Verwaltungsgericht Köln:
Urteil vom 18. Juni 2010
Aktenzeichen: 25 K 7015/08

(VG Köln: Urteil v. 18.06.2010, Az.: 25 K 7015/08)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Mit Gebührenbescheid vom 10.10.2008 (Kassenzeichen ........./....), forderte der Beklagte von der Klägerin, einem bundesweit im Bereich der Verwertung kommunaler Klärschlämme tätigen Unternehmen, für die Prüfung einer Anzeige gem. § 7 Abs. 1 Abfall-Klärschlamm-Verordnung (AbfKlärV) i. V. m. Tarifstelle 28.2.4.6. des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW Gebühren in Höhe von 800,00 EUR.

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wird unter anderem vorgetragen: Die Klägerin werde von den Betreibern der kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen mit der Verwertung von Klärschlämmen beauftragt, und zwar mit der technischen und logistischen Verwertung und u. a. auch mit der Abwicklung des Lieferschein- und Anzeigeverfahrens nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV. Kostenschuldner sei aber nicht die Klägerin, sondern der Betreiber der Anlage, in dessen Auftrag die Klägerin tätig geworden sei. Dies gehe eindeutig aus der Formulierung des Anschreibens der Voranmeldungen hervor, wonach die Klägerin als Bote und stellvertretend für den Betreiber auftrete. Zudem sei allein der Betreiber durch die Anzeigenprüfung begünstigt. Angesichts des geringen Verwaltungsaufwands und der nicht sachgerechten Gebührenstaffelung nach Flächengröße sei die erhobene Gebühr weit überhöht.

Die Klägerin beantragt,

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 10.10.2008 aufzuheben, soweit dieser für eine Voranmeldung beziehungsweise einen Lieferschein eine höhere Gebühr als 50,00 EUR festsetzt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Die Klägerin trete nicht als Erklärungsbote auf, sondern als verantwortlicher Generalunternehmer und sei deshalb als Veranlasser gebührenpflichtig.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Gründe

Die Klage ist ohne Erfolg.

Der angefochtene Bescheid ist dem Grunde und der Höhe nach rechtmäßig.

1. Der Beklagte hat eine öffentlichrechtliche Verwaltungstätigkeit, also eine Amtshandlung (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 des vorliegend anwendbaren Gebührengesetzes NRW) ausgeführt, indem er die vorliegend einschlägige Anzeige nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV auf Nachvollziehbarkeit einer ordnungsgemäßen Handhabung der Klärschlammaufbringung im Hinblick auf Nährstoffgehalt bzw. Düngung überprüft und damit die Einhaltung von Vorschriften der o. g. Verordnung überwacht hat. Dass die behördliche Überwachung von Vorschriften durch die verordnete Anzeige, also durch eine erzwungene Mitwirkung eines Gebührenschuldners, ermöglicht bzw. erleichtert wird, lässt eine Gebührenpflicht dem Grunde nach nicht entfallen; eine Amtshandlung ist auch dann gebührenrelevant, wenn sie nur einen geringen zeitlichen und sachlichen Aufwand erfordert und durch erhebliche Mitwirkungshandlungen des Veranlassers geprägt ist.

2. Die Verwaltungstätigkeit des Beklagten ist der Klägerin (zwar nicht als Anlagenbetreiber, wohl aber als von diesem beauftragten Dritten) zurechenbar, weil die Amtshandlung der Prüfung bzw. Überwachung auf Grund einer gesetzlichen Verbindlichkeit (Anzeige) ausgeführt wurde, die dem Pflichtenkreis eines Anlagenbetreibers oder eines beauftragten Dritten als Teil eines von der Allgemeinheit abgrenzbaren Personenkreises zuzuordnen ist. Bei Bestehen einer derartigen Sonderrechtsbeziehung ist es unerheblich, ob der davon Betroffene aus der Amtshandlung einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil erlangt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.04.2003 - 9 A 183/01 - zur Überprüfung einer Anzeige nach § 7 der 26. BImSchV sowie Urteil vom 16.06.1999 - 9 A 3817/98 - NWVBl. 2000, 66 - zur Gebührenpflicht einer Apothekenbesichtigung; OVG Brandenburg, Urteil vom 19.02.2003 - 2 D 24/02.NE und OVG NRW, Urteil vom 09.11.2005 - 9 A 810/04 - zur Gebührenpflicht von Anzeigen der vorliegenden Art.

Die Prüftätigkeit des Beklagten ist kein Verwaltungshandeln im Bereich der allgemeinen Gefahrerforschung, sondern eine spezialrechtlich konkretisierte Tätigkeit im Bereich der Erteilung einer beantragten Genehmigung bzw. der Ablehnung/Zustimmung zu privatrechtlichem Handeln (hier der Klärschlammaufbringung). Die Prüf- bzw. Kontrolltätigkeit entfaltet Außenwirkung, weil ein Positiv-Prüf-Attest Voraussetzung für eine zulässige Klärschlammaufbringung, ein Negativ-Attest Grundlage für ein Einschreiten der Ordnungsbehörde ist.

Die Klägerin ist gem. § 7 Abs. 1 AbfKlärV als - für die Erfüllung der Nachweispflicht neben dem Anlagenbetreiber ausdrücklich benannter - beauftragter Dritter zielgerichtet mit ihrer Anzeige an die (landwirtschaftliche) Fachbehörde herangetreten und hat dadurch deren nach den einschlägigen Vorschriften vorgeschriebene Prüfungspflicht aktualisiert (und dadurch eine Sonderrechtsbeziehung geschaffen). Sie hat die Amtshandlung des Beklagten gem. § 13 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. Gebührengesetz NRW zurechenbar verursacht. Dabei hat die Klägerin objektiv als für die Anzeige verantwortlicher, zwar beauftragter, aber eigenständiger Unternehmer gehandelt; der Beklagte war deshalb berechtigt, die Klägerin als Generalunternehmer hinsichtlich der Verwertung von Klärschlamm (und deren Abwicklung) als Gebührenschuldner heranzuziehen und den eigentlichen Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage mangels eigenständiger Anzeige außen vor zu lassen oder als nur zusätzlichen (Gesamt-) Schuldner zu behandeln (der aber möglicherweise in den Bereich der Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW fällt). Es bleibt der Klägerin unbenommen, die von ihr zu entrichtenden Gebühren durch entsprechende Gestaltung der privatrechtlichen Verträge mit dem Anlagenbetreiber zu kompensieren (was hinsichtlich der im Klageantrag anerkannten 50,00 EUR pro Voranmeldung offenbar der Fall ist).

A.A. VG Aachen, Urteil vom 02.03.2007 - 7 K 2616/04; VG Gießen, Urteil vom 23.02.2005 - 6 E 3427/04; für den Vorrang des Heranziehens des Betreibers, eine Schuldnerschaft des Dritten aber nicht grundsätzlich verneinend: OVG Brandenburg, Beschluss vom 07.05.2003 - 2 B 297/02. Für den Fall, dass ein "beauftragter Dritter" als Nachweispflichtiger nicht ausdrücklich benannt und deshalb allein der Abfallerzeuger als Veranlasser in Frage kommt: BVerwG, Urteil vom 01.03.1996 - 8 C 29.94 - BVerwGE 100, 323 (332).

Die von der Klägerin benannten Anschreiben zur jeweiligen Anzeige (beispielhaft)

"Gemäß § 7 AbfKlärV übersenden wir als Bote und stellvertretend für die Stadt X. , Umwelt-Verkehrs-Abwasser, Rathausplatz 25 in 41844 X. für die Kläranlage X. die Voranmeldungen für die unten aufgeführten Flächen...

Weiterhin dürfen wir Sie bitten, sämtlichen den Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage betreffenden Schriftwechsel sowie Anfragen über uns zu führen; etwaige Bescheide und Zustellungen bitten wir auf jeden Fall direkt an uns vorzunehmen."

"Gemäß § 7 AbfKlärV übersenden wir als Beauftragte und Bote der Stadt Bergisch Gladbach, Postfach 20 09 20, 51439 Bergisch Gladbach für die Kläranlage C. die Voranmeldungen für die unten aufgeführten Flächen...

Weiterhin dürfen wir Sie bitten, sämtlichen den Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage betreffenden Schriftwechsel sowie Anfragen über uns zu führen; etwaige Zustellungen bitten wir direkt an den Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage vorzunehmen und nachträglich an uns."

machen deutlich, dass die Klägerin trotz teilweise anders lautender Formulierungen mehr ist als Bote oder Stellvertreter. Die Klägerin ist nach ihrer geschäftlichen Praxis ein Generalunternehmer, der nahezu alle Arbeiten und Verwaltungstätigkeiten im Bereich der Klärschlammanbringung selbständig ausführt und abwickelt und dafür - und nicht für eine reine Botentätigkeit - von den Betreibern bezahlt wird. So wirbt die Klägerin in ihrem Internet-Auftritt (www.reterra.de) etwa mit der sogenannten Firmen-"Philosophie"

"Garantierte Sicherheit

Vor allem im Düngemittelbereich herrschen strikte Nachweis- und Dokumentationspflichten, die sich aus dem Abfall- und Düngemittelrecht ergeben. Wir arbeiten unter Berücksichtigung aller rechtlichen Vorgaben und stehen i n engem Kontakt mit den zuständigen Behörden."

und in einer Broschüre mit dem "Service"

"B. (r), ein Fachbereich der S. Service GmbH, verfügt mit seinen hochqualifizierten Fachberatern über jahrelange Erfahrungen sowohl im administrativen als auch im pflanzenbaulichen Bereich des Klärdüngereinsatzes B. (r), steht Ihnen als Full-Service-Anbieter von der Klärdüngerbestellung über die Nachweis- und Dokumentationspflichten bis zur Düngung auf dem Acker für alle Fragen zur Verfügung. Unsere Berater halten engen Kontakt zu den jeweils zuständigen Fachbehörden und gewährleisten eine korrekte und reibungslose Umsetzung aller rechtlichen Vorgaben. Im Sinne eines Rundum-Service beantwortet B. (r) pflanzenbauliche Fragestellungen - insbesondere der schlagspezifischen Düngeberatung - zuverlässig und kompetent.

Welche Nachweis- und Dokumentationspflichten gelten für den Einsatz von Klärdünger€

Die Nachweis- und Dokumentationspflichten ergeben sich aus dem Abfall- und Düngerecht. Sie umfassen ein Lieferscheinverfahren, Bodenanalysen, eine behördliche Voranmeldung sowie Flächennachweise. Bei B. (r) werden diese administrativen Vorgaben von Fachberatern umgesetzt, die auf jahrelange Erfahrungen mit den zuständigen Behörden zurückgreifen können. Das sichert eine sorgfältige und schnelle Abwicklung der Klärdüngerbestellung."

Dem entsprechend findet behördlicher Schriftverkehr durchweg nicht mit den Anlagebetreibern, sondern mit deren Einverständnis mit der Klägerin statt. Diese branchenübliche Unternehmensdienstleistung ist der sachliche Grund dafür, die Anzeigepflicht nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV auf einen vom Betreiber beauftragten Dritten auszuweiten und gemäß § 9 Nr. 13 AbfKlärV als Ordnungswidrigkeit zu benennen.

Es ist deshalb rechtlich nicht relevant, wenn sich die Klägerin abweichend von ihrer unternehmerischen Tätigkeit nur als Bote oder Stellvertreter der Betreiber bezeichnet, um dadurch der Gebührenpflicht zu entgehen. (Denkbar wäre eine alleinige Gebührenpflicht der Betreiber allenfalls dann, wenn die Klägerin lediglich im Hintergrund arbeiten würde und die Außenbeziehung zu Behörden den Anlagenbetreibern überlassen wurde, was allerdings dem Unternehmensprofil der Klägerin widerspräche).

3. Eine Gebührenerhebung ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Prüfung/Überwachung der Einhaltung rechtlicher Vorschriften der Klärschlammaufbringung vorwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt, weil jedes staatliche Handeln und Regulieren einen Bezug zum öffentlichen Wohl hat und eine Unterscheidung zwischen öffentlichen und privaten Interessen schwierig macht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1.93 - NVwZ 1994, 1105 zur Luftsicherheitsgebühr.

Die Prüfung der Anzeige nach § 7 Abs. 1 AbfKlärV ist zudem für die Klägerin als Anzeigenerstatter von wirtschaftlichem Interesse: Sie hat nach unbeanstandeter Überprüfung der Unterlagen die rechtliche Sicherheit, sich im Rahmen der Vorschriften gehalten zu haben und damit die mit den Anlagenbetreibern geschlossenen Verträge mängelfrei erfüllt zu haben. Dieses Interesse mag dem seriösen Anzeigenerstatter gering erscheinen; die Überwachungstätigkeit der Behörden schützt einen Anlagenbetreiber bzw. einen für ihn tätigen Generalunternehmer aber auch vor konkurrierenden Anlagenbetreibern/ Unternehmern, die die rechtlichen Vorgaben (zunächst) nicht einhalten und dadurch unlautere wirtschaftliche (Wettbewerbs-) Vorteile erzielen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.10.1999 - 13 B 843/99 - MMR 2000, 115 - zur Missbrauchsaufsicht/Überwachung im Zusammenhang mit TKG-Lizenz-Gebühren. A.A. wiederum VG Aachen, a.a.O.

Die Klägerin hat als die Amtshandlung damit nicht nur zurechenbar verursacht, die Amtshandlung ist auch zu ihren Gunsten vorgenommen worden (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. Gebührengesetz NRW).

4. Die Höhe der für die Anzeigenprüfung erhobenen Gebühr begegnet keinen Bedenken; sie liegt, bezogen auf eine einzelne Anzeige, im unteren beziehungsweise mittleren Bereich des (vom Beklagten durch eine Gebührenstaffelung nach Flächengröße ausgefüllten) Gebührenrahmens (von 50,00 bis 200,00 EUR), berücksichtigt angemessen den geringen Verwaltungsaufwand und hat im Hinblick auf den erheblich höheren wirtschaftlichen Wert des jeweiligen Vorhabens Bagatellcharakter. Zur Höhe der Gebühr hat das VG Minden in seinem Urteil vom 28.06.2007 - 9 K 3168/06 - juris Rn. 34ff - zutreffend ausgeführt:

Die Höhe der Gebühren hält sich auch im Rahmen des § 3 GebG NRW, der Grundsätze für die Bemessung der G ebührensätze aufstellt.

Nach § 3 GebG NRW muss zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen. Die Vorschrift ist eine Ausprägung des verfassungsrechtlich abgesicherten Äquivalenzprinzips. Dieses ist ein auf die Gebühr bezogener Ausdruck des bundesrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Danach darf die Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu der von den Trägern öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen. Die für die Abgrenzung zur Steuer unerlässliche Abhängigkeit der Gebühr von einer Gegenleistung bleibt nur erhalten, wenn deren Höhe den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteigt. Anderenfalls würde die Abgabe insoweit - wie eine Steuer - "voraussetzungslos" erhoben und nicht mehr dazu dienen, einen dem Abgabenschuldner zugewandten Vorteil abzuschöpfen.

vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 - 11 C 5/99 -, KStZ 2000, 198.

Allerdings bedeutet das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip nicht, dass die Gebührenhöhe von Verfassung wegen durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand in der Weise begrenzt wird, dass Gebühren deren Kosten nicht übersteigen dürften. Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist nicht gehindert, neben der Kostendeckung weitere Ziele zu verfolgen und etwa bei den Gebührenmaßstäben den Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen, um über die Kostendeckung hinaus Einnahmen zu erzielen. Auch unter der Geltung des bundesrechtlichen Äquivalenzprinzips verbleibt dem Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe herzustellen ist, ein weiter Ermessensspielraum.

vgl. BVerwG a.a.O.

Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass § 3 GebG NRW neben dem Verwaltungsaufwand auch die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen bei der Festlegung der Gebührenhöhe berücksichtigen kann, wenn zwischen ihnen ein angemessenes Verhältnis besteht.

Dabei muss der Verordnungsgeber nicht im Einzelnen den Verwaltungsaufwand berechnen, er muss ihn lediglich "berücksichtigen". Insoweit ist es daher unerheblich, ob - wie der Beklagte meint - die Prüfungen so zeitaufwändig sind, dass die Mindestgebühr von 50,00 EUR allein durch den Verwaltungsaufwand gerechtfertigt ist oder ob die Mindestgebühr die Verwaltungskosten übersteigt. Das könnte der Fall sein, wenn - wie der Beklagte in den gleichzeitig verhandelten von der Klägerin betriebenen Verfahren 9 K 2183/06, 9 K 3356/06 und 9 K 3357/06 vorgetragen hat - die durchschnittlichen Bearbeitungszeit einer Anzeige zwischen 15 bis 30 Minuten beträgt. Die von der Klägerin vermutete Bearbeitungszeit von ca. zwei bis drei Minuten hält das Gericht allerdings für völlig unrealistisch. Es ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte als Ordnungsbehörde die Verantwortung für die Zulässigkeit der Klärschlammaufbringung übernimmt und es von daher gerechtfertigt ist, nicht nur die Liegenschaftsangaben sowie die Angaben zu Eigentümern und Pächtern auf Richtigkeit, Vollständigkeit und Plausibilität zu überprüfen, sondern auch die Einhaltung der zahlreichen Grenzwerte der AbfKlärV zu kontrollieren sowie sonstige ordnungsrechtliche Umstände (etwa die Lage von Wasserschutzgebieten) zu berücksichtigen. Hinzuzurechnen ist nach Auffassung des Gerichts auch der Verwaltungsaufwand, der durch Digitalisierung der Angaben und Einstellung in ein Kataster steht, denn auch dieser Aufwand ist durch den Anlagebetreiber veranlasst und wäre ohne Klärschlammaufbringung nicht erforderlich. Von daher erscheint zumindest die Angabe eines zeitlichen Umfangs von 15 bis 30 Minuten je Prüfung als plausibel.

Daneben durfte der Verordnungsgeber den wirtschaftlichen Wert und den Nutzen der Amtshandlung für den Anlagebetreiber berücksichtigen. Dieser ist durchaus beträchtlich, denn erst durch die vorgesehene Prüfung und die "Freigabe" durch Verstreichen lassen der Frist für eine Intervention, wird der Anlagebetreiber in die Lage versetzt, seinen Klärschlamm zu entsorgen, und zwar auf eine preisgünstige Art und Weise.

Anhaltspunkte dafür, dass das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Nutzen für den Gebührenpflichtigen nicht angemessen ist, ergeben sich nicht.

Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liegt erst dann vor, wenn sich die Gebühr hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entfernt, was in der Rechtsprechung etwa bei einer Erhöhung der entstandenen Kosten um mehr als das 4.400-fache bejahrt worden ist.

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1385.

Von einem vergleichbaren Missverhältnis kann hier nicht die Rede sein."

Die Vielzahl der von der Klägerin geplanten anzeigenpflichtigen und damit Gebühren auslösenden Schlammaufbringungen rechtfertigt keine Überlegungen zu der Frage, ob Gebühren für die Anzeigenprüfung nach der Zahl der Anzeigen degressiv zu staffeln oder anderweitig zu reduzieren sind: die Prüfung jeder einzelnen Anzeige bedingt einen eigenständigen Verwaltungsaufwand, ein Rationalisierungseffekt tritt bei der Prüfung einer Vielzahl von Anzeigen nicht ein; jede Aufbringung hat für den Unternehmer einen eigenständigen wirtschaftlichen Wert, der mit der Flächengröße steigt und deshalb die vom Beklagten festgesetzte Gebührenstaffelung plausibel macht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

VG Köln:
Urteil v. 18.06.2010
Az: 25 K 7015/08