Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg:
Beschluss vom 6. April 2000
Aktenzeichen: 10 S 2583/99

(VGH Baden-Württemberg: Beschluss v. 06.04.2000, Az.: 10 S 2583/99)

Das einer ausländerrechtlichen Duldung beigefügte Verbot der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ist keine kraft Gesetzes sofort vollziehbare Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung iS von § 80 Abs 2 S 2 VwGO und § 12 LVwVG (VwVG BW).

Gründe

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Beschwerde des Antragstellers (§ 146 Abs. 4 bis 6 VwGO) hat in der Sache Erfolg. Der Senat ist anders als das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass der nicht offensichtlich unzulässige (vgl. § 71 Abs. 3 AuslG) Widerspruch des Antragstellers gegen die in der Duldungsverfügung der Antragsgegnerin vom 12.04.1999 enthaltene Auflage "Erwerbstätigkeit nicht gestattet" (§ 56 Abs. 3 S. 3 AuslG) gemäß § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO aufschiebende Wirkung hat. Diese Wirkung entfällt nicht auf Grund von § 80 Abs. 2 S. 2 VwGO i.V.m. §§ 1 Abs. 2 S. 2, 12 S. 1 LVwVG. Die mit dem Widerspruch angefochtene Nebenbestimmung ist keine Maßnahme, die die Ausländerbehörde der Antragsgegnerin im Sinne der genannten Bestimmungen in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen hat.

Der landesgesetzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung nach Bundesrecht erfasst nicht das der Duldung beigefügte Verbot einer Erwerbstätigkeit. Das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz gilt nach seinem § 1 Abs. 1 S. 1 "für die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einer Geldleistung, einer sonstigen Handlung, einer Duldung oder einer Unterlassung verpflichten". Insoweit regelt es das sogenannte gestreckte Vollstreckungsverfahren, dem ein die materiell-rechtliche Verpflichtung konkretisierender Grundverwaltungsakt vorausgeht (vgl. Schoch, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 80 RdNr. 136 l). Ein derartiger Grundverwaltungsakt ist der hier streitigen Auflage nicht vorausgegangen. Das Verbot einer Erwerbstätigkeit ist vielmehr selbst ein der Vollstreckung fähiger bundesrechtlicher Grundverwaltungsakt und kein gesetzliches Zwangsmittel zur Vollstreckung einer materiell-rechtlichen Einzelfallregelung. Ob § 1 Abs. 2 S. 2 LVwVG den Geltungsbereich dieses Gesetzes über § 80 Abs. 2 S. 2 VwGO auch auf die Vollstreckung von Rechtspflichten ausweitet, die nicht durch Verwaltungsakt konkretisiert worden sind, sondern unmittelbar auf Bundesrecht beruhen, bedarf keiner Entscheidung (vgl. zur Vollziehbarkeit der Abschiebungsandrohung bei gesetzlicher Ausreisepflicht die Nachweise zur Rechtsprechung bei Schoch, a.a.O., RdNr. 136 u). Denn auch in diesem Fall handelt es sich bei dem der Duldung beigefügten Verbot der Erwerbstätigkeit nicht um eine Maßnahme, die im Sinne von § 80 Abs. 2 S. 2 VwGO und § 12 LVwVG "in der Vollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht" getroffen worden ist.

Das Ausländergesetz legt eine gegenteilige Auffassung nicht nahe. Nach § 14 Abs. 3 AuslG kann diese Auflage schon vor der Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung angeordnet werden. Sie kann ferner gemäß § 14 Abs. 2 S. 1 und 2 AuslG der Aufenthaltsgenehmigung - auch nachträglich - beigefügt werden. Sie hat insoweit keinerlei erkennbaren vollstreckungsrechtlichen Charakter. Auch so weit nach § 56 Abs. 3 S. 2 und 3 AuslG gegenüber einem geduldeten Ausländer das Verbot oder Beschränkungen der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit angeordnet werden können, handelt es sich nicht um Maßnahmen der Länder, die "in der Verwaltungsvollstreckung nach Bundesrecht" getroffen werden. Die Duldung selbst erschöpft sich in der zeitweisen Aussetzung der Abschiebung eines ausreisepflichtigen Ausländers (§ 55 Abs. 1 AuslG). Sie ist eine förmliche Reaktion der Ausländerbehörde auf das Vorliegen von Vollstreckungshindernissen (§ 55 Abs. 2 AuslG); mit ihr wird die rechtliche Situation eines Ausländers klargestellt, dessen gesetzliche Ausreisepflicht nicht im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden kann (so ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 25.09.1997, NVwZ 1998, 297f.). Ob die Ablehnung einer ausländerrechtlichen Duldung, ihr Widerruf oder ihre Rücknahme Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung sind, ist umstritten, bedarf hier aber keiner Entscheidung (vgl. Hailbronner, AuslR, Stand Oktober 1997, § 56 RdNr. 19; Funke-Kaiser in GK-AuslR, Stand Januar 2000, § 56 RdNr. 52). Denn jedenfalls weist das der Duldung beigefügte Verbot einer Erwerbstätigkeit keinen rechtserheblichen Bezug zum Vollstreckungsverfahren auf. Dieses Verbot ist eine selbständig anfechtbare Auflage, deren Bestand nach § 44 Abs. 6 AuslG nicht von der Duldung abhängt. Auch wird mit dieser Auflage nicht der Zweck verfolgt, den behördlichen Vollzug der Ausreisepflicht zu fördern; dieser Vollzug ist mit der Duldung zeitweise ausgesetzt worden. Vielmehr soll lediglich einer tatsächlichen Verfestigung des Aufenthalts durch eine Teilnahme am Erwerbsleben entgegengewirkt werden.

Auch der Zweck der Regelung in § 12 LVwVG gibt nichts für die Annahme her, das der Duldung beigefügte Verbot der Erwerbstätigkeit sei eine "in der Verwaltungsvollstreckung getroffene" Maßnahme. § 12 LVwVG soll verhindern, dass der Pflichtige allein mit Rechtsbehelfen gegen die in Vollstreckungsverfahren erlassenen Verwaltungsakte (Zwangsmittel) deren Vollziehung praktisch lahmlegt und damit den Vollzug bestandskräftiger oder sofort vollziehbarer Grundverwaltungsakte in unzumutbarer Weise behindert (z.B. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.01.1991, NVwZ-RR 1991, 512 = VBlBW 1991, 215, sowie Beschl. v. 05.02.1996, NVwZ-RR 1997, 74 f. = VBlBW 1996, 262; Schoch, a.a.O., § 80 RdNr. 136 i). Eine derartige Gefährdung des Vollzugs besteht bei der vorliegenden Fallgestaltung nicht, da ein die Ausweispflicht begründender Verwaltungsakt nicht vorhanden ist und die Vollziehung der gesetzlichen Ausreisepflicht nicht durch die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen das Verbot der Erwerbstätigkeit berührt wird (im Ergebnis ebenso BayVGH, Beschl. v. 09.09.1999, BayVBl. 2000, 154f.; OVG Berlin, Beschl. v. 04.06.1998, NVwZ-Beilage 8/1998 S. 82; Funke-Kaiser, a.a.O., Stand Oktober 1997, § 56 RdNr. 33; anders derselbe, a.a.O., Stand Januar 2000, RdNr. 52 unter Hinweis auf den Beschl. d. VGH Bad.-Württ. v. 19.01.1999, DÖV 1999, 393 = VBlBW 1999, 190, der freilich die Qualifizierung eines auf Aussetzung der Abschiebung gerichteten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nach § 31 BRAGO, nicht dagegen den Streit um die hier in Rede stehende Nebenbestimmung betrifft; vgl. ferner Hailbronner, a.a.O., RdNr. 20; a.A. Renner, AuslR, 7. Aufl. 1999, § 56 RdNr. 13 und § 72 RdNr. 9).

Der Senat bemerkt abschließend, dass die Bundesratsinitiative des Landes Baden-Württemberg (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Ausländergesetzes und des Asylverfahrensgesetzes) vorsieht, dass in § 72 Abs. 1 AuslG nach dem Wort "Aufenthaltsgenehmigung" die Worte "sowie gegen eine Anordnung nach § 56 Abs. 3 S. 2" eingefügt werden sollen (Art. 1 Ziff. 8 des Entwurfs, Bundesrat Drs. 26/00 v. 13.01.2000). In der Begründung wird ausgeführt: "Rechtsmittel gegen Nebenbestimmungen zu Duldungsverfügungen haben nach überwiegender Rechtsprechung im Hinblick auf die Regelung des § 44 Abs. 6 aufschiebende Wirkung. Da mit den Nebenbestimmungen (z.B. Erwerbstätigkeitsverbot, räumliche Beschränkung und Wohnsitzauflage) grundsätzlich der Verfestigung eines Aufenthalts vorgebeugt werden soll und ein über das dem Bescheid zu Grunde liegende Interesse hinausgehendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug nur in Einzelfällen begründet werden kann, ist der gesetzliche Ausschluss des Suspensiveffekts geboten. Dies gilt umso mehr, als der Ausländer sich mit seinem ausländerrechtlichen Verfahren in der Vollstreckungsphase befindet, für die die Länder grundsätzlich nach § 80 Abs. 2 S. 2 VwGO den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung regeln können. Allein das Argument des Zusammenhangs mit dem Vollstreckungsverfahren reichte den Obergerichten für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung in der Vergangenheit jedoch nicht. Im Hinblick auf die zunehmende illegale Beschäftigung von Ausländern besteht ein dringendes Bedürfnis an einer solchen Regelung." Diese Ausführungen bestätigen die Auffassung des Senats, daß die der Duldung beigefügte Auflage de lege lata nicht sofort vollziehbar ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 25 Abs. 2, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

VGH Baden-Württemberg:
Beschluss v. 06.04.2000
Az: 10 S 2583/99