Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Urteil vom 16. Oktober 2008
Aktenzeichen: 20 A 2921/07

(OVG Nordrhein-Westfalen: Urteil v. 16.10.2008, Az.: 20 A 2921/07)

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der 1951 geborene Kläger erwarb erstmals im September 1991 einen Luftfahrerschein für Privatflugzeugführer, der zum Führen von einmotorigen Landflugzeugen bis 2000 kg höchstzulässigem Fluggewicht berechtigte. Die Erlaubnis wurde in der Folgezeit verlängert. Letztmalig stellte die Beklagte dem Kläger im Jahre 2003 einen bis August 2008 gültigen Luftfahrerschein für Privatflugzeugführer aus. Die darin eingetragene Klassenberechtigung für einmotorige Landflugzeuge war bis zum 19. August 2005 gültig.

Im August 2005 forderte die Beklagte den Kläger auf, gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), das am 15. Januar 2005 als Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 - LuftSiNeuregG - (BGBl. I S. 78) in Kraft getretenen war (Art. 9 LuftSiNeuregG), einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Zugleich wies sie ihn darauf hin, dass die Weigerung, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchführen zu lassen, Zweifel an der nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG für die Erteilung von Fluglizenzen erforderlichen Zuverlässigkeit begründe. Dieser und einer weiteren Aufforderung kam der Kläger ebenfalls nicht nach.

Mit Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 widerrief die Beklagte die dem Kläger erteilte Erlaubnis für Privatflugzeugführer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG. Des weiteren forderte sie ihn zur Abgabe des Luftfahrerscheines binnen einer Woche nach Zustellung der Verfügung auf. Ferner setzte die Beklagte für den Bescheid Kosten in Höhe von 30 EUR zu Lasten des Klägers fest. Zur Begründung des Bescheides führte sie im Wesentlichen aus: Da eine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über die Zuverlässigkeit des Klägers nach § 7 Abs. 1 LuftSiG mangels Antragstellung nicht vorliege, fehle es an einer Erlaubniserteilungsvoraussetzung. Die ihm erteilte Berechtigung zum Führen von Kleinflugzeugen sei nach § 4 Abs. 3 LuftVG deshalb zwingend zu widerrufen.

Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2006 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an.

Am 3. Juli 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Der zusätzlich angebrachte Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb erfolglos (VG Arnsberg, Beschluss vom 29. August 2007 - 7 L 602/07 -).

Zur Klagebegründung hat der Kläger im Wesentlichen ausgeführt: Der Widerruf könne nicht auf einen Verstoß gegen § 7 LuftSiG gestützt werden. Das Luftsicherheitsgesetz sei verfassungswidrig. Piloten würden ohne konkreten Anlass oder Anfangsverdacht einem generellen Terrorismusverdacht ausgesetzt. Die Überprüfung sei zur Terrorismusabwehr ungeeignet und treffe die Piloten in unverhältnismäßiger Weise. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt, da andere Bevölkerungsgruppen nicht in dieser Form überprüft würden. Von Piloten mit deutschen Fluglizenzen gehe keine erhöhte Terrorgefahr im Vergleich etwa zu Kraftfahrzeugführern aus. Auch seien Inhaber ausländischer Fluglizenzen nicht betroffen. Allein aus der Weigerung, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen, könne nicht auf Zweifel an seiner Zuverlässigkeit geschlossen werden. Es fehle an der notwendigen Konkretisierung der geforderten Mitwirkung.

Der Kläger hat beantragt,

die Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 31. Mai 2006 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden berufen.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils Bezug genommen.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger auch nach Ablauf der Gültigkeit der widerrufenen Erlaubnis die Aufhebung der angefochtenen Bescheide weiter.

Zur Begründung der Berufung ergänzt und vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen und führt im Wesentlichen aus: Das Luftsicherheitsgesetz sei schon deshalb verfassungswidrig, weil es ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden sei. Zudem handele es sich um ein unzulässiges Maßnahmegesetz. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Handlungs- und gegebenenfalls in die Berufsfreiheit von Luftfahrern dar. Zugleich werde das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung missachtet. Jedenfalls solange die in § 17 Abs. 1 LuftSiG vorgesehene Rechtsverordnung über die Einzelheiten der Sicherheitsüberprüfung noch nicht erlassen gewesen sei, hätte eine solche nicht durchgeführt werden dürfen.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und entsprechend dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Beiakten nebst Gerichtsakte des Eilverfahrens Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die Anfechtungsklage ist trotz abgelaufener Gültigkeitsdauer der widerrufenen Privatflugzeugführerlizenz und der eingetragenen Klassenlizenz weiterhin zulässig. Denn die Rechtswirkung des erfolgten Widerrufs der Lizenz reicht weiter als die des Ablaufs deren Befristung. Zwar erlischt die Lizenz nach Fristablauf hinsichtlich der durch sie begründeten Berechtigung zum Führen von Luftfahrzeugen im Umfang einer gültigen Klassenberechtigung und bei gültigem Tauglichkeitszeugnis. Anders als nach ihrem Widerruf vermittelt sie aber bei bloßem Ablauf ihrer Gültigkeit ein Recht auf Erneuerung (§ 26a LuftVZO). In Rede stehen erleichterte Voraussetzungen für ihre (Wieder-)Erteilung, die für Erstbewerber, zu denen der Kläger nach endgültigem Widerruf zählen würde, nicht gelten. Das betrifft, wenn wie hier zugleich die Gültigkeit der in der Lizenz eingetragenen Klassenberechtigung abgelaufen ist, insbesondere den erforderlichen Prüfungsumfang zum Erhalt einer neuen Klassenberechtigung (§ 5 Abs. 4 LuftPersV, JAR-FCL 1.245 (Bestimmungen über die Lizenzierung von Piloten von Flugzeugen - JAR-FCL 1 deutsch - BAnz. Nr. 80a)

Die Klage ist aber unbegründet.

Der angefochtene Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, ist - ausgehend von der maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Durchgreifende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen und entscheidungserheblichen Regelungen des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben bestehen nicht.

Die Beklagte hat zu Recht die dem Kläger zuletzt im Jahre 2003 nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG auf fünf Jahre befristet erteilte Erlaubnis für einmotorige Flugzeuge bis zu einem höchstzulässigen Fluggewicht bis 2000 kg gestützt auf § 4 Abs. 3 LuftVG widerrufen, weil der Kläger sich - bis heute - keiner Sicherheitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG unterzogen hat und es damit an einer positiven Feststellung zu seiner Zuverlässigkeit in luftsicherheitsrechtlicher Hinsicht fehlt.

Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist eine Luftfahrererlaubnis zu widerrufen, wenn (Erteilungs-)Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Ausgangspunkt der Bewertung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs ist insoweit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides.

Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Widerrufs in formeller Hinsicht bestehen nicht. Die Beklagte war namentlich zu dessen Erlass zuständig. Als die nach den geltenden Vorschriften für die Lizenzerteilung zuständige Luftfahrtbehörde (§ 31 Abs. 2 Nr. 1, § 32 Abs. 1 Nr. 9 a LuftVG i.V.m. § 22 LuftVZO) ist die Beklagte zugleich berufen zu entscheiden, ob eine erteilte Lizenz nach § 4 Abs. 3 LuftVG wegen Fehlens der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen ist. Dies entspricht allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen. Die für die Erteilung von Erlaubnissen zuständige Behörde ist zugleich die Behörde, die bereits erteilte Erlaubnisse unter Kontrolle zu halten und gegebenenfalls auch zu widerrufen hat. Einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung, wie etwa in § 29 Abs. 1 LuftVZO mit seiner Verweisung auf die nach § 22 Abs. 1 LuftVZO für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde, bedurfte es nicht. Entsprechend ist auch unschädlich, dass § 29 Abs. 1 LuftVZO in der bis zum 30. Juni 2007 gültigen Fassung (geändert durch Art. 1 Nr. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. Juni 2007, BGBl. I S. 1048) nicht den vorliegenden Fall des Widerrufs einer Erlaubnis mangels luftsicherheitsrechtlicher Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG) betraf. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben hat an den bestehenden Zuständigkeiten der Luftfahrtbehörden für die Erteilung und den Widerruf von Fluglizenzen nach § 4 LuftVG nichts verändert. Abweichende speziellere Entscheidungszuständigkeiten für die Frage der Lizenzerteilung und deren Widerruf in Fällen des Fehlens oder des negativen Ausgangs einer Zuverlässigkeitsüberprüfung sind gerade nicht normiert worden.

Der streitige Widerruf der Lizenz ist auch materiell rechtmäßig.

Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG in der Fassung des Art. 2 LuftSiNeuregG darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Diese Anforderung, die sich - wie aus der entsprechenden Einschränkung aus § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG folgt - nur auf die Erlaubnisse zum Führen von Fluggeräten nach § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG bezieht, und deshalb hier einschlägig ist, erfüllt der Kläger nicht. Sie zielt auf eine durch die Luftsicherheitsbehörde durchzuführende Überprüfung des Bewerbers auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit.

Mit der Neuregelung in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG sind die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit von Luftfahrern u.a. für einmotorige Flugzeuge angewachsen unter dem luftsicherheitsrechtlich geprägten Aspekt der Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit (sog. "security"). Nur derjenige soll die Erlaubnis u.a. zum Führen von einmotorigen Flugzeugen erhalten, der im Besonderen auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit überprüft worden ist. Dabei geht es um die Gewähr, jederzeit die in § 1 LuftSiG genannten Schutzziele zu beachten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, BVerwGE 122, 182, zum entsprechenden Begriff in § 29d LuftVG a.F., an den die Regelungen des § 7 LuftSiG anknüpfen.

Ein solches Anwachsen einer Erteilungsvoraussetzung ist zulässig. Eine Kollision mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG liegt nicht vor. Diese Vorschrift betrifft nämlich die (luftverkehrsrechtliche) Zuverlässigkeit von Luftfahrern im Übrigen. Aufgeworfen ist die Frage, ob der Betreffende bereit und in der Lage ist, den luftverkehrsrechtlichen Anforderungen entsprechend mit dem Fluggerät umzugehen. Das bezieht sich im Kern auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren (sog. "safety"). Aus dem Regelungszusammenhang von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i.V.m. § 7 LuftSiG erschließt sich ohne weiteres, dass insoweit eine zweigeteilte Überprüfung erfolgt. Die Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit der Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG obliegt nach der gesetzlichen Ausgestaltung (ausschließlich) der Luftsicherheitsbehörde. Für das Lizenzerteilungsverfahren verbleibt es bei der Zuständigkeit der Luftfahrtsbehörde. Hinsichtlich der Frage der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG wird im Ergebnis deshalb eine Nachweispflicht seitens des Bewerbers als materielle Erteilungsvoraussetzung statuiert, vergleichbar der Forderung nach einer Tauglichkeitsuntersuchung. Wie durch die seit dem 1. Juli 2007 in Kraft befindlichen Neuregelungen des § 24 LuftVZO, insbesondere Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Satz 1 Nr. 4 bestätigt wird (Art. 1 Nr. 7 i.V.m. Art. 4 der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. Juni 2007), darf eine Erlaubnis nunmehr nur erteilt werden, wenn der Nachweis der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit in Form einer entsprechenden Bescheinigung der Luftsicherheitsbehörde über die Feststellung der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG vorliegt, der eine entsprechende Sicherheitsüberprüfung vorangegangen sein muss.

Vgl. hierzu auch: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 28. September 2007 - 12 ME 161/07 -, ZLW 2008, 113, das eine vergleichbare Zweigliedrigkeit für den Tauglichkeitsnachweis nach den zum 1. Juli 2007 in Kraft getretenen Neuregelungen, namentlich zu § 24c, § 24d und § 24e LuftVZO annimmt.

Das gilt unabhängig davon, ob der Luftfahrtbehörde weitergehende konkrete Anhaltspunkte für ein Gefährdungspotential des Betreffenden bekannt sind. Die notwendige Bescheinigung ist in dem dafür vorgesehenen gesonderten Verfahren nach § 7 LuftSiG bei der Luftsicherheitsbehörde zu beantragen. Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch, dass das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben die Folgen eines negativen Ausgangs einer Zuverlässigkeitsüberprüfung von Luftfahrern nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG nicht weiter geregelt hat.

An einer solchen Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers fehlte es hier. Der Kläger hat bis heute keine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über seine Zuverlässigkeit herbeigeführt. Solange aber liegt die Voraussetzung für die Erteilung einer Berechtigung für einmotorige Flugzeuge nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG in der Person des Klägers nicht vor. Damit war die Beklagte nach § 4 Abs. 3 LuftVG befugt und zugleich verpflichtet, dessen einschlägige Lizenzen zu widerrufen. Entsprechendes hat der Senat in einem vergleichbaren Fall bereits entschieden.

Vgl. Urteil vom 23. April 2008 - 20 A 971/07 -.

Weitergehende Feststellungen zum Aussagewert der Weigerung des Klägers, sich einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz zu unterziehen, etwa für die Zuverlässigkeit nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG sind nicht veranlasst. Insoweit bedarf es auch keiner Vertiefung, inwiefern sich der allgemeine Grundsatz des Verfahrensrechts, wonach sich ein Verfahrensbeteiligter, der eine Sachaufklärung durch Weigerung einer notwendigen Mitwirkungshandlung ohne sachlichen Grund vereitelt, so behandeln lassen muss, als wäre die Sachaufklärung zu seinen Lasten ausgegangen, auf Fälle vorliegender Art übertragen lässt.

So: Hessischer VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -.

Denn der Erhalt entsprechender Lizenzen hängt - wie ausgeführt - materiell von der erfolgreich durchgeführten Sicherheitsüberprüfung ab; dies gilt auch für den Behalt der Lizenzen. Mit dem Anwachsen der Anforderungen an die Zuverlässigkeit in § 4 Abs. 1 LuftVG ist entsprechend die Widerrufsbefugnis angewachsen. Dass Inhaber von bereits erteilten Erlaubnissen von der Ausdehnung der bis dahin in § 29d LuftVG geregelten und auf Wiederholung angelegten Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer und der damit korrespondierenden Erweiterung der Zuverlässigkeitsanforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verschont bleiben sollten, also für sie die Rechtslage bei Erlaubniserteilung fortgeschrieben wäre, ist nicht angeordnet. Eine solche Folgerung erschließt sich auch nicht aus anderen Gründen, etwa solchen der systematischen oder an Sinn und Zweck ausgerichteten Auslegung der einschlägigen Vorschriften. Aus dem Wortlaut der Widerrufsermächtigung ist eine Begünstigung von Inhabern nach alter Rechtslage erteilter Erlaubnisse nicht abzuleiten. Zwar lässt die Formulierung "nicht mehr vorliegen" ein Verständnis dahin zu, dass es nur um solche Erteilungsvoraussetzungen gehen kann, die schon bei Erteilung der Erlaubnis Geltung beanspruchten. Allerdings ist das nicht zwingend. Denn die Widerrufsermächtigung dient im gegebenen Regelungszusammenhang gerade nicht der Korrektur einer rechtswidrigen Erlaubniserteilung, sondern soll eine für geboten erachtete Reaktion auf später eingetretene Umstände bieten. Zweck ist es - wie bei der Widerrufsermächtigung etwa im Waffenrecht (§ 45 Abs. 2 WaffG),

vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 24.06 -, NVwZ 2007, 1201 -

den (jeweils) geltenden luftverkehrsrechtlichen Anforderungen Rechnung tragen zu können. Nur dann soll einem Piloten der risikobehaftete Umgang mit dem entsprechenden Fluggerät weiter gestattet bleiben. Dies entspricht dem erklärten Zweck der Neuregelungen, mit der Ausdehnung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer einen besseren Schutz auch auf Kleinflughäfen und in der allgemeinen Luftfahrt zu gewährleisten (BT-Drs. 15/2361 S. 17).

Der Umstand, dass die Prüfung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG, wenn - wie im Fall des Klägers - weitergehende konkrete Anknüpfungspunkte für ein Gefährdungspotential des Betreffenden und für ein Vorgehen der Luftsicherheitsbehörde nach § 3 LuftSiG fehlen, vom Betroffenen selbst zu beantragen ist und eine Antragstellung nicht per Verwaltungszwang durchgesetzt werden kann, führt ebenfalls auf kein anderes Verständnis.

A.A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Oktober 2007 - 12 S 58.07 -, juris.

Denn das Erfordernis einer erstmaligen Prüfung für Altlizenzinhaber kann unbeschadet dessen unmittelbar aus der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 LuftSiNeuregG abgeleitet werden. Inhaber von Lizenzen für Fluggeräte nach § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG sollen im Besonderen auf ihre luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit hin durch die Luftsicherheitsbehörde überprüft werden. Diesem Zweck widerspräche es, eine erstmalige Überprüfung von Inhabern von befristeten Altlizenzen unbeschadet deren sich zum Teil über Jahre erstreckenden Gültigkeit erst für den Zeitpunkt der Verlängerung vorzusehen, und in Fällen, in denen unbefristete Lizenzen erteilt worden sind, wie etwa für Motorsegler, sogar auf Dauer auf eine Überprüfung zu verzichten. Ein entsprechendes Verständnis hat im Übrigen seinerzeit den Bundesrat veranlasst, sich gegen die Erweiterung des Anforderungskatalogs zu wenden (BT-Drs. 15/2361 S. 27).

Der Umstand, dass noch im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides eine Verordnung gemäß § 17 Abs. 1 LuftSiG nicht erlassen war, stellte ebenfalls kein durchgreifendes Hindernis für den Kläger dar, die Feststellung seiner Zuverlässigkeit durch die Luftsicherheitsbehörde zu beantragen. Der Gesetzgeber hat die Problematik der noch ausstehenden Verordnung erkannt, gleichwohl aber die Anwendung der Sicherheitsüberprüfung gemäß § 7 LuftSiG nicht bis zum In-Kraft-Treten der Verordnung aufgeschoben, und zwar auch nicht für den Fall bereits bestehender Erlaubnisse. Die in materiellrechtlicher Hinsicht angeführten Bedenken gegen das Fehlen einer Ausführungsverordnung greifen nicht. Fehlen konkretisierende Vorgaben für die Ausgestaltung, ist der Rückgriff auf das Gesetz sowie auf sonstige allgemeine Vorschriften und Grundsätze geboten und zur Rechtswahrung der Betroffenen auch ausreichend. Die Gefahr eines unzulässigen Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht mangels hinreichender gesetzlicher Ermächtigung sieht der Senat nicht, wie im weiteren im Zusammenhang mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen gesetzlichen Regelungen noch weiter ausgeführt wird. Es ist nicht ersichtlich, warum bei der gegebenen Sachlage die bestehenden Verfahrensrechte, insbesondere das Recht auf Einsichtnahme in Akten und Gewährung rechtlichen Gehörs, sowie die Möglichkeiten, um Rechtsschutz nachzusuchen, keinen ausreichenden Schutz vor nachhaltigen Rechtsverletzungen hätten bieten können.

Die inzwischen in Kraft getretene Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftSiZÜV - vom 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 947) führt ebenfalls auf keine andere Bewertung. § 1 LuftSiZÜV spricht zwar ausdrücklich die Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Luftfahrern nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG (nur) mit Aufnahme der Ausbildung, vor der Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 LuftVG oder vor der Anerkennung ausländischer Erlaubnisse an, soweit nicht zusätzlich die Erteilung von Zugangsberechtigungen für nicht allgemein zugängliche Bereiche in Rede steht. Für Altfälle ist damit indes nichts Verbindliches geregelt; denn die Verordnungsermächtigung des § 17 Abs. 1 LuftSiG erfasst ohnehin nur die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung. Die inmitten stehende Frage, ob die Anforderung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG bei Altlizenzen gilt, kann also nicht Gegenstand der Verordnung sein. Im Übrigen spricht die Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung selbst durchaus Sicherheitsüberprüfungen in Fällen bereits erteilter Lizenzen an. § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV sieht nach erfolgter Zuverlässigkeitsüberprüfung ohne Ausnahme eine Wiederholungsprüfung vor und nach § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftSiZÜV sind bei Antragstellung Nachweise zur erteilten oder Angaben zur angestrebten Erlaubnis gefordert.

Schließlich stehen auch keine Ermessensfehler in Rede. Liegt - wie im Falle des Klägers - ein Widerrufsgrund vor, ist die Behörde gebunden. Ermessen hat sie nach § 4 Abs. 3 LuftVG nicht. Ein milderes Mittel stand der Beklagten ebenfalls nicht zur Verfügung. § 29 Abs. 1 bis 3 LuftVZO in der bis 30. Juni 2007 gültigen Fassung, der die Möglichkeit einer Beschränkung von Fluglizenzen oder das Ruhen der Erlaubnis auf Zeit vorsah, war nicht einschlägig. Es bestehen bereits Zweifel, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Verordnungsgeber über § 32 Abs. 1 Nr. 4, Nr. 9a LuftVG überhaupt ermächtigt ist, abweichende Regelungen zu § 4 Abs. 3 LuftVG zu treffen. Jedenfalls betraf § 29 LuftVZO a.F. ohnehin nicht den vorliegenden Sachverhalt der fehlenden Feststellung nach § 7 LuftSiG durch die Luftsicherheitsbehörde.

Aus der unterschiedlichen Verwaltungspraxis der Luftfahrtbehörden einzelner Bundesländer bei nicht durchgeführter Zuverlässigkeitsüberprüfung in Altfällen kann eine Verletzung von Rechten des Klägers nicht abgeleitet werden. Es geht bei § 4 Abs. 3 LuftSiG - wie ausgeführt - um zwingende Rechtsfolgen, so dass ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG schon von daher ausscheidet.

Durchgreifende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen, nach dem Vorstehenden die angefochtene Verfügung der Beklagten tragenden und damit entscheidungserheblichen gesetzlichen Grundlagen ergeben sich nicht. Sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar.

Die einschlägigen Vorschriften sind unbeschadet der fehlenden Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz zur Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben wirksam geworden. Dieses Gesetz enthält nach Überzeugung des Gerichts keine die Zustimmung des Bundesrates auslösenden Regelungen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2007 - 20 D 38/05. AK -.

Insbesondere werden den Ländern durch das Luftsicherheitsgesetz keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung übertragen. Das betrifft gerade auch die hier in Streit stehende Ausdehnung der bereits in § 29d LuftVG a.F. vorgesehenen luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG. Ein in qualitativer Hinsicht relevanter Aufgabenzuwachs, der einer Zustimmung durch den Bundesrat nach Art. 87d Abs. 2 GG bedurft hätte, ist nicht erfolgt. Der gegenteiligen Einschätzung des Verwaltungsgerichts Darmstadt,

vgl. Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 -,

vermag sich der Senat nicht anzuschließen.

Für Teilbereiche der den Ländern bereits wirksam übertragen gewesenen Aufgaben sind allein das luftsicherheitsrechtliche Instrumentarium erweitert und die materiellrechtlichen Anforderungen verschärft worden. Damit verändert sich der den Ländern bereits übertragene Aufgabenbereich in qualitativer Hinsicht nicht. Die Änderungen führen allenfalls in quantitativer Hinsicht zu einem Mehraufwand bei der Bewältigung der übertragenen Aufgaben. Das betrifft die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer und die in diesem Zusammenhang erfolgten weiteren Regelungen ebenso, wie etwa die Einführung des Antragserfordernisses als (materielle) Voraussetzung zur Einleitung der Zuverlässigkeitsüberprüfung, die Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen sowie die Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden. Auch insoweit geht es letztlich um materielle Vorgaben. Es werden nur ohnehin bestehende Verpflichtungen im Bereich der Behördenzusammenarbeit konkretisiert. Die Ermächtigung aus § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG, wonach die Luftsicherheitsbehörde die Orte, an denen die Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte schützen, die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen und gefährdete Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern kann, führt ebenfalls auf keine anderen - neuen - Aufgaben. Auch insoweit wird allein das Instrumentarium der Behörden zur Verwirklichung der bereits den Ländern übertragenen Aufgaben erweitert. Bloße quantitative Erweiterungen aber bedürfen, wenn der Bundesrat - wie hier - der Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt hat, keiner erneuten Zustimmung durch den Bundesrat.

BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. -, BVerfGE 75, 108.

Dabei macht es keinen Unterschied, ob es - wie in der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - um Einwirkungsrechte des Bundes in ländereigene Angelegenheiten oder - wie hier - um die Übertragung von Bundesaufgaben geht. Ein sachlicher Grund, warum - wie vom Verwaltungsgericht Darmstadt in dem bereits zitierten Vorlagebeschluss ausgeführt - im ersteren Fall die Einwilligung quantitative Veränderungen mit umfassen sollte, im Falle der Auftragsverwaltung demgegenüber aber nicht, ist nicht zu erkennen.

Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Demgegenüber knüpfte der mit Zustimmung des Bundesrates ergangene § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG die Übernahme in Bundesverwaltung an einen Antrag des Landes. Die in der Neuregelung liegende Modifizierung der Befugnis des zuständigen Bundesinnenministeriums, Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden zurückzuholen, ist jedoch zu vernachlässigen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198,

ist anerkannt, dass bei einer verfassungsrechtlichen Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden dürfen, die jederzeitige Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener Verwaltung - möglich ist. Ob in Konsequenz hierzu die die Rücknahme von Aufgaben eröffnende Vorschrift schon keinen Zustimmungsbedarf nach Art. 87d Abs. 2 GG auslöst,

so etwa: Stettner, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 77 Rdnr. 14; im Ergebnis wohl auch: VG Frankfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, juris,

mag dahinstehen. Denn es liegt kein Fall einer zustimmungsbedürftigen Änderung des übertragenen Aufgabenbereichs vor, weil - auch unter Einbeziehung der mit der Zustimmungspflicht verfolgten Interessen der Länder - das bloße Absehen von der Antragsbindung der Rückübertragungsmöglichkeit zu keiner wesentlichen Verschiebung der Reichweite der Aufgabenübertragung führt. Die Aufgabenübertragung, an die Art. 87d Abs. 2 GG den Zustimmungsbedarf knüpft, wird dadurch nicht wirklich neu gestaltet. Sie ist so von der Zustimmung des Bundesrats zur bisherigen gesetzlichen Ausgestaltung der Aufgabenübertragung abgedeckt.

Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich schließlich nicht aus Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben greift nicht in die den Ländern zustehende Befugnis ein, Behörden einzurichten. So werden die Länder nicht etwa verpflichtet, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben eine neue Behörde zu errichten. Soweit geregelt wird, dass die Luftsicherheitsaufgaben durch die Luftsicherheitsbehörde wahrzunehmen sind (§ 2 LuftSiG), steht es den Ländern frei, vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Bei dem Begriff der Luftsicherheitsbehörde geht es allein um eine funktionsbezogene Behördenbezeichnung. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. Auch im Übrigen berühren die Neuregelungen nicht die durch Art. 85 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder. Insbesondere wird nicht etwa bestimmt, welchen näheren Aufgabenkreis die vom Land eingerichteten Luftsicherheitsbehörden jeweils haben sollen.

Soweit das Luftsicherheitsgesetz Regelungen mit Bezug zum Verwaltungsverfahren enthält, ist schon fraglich, ob Art. 85 Abs. 1 GG überhaupt einen Zustimmungsbedarf auslöst. Schließlich ist in der Vorschrift - anders als in Art. 84 Abs. 1 GG - hierzu ausdrücklich nichts gesagt. Ein Zustimmungsbedarf ließe sich allenfalls aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

vgl. Urteil vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338,

folgern, nach der Art. 85 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber auch die Kompetenz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens verleiht.

Zum Meinungsstand: VG Darmstadt, Beschluss vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 - .

Jedenfalls enthält das Luftsicherheitsgesetz keine (neuen) Regelungen zum Verwaltungsverfahren. So ergibt etwa das vom Verwaltungsgericht Darmstadt in seinem Vorlagebeschluss in diesem Zusammenhang angeführte behördenbezogene Informations- und Beteilungssystem aus § 7 LuftSiG keine - über die allgemeine Verpflichtung zur Rechts- und Amtshilfe hinausgehenden - eigenständigen Verwaltungsverfahrensregelungen. Weitere Bestimmungen wie die über die Amtsverschwiegenheit und die Löschung von personengebunden Daten verbleiben im Bereich des materiellen Rechts. So begründet § 7 Abs. 11 LuftSiG materielle Ansprüche betroffener Dritter. Regelungen zum Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung selbst sind damit nicht verbunden. Sie sind in § 17 Abs. 1 LuftSiG vielmehr ausdrücklich einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates unterliegt, vorbehalten.

Die einschlägigen Neuregelungen genügen auch in materieller Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Bei dem nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i.V.m. § 7 LuftSiG geforderten Zuverlässigkeitsnachweis auf der Grundlage einer besonderen Zuverlässigkeitsüberprüfung handelt es sich um eine hinreichend durch Allgemeinwohlbelange veranlasste, den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit genügende und zugleich verhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Soweit im Zusammenhang mit der geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung Möglichkeiten zur Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten eröffnet sind, sind die besonderen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) ergeben, beachtet. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) ist für den Kläger schon vom Ansatz her nicht eröffnet; eine berufliche Nutzung der Lizenz hat er nicht geltend gemacht. Im Übrigen beanspruchen die folgenden Erwägungen zu Art. 2 Abs. 1 GG im Ergebnis auch im Anwendungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG Geltung.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, verfolgt der Gesetzgeber mit dem Luftsicherheitsgesetz den legitimen Zweck des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Es sollen Sicherheitslücken geschlossen werden und ein besserer Schutz auch im Bereich von Kleinflughäfen und der allgemeinen Luftfahrt gewährleistet werden. Gegen die darin zum Ausdruck gelangte Einschätzung und Bewertung des Gefährdungspotentials von Luftfahrern ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang angebrachten Bedenken greifen zu kurz. Den gegenteiligen Einschätzungen einzelner Ländervertreter im Bundesrat oder Vertreter anderer Stellen zur Gefahrenlage und zum gesetzgeberischen Handlungsbedarf ist kein entscheidendes Gewicht beizumessen. Denn dem Gesetzgeber steht bei der Bewertung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die ihrer Verhinderung und Bewältigung dienen sollen, ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser ist erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können.

BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141.

Davon, dass der Gesetzgeber die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums überschritten hätte, kann insbesondere mit Blick auf den Rang der geschützten Rechtsgüter - Leib und Leben Dritter - und die erheblichen Folgen bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs für diese Rechtsgüter nicht ernsthaft die Rede sein. Das betrifft sowohl die Einschätzung der Bedeutung des Gefährdungspotentials, welches von Fahrern von Luftfahrzeugen i.S.d. § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG ausgeht, als auch die Frage nach der Eignung und Erforderlichkeit der ergriffenen Maßnahmen. Insbesondere ist es nicht verfehlt, im gesetzgeberischen Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen mit Blick auf die Möglichkeiten eines Piloten, auch die eines Piloten für einmotorige Flugzeuge, luftsicherheitsrechtliche Anforderungen vorsätzlich selbst oder durch Manipulation Dritter außer Acht zu lassen, von einem relevanten Gefährdungspotential auszugehen, das ebenso eine Überprüfung erfordert wie das Gefährdungspotential derjenigen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätig sind und für die eine entsprechende Überprüfung seit langem vorgesehen ist (§ 29d LuftVG a.F.). Das begrenzte Gewicht und die begrenzte Reichweite von einmotorigen Flugzeugen bis 2000 kg führen ebenso wenig auf eine andere Bewertung wie der Umstand, dass die in den allgemein zugänglichen Bereichen Beschäftigten gegebenenfalls leichtere Zugriffsmöglichkeiten auf große Verkehrsmaschinen haben bzw. Dritten vermitteln können, so dass bei einem Außerachtlassen der Anforderungen an den Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs im Einzelfall extreme Schadensszenarien naheliegen. Der Schluss auf ein deshalb zu vernachlässigendes Gefährdungspotential bei Privatflugzeugführern ist angesichts der Betriebsgefahr, die von einmotorigen Flugzeugen ohnehin ausgeht, und der verbleibenden Einwirkungsmöglichkeiten von Privatpiloten auf die Belange der Sicherheit des Flugverkehrs nicht zwingend. Zudem ist das Erfordernis der (persönlichen) Zuverlässigkeit für Tätigkeiten als Pilot im Luftverkehr seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG a.F.). Im gesteigerten Bewusstwerden von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials hat der Normgeber lediglich weitergreifend und strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt. Dabei hat er auch durchaus nach gesehenen Risiken differenziert, etwa zwischen den verschiedenen Pilotenlizenzen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG).

Entgegen dem Verständnis des Klägers ist das Verlangen eines Zuverlässigkeitsnachweises nicht mit einem individuellen Terrorismusverdacht gegenüber allen Piloten verbunden. Vielmehr geht es um einen vorbeugenden ordnungsrechtlichen Erlaubnistatbestand. Wie in anderen ordnungsrechtlichen Zusammenhängen - etwa im Gewerberecht - geht es allein darum, die Erlaubnis für eine Tätigkeit, der ein abstraktes Gefährdungspotential zugeordnet wird, eben wegen dieses abstrakten Gefährdungspotentials von persönlichen Charaktereigenschaften abhängig zu machen und hierauf bezogen eine besonders ausgestaltete Überprüfung zu fordern.

Den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit einer gesetzlichen Ermächtigung ist unbeschadet des anfänglichen Fehlens einer Verordnung, die nähere Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung regelt, genügt. Insbesondere bleibt hinreichend deutlich, unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnis für die Tätigkeit eines Piloten zu erteilen bzw. zu widerrufen ist. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG zielt - wie bereits ausgeführt - auf den Nachweis in einer Bescheinigung der Luftsicherheitsbehörde, dass bei Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nicht verblieben sind. Dies lässt sich, wie die vorstehenden Ausführungen belegen, ohne weiteres durch Auslegung ermitteln. Auch die Vorgaben zur Zuverlässigkeitsüberprüfung in § 7 LuftSiG lassen hinreichend klar erkennen, in welchen Fällen die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit zu bescheinigen ist. Einer weitergehenden gesetzlichen Ausgestaltung der Kriterien, nach denen sich beurteilt, in welchen Fällen Zweifel verbleiben, bedurfte es nicht. Insbesondere schadet es nicht, dass keine Fallbeispiele statuiert sind. Der Begriff der persönlichen Zuverlässigkeit zur Vermeidung eines Gefahrenpotentials ist ein Rechtsbegriff, der zwar der Konkretisierung bedarf. Er lässt sich indes anhand gängiger juristischer Auslegungsmethoden unter Einbeziehung insbesondere der Zielsetzung des Gesetzes und einschlägiger Rechtsprechung zum Begriff der Zuverlässigkeit in anderen ordnungsrechtlichen Zusammenhängen hinreichend präzisieren. Entsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht bezogen auf die in § 29d LuftVG a.F. geregelte Überprüfung von Personen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen von Verkehrsflughäfen tätig werden wollen, trotz Unwirksamkeit der in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV vom 8. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2625, geändert durch Art. 19a des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002, BGBl. I S. 361) angeordneten Regelvermutungstatbestände und Fehlens anderweitiger konkretisierender Vorgaben zur Zuverlässigkeit keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfung geäußert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, a.a.O.

Gemessen am Zweck des Luftsicherheitsgesetzes erschließt sich insbesondere, dass zuverlässig in luftsicherheitsrechtlicher Hinsicht nur derjenige ist, der die Gewähr dafür bietet, das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun.

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, BVerwGE 121, 257.

Mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ist ein strenger Maßstab anzulegen und ist die Zuverlässigkeit schon dann zu verneinen, wenn bei der erforderlichen Einzelfallbetrachtung geringe Zweifel verbleiben (§ 7 Abs. 6 LuftSiG). Diese müssen freilich über eine vage Verdächtigung hinausgehen und sich auf eine hinreichende Tatsachengrundlage stützen. Das ergibt sich schon aus rechtsstaatlichen Erwägungen. Es müssen sachlich fundierte Anknüpfungspunkte für ein objektives Gefährdungspotential des Betroffenen sprechen. An Hand dieser Maßstäbe hat die zuständige Luftsicherheitsbehörde zu entscheiden, ob die im Einzelfall begehrte Feststellung getroffen werden kann. Ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Gewichtung vorliegender Erkenntnisse steht der Luftsicherheitsbehörde dabei nicht zu. Ihre Entscheidung ist vielmehr gerichtlich voll überprüfbar. Der Fall liegt nicht anders als bei Gewerbeuntersagungen sowie bei Erteilung bzw. Widerruf von personengebundenen Konzessionen.

So schon zu § 29d LuftVG: BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, a.a.O.

Den Anforderungen, die aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen, ist genügt. Die vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung ist geeignet und auch erforderlich, den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs soweit als möglich zu sichern. Dazu reicht es, dass die angegriffene Maßnahme den gewünschten Erfolg fördert und jedenfalls einen Beitrag zur Zielerreichung leistet. Deshalb ist es unbedenklich, dass Sicherheitslücken verbleiben, insbesondere diejenigen nicht erreicht werden, die mit einer ausländischen oder ohne jede Lizenz am Luftverkehr über Deutschland teilnehmen.

Die Forderung eines Zuverlässigkeitsnachweises entspricht auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Bei der Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem bereits herausgestellten Gewicht der der Zuverlässigkeitsüberprüfung zugeordneten Gemeinwohlinteressen ist die Grenze des Zumutbaren nicht überschritten. Die gesetzlichen Vorgaben gehen auf eine generalisierende - nicht zu beanstandende - Risikobewertung zurück und berücksichtigen die besondere Sensibilität des Luftverkehrs und das Ausmaß der möglichen Folgen bei einem Eingriff in denselben. Dies gilt auch für Piloten, die bei Einführung der Anforderungen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG bereits Inhaber einer Lizenz waren. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein entsprechendes Anwachsen der Widerrufsbefugnis, wenn die erforderliche Zuverlässigkeitsbescheinigung nicht vorgelegt wird, ergeben sich nicht. Das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte Vertrauensschutzgebot ist nicht verletzt. Gefordert ist eine Gesamtabwägung der berührten Interessen. Eine echte Rückwirkung steht ohnehin nicht in Rede, da nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt eingegriffen wird; die mit den geänderten Regelungen verbundenen Rechtsfolgen können und sollen erst nach dem Inkrafttreten der Neuregelungen eintreten. Das gilt namentlich auch im Hinblick auf das Anwachsen der Widerrufsbefugnis aus § 4 Abs. 3 LuftVG. Mit Blick auf die Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Anliegen des Gemeinwohls beigemessen hat, ist nichts dagegen zu erinnern, dass er das Interesse bereits tätiger Piloten daran, sich für die Dauer der Gültigkeit ihrer Lizenzen keiner gesonderten Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG unterziehen zu müssen, als nachrangig bewertet hat. Dabei ist nicht danach zu unterscheiden, ob die Nichtvorlage der nach neuem Recht für den Erhalt einer Lizenz geforderten Zuverlässigkeitsfeststellung durch die Luftsicherheitsbehörde darauf beruht, dass der Betreffende - wie der Kläger - sich eines Antrages auf Durchführung der Überprüfung enthalten hat oder in einem durchgeführten Verfahren in Tatsachen begründete Anknüpfungspunkte für verbleibende Zuverlässigkeitszweifel offenbar geworden sind. Eine Ausnahme für Inhaber von Altlizenzen liefe - wie bereits oben im Zusammenhang mit der Auslegung von § 4 Abs. 3 LuftVG ausgeführt - in jedem Falle dem legitimen Zweck der Neuregelung und der ihr zugrunde liegenden Gefahreneinschätzung zuwider. Es geht darum, ein gesehenes Sicherheitsrisiko durch eine Überprüfung abzusichern, ob der Betreffende die ausreichende Gewähr bietet, das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Vergleichbar gewichtige oder gar überwiegende Interessen auf Seiten der Inhaber von Lizenzen, die aufgrund bisheriger Rechtslage erteilt worden sind und die der Gesetzgeber zwingend hätte berücksichtigen müssen, sind demgegenüber nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber darf in Ausübung des ihm zustehenden Entscheidungsspielraums jederzeit die Anforderungen an den Umgang mit Fluggeräten zur Erfüllung des ihm obliegenden Schutzauftrages aus Art. 2 Abs. 2 GG verschärfen. Der Sache nach wird von den Inhabern von Altlizenzen nur das abverlangt, was bei Neuerteilung oder Verlängerung von Lizenzen selbstverständlich gilt.

Der Umstand, dass Inhaber ausländischer Lizenzen nicht erfasst werden, ist ebenso unerheblich wie der Umstand, dass nicht auch weitere Bevölkerungsgruppen bei erlaubnispflichtigen Tätigkeiten, wie etwa Kraftfahrzeugführer, einer besonderen Überprüfung unter dem Aspekt der Abwehr terroristischer Angriffe unterliegen. Die Regelungen in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG und § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG werden dadurch nicht etwa inkonsequent. Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist gewahrt. Im Falle einer ausländischen Lizenz ist bereits die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers nicht eröffnet. In den Fällen anderweitiger erlaubnispflichtiger Tätigkeiten - wie dem Führen von Kraftfahrzeugen - liegt dem eine ohne weiteres nachvollziehbare unterschiedliche Einschätzung der Gefahrenlage für jene Lebensbereiche zugrunde.

Soweit im Zusammenhang mit der geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG Möglichkeiten zur Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten eröffnet sind, ergeben sich ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die in § 6 und § 7 LuftSiG getroffenen Regelungen genügen den besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) ergeben. Dieses Recht umfasst den Schutz gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe personenbezogener Daten. Beschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die zum einen die gebotene Normenbestimmtheit und Normenklarheit aufweisen und zum anderen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 -, DVBl. 2008, 575, m. w. N.

Diesen Anforderungen ist hier genügt.

§ 7 Abs. 7, Abs. 9 und Abs. 11 LuftSiG legen (noch) hinreichend klar fest, welche Daten in welchem Umfang und zeitlichen Rahmen gespeichert werden dürfen. In Abs. 7 geht es um die nach Abs. 3 und 4 erhobenen Daten. In Abs. 9 Satz 2 ist auch hinreichend gekennzeichnet, welche Daten die zum nachträglichen Bericht aufgerufenen Stellen speichern dürfen.

Unverhältnismäßige Beeinträchtigungen sind bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung nicht zu befürchten. Dabei ist insbesondere einzustellen, dass die persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden, sondern die Datenerhebung von der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, einer aus präventiven Gründen erlaubnispflichtigen Tätigkeit, hier der Tätigkeit eines Luftfahrzeugführers, (weiter) nachgehen zu wollen. Die mit der Ausgestaltung als Antragsverfahren für den Betroffenen verbundenen Aufwendungen sind zu vernachlässigen. Zugleich bestehen umfängliche Unterrichtungspflichten sowie korrespondierende Auskunftsrechte und verbleiben Rechtsschutzmöglichkeiten im Falle des Streites über die Behandlung von Daten im Einzelfall. Hierdurch relativiert sich das Gewicht der Betroffenheiten entscheidend. Zudem geht es um die Abklärung eines konkreten Gefährdungspotentials aus Anlass einer beabsichtigten (weiteren) Tätigkeit als Pilot, der nach der - wie bereits ausgeführt - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers abstrakt gesehen ein besonderes Gefährdungspotential zuzuordnen ist. Darin liegt zugleich auch der entscheidende Unterschied zu den Fallkonstellationen, über die das Bundesverfassungsgericht in den Entscheidungen zur sog. Rasterfahndung und zur Kennzeichenerfassung -

Beschluss vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320, und Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 -, a. a. O. -

zu entscheiden hatte.

Auch das gegenüber vergleichbaren Regelungen im Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) weitergehende Prüfungsprogramm, dem eine höhere Eingriffsintensität beigemessen werden mag, ist mit den besonderen Sicherheitsbelangen des Luftverkehrs und dem möglichen Schadensausmaß von Eingriffen in dessen Sicherheit für höchste Rechtsgüter hinreichend veranlasst. Dies betrifft die begrenzte Gültigkeit der Überprüfung ebenso wie die statuierte Nachberichtspflicht der beteiligten Stellen. Entsprechendes gilt auch für die im Gesetz angelegte Möglichkeit, Erkundigungen beim derzeitigen Arbeitgeber einzuholen. Auch im gegebenen Zusammenhang bestand keine Notwendigkeit für den Gesetzgeber, Fallbeispiele zu konkretisieren. Dies gilt namentlich vor dem Hintergrund der bestehenden Verpflichtung der Luftsicherheitsbehörde auf rechtmäßiges Handeln. So unterliegt es ihrer Kompetenz und Verantwortung, die Informationen, die ihr zur Kenntnis gelangen, anhand der bereits aufgezeigten Auslegungskriterien unter Einbeziehung des Zwecks der Sicherheitsüberprüfung auf ihre Relevanz hin zu überprüfen und gegebenenfalls haltlose Verdächtigungen zurückzuweisen. Bei Streit im Einzelfall ist es dem Betroffenen zuzumuten, sich derjenigen Rechtsmittel zu bedienen, die die Rechtsordnung zur Überprüfung behördlichen Handelns vorsieht.

Bieten die streitigen Regelungen eine verfassungsmäßige Grundlage für die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG, ergibt sich im Übrigen auch keine Kollision mit den Anforderungen für die Datenerhebung aus § 4, § 4a BDSG bzw. § 4 Abs. 1 DSG NRW.

Gegen die Möglichkeit der Luftsicherheitsbehörde, Daten an die Luftfahrtbehörde zu übermitteln, wie sie nunmehr ausdrücklich in der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsverordnung geregelt ist, ist ebenfalls nichts einzuwenden. Sie ist notwendige Konsequenz der durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG eingeführten Zweigliedrigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung von Bewerbern um/Inhabern von Pilotenlizenzen. Hierin ist insbesondere eine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ausreichende gesetzliche Verankerung für die eventuelle Weiterleitung der Daten zu sehen.

Eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit, Weiteres zur Absicherung der Interessen der Betroffenen gesetzlich zu konkretisieren, ist nach alledem nicht festzustellen. Entsprechend ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Gesetzgeber die Regelung weiterer Einzelheiten der Überprüfung nach § 17 Abs. 1 LuftSiG auf die Verordnungsebene verlagert hat und vor Erlass einer solchen Verordnung auf allgemeine Verfahrensregelungen und -grundsätze zurückgegriffen werden musste.

Soweit die Möglichkeit eröffnet ist, Erkenntnisse aus noch nicht abgeschlossenen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren zu ziehen, ist dagegen auch unter dem Gesichtspunkt der Unschuldsvermutung rechtlich nichts zu erinnern. Der Anwendungsbereich des aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden Gebotes der Unschuldsvermutung, das zugleich kraft Art. 6 Abs. 2 EMRK Bestandteil des Bundesrechts ist, ist im Rahmen des § 7 LuftSiG nicht berührt. Denn vorliegend geht es um die Abklärung einer objektiven Gefahrenlage und nicht um eine durch die Unschuldsvermutung verbotene Schuldfeststellung und -zuweisung eines als strafwürdig bewerteten Verhaltens. Diese Abklärung erfordert eine eigene tatsächliche Würdigung derjenigen Umstände, die Anlass zu dem Ermittlungsverfahren gegeben haben, und der bisherigen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsergebnisse auf ihren Aussagewert für die aufgeworfene Frage, ob Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit verbleiben.

Vgl. zur Berücksichtigung nach § 153a StPO eingestellter Strafverfahren: BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 1996 - 1 B 134.95 -, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 75.

Schließlich führt auch die Zweigliedrigkeit der Prüfung der Zuverlässigkeit für Luftfahrer zu keinen unverhältnismäßigen Belastungen. Die gestufte Prüfung hat ihren hinreichend sachlichen Grund in der besonderen Sachnähe der Luftsicherheitsbehörde zu der aufgeworfenen Frage nach der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit und ihre entsprechende Einbindung bei der Überprüfung der in § 7 Abs. 1 LuftSiG ansonsten aufgeführten Personengruppen. Mit Blick darauf ist den Luftfahrern zuzumuten, erforderliche Mehrkosten selbst tragen und notfalls jeweils Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu müssen.

Die für den Widerruf der Lizenzen einschlägigen Rechtsgrundlagen sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Das gilt namentlich für die im Wesentlichen am 19. Januar 2003 in Kraft getretenen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 vom 29. April 2004, berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3) und die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer Gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen (ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6). Diese sehen eine Erweiterung der luftsicherheitsrechtlichen Überprüfung auf den Personenkreis der Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG und entsprechende Flugschüler zwar nicht ausdrücklich vor. Sie stellen aber auch keinen abschließenden Maßnahmenkatalog auf. Vielmehr steht es den Ländern nach diesen Verordnungen frei, zur Abwehr der Gefahren für die Luftsicherheit Maßnahmen zu ergreifen, die unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechtes strenger sind als die nach EG-Recht vorgesehenen Maßnahmen (vgl. insbesondere Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 2320/2002). Schon deshalb ist auch dem Umstand, dass die Kommission in Bezug auf Luftfahrer i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG keinen Handlungsbedarf für europäische Regelungen sieht, nicht etwa eine Indizwirkung dafür beizumessen, dass den deutschen Regelungen eine haltlose Gefahreneinschätzung zugrunde liegt.

Gemeinschaftsrechtliche Grundfreiheiten von Lizenzbewerbern bzw. Lizenzinhabern werden nicht verletzt. Insbesondere liegt kein Fall einer gemeinschaftsrechtswidrigen Diskriminierung vor. Die streitigen Regelungen betreffen die Erteilung deutscher Lizenzen. Die Anforderungen an die persönliche Zuverlässigkeit des Lizenzbewerbes bzw. Lizenzinhabers gilt unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Der Umstand, dass Inhaber ausländischer Lizenzen von der streitigen Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht betroffen sind, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Auch die in der rechtlichen Diskussion in Parallelverfahren angebrachten Erwägungen zur sog. Inländerdiskriminierung greifen zu kurz. Mit diesem Schlagwort wird im Kern ein sogenannter reiner Binnensachverhalt problematisiert, der einen von der Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten ausgenommenen Bereich darstellt. Nur ausnahmsweise, wenn zugleich direkt oder indirekt grenzübergreifende Bewegungen bzw. ein anderer Auslandsbezug regelnd erfasst wird, kann etwas anderes gelten.

Vgl. hierzu allgemein; EuGH, Urteile vom 27. September 1988 - Rs. C-81/87, Slg. 1988, 5483, und vom 6. Oktober 1981 - Rs. C-246/80 -, Slg. 1981, 2311.

Daran fehlt es hier. Regelungen zu ausländischen Lizenzen enthalten die streitigen Bestimmungen nicht. Auch ist es danach Inhabern deutscher Lizenzen unverändert möglich, ausländische Lizenzen zu erwerben und im entsprechenden Umfang wie ausländische Inhaber ausländischer Lizenzen am Luftverkehr in Deutschland teilzunehmen.

Der angefochtene Bescheid ist auch mit seinen übrigen Regelungen rechtmäßig. Rechtsgrundlage für das Herausgabeverlangen ist die Regelung des § 52 Satz 1 VwVfG NRW. Ein Grund, den Kläger trotz des erfolgten Widerrufs im Besitz des Luftfahrerscheins zu belassen, bestand für die Beklagte nicht. Die Festsetzung der Kosten genügt den gebührenrechtlichen Vorgaben (vgl. Abschnitt IV Nr. 1 i.V.m. Abschnitt VII Nr. 38 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV). Da es vorliegend nicht um Kosten aus Anlass einer Zuverlässigkeitsüberprüfung geht, sondern um solche aus Anlass einer Amtshandlung nach dem LuftVG - hier Widerruf einer Luftfahrerlizenz - ist es auch unerheblich, dass im Zeitpunkt der Kostenfestsetzung eine Verordnung nach § 17 Abs. 2 LuftSiG über die Kostentragung bei Zuverlässigkeitsüberprüfungen noch nicht erlassen war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision wird zugelassen. Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen in Bezug auf die Frage vor, ob mit der Erweiterung der Erteilungsvoraussetzung durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i.V.m. § 7 LuftSiG zugleich die Befugnis nach § 4 Abs. 3 LuftVG angewachsen ist, bereits zuvor erteilte Luftfahrerlizenzen zu widerrufen, wenn der Luftfahrer die neu geforderte Entscheidung über seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit auf der Grundlage einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht herbeiführt. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, dass das OVG Berlin-Brandenburg - wenngleich nur in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - unter näherer Begründung einen von den hier tragenden Erwägungen abweichenden Standpunkt vertreten hat. Erwägungen zur fehlenden grundsätzlichen Bedeutung von Übergangsrecht greifen angesichts der zeitlichen Reichweite der vorliegend denkbaren Konstellationen nicht.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Urteil v. 16.10.2008
Az: 20 A 2921/07