kann, davon abzusehen, die aufgrund einer befristeten Verwendungsgenehmigung betriebenen Brennelementfabriken nachträglich einem Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG zu unterwerfen.

Ist es nach den vorstehenden Ausführungen in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise geboten, Genehmigungen für die Errichtung oder den Betrieb von Brennelementfabriken seit dem Inkrafttreten der Dritten Novelle allein nach § 7 AtG auszusprechen, so gilt dies auch für die Genehmigung von Änderungen der in diesen Fabriken fortgeführten bisherigen Tätigkeit. Ein Antrag des Betreibers im Sinne des § 2 AtVfV als Voraussetzung für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens liegt bei einer rechtlich zulässigen Fortführung der bisherigen Tätigkeit in jedem Falle vor, weil ein solcher Antrag nach Art. 2 Satz 3 aaO die Voraussetzung für die Befugnis zur Fortführung darstellt. So hat auch die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen am 12. Dezember 1975 einen derartigen Antrag gestellt. Damit ist zugleich der Rahmen gegeben, innerhalb dessen Teilgenehmigungen für Betriebsabläufe erteilt werden können, die zu einer Veränderung der bisherigen Tätigkeit im Sinne des Art. 2 Satz 3 aaO führen und dem Betreiber damit eine über seine auf der Übergangsvorschrift beruhenden Befugnisse hinausgehende Tätigkeit gestatten. Voraussetzung für die Erteilung einer Teilgenehmigung der genannten Art ist freilich nach § 18 Abs. 1 AtVfV eine von der Genehmigungsbehörde durchgeführte vorläufige Prüfung, die ergibt, daß die Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Errichtung und den Betrieb der gesamten Anlage vorliegen werden. Zu der gesamten Anlage in diesem Sinne gehört nicht allein die Anlage in dem Zustand, in dem sie sich zum Abschluß eines geplanten Aus- oder Umbaus befinden soll, sondern auch die Anlage in ihrem zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Teilgenehmigung bestehenden Zustand. Sieht sich die Genehmigungsbehörde außerstande, ein vorläufiges positives Gesamturteil in bezug auf diesen Zeitpunkt abzugeben, so ist es ihr aufgrund der Geltung des § 7 AtG versagt, ohne Rücksicht auf diese Vorschrift eine andersartige, etwa als Vorabzustimmung bezeichnete Gestattung des Betriebes auszusprechen. Vielmehr ist sie in einem solchen Falle gehalten, die beantragte Teilgenehmigung zu versagen. Von der vorläufigen Prüfung nach § 18 Abs. 1 AtVfV bleiben lediglich diejenigen Bestandteile der Anlage ausgenommen, die nicht in das Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG einbezogen, sondern in denen die bisherige Tätigkeit längstens bis zur rechtskräftigen oder rechtsbeständigen Entscheidung über den Antrag nach § 7 AtG fortgeführt wird. Dabei ist als bisherige Tätigkeit die Tätigkeit beim Inkrafttreten der Dritten Novelle anzusehen.

Die Beigeladene stellt die Möglichkeit, für eine Genehmigung der hier vorliegenden Art ein vorläufiges Gesamturteil abzugeben, zu Unrecht in Frage. Rechtlich ist es nach den vorstehenden Ausführungen möglich, Änderungen der bisherigen Tätigkeit des Betreibers in die vorläufige Prüfung einzubeziehen. Wenn diese Prüfung im vorliegenden Fall nicht zu einer positiven Beurteilung führt, so können die Gründe nur im tatsächlichen Bereich liegen. Fehlt es jedoch insoweit an den Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung, so darf die Behörde deren Versagung nicht durch von der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung sogenannte Zwischenschritte ausweichen, die gesetzlich nicht vorgesehen sind.

Kann die Genehmigungsbehörde im Einzelfall das vorläufige positive Gesamturteil abgeben, so kann sie innerhalb der ein gestuftes Genehmigungsverfahren kennzeichnenden Abfolge von Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen, die durch ein vorläufiges positives Gesamturteil miteinander verbunden sind, eine Teilgenehmigung erteilen. Die dem Betreiber durch Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle eingeräumte Befugnis zur Fortführung der bisherigen Tätigkeit ist dabei als Anknüpfungspunkt von Bedeutung. In einer erst zu errichtenden Brennelementfabrik muß nämlich die atomrechtliche Genehmigung zur Errichtung eines Fertigungsgebäudes der Genehmigung des Betriebes in diesem Gebäude vorausgehen. Unter der Geltung des Art. 2 Satz 3 aaO kann die Genehmigung des Betriebes sich demgegenüber auch auf Gebäude beziehen, die noch aufgrund der Übergangsvorschrift genutzt werden, wenn das vorläufige positive Gesamturteil nach § 18 Abs. 1 AtVfV die geänderte Nutzung mitumfaßt.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß nach Auffassung des erkennenden Senats die dem Betreiber durch Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle eingeräumte Rechtsstellung bei einer Veränderung der von ihm in den überkommenen Fertigungsräumen durchgeführten Produktion weder die Erteilung einer auf § 7 AtG gestützten Genehmigung verzichtbar erscheinen läßt, wie es der früheren Verwaltungspraxis des Beklagten entsprach, noch bei Erteilung einer solchen Genehmigung ein den Altbestand erfassendes vorläufiges Gesamturteil entbehrlich macht, wie es der derzeitigen Rechtsauffassung des Beklagten entspricht. Beide Ansichten stehen nicht allein im Gegensatz zu dem rückwirkenden Geltungsanspruch des § 7 AtG in seiner nunmehr geltenden Fassung. Sie lassen sich entgegen vereinzelt im rechtswissenschaftlichen Schrifttum vertretenen Auffassungen auch nicht aus einer systematischen Auslegung des Art. 2 der Dritten Novelle herleiten. Art. 2 aaO erscheint ohnehin nicht frei von inneren Widersprüchen. Für die hier interessierenden befristeten Genehmigungen nach § 9 AtG sieht Art. 2 Satz 2 aaO grundsätzlich das Erlöschen drei Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes vor. Eine Ausnahme ist vorgesehen, wenn der Inhaber der Genehmigung innerhalb dieser Frist einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 AtG gestellt hat. Bei einer auf Art. 2 Satz 2 aaO begrenzten Betrachtung der Rechtslage entsteht daher zunächst der Eindruck, daß die befristet erteilte Genehmigung nach § 9 AtG bis zu einem an dieser Stelle des Gesetzes nicht näher bestimmten Zeitpunkt fortgilt. Die Inhaber solcher Genehmigungen erscheinen auf diese Weise im Verhältnis zu den Inhabern ursprünglich unbefristet erteilter Genehmigungen nach § 9 AtG in schwer erklärlicher Weise begünstigt. Deren Genehmigungen haben nach Art. 2 Satz 1 der Dritten Novelle zwar den Vorzug, daß sie fiktiv zunächst als solche nach § 7 AtG betrachtet werden, jedoch ist die Fortgeltung nunmehr kraft Gesetzes bis zum 31. Dezember 1977 befristet. Dem für sich betrachteten Art. 2 Satz 2 aaO läßt sich darüber hinaus nicht eindeutig entnehmen, wie sich der Ablauf der von der Behörde mit der Genehmigung nach § 9 AtG von vornherein verbundenen Frist auf die Rechtsstellung des Betreibers auswirkt. Eine Regelung hierfür scheint sich zwar in Art. 2 Satz 3 aaO zu finden. Danach darf der Betreiber die bisherige Tätigkeit bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag nach § 7 AtG fortführen. Jedoch unterscheidet sich diese Bestimmung in ihrer Wortwahl von den beiden vorangehenden Sätzen. Sie spricht nämlich nicht von der Fortgeltung oder dem Erlöschen der ursprünglich nach § 9 AtG erteilten Genehmigung, sondern lediglich von einer Fortführungsbefugnis in bezug auf die bisherige Tätigkeit.

Nach Auffassung des Senats behandeln allein die Sätze 1 und 2 des Art. 2 aaO die Fortgeltung der Verwendungsgenehmigungen nach § 9 AtG. Dabei galten die unbefristeten Verwendungsgenehmigungen als Genehmigungen nach § 7 AtG bis zum 31. Dezember 1977 fort, während die befristeten drei Monate nach Inkrafttreten der Dritten Novelle, also am 1. Januar 1976 erloschen. Die Gegenüberstellung beider Regelungen in dieser Form führt zu einer sinnvollen Bevorzugung der Inhaber unbefristeter Genehmigungen. Die Rechtsfolge der von dem Inhaber einer befristeten Verwendungsgenehmigung nach § 9 AtG vorgenommenen Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Errichtungs- und Betriebsgenehmigung nach § 7 AtG ergibt sich nicht aus dem insoweit wenig aussagekräftigen Art. 2 Satz 2 der Dritten Novelle. Vielmehr ist hierfür Satz 3 aaO heranzuziehen, der -- wie oben ausgeführt -- zusammen mit dem Satz 2 in das Gesetz aufgenommen worden ist und ohne den sich der Regelungsgehalt des Satzes 2 nicht erschließt.

Da sich die Rechtsstellung des Betreibers einer ursprünglich nach § 9 AtG befristet genehmigten Brennelementefabrik seit dem 1. Dezember 1976 auf die Fortführung der bisherigen Tätigkeit nach Art 2 Satz 3 der Dritten Novelle beschränkt, bis ihm eine Genehmigung oder jedenfalls eine Teilgenehmigung nach § 7 AtG erteilt wird, sieht der Senat keine Veranlassung, die in Art. 2 Satz 1 aaO für die Fortgeltung von Genehmigungen vorgesehene Frist des 31. Dezember 1977 auf die ganz anders geartete Übergangsrechtsstellung eines Betreibers nach Satz 3 aaO, wie sie der Beigeladenen zusteht, zu übertragen (anders Becker/Neetz/Uebersohn, Hanauer Atomrecht, Die Atomfabriken und das Verwaltungsrecht, KJ 1989, 74, 76).

Auf der Grundlage der vorstehend entwickelten Rechtsauffassung erschöpft sich die Bedeutung des in Art. 2 Satz 3 aaO angesprochenen Zeitpunkts der rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag nach § 7 AtG darin, daß die Fortführungsbefugnis des Betreibers zu diesem Zeitpunkt beendet ist. Nur in diesem Sinne kann mit Ossenbühl davon die Rede sein, daß die rechtskräftige Entscheidung über den Antrag das Ende einer Übergangsphase bildet (so in dem in dem Strafverfahren vor dem Landgericht Hanau erstatteten Rechtsgutachten Seite 10/11). Dagegen bestimmt der genannte Zeitpunkt nicht den Beginn der die Genehmigungsbehörde und den Betreiber treffenden Verpflichtung, Änderungen des überkommenen Betriebs dem bereits laufenden Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG zu unterstellen. Entgegen der Auffassung von Ossenbühl erweist sich § 7 AtG aufgrund der vorstehenden Ausführungen auch für derartige Änderungen als anwendbar. Die im gestuften Genehmigungsverfahren durchgeführte Anwendung des § 7 gewährleistet, daß sich technische Veränderungen während einer längeren Übergangsphase bis zur rechtsbeständigen bzw. rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag nach § 7 AtG durchführen lassen. Anders als Ossenbühl hält es der Senat daher nicht für erforderlich, daß die Behörde für die Genehmigung solcher Veränderungen auf Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle zurückgreift, obwohl diese Vorschrift weder einen Genehmigungstatbestand noch Regelungen für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens enthält. Für den Erlaß unmittelbar auf Art. 2 Satz 3 aaO gestützter Vorabzustimmungen war daher kein Raum. Der Verzicht darauf, Art. 2 Satz 3 aaO als Grundlage für die Erteilung von Genehmigungen heranzuziehen, macht es zugleich entbehrlich, den Begriff der bisherigen Tätigkeit im Sinne dieser Bestimmung mit Ossenbühl über den auch quantitativ zu verstehenden bisherigen Bestand an Tätigkeiten hinaus auf den Tätigkeitstyp auszudehnen.

Die mit der Klage angefochtene Teilgenehmigung vom 27. April 1988 erweist sich als rechtswidrig, weil sie unter Verstoß gegen § 18 Abs. 1 AtVfV zustandegekommen ist. Danach kann eine Teilgenehmigung auf Antrag erteilt werden, wenn eine vorläufige Prüfung ergibt, daß die Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Errichtung und den Betrieb der gesamten Anlage vorliegen werden, und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung einer Teilgenehmigung besteht. Der Beklagte hat die in der Vorschrift vorgesehene vorläufige Prüfung nicht in dem gebotenen Umfang durchgeführt.

Die Behörde hat die vorgeschriebene vorläufige Prüfung in der Weise vorgenommen, daß sie sich auf das in der ersten Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 abgegebene vorläufige positive Gesamturteil bezieht. Die Aussage, daß das dort abgegebene vorläufige positive Gesamturteil weiterhin Gültigkeit besitze, wird damit begründet, daß das Konzept der Anlage gegenüber den Planungen zur ersten Teilgenehmigung unverändert sei (Genehmigungsbescheid vom 27. April 1988, S. 30). Diese Auffassung erscheint in tatsächlicher Hinsicht zutreffend, soweit sie sich auf die gesamten Planungen der Beigeladenen bzw. ihrer Rechtsvorgängerin einschließlich der fortdauernden Nutzung alter Anlagenteile bezieht.

Soweit die Behörde auf den ursprünglichen Antrag vom 12. Dezember 1975 zurückgreift, bleibt die hier in besonderem Maße interessierende und auch für die gesamte Anlagen- und Betriebskonzeption bedeutsame Umstellung des Produktionsverfahrens auf das A(U/Pu)C-Verfahren und die veränderte Brennstablänge allerdings unberücksichtigt. Für die sogenannte endgültige Konkretisierung dieses Antrags durch das Schreiben der A GmbH vom 18. Januar 1984 wird zumindest bei verständiger Auslegung dieses Schreibens jedoch anderes zu gelten haben; denn der in dieser Weise konkretisierte Antrag wurde erst nach Erteilung der beiden Vorabzustimmungen vom 20. Dezember 1982 und 31. Januar 1983, die sich auf die Produktionsänderungen bezogen, gestellt. Zwar läßt der so konkretisierte Antrag an keiner Stelle erkennen, daß die neuen Produktionsverfahren in den alten Fertigungsräumen stattfinden sollen. Es muß aber für die Genehmigungsbehörde als den Empfänger des von dem Betreiber gestellten Antrags zumindest aus dem Zusammenhang des sogenannten konkretisierten Genehmigungsantrags vom 18. Januar 1984 mit den den beiden Vorabzustimmungen zugrundeliegenden Anträgen vom 10. August 1979 und vom 18. Mai 1981 deutlich gewesen sein, daß es der A GmbH für die Übergangszeit bis zur Fertigstellung des neuen Fertigungsgebäudes A 81.16 darauf ankam, die Fertigungshalle 1 in einer der Behörde bekannten Weise für die Produktion einzusetzen.

Der Rückgriff des Beklagten auf das vorläufige positive Gesamturteil in der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 erweist sich gleichwohl als rechtswidrig, weil das dort abgegebene Gesamturteil die am 27. April 1988 genehmigte Nutzung alter Räumlichkeiten und den Betrieb in diesen Räumen nicht in einer hinreichend bestimmten und aus dem Bescheid erkennbaren Weise mitumfaßt hat. Das für die hier interessierende Brennelementfabrik kennzeichnende Nebeneinander von alten und neuen Produktionsstätten wird in der ersten Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 am Ende des Abschnitts 2.2.1.3.1 im Zusammenhang mit der nach § 18 Abs. 1 AtVfV gebotenen vorläufigen Prüfung angesprochen. Dabei bezieht sich die Behörde auf den den zugrundeliegenden Sachverhalt betreffenden Abschnitt 1.2.2.6, der sich mit dem Weiterbetrieb der bereits vorhandenen Anlage befaßt. Dieser Abschnitt fällt dadurch auf, daß er die aus dem Nebeneinander alter und neuer Anlagen entstehenden besonderen Probleme behandelt. Auf diese Weise wird zwar erkennbar, daß die vorhandenen Prozeßanlagen bis zur Fertigstellung der neuen Betriebsstätten weiter genutzt werden sollen. Auf die Gestaltung der alten Anlagen und die Art und Weise des dort geführten Betriebes wird dagegen nicht eingegangen. Da auch die Nutzung bereits vorhandener Räume unter die Genehmigungspflicht nach § 7 AtG fällt, liegt hierin ein erheblicher rechtlicher Mangel. Dies gilt um so mehr, als es offensichtlich und zwischen den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung unstreitig geblieben ist, daß sich die Sicherheit der Bearbeitung oder Verarbeitung von Kernbrennstoffen nur im Hinblick auf bestimmte Räume, die die Fertigung umschließen, beurteilen läßt.

Die Genehmigungsbehörde hat sich vor Erlaß der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 keine hinreichende Klarheit darüber verschafft, daß die Teilgenehmigung nicht den Anforderungen zuwiderläuft, die an das Gesamtprojekt gestellt werden müssen, obwohl hierin nicht nur eine verfahrens-, sondern auch eine materiell-rechtliche Genehmigungsvoraussetzung liegt (BVerwGE, 72, 300, 306). Nur durch die Einbeziehung aller Bestandteile des genehmigungspflichtigen Vorhabens in das vorläufige positive Gesamturteil läßt sich nämlich gewährleisten, daß die für ein atomrechtliches Genehmigungsverfahren kennzeichnenden einzelnen Teilgenehmigungen so aufeinander abgestimmt werden, daß sie zusammengenommen eine rechtmäßige Vollgenehmigung ergeben (BVerwG, U. v. 9. September 1988 -- 7 C 3.86 -- BVerwGE 80, 207, 223 -- Mülheim-Kärlich). Die von dem Beklagten im vorliegenden Fall eingeschlagene Verfahrensweise verhindert es dagegen, daß das in der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 abgegebene und in der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 in Bezug genommene vorläufige positive Gesamturteil sich mit dem Fortschreiten der Teilgenehmigungen verfestigt und mit der letzten Teilgenehmigung zu einem abschließenden positiven Gesamturteil erstarkt, wie es das Bundesverwaltungsgericht in seiner Wyhl-Entscheidung voraussetzt (BVerwGE 72, 300, 309). Hinsichtlich des Ausmaßes der in § 18 Abs. 1 AtVfV vorgeschriebenen vorläufigen Prüfung beschränkt sich der Beklagte nämlich im wesentlichen auf die Planung der künftigen Anlagen der Beigeladenen und ihres Betriebes. Dadurch wird es möglich, daß Betriebsteile zum Gegenstand einer Genehmigung nach § 7 AtG werden, die sich in das gestufte Genehmigungsverfahren nicht einfügen, weil sie von einem vorläufigen positiven Gesamturteil nicht erfaßt werden und auch nicht erkennbar ist, daß die Behörde sie jemals in ein abschließendes positives Gesamturteil einbeziehen will.

Die Teilgenehmigung vom 27. April 1988 erweist sich ferner als rechtswidrig, weil sie unter Verstoß gegen die Vorschriften über die Beteiligung Dritter am Genehmigungsverfahren zustandegekommen ist. Insbesondere enthält der Sicherheitsbericht SB 3/82, den der Beklagte bereits vor Erlaß der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht hat, eine Lücke, die Dritten die ihnen in § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV rechtlich verbürgte Beurteilungsmöglichkeit abschneidet.

Die Beteiligung Dritter ist ebenfalls in der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung geregelt. Die Verordnung sieht in ihrem § 3 eine bestimmte Art und einen bestimmten Umfang von Unterlagen vor, die ein Antragsteller seinem bei der Genehmigungsbehörde gestellten Antrag beizufügen hat. Die Beteiligung Dritter beginnt mit der Bekanntmachung des Vorhabens gemäß § 4 AtVfV, die mit der in § 6 AtVfV vorgesehenen Auslegung des Antrags und der oben genannten Unterlagen verbunden ist und auf diese Weise Dritten die Möglichkeit gibt, gemäß § 7 AtVfV während einer bestimmten Frist Einwendungen zu erheben. Mit Ablauf der Frist werden nach § 7 Abs. 1 Satz 2 AtVfV alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Dies dient einerseits dem Schutze des Betreibers, macht es aber andererseits erforderlich, daß die Vorschriften über die Bekanntmachung des Vorhabens und die Auslegung des Antrags und der Antragsunterlagen sorgfältig von der Behörde beachtet werden.

Im vorliegenden Fall hat die Genehmigungsbehörde Dritte zwar vor dem Erlaß der ersten von ihr erteilten Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987, nicht aber zusätzlich vor dem Erlaß der streitbefangenen Teilgenehmigung vom 27. März 1988 nach Maßgabe des Zweiten Abschnitts der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung beteiligt. Die vor dem Erlaß der ersten Teilgenehmigung in der Zeit vom 4. April bis zum 4. Juni 1984 durchgeführte Auslegung genügte den einschlägigen Bestimmungen, insbesondere dem § 6 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. mit dem herangezogenen § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV nicht.

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 AtVfV ist unter anderem der Sicherheitsbericht auszulegen, dessen Inhalt in § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV im einzelnen beschrieben wird. Es handelt sich danach um eine Unterlage, die Dritten die Beurteilung ermöglicht, ob sie durch die mit der Anlage und ihrem Betrieb verbundenen Auswirkungen in ihren Rechten verletzt werden können. Wie es in der Verordnung an der genannten Stelle weiterhin ausdrücklich heißt, sind hierzu die Anlage und ihr Betrieb zu beschreiben und mit Hilfe von Lageplänen und Übersichtszeichnungen darzustellen. Im Sicherheitsbericht sind die Konzeption (grundlegende Auslegungsmerkmale), die sicherheitstechnischen Auslegungsgrundsätze und die Funktion der Anlage einschließlich ihrer Betriebs- und Sicherheitssysteme darzustellen und zu erläutern. Die mit der Anlage und ihrem Betrieb verbundenen Auswirkungen sind zu beschreiben und die zur Erfüllung des § 7 Abs. 2 Nr 3 AtG vorgesehenen Vorsorgemaßnahmen darzulegen. Der der endgültigen Konkretisierung des Genehmigungsantrags beigefügte Sicherheitsbericht SB 3/82 enthielt keine hinreichende Darstellung und Erläuterung der Funktion der von der A GmbH geplanten Anlage. Auf diese Weise wurde Dritten die Möglichkeit der Beurteilung, ob sie durch die mit der Anlage und ihrem Betrieb verbundenen Auswirkungen in ihren Rechten verletzt werden können, genommen. Der Mangel betrifft zwar, soweit dies hier zu klären ist, nur einen Teil der Anlage und ihres Betriebs. Jedoch handelt es sich dabei gerade um die Arbeitsräume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 sowie um den Betrieb der veränderten Brennstablinie I innerhalb des sogenannten Brennstabbereichs und den Betrieb des Chemiebereichs unter Einsatz des A(U/Pu)C-Verfahrens für den Arbeitsgang des Fällens, also um den eigentlichen Gegenstand der Teilgenehmigung vom 27. April 1988.

Das A(U/Pu)C-Verfahren wird als vorgesehene Fertigungsmethode allerdings im Sicherheitsbericht unter Nr. 2.1 angesprochen. Für die vorgesehene Länge der Brennstäbe gilt dies dagegen nicht. Für die notwendige Darstellung der Funktion der Anlage dürfte diese Einzelheit für sich genommen zwar ohne Bedeutung sein. Entscheidend ist es jedoch, daß die nach der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 für das Fällen mit Hilfe des A(U/Pu)C-Verfahrens und die Brennstablinie I vorgesehenen Arbeitsräume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 im Sicherheitsbericht nicht als Betriebsstätten für die darin ablaufenden Fertigungsvorgänge ausgewiesen sind. Die genannten Arbeitsräume sind zwar in der Anlage 2.6-2 zum Sicherheitsbericht noch als solche ausgewiesen worden. Jedoch ist der weitere Betrieb der bisherigen Prozeßanlagen nicht mehr an dieser Stelle, sondern in dem neu zu errichtenden Fertigungsgebäude A 81.86 vorgesehen. Demgegenüber verbleiben für die Arbeitsräume A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 nur andere Verwendungszwecke, wobei sich aus der Nr. 2.6.8 des Sicherheitsberichts für den Raum A 81.01.01.00 bereits ein solcher Zweck, nämlich die Zugehörigkeit zu einem Laborbereich, ergibt. Die in der Anlage 2.4-1 zum Sicherheitsbericht enthaltene zeichnerische Darstellung weist überdies mit der alten Fertigungshalle 2 zumindest noch einen weiteren fertiggestellten Bau auf, der als Produktionsstätte für die Arbeitsgänge des Fällens und der Brennstabherstellung in Betracht käme. Für die Zeit der Nutzung der bestehenden Bauten bleiben Dritte anhand des Sicherheitsberichts auf Vermutungen angewiesen, welche Produktionsvorgänge in den Fertigungsräumen stattfinden. Die Unklarheit wird dadurch verstärkt, daß der Sicherheitsbericht unter Nr. 2.1 zwei Fertigungsmethoden erwähnt, nämlich zum einen die Verwendung angelieferten Plutoniums und Urans in oxidischer Form, zum anderen die Herstellung von Oxiden aus salpetersauren Plutoniumnitrat-Uranylnitratlösungen. Für die zweite Fertigungsmethode werden wiederum zwei Formen genannt, nämlich die Überführung in Uran-Plutonium-Mischoxid, also das A(U/Pu)C-Verfahren, und die Überführung in Plutoniumdioxid, also das Oxalatverfahren. Nimmt man hinzu, daß der Sicherheitsbericht als Grundlage für die die Errichtung neuer und die Nutzung bereits vorhandener Gebäude betreffende Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 diente, so mußte der zu beteiligenden Öffentlichkeit bei der gewählten Darstellungsform auch dunkel bleiben, welche Produktionsformen schon jetzt und welche erst künftig nach Errichtung der neuen Gebäude zum Einsatz gelangen sollten.

Auch die im Sicherheitsbericht geschilderte Planung der innerbetrieblichen Umzüge von den bereits bestehenden in die neu zu errichtenden Gebäude läßt nicht erkennen, daß das A(U/Pu)C-Verfahren und die Brennstabherstellung zunächst in den zu der alten Fertigungshalle 1 gehörenden Arbeitsräumen A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 durchgeführt werden soll. Dies gilt auch für die mit dem Wort "Prozeßanlagen" überschriebene Nr. 6.1.2 des Sicherheitsberichts, auf die einer der Bevollmächtigten der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung besonders hingewiesen hat.

Auf diese Weise löst der Sicherheitsbericht in seiner Darstellungsweise die Schilderung der einzelnen Anlagenteile im räumlichen Sinne von ihrer jeweiligen Funktion in den unterschiedlichen für die Nutzung in Betracht kommenden Zeiträumen. Es erscheint damit ausgeschlossen, die Auswirkungen des Betriebs beim Arbeitsgang des Fällens mit Hilfe des A(U/Pu)C-Verfahrens und beim Arbeitsgang der Brennstabherstellung zutreffend einzuschätzen, weil sich diese Fertigungsvorgänge nicht in zutreffender Weise den für sie vorgesehenen Arbeitsräumen zuordnen lassen. Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, daß die bauliche Ausgestaltung der Arbeitsräume auf die von Dritten etwa zu fürchtenden Auswirkungen des Betriebs der Anlage von erheblicher Bedeutung sein kann, weil die zur Herstellung in beiden Arbeitsbereichen verwendeten Produkte radioaktive Materialien sind. Die Genehmigungsbehörde selbst setzt sich in der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 mit Besonderheiten der Bauweise der Fertigungshalle 1 im Vergleich zu dem künftig zu nutzenden und neu zu errichtenden Fertigungsgebäude A 81.16 auseinander. Im Rahmen ihrer nicht drittschützenden Ermessenserwägungen führt die Behörde aus, daß die alte Fertigungshalle gegen die sehr seltenen Ereignisse des Flugzeugabsturzes und der Druckwellen aus chemischen Reaktionen sowie gegen extrem starke Erdbebenereignisse nicht geschützt sei.

Zu Unrecht führt die Genehmigungsbehörde demgegenüber in der Begründung der mit der Klage angefochtenen Teilgenehmigung aus, daß nach Auslegung der Antragsunterlagen keine wesentlichen Änderungen des Vorhabens erfolgt seien und daß damit kein Fall gegeben sei, für den eine zusätzliche Beteiligung Dritter gemäß § 4 Abs. 2 AtVfV in Betracht komme (Seite 25 des Genehmigungsbescheides).

Entgegen der Ansicht der Behörde läßt sich § 4 Abs. 2 AtVfV im vorliegenden Fall nicht anwenden, weil es hier nicht um die rechtliche Notwendigkeit, Dritte nach einer Änderung des Vorhabens zusätzlich zu beteiligen, sondern um das rechtlich gebotene Maß der erst- und letztmalig vom 5. April bis zum 4. Juni 1984 durchgeführten Auslegung geht.

Eine Änderung des Vorhabens während des Genehmigungsverfahrens, an die § 4 Abs. 2 AtVfV anknüpft, ist in dem entscheidenden Zeitraum zwischen der Konkretisierung des zur Genehmigung gestellten Antrags der A GmbH am 18. Januar 1984 und der Erteilung der streitbefangenen Teilgenehmigung am 27. April 1988 nicht erfolgt. Nur für diesen Fall sieht die genannte Vorschrift jedoch vor, daß die Genehmigungsbehörde unter bestimmten im einzelnen geregelten Voraussetzungen von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung absehen darf. Grundsätzlich ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 AtVfV eine Bekanntmachung und Auslegung dann nicht erforderlich, wenn im Sicherheitsbericht keine zusätzlichen oder anderen Umstände darzulegen wären, die nachteilige Auswirkungen für Dritte besorgen lassen. Anscheinend will die Behörde zum Ausdruck bringen, daß es an dieser Voraussetzung im vorliegenden Falle fehlt. Die Einführung der Konversion nach dem A(U/Pu)C-Verfahren und die Änderung der Brennstablinie I, System "Füllen und Schweißen", stellen jedoch keine Änderung des Vorhabens der A GmbH dar, die sich während des Genehmigungsverfahrens ergeben hätte. Richtig ist allerdings, daß nach Lage der Akten zur Zeit der innerhalb der Frist des Art. 2 der Dritten Novelle am 12. Dezember 1975 vorgenommenen Antragstellung die durch die Teilgenehmigung vom 27. April 1988 genehmigten Herstellungsverfahren noch nicht beantragt waren. Vielmehr stellte die A GmbH erst am 10. August 1979 einen Antrag auf Genehmigung des neuen Konversionsverfahrens und am 18. Mai 1981 einen Antrag auf Genehmigung der Änderung der Brennstablinie I. Wie bereits dargestellt, führte dieser Antrag zu den entsprechenden sogenannten Vorabzustimmungen vom 20. Dezember 1982 und 31. Januar 1983. In der Folgezeit reichte die A GmbH unter dem Datum des 18. Januar 1984 bei dem Beklagten ein Schreiben ein, das sie als endgültige Konkretisierung ihres Antrags nach § 7 AtG bezeichnete und das von dem Beklagten als solche und damit als verbindliche Fassung des Antrags, über den die Behörde zu entscheiden hatte, hingenommen wurde. An dieser Fassung des Antrags und nicht an der ursprünglichen vom 12. Dezember 1975 ist zu messen, ob das Vorhaben der A GmbH während des Genehmigungsverfahrens im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 AtVfV geändert worden ist. Die dahingehende Auslegung der Vorschrift wird durch die in ihr vorgesehene Rechtsfolge zwingend nahegelegt. Wie bereits beschrieben, darf die Genehmigungsbehörde nämlich im Falle einer wesentlichen Änderung des Vorhabens unter bestimmten Umständen von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung absehen. Von einer zusätzlichen Auslegung kann keine Rede sein, solange noch überhaupt keine Auslegung stattgefunden hat. Maßgeblich ist daher das Vorhaben in der Gestalt, wie es sich unmittelbar vor der Bekanntmachung und Auslegung der Genehmigungsbehörde darstellt.

Nach dem 18. Januar 1984 hat die A GmbH das Vorhaben bis zur Erteilung der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 nicht mehr geändert. Es liegt kein Änderungsantrag vor, der auf die am 27. April 1988 genehmigten Produktionsabläufe in den Arbeitsräumen A 81.01.01.00 und A 81.01.01.04 gerichtet gewesen wäre. Auch in tatsächlicher Hinsicht hat sich nichts geändert, da die mit der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 für diese Räume genehmigten Herstellungsverfahren dort bereits seit den Vorabzustimmungen vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983 zur Anwendung gelangt waren.

Die Ausdrucksweise der Genehmigungsbehörde in der von ihr für die unterbliebene zusätzliche Beteiligung Dritter gegebenen Begründung legt allerdings die Vermutung nahe, daß sie auch die Bestimmung des § 4 Abs. 3 AtVfV im Auge hatte. Danach gilt Abs. 2 der Bestimmung entsprechend, wenn eine Genehmigung zur wesentlichen Veränderung einer Anlage oder ihres Betriebes im Sinne des § 7 Abs. 1 AtG beantragt wird. Allerdings kann diese Vorschrift erst recht nicht zur Anwendung gelangen. Zum einen stellt auch sie auf Veränderungen ab. Hier geht es jedoch nicht mehr um Änderungen während des Genehmigungsverfahrens, sondern sogar um solche einer bereits vollständig genehmigten Anlage, wie sich aus den Materialien zur Ersten Verordnung zur Änderung der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung (BR-Drucks. 467/1/88, S. 7 und 467/81, S. 7) eindeutig ergibt.

Auch eine Umdeutung kann nicht zur Rechtmäßigkeit der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 führen, weil die Voraussetzungen für eine Umdeutung nicht vorliegen. Insbesondere ist es nicht möglich, den Bescheid als nachträgliche Auflage oder sogenannte Vorabzustimmung zu begreifen.

Der Bescheid vom 27. April 1988 ist nicht als Auflage anzusehen, die ohne Rücksicht auf die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung nach § 7 AtG und ohne Einhaltung des dafür vorgesehenen Verwaltungsverfahrens ergehen könnte. Zwar sind nachträgliche Auflagen in § 17 Abs. 1 Satz 3 und 5 AtG vorgesehen. Auch vertritt Ronellenfitsch die Ansicht, Vorabzustimmungen, wie sie für die H Brennelementfabriken erteilt worden seien, unterschieden sich von nachträglichen Auflagen lediglich dadurch, daß bei der Vorabzustimmung die Initiative vom Betreiber, bei der Auflage von der Behörde ausgehe (Die Zulässigkeit sogenannter Vorabzustimmungen zu genehmigungspflichtigen Tätigkeiten bei Brennelementfabriken, ET 1986, 797, 806; ebenso Ossenbühl, aaO, Seite 31). Der hier interessierende Genehmigungsbescheid enthält inhaltlich die gleiche Regelung wie die durch ihn ersetzten Vorabzustimmungen vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983. Gegen die Bewertung des Bescheides als Auflage bestehen gleichwohl durchgreifende Bedenken. Die Initiative für die Erteilung geht auf den Betreiber zurück, nämlich im Ursprung auf den Antrag auf Genehmigung des neuen Konversionsverfahrens und der Änderung der Brennstablinie I, späterhin auf den dieses Begehren mit umfassenden Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 AtG in der Fassung vom 18. Januar 1984. Die Behörde hat ihre daraufhin erteilten Bescheide dementsprechend als Gestattungen und nicht als Aufsichtsmaßnahmen begriffen. In den Begründungen der Vorabzustimmungen kommt diese Auffassung dadurch zum Ausdruck, daß die Regelungen als Ersatz für nach Ansicht der Genehmigungsbehörde zur damaligen Zeit aus Rechtsgründen nicht mögliche Änderungsgenehmigungen nach § 7 AtG bezeichnet werden. Der Genehmigungsbescheid vom 27. April 1988 ist sogar ausdrücklich auf § 7 AtG gestützt. Die damals zum Ausdruck gelangte Rechtsauffassung der am Verwaltungsverfahren Beteiligten steht mit der Rechtslage in Einklang. Eine Auflage liegt hier schon deshalb nicht vor, weil sie ein selbständig durchsetzbares Tun vorschreibt, das nicht im Belieben des Betroffenen steht (Obermayer, VwVfG, § 36 Rdnr. 42; Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl., § 36 Rdnr. 14), während es der Beigeladenen unbenommen bleibt, auf eine Konversion in ihrem H Werk und die Herstellung von Brennstäben der genehmigten Länge in der Brennstablinie I zu verzichten, wenn sie die damit für sie verbundenen Nachteile in Kauf nimmt. Im übrigen ist zur Klärung der Abgrenzung zwischen Genehmigung und Auflage auf die Vorschrift des § 17 Abs. 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes -- BImSchG -- zu verweisen, wonach die Änderung einer Anlage, die auf eine behördliche Anordnung zurückgeht, dann einer Genehmigung bedarf, wenn in der Anordnung selbst nicht abschließend bestimmt ist, in welcher Weise sie zu erfüllen ist.

Eine sogenannte modifizierende Auflage, die zu einer qualitativen Änderung des beantragten Verwaltungsakts führt (Stelkens/Bonk/Leonhardt, aaO, Nr. 22 a), scheidet aus, weil die Behörde durch die Genehmigung der Konversion und der Änderung der Brennstablinie I dem Antrag des Betreibers entsprochen hat.

Schließlich kann der Bescheid vom 27. April 1988 auch nicht dadurch rechtmäßig erscheinen, daß man ihn ebenso wie die von ihm abgelösten Verwaltungsakte vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983 als sogenannte Vorabzustimmung ansieht. Vorabzustimmungen, die der Verwirklichung von Veränderungen an der Anlage dienen und nach Ansicht eines der Befürworter der Zulässigkeit dieses Rechtsinstituts im Gegensatz zu Auflagen vom Betreiber angeregt werden (Ronellenfitsch, aaO, S. 806), stellen inhaltlich eine Zustimmung der Behörde zu den Veränderungen dar und sind daher je nach dem Stand des Genehmigungsverfahrens als Genehmigung oder Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage im Sinne des § 7 AtG anzusehen. Sie können mithin ungeachtet ihrer Bezeichnung in rechtlich einwandfreier Weise nur erteilt werden, wenn die in § 7 AtG genannten Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind und die Verfahrensvorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung beachtet werden. Die gegenteilige Auffassung, die sich an § 6 Abs. 4 Satz 1 und § 11 Satz 2 des früheren Bundesbaugesetzes anlehnt, geht von der unzutreffenden Voraussetzung aus, daß wesentliche Veränderungen an einer noch aufgrund einer Verwendungsgenehmigung gemäß § 9 AtG und der Übergangsregelung des Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle zum Atomgesetz betriebenen Brennelementfabrik erst dann im Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG genehmigt werden könnten, wenn schon eine rechtskräftige Entscheidung nach dieser Bestimmung vorliege (aaO, S. 805). Diese nach den Ausführungen zur Auslegung des Art. 2 Satz 3 der Dritten Novelle verfehlte Grundannahme führt erst zu der überflüssigen weiteren Annahme, daß es der Genehmigungsbehörde im Wege einer flexiblen Gestaltung des Verwaltungsverfahrens möglich sein müsse, außerhalb des Genehmigungsverfahrens wesentliche Veränderungen an der Anlage zu gestatten (aaO, S. 806). Die für das atomrechtliche Genehmigungsverfahren in § 7 AtG und der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung getroffenen Regelungen lassen jedoch für eine Vorabzustimmung, die ohne Rücksicht auf diese Regelungen ergeht, ebensowenig Raum wie für die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abgelehnten sogenannten Freigabebescheide (U. v. 9. September 1988 -- 7 C 8.86 --, DVBl. 1988, 1171, 1172).

Der Wechsel in der Person des Betreibers durch die Verschmelzung der A GmbH mit der jetzigen Beigeladenen und der daraufhin ergangene Bescheid des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 16. Januar 1989 bleiben demgegenüber entgegen der Ansicht des Klägers für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 ohne Bedeutung, weil diese sich allein nach § 7 AtG und den vorstehend genannten Vorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung richtet, nicht dagegen nach einem von der Person des Betreibers abhängenden Vertrauensschutz.

Der Kläger wird durch die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Teilgenehmigung in seinen Rechten verletzt.

Zu einer Verletzung eigener Rechte des Klägers kommt es insbesondere dadurch, daß der Beklagte die Nutzung der bereits vorhandenen Anlagenteile nicht in das nach § 18 Abs. 1 AtVfV abzugebende vorläufige Gesamturteil einbezogen hat. Der Kläger wird auf diese Weise in einem ihm zustehenden Recht auf Bildung eines Gesamturteils verletzt.

Die der Bestimmung des § 18 Abs. 1 AtVfV gegebene materiellrechtliche Bedeutung hat drittschützende Wirkung, soweit drittschützende Genehmigungsvoraussetzungen in Rede stehen, und ist insoweit zur Begründung subjektiver Rechte Dritter geeignet (BVerwGE 72, 300, 310). Zu Recht zieht das Oberverwaltungsgericht Berlin nach Auffassung des erkennenden Senats aus der Bejahung der drittschützenden Wirkung des tatsächlich abgegebenen vorläufigen positiven Gesamturteils den Schluß, daß das Unterlassen eines solchen Gesamturteils keine abweichende rechtliche Bewertung verdiene. Mit dem Oberverwaltungsgericht Berlin geht der Senat davon aus, daß Dritten ein subjektives Recht auf die Erfüllung der in § 18 Abs. 1 AtVfV begründeten Pflicht zur Bildung eines vorläufigen Gesamturteils zusteht, soweit es sich auf vorhabensbezogene Genehmigungsvoraussetzungen mit drittschützender Wirkung bezieht (OVG Berlin, Beschluß vom 22. Dezember 1986 -- 2 A 4.85 -- NVwZ 1988, 181, 182).

Die Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Errichtung und den Betrieb der gesamten Anlage der Beigeladenen, die nach § 18 Abs. 1 AtVfV den Gegenstand des vorläufigen Gesamturteils bilden, sind zum Teil mit drittschützender Wirkung ausgestattet; denn es handelt sich in dem nunmehr durchgeführten Genehmigungsverfahren gemäß § 7 AtG um die teilweise drittschützenden Voraussetzungen des Abs. 2 dieser Vorschrift.

Die im Zusammenhang mit der Abgabe des vorläufigen positiven Gesamturteils von der Behörde begangenen Rechtsfehler führen dazu, daß das Genehmigungsverfahren nicht in der gestuften Form durchgeführt wird, die sich nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, aus dem Zusammenhang der verschiedenen einschlägigen Vorschriften des Atomgesetzes und der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung herleiten läßt. Freilich dient die Stufung des Genehmigungsverfahrens, die den Präklusionsvorschriften des § 7 b AtG und § 7 AtVfV einen Anwendungsbereich eröffnet, durch ihre Verbindung mit der Präklusion in erster Linie dem Schutze des Betreibers, der auf diese Weise in den Genuß eines nach und nach erstarkenden Gesamturteils und sich zu einer Gesamtgenehmigung zusammenfügender Teilgenehmigungen kommt, ohne daß ihm die in den Zwischenschritten des Verwaltungsverfahrens erlangten Rechtsstellungen nachträglich aus Anlaß der Entscheidung über weitere noch erforderliche Teilgenehmigungen genommen werden könnten. Eine rechtswidrige Abschnittsbildung und Stufung des Genehmigungsverfahrens ist daher in erster Linie dazu geeignet, den künftigen Betreiber in seinen Rechten zu verletzen. Ausnahmsweise kommt jedoch auch eine Rechtsverletzung Dritter in Betracht, wenn nämlich eine Teilgenehmigung in ihrem Regelungsgehalt derart unbestimmt ist, daß Dritte zur Wahrnehmung ihrer Rechte aus Gründen der Vorsicht diese und alle weiteren Bescheide der Genehmigungsbehörde anfechten müssen oder daß Dritte sie in der Annahme eines umfassenden Regelungsgehalts anfechten und dabei versäumen, einen nachfolgenden Bescheid anzufechten, der in Wirklichkeit erst die rechtsverletzende Regelung trifft (BVerwGE 80, 207, 216). Eine derartige Lage ist im vorliegenden Falle gegeben. Der Kläger wird durch den Inhalt der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 in Ungewißheit darüber gestürzt, ob es sich um eine auf die Einführung des A(U/Pu)C-Verfahrens und die Herstellung längerer Brennstäbe beschränkte Teilbetriebsgenehmigung oder um eine mit der Errichtungs- und Nutzungsgenehmigung vom 9. Oktober 1987 in einem Zusammenhang stehende Genehmigung handelt, die in ihrem Regelungsgehalt über die Einführung der neuen Produktionsmethoden hinausreicht. Für die erste Betrachtungsweise sprechen die Ausführungen des Beklagten und der Beigeladenen im vorliegenden Verfahren, die bemüht sind, die Bedeutung der Teilgenehmigung in ihren Auswirkungen auf die Rechtssphäre der Kläger klein erscheinen zu lassen. Dafür spricht auch, daß sich eine sinnvolle Verknüpfung zwischen der hier interessierenden Teilgenehmigung und der vorangegangenen vom 9. Oktober 1987 nur schwer herstellen läßt, weil auf diese Weise in der Stufung des Genehmigungsverfahrens ein plötzlicher Sprung aus einem noch nicht abgeschlossenen Verfahrensteil über die Errichtung und Nutzung von Gebäuden hin zum Betrieb der Anlagen auftritt. Für ein Verständnis der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 in dem an zweiter Stelle genannten Sinne spricht es, daß sie nur in einer sinnvollen Verknüpfung mit der vorangegangenen Teilgenehmigung überhaupt als den Vorschriften des Atomgesetzes entsprechendes Ergebnis des Genehmigungsverfahrens in Betracht käme. In diese Richtung geht auch der Inhalt der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 selbst, soweit die Genehmigungsbehörde darin Dritte auf die der Teilgenehmigung vom 9. Oktober 1987 vorangegangene Öffentlichkeitsbeteiligung verweist und sich bei dem vorläufigen positiven Gesamturteil auf die vorangegangene Teilgenehmigung bezieht.

Die fehlerhafte Beteiligung Dritter an dem der angefochtenen Teilgenehmigung vorangegangenen Verwaltungsverfahren führt ebenfalls zur Verletzung eines Rechtes des Klägers, nämlich des Rechtes auf fehlerfreie Anwendung der mit einem Beurteilungsspielraum ausgestatteten unbestimmten Rechtsbegriffe, die im § 7 Abs. 2 AtG enthalten sind. Wie oben ausgeführt, mußte der Genehmigungsbehörde aufgrund ihrer Kenntnis sämtlicher Verwaltungsvorgänge die von der Beigeladenen und ihrer Rechtsvorgängerin beabsichtigte Zuordnung der Produktionsabläufe zu den Arbeitsräumen klar sein. Die nach dem Zweiten Abschnitt der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung am Genehmigungsverfahren zu beteiligenden Dritten konnten dagegen aufgrund des ausgelegten Sicherheitsberichts SB 3/82 keine dahingehende Kenntnis erlangen. Die allgemein gehaltenen Hinweise des Beklagten und der Beigeladenen darauf, daß der Kläger als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft im Verwaltungsverfahren über das für die Beteiligung Dritter nach der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung vorgesehene Maß hinaus unterrichtet worden sei, lassen auch im Zusammenhang mit den dem erkennenden Senat vorgelegten Behördenakten keinen Rückschluß darauf zu, daß der Kläger sich ohne Einhaltung der Vorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung über die schließlich genehmigte Zuordnung von Produktionsvorgängen und Arbeitsräumen hätte klar werden müssen. Vielmehr ist davon auszugehen, daß die auf dem unzureichenden Inhalt des Sicherheitsberichts beruhende fehlerhafte Beteiligung Dritter die Einbeziehung der von dem Kläger zur Schadensvorsorge im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erhobenen Bedenken, die er in dem vorliegenden Rechtsstreit erhebt, in das Verwaltungsverfahren nicht zugelassen hat. Die auf diese Weise verengte tatsächliche Grundlage für das von der Behörde in der Teilgenehmigung abgegebene Urteil über das Ausmaß der erforderlichen Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage führt zu einer fehlerhaften Anwendung dieser mit einem Beurteilungsspielraum ausgestatteten unbestimmten Rechtsbegriffe, die drittschützend und damit gerade auch zum Schutze des Klägers bestimmt sind. Der sich dadurch ergebende Anspruch des Klägers auf Aufhebung der mit der Klage angefochtenen Teilgenehmigung, die unter Verstoß gegen die Vorschriften über das atomrechtliche Verwaltungsverfahren zustande gekommen ist, wird nicht durch § 46 HVwVfG ausgeschlossen. Die Aufhebung der Teilgenehmigung kann hier vielmehr beansprucht werden, weil die Behörde aufgrund des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums eine andere Entscheidung in der Sache hätte treffen können. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall von dem des Hochtemperaturreaktors H -- ..., über den das Oberverwaltungsgericht Münster in seinem Urteil vom 31. Juli 1986 -- 21 A 451/81 -- (DVBl. 1987, 1023, 1026 f.) zu entscheiden hatte. In der dort getroffenen Entscheidung wird davon ausgegangen, daß die Behörde aufgrund eines wegen vorausgegangener Genehmigungen eingeschränkten Ermessens nicht anders als tatsächlich geschehen hätte entscheiden können.

Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen wird der Kläger nach Auffassung des erkennenden Senats auch dadurch in eigenen Rechten verletzt, daß sich die Genehmigungsbehörde durch die unzureichende Beteiligung Dritter der Möglichkeit beraubt hat, den in der interessierten Öffentlichkeit vorhandenen Sachverstand zu erschließen. Damit hat sie ohne Rücksicht auf die vom Kläger vorgebrachten Bedenken gegen die Sicherheit der Anlage die Grundlage für ihr Urteil über das Ausmaß der erforderlichen Vorsorge eingeengt und zugleich eine dem Schutze betroffener Dritter, also auch des Klägers, dienende Pflicht verletzt. Wenn nämlich die Bestimmung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG drittschützend ist, so muß dies auch für die Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren gelten, nach denen sich die Behörde ihr Urteil über den dort geregelten Genehmigungstatbestand zu bilden hat. Andernfalls würde die der Behörde bei der Beurteilung zustehende Einschätzungsprärogative ohne zwingenden Grund den Drittschutz schmälern.

Der Kläger wird nicht durch § 7 Abs. 1 Satz 2 AtVfV daran gehindert, die Verletzung seiner Rechte geltend zu machen. Da der im Jahre 1984 ausgelegte Sicherheitsbericht nicht den rechtsnotwendigen Inhalt hatte, konnte eine Präklusion nach der genannten Vorschrift nämlich nicht eintreten.

Die Rechtswidrigkeit der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 in bezug auf die unter A. des Bescheides ausgesprochene Genehmigung zum Einsatz des A(U/Pu)C-Verfahrens und zur Änderung der Brennstablinie I in den im Bescheid genannten Räumen und die darauf beruhende Verletzung von Rechten des Klägers führen zur Aufhebung des Verwaltungsaktes in dem genannten Umfang gemäß § 113 Abs. 1 VwGO. Die darüber hinaus in der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 von der Behörde getroffene Regelung, nämlich die Ersetzung der Vorabzustimmungen vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983 bleiben hiervon unberührt. Anders als nach der für das bürgerliche Recht maßgeblichen Regel des § 139 BGB spricht nämlich im Verwaltungsrecht eine Vermutung für den Fortbestand der einer rechtlichen Absonderung fähigen Bestandteile eines Verwaltungsakts. Dies ergibt sich aus dem in § 44 Abs. 4 HVwVfG für nichtige Verwaltungsakte zum Ausdruck gelangten Rechtsgedanken, der auch für anfechtbare Verwaltungsakte zu gelten hat. Die gesetzliche Regelung bestimmt, daß ein Verwaltungsakt im ganzen nichtig ist, wenn der nichtige Teil so wesentlich ist, daß die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte. Bereits im Zusammenhang mit der Behandlung der Zulässigkeit des ersten Hilfsantrags des Klägers ist ausgeführt worden, daß die von der Genehmigungsbehörde unter B. des angefochtenen Bescheides getroffene Regelung sich von der Regelung unter A. absondern läßt. So ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, daß die in der Ersetzung der Vorabzustimmungen liegende Aufhebung dieser Regelungen fortgilt, obwohl eine rechtmäßige Genehmigung der Einführung des A(U/Pu)C-Verfahrens und der Änderung der Brennstablinie I auf der Grundlage des § 7 AtG nicht zustande gekommen ist. Die Vorabzustimmungen vom 20. Dezember 1982 und vom 31. Januar 1983 leben also nicht aufgrund der durch das vorliegende Urteil angesprochenen Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides vom 27. April 1988 wieder auf.

Die gesetzliche Vermutung wird nicht dadurch widerlegt, daß sich nach dem Vortrag des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung ein entgegengesetzter subjektiver Wille der für die Behörde handelnden Amtsträger feststellen läßt. Vielmehr kommt es für die Widerlegung der gesetzlichen Vermutung auf eine objektive, am Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug der Verwaltungsakt dient, orientierte Betrachtungsweise an (Kopp, VwVfG, 4. Aufl., § 44 Rdnr. 62). Eine objektive Betrachtungsweise läßt allein den Schluß zu, daß es der Behörde in jedem Falle auf eine Ersetzung der Vorabzustimmungen durch einen auf § 7 AtG gestützten Genehmigungsbescheid ankam und daß sie die Ersetzung der Vorabzustimmungen nicht von dem rechtlichen Schicksal des Genehmigungsbescheides in dem sich daran anschließenden Rechtsmittelverfahren abhängig machen wollte. Hierfür sprechen bereits die in der Sache nicht tragfähigen rechtlichen Vorstellungen, die zum Erlaß der Vorabzustimmungen geführt haben und die diesem Verwaltungsakt lediglich eine vorläufige Geltung beimaßen. Noch stärker in diese Richtung führt die oben dargestellte Auslegung des Art. 2 der Dritten Novelle zum Atomgesetz. Danach ist für eine Änderung der dem Betreiber der Brennelementfabrik gewährten Rechtsposition außerhalb eines Genehmigungsverfahrens nach § 7 AtG von vornherein kein Raum. Die Ersetzung der Vorabzustimmungen durch eine auf § 7 AtG gestützte Teilgenehmigung dient der in Art. 2 aaO vorgesehenen Nachholung des förmlichen Genehmigungsverfahrens nach Maßgabe des § 7 AtG und der Bestimmungen der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung. Mit der Nachholung dieser Art des Genehmigungsverfahrens sind eine Beteiligung der Öffentlichkeit und Anfechtungsmöglichkeiten durch betroffene Dritte untrennbar verbunden. Es liegt innerhalb des vom Gesetz verfolgten Zwecks der geschilderten Regelung, daß die von Dritten eingelegten Rechtsbehelfe zum Erfolg führen können, und es kann daher nicht einem am Sinn und Zweck dieser Rechtssätze orientierten Willen der Genehmigungsbehörde entsprechen, für den Fall einer erfolgreichen Anfechtung des auf § 7 AtG gestützten Genehmigungsbescheides auf die durch diesen Bescheid ersetzten vorläufigen Regelungen zurückzugreifen.

Zu Unrecht macht der Kläger über die Rechtswidrigkeit hinaus auch die Nichtigkeit der Teilgenehmigung vom 27. April 1988 geltend.

Es liegt keine Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 HVwVfG vor, die nur dann in Betracht käme, wenn die Teilgenehmigung an einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden würde und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig wäre. Es ist nicht erforderlich, der Frage nachzugehen, ob es sich bei der Verletzung der Vorschriften über die Bildung eines vorläufigen Gesamturteils und über die Beteiligung Dritter um besonders schwerwiegende Fehler in diesem Sinne handelt. Jedenfalls ist es bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände nicht offenkundig, daß die Teilgenehmigung an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet. Es hat sich im Gegenteil gezeigt, daß es nur im Wege einer verhältnismäßig weit ausholenden Auslegung der Übergangsbestimmung des Art. 2 der Dritten Novelle zum Atomgesetz möglich ist, dieser Vorschrift einen in sich und im Zusammenhang mit den anderen einschlägigen Bestimmungen des Atomrechts sinnvollen Inhalt zu geben. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der mit der Klage angefochtenen Teilgenehmigung hängt, wie gezeigt, von dieser Auslegung ab.

Eine Nichtigkeit der Teilgenehmigung läßt sich auch nicht aus § 44 Abs. 2 Nr. 5 HVwVfG herleiten. Danach ist ein Verwaltungsakt nichtig, der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht. Als Straftatbestand kommt hier in erster Linie § 327 Abs. 1 StGB in Betracht. Danach wird mit Freiheitsstrafe oder mit Geldstrafe bestraft, wer ohne die erforderliche Genehmigung oder entgegen einer vollziehbaren Untersagung eine kerntechnische Anlage betreibt, eine betriebsbereite oder stillgelegte kerntechnische Anlage innehat oder ganz oder teilweise abbaut oder eine solche Anlage oder ihren Betrieb wesentlich ändert. Die Anwendung des § 44 Abs. 2 Nr. 5 HVwVfG scheitert schon daran, daß die Teilgenehmigung vom 27. April 1988 von der Beigeladenen keine bestimmte Handlung verlangt, sondern ihr nur bestimmte Handlungen, nämlich die genehmigten Betriebsformen, gestattet. Allerdings vertritt Kopp unter Rückgriff auf Rechtsprechung aus der Zeit vor dem Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes die Auffassung, daß eine erlaubte mit einer verlangten strafbaren Handlung bei der Anwendung des § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG gleichzusetzen sei (VwVfG, 4. Aufl., § 44, Rdnr. 43). Hierfür bietet der eindeutige Wortlaut der im Rahmen einer Aufzählung begrenzter gesonderter Nichtigkeitstatbestände enthaltenen Bestimmung des § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG keinen Anhaltspunkt. Der Senat teilt daher die von Knack vertretene Ansicht, daß die zur Begehung einer rechtswidrigen Tat, die einen Straftatbestand verwirklicht, erteilte Erlaubnis nicht gemäß der zuletzt genannten Vorschrift, sondern allein nach der allgemeinen Bestimmung des § 44 Abs. 1 VwVfG zur Nichtigkeit der Erlaubnis führen kann (VwVfG, 3. Aufl., § 44 Rdnr. 5.5). Daß diese Voraussetzungen hier nicht vorliegen, ist soeben dargestellt worden. Im übrigen liegt in der für sofort vollziehbar erklärten und bislang nicht rechtskräftig aufgehobenen Teilgenehmigung vom 27. April 1988 gerade die nach § 327 Abs. 1 StGB erforderliche Genehmigung zum Betrieb einer kerntechnischen Anlage.

Ob in einer rechtswidrig erteilten atomrechtlichen Genehmigung im Einzelfall eine von Bediensteten der Genehmigungsbehörde begangene Rechtsbeugung nach § 336 StGB liegen kann, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner weiteren Klärung, weil hierin jedenfalls keine rechtswidrige Tat des Adressaten des Genehmigungsbescheides läge, wie sie in § 44 Abs. 2 Nr. 5 HVwVfG für den dort geregelten Fall der Nichtigkeit vorausgesetzt wird.

Schließlich kommt auch eine Nichtigkeit wegen eines Verstoßes gegen die guten Sitten im Sinne des § 44 Abs. 2 Nr. 6 HVwVfG nicht in Betracht. Ein Verstoß gegen die guten Sitten würde voraussetzen, daß die Genehmigungsbehörde nicht allein die einschlägigen atomrechtlichen Vorschriften verkannt und verletzt, sondern sich dadurch auch in Widerspruch zu den Mindestanforderungen anständigen und redlichen Verhaltens gesetzt hätte. Hiervon kann angesichts der komplizierten Rechtslage keine Rede sein. Aus dem gleichen Grunde läßt sich auch die Annahme eines rein willkürlichen Verhaltens, das ebenfalls gegen die guten Sitten verstieße, nicht rechtfertigen.

Hessischer VGH:
Urteil v. 01.11.1989
Az: 8 A 2902/88