Verwaltungsgericht Würzburg:
Urteil vom 24. Juni 2009
Aktenzeichen: W 6 K 08.1610

(VG Würzburg: Urteil v. 24.06.2009, Az.: W 6 K 08.1610)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt ein Warenhaus in der ... Straße ..., 97076 Würzburg. Herr ... ist einer der Geschäftsführer der Klägerin.

Bei einer lebensmittelrechtlichen Kontrolle aufgrund einer Verbraucherbeschwerde über falsche Preisauszeichnungen am 9. April 2008 war festgestellt worden, dass 2 von 10 überprüften Artikeln preislich falsch ausgezeichnet waren. Es wurde eine Verwarnung ohne Verwarngeld ausgesprochen. Bei einer weiteren Kontrolle zur Lebensmittelüberwachung durch die Beklagte am 7. Mai 2008 wurden bei einer Überprüfung von 50 Artikeln zwei Abweichungen zugunsten des Kunden zwischen den beim Artikel angegebenen Preisen sowie den in der Computerkasse gespeicherten Preisen festgestellt. Auf das Kontrollblatt Lebensmittelüberwachung (Bl. 1 der Behördenakte) wird Bezug genommen.

Mit Bescheid der Beklagten vom 20. Mai 2008 wurde der Betreiber verpflichtet, für den Groß- und Einzelhandel ..., ... Straße ..., 97076 Würzburg, geeignete Maßnahmen zu treffen: Der Grundsatz der Preiswahrheit ist zu beachten! Dieser erfordert, dass der Preis anzugeben ist, der auch tatsächlich zu bezahlen ist (Ziffer 1, 1.1). Die sofortige Vollziehung der in Ziffer 1 genannten Auflage wurde angeordnet (Ziffer 2). Für den Fall, dass die Verpflichtung nicht bis zum 30. Juni 2008 erfüllt wird, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR angedroht (Ziffer 3). Dem Betriebsinhaber wurden die Kosten des Verfahrens auferlegt sowie eine Gebühr in Höhe von 100,00 EUR und Auslagen in Höhe von 11,20 EUR festgesetzt (Ziffer 4).

Zur Begründung wurde ausgeführt, Herr ... betreibe den Groß- und Einzelhandel ... in der ... Straße ..., 97076 Würzburg. Bei einer lebensmittelrechtlichen Kontrolle am 7. Mai 2008 seien in größerem Umfang Mängel in der Preisauszeichnung festgestellt worden. Aufgrund der festgestellten Abweichungen in Höhe von 4 % könne davon ausgegangen werden, dass noch weitere Artikel nicht richtig ausgezeichnet seien. Von einer Anhörung habe gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG abgesehen werden können, da eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig erscheine. Die Beklagte sei für den Erlass des Auflagenbescheides gemäß Art. 3 Abs. 1 BayVwVfG und Art. 4 Abs. 1 GDVG zuständig. Gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB könnten für den Einzelfall Anordnungen getroffen werden, um Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften zu verhüten oder zu unterbinden bzw. durch solche Verstöße verursachte Zustände zu beseitigen. § 1 Abs. 1 der Preisangabenverordnung gebe die lebensmittelrechtliche Vorschrift für Betriebsstätten vor, in denen Letztverbrauchern gewerbs- oder geschäftsmäßig Waren angeboten würden. Der Grundsatz der Preiswahrheit erfordere, dass der Preis anzugeben sei, der tatsächlich zu bezahlen sei. Der Betriebsinhaber habe gegen diese Vorschrift verstoßen. Die angeordnete Auflage diene der Beseitigung der bei der Überprüfung festgestellten erheblichen Missstände und darüber hinaus der Verhütung weiterer Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften. Der Erlass des Bescheides entspreche pflichtgemäßem Ermessen, da insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet sei. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die Anordnung sei auch angemessen, da sie dem Schutz der Verbraucher diene. Das öffentliche Interesse an der Beseitigung der festgestellten Missstände übersteige das wirtschaftliche Interesse des Firmeninhabers an der ungehinderten Ausübung des Betriebes. Im Übrigen wird Bezug genommen auf die Begründung des Bescheides. Der Bescheid wurde am 23. Mai 2008 zugestellt.

II.

1. Am 20. Juni 2008 ließ die Klägerin Klage erheben mit dem sinngemäßen Antrag:

Der Bescheid der Beklagten vom 20. Mai 2008 wird aufgehoben.

Hilfsweise:

Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 20. Mai 2008 nichtig ist.

Zur Begründung wurde ausgeführt, der Bescheid sei rechtswidrig, da ihm die erforderliche Ermächtigung fehle. Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB sei die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes, der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und der unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft Aufgabe der zuständigen Behörden. Die Zuständigkeit der Beklagten zur Überwachung nach § 39 LFGB setze voraus, dass die Einhaltung einer aufgrund des LFGB erlassenen Rechtsverordnung in Rede stehe. Dies sei bei der Preisangabenverordnung nicht der Fall, deren Ermächtigungsgrundlage sich in § 1 des Preisangaben-Preisklauselgesetzes vom 3. Dezember 1984 finde. Weder das Preisangabengesetz noch die Preisangabenverordnung würden eine § 39 LGFB vergleichbare gesetzliche Bestimmung enthalten. Ein Verstoß könne ggf. als Ordnungswidrigkeit gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 1 Preisangabenverordnung verfolgt werden. Der Verwaltungsakt sei unklar und unsinnig. Er sei deshalb nichtig, da er unbestimmt sei. Die Auflage lasse nicht erkennen, was die Klägerin zu machen habe. Dies werde auch nicht durch den zweiten Satz konkretisiert. Inhaltlich besage die Auflage nichts anderes, als nach § 1 Abs. 1 PAngV kraft Gesetzes von demjenigen zu leisten sei, der Letztverbrauchern gewerbs- oder geschäftsmäßig Waren oder Leistungen anbiete. Letztlich beinhalte die Auflage nichts anderes, als die Aufforderung, das Gesetz zu beachten. Der Bescheid sei u.a. auch auf die Preisauszeichnung einer Kinderuhr gestützt worden. Hierbei liege kein Verstoß gegen § 11 und/oder § 33 LFGB vor, da Kinderuhren keine Lebensmittel und keine Bedarfsgegenstände i.S.d § 33 Abs. 1 LFGB i.V.m. § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LFGB seien. Der Verwaltungsakt der Beklagten sei unverhältnismäßig. In dem kontrollierten Warenhaus würden im sogenannten €Food€-Bereich mehr als 39.000 Artikel geführt. Dies seien etwa 52 % des gesamten Sortimentes. Bei der Größe dieses Sortimentes sei es nicht auszuschließen, dass es zu Ausreißern komme, welche nicht zu verhindern und auch durch äußerst sorgfältige Kontrolle nicht immer zu entdecken seien. Preisänderungen würden von der Zentrale an die einzelnen Märkte meist nachts elektronisch weitergegeben und in das System des Warenhauses eingespielt. Der neue Preis werde dadurch direkt in das Kassensystem eingegeben. Die Mitarbeiter würden eine Datei mit den neuen Etiketten zum Ausdrucken erhalten, welche sie selbst an der Ware anbringen müssten. Falls die Mitarbeiter diese Datei nicht direkt morgens ausdrucken und die geänderten Etiketten an den Regalen anbringen würden, könne es passieren, dass kein korrektes Etikett an der Ware angebracht sei, obwohl im Kassensystem schon der neue Preis hinterlegt sei. Zudem könne die Ware von Markt zu Markt verschieden an mehreren Standorten im Markt platziert sein, z.B. auf Sonderausstellern oder Paletten in den Marktgängen. In diesen Fällen müssten die Mitarbeiter bei Bedarf mehrfach die Etiketten ausdrucken. So könne es passieren, dass Mitarbeiter nur das Etikett an der Standardplatzierung verändern, aber vergessen, dass sich zusätzliche Ware an der Sonderplatzierung befinde. Der Markt habe auch selbst die Möglichkeit, Preisänderungen vorzunehmen. Die Mitarbeiter würden dann die Preisänderung selbst in eine Maske eingeben, die die Preisänderung automatisch an das Kassensystem melde. Die neuen Etiketten müsste der Mitarbeiter jedoch wieder ausdrucken und selbst an der Ware anbringen. Bei den beanstandeten Produkten sei der geforderte Preis geringer gewesen als der ausgezeichnete Preis am Regal. Deshalb liege eine rechtlich relevante Täuschung des Verbrauchers i.S.d. § 11 LFGB nicht vor. Der Schutzzweck des Gesetzes liege darin, den Verbraucher vor Nachteilen zu schützen, die er durch unrichtige Angaben erleiden könne. Die von der Beklagten zitierten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften wie Art. 2 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2000/13/EG würden nicht für Bedarfsgegenstände gelten, so dass insoweit auch keine Umsetzung in nationales Recht erfolgt sei. Weiterhin sei für eine Sortimentgröße von mehr als 38.000 Artikeln eine Stichprobenauswahl von 50 Artikeln nicht einmal statistisch repräsentativ. Die zwei festgestellten Fehler würden nicht den Schluss zulassen, dass 4 % des gesamten Sortiments in dem Markt fehlerhaft ausgezeichnet sei. Bei den Fehlern handele es sich um zufallsbedingte Fehler, die bei einem derart großen Sortiment nicht zu vermeiden seien. Die Verstöße seien insgesamt so gering, dass sich der Auflagenbescheid als Übermaßverfügung und unverhältnismäßig darstelle.

2. Mit Schriftsatz vom 29. Juli 2008 beantragte die Beklagte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde vorgetragen, die Klage sei unbegründet. Rechtsgrundlage des Bescheides sei § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB. Gemäß §§ 11 und 33 LFGB sei es verboten, Lebensmittel und Bedarfsgegenstände unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen. Zweck des Gesetzes sei es gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 LFGB, vor Täuschung beim Verkehr u.a. mit Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen zu schützen und gemäß Nr. 3 die Unterrichtung der Wirtschaftsbeteiligten € u.a. der Verbraucherinnen und Verbraucher € sicherzustellen. Bei der Angabe des Preises handele es sich um eine Angabe i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 1 und § 33 Abs. 1 LFGB, welche generell jede Irreführung durch Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung eines Lebensmittels verbieten würden und Art. 2 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2000/13/EG in deutsches Recht umsetzen würden. Da die gemeinschaftsrechtliche Vorschrift alle Möglichkeiten der Irreführung beim Inverkehrbringen der Lebensmittel und Bedarfsgegenstände abdecken solle, sei auch Satz 1 des § 11 und Abs. 1 des § 33 LFGB so zu verstehen, dass jede Irreführung und damit auch eine Preisabweichung verboten sei. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) 178/2002 sei zu entnehmen, dass ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes gewährleistet werden solle. Das Lebensmittelrecht habe den Schutz der Verbraucherinteressen zum Ziel und müsse den Verbrauchern die Möglichkeit bieten, eine sachkundige Wahl zu treffen. Dabei müssten Praktiken des Betruges oder der Täuschung (Nr. a), die Verfälschung von Lebensmitteln (Nr. b) oder alle sonstigen Praktiken, die den Verbraucher irreführen könnten (Nr. c), verhindert werden. Das Gebot der Transparenz habe auch unter der Berücksichtigung der europarechtlichen Anforderungen einen hohen Stellenwert. § 39 LFGB ermächtige zur Beseitigung festgestellter Verstöße die Behörde, die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen zu treffen. Darüber hinaus ergebe sich die Eingriffsermächtigung aus der Gewerbeordnung als Grundlage der Preisangabenverordnung. Die Preisangabenverordnung sei aufgrund des Gesetzes zur Regelung der Preisangaben und aufgrund des § 34c Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 der Gewerbeordnung vom 1. Januar 1978 erlassen worden. Die Mängel der Preisauszeichnung würden auch einen Verstoß gegen § 1 Abs. 1 Satz 1 PAngV darstellen. Hierbei handele es sich um eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 10 PAngV. Daneben habe die Beklagte die Möglichkeit, Anordnungen auf der Grundlage des Gewerberechts zu erlassen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei beachtet worden. Die festgestellten Preisabweichungen hätten im Interesse der Allgemeinheit umgehend und effektiv behoben werden müssen. Die Beklagte sei zu Recht davon ausgegangen, dass sie ihr Ziel der Beachtung des Grundsatzes der Preiswahrheit mit Erlass des Bescheides unter Androhung eines Zwangsgeldes erreichen könne. Eine erneute Kontrolle habe ergeben, dass die Klägerin ein effektives hauseigenes Kontrollsystem eingeführt habe. Ermessenfehler seien nicht zu erkennen. Das Rechtsstaatsprinzip verbiete auch nicht die Möglichkeit einer Doppelsanktion. Liege ein Verstoß gegen mehrere Rechtsvorschriften vor, könne die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über ihre Handlungsspielräume entscheiden. Bei der Kinderuhr handele es sich um einen Bedarfsgegenstand i.S.d. § 2 Abs. 6 Nr. 5 und Nr. 6 LFGB. Die Ausführungen des Klägerbevollmächtigten zur Organisation und zur Vorgehensweise bei der Preisauszeichnung könnten nicht zur Legalisierung oder zum Verständnis von Verstößen gegen gesetzliche Vorgaben führen. Die rechtlichen und gesetzlichen Vorgaben seien insoweit eindeutig. Könne durch die dargestellte Verhaltensweise die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben nicht sichergestellt werden, stelle sich nicht die Frage der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungsaktes, sondern der Zulässigkeit der Verhaltensweise.

3. Im Termin zur mündlichen Verhandlung beantragte der Klägerbevollmächtigte:

Der Bescheid der Beklagten vom 20. Mai 2008 wird aufgehoben.

Der schriftsätzlich angekündigte hilfsweise Antrag wurde nicht aufrecht erhalten. Hinsichtlich des Ablaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Niederschrift verwiesen.

Im Übrigen wird hinsichtlich des Sachverhaltes sowie des Vortrags der Beteiligten Bezug genommen auf deren Schriftsätze nebst Anlagen, die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Behördenakten.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Auflagenbescheid ist rechtmäßig und verletzt deshalb die Klägerin nicht in ihren Rechten. Zwar kann die angeordnete Auflage nicht auf die durch die Beklagte herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB gestützt werden. Ein Austausch dieser Ermächtigungsgrundlage mit der zutreffenden Ermächtigungsgrundlage des Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG ist jedoch möglich. Sonstige Gründe, welche zu einer Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes führen könnten, liegen nicht vor.

I.

1. Ziffer 1 des Auflagenbescheides, mit welchem der Grundsatz der Preiswahrheit durchgesetzt werden soll, findet seine Ermächtigungsgrundlage nicht in § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB. Hiernach treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, welche zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Diese Ermächtigungsgrundlage steht in unmittelbarem Zusammenhang mit § 39 Abs. 1 LFGB, wonach die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes, der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und der unmittelbar geltenden Rechtsakte der europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich dieses Gesetzes über Erzeugnisse und lebende Tiere i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Aufgabe der zuständigen Behörde ist.

19a) Der Grundsatz der Preiswahrheit ergibt sich unmittelbar aus der Preisangabenverordnung, konkret aus § 1 Abs. 1 Satz 1 PAngV. Hiernach hat, wer Letztverbrauchern gewerbs- oder geschäftsmäßig oder regelmäßig in sonstiger Weise Waren oder Leistungen anbietet, die Preise anzugeben, die einschließlich der Umsatzsteuer und sonstiger Preisbestandteile zu zahlen sind (Endpreise). Bereits hieraus ergibt sich der Grundsatz der Beachtung der Preiswahrheit. Denn Sinn und Zweck der Preisangabenverordnung ist es, dem Verbraucher einen Preisvergleich zu ermöglichen. Ein sinnvoller Preisvergleich ist jedoch nur dann möglich, wenn die Ware auch mit dem Preis ausgezeichnet ist, zu dem sie tatsächlich verkauft werden soll. Eine rein formale Pflicht, die Ware nur mit irgendeinem Preis auszuzeichnen, wäre ohne Sinn (vgl. BGH, B.v. 08.06.1982, 1 StR 574/81, BGHSt 31, 91). Insofern rein deklaratorisch weist § 1 Abs. 6 PAngV darauf hin, dass die Angaben nach dieser Verordnung neben der allgemeinen Verkehrsauffassung und den Grundsätzen der Preisklarheit auch der Preiswahrheit entsprechen müssen. Die Preisangabenverordnung ist jedoch keine Verordnung, die aufgrund des LFGB erlassen worden ist. Vielmehr findet diese ihre Grundlage in § 1 Abs. 1 des Preisangabengesetzes.

b) Der Auflagenbescheid dient auch nicht der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des LFGB. Zwar ist es gemäß § 11 LFGB verboten, Lebensmittel unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen oder für Lebensmittel allgemein oder im Einzelfall mit irreführenden Darstellungen oder sonstigen Aussagen zu werben. Für Bedarfsgegenstände enthält § 33 Abs. 1 LFGB eine vergleichbare Regelung, wonach es verboten ist, Materialien oder Gegenstände i.S.d. § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LFGB unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen oder beim Verkehr mit solchen Bedarfsgegenständen hierfür allgemein oder im Einzelfall mit irreführenden Darstellungen oder sonstigen Aussagen zu werben. Diese Regelung ist auf den vorliegenden Fall jedoch nicht anwendbar, da es sich bei der beanstandeten Kinderuhr nicht um einen Gegenstand i.S.d. § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LFGB handelt, nämlich einen Gegenstand, der dazu bestimmt ist, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen, der bereits mit Lebensmitteln in Berührung gekommen ist und dazu bestimmt ist oder der vernünftigerweise vorhersehen lässt, dass er bei normaler oder vorhersehbarer Verwendung mit Lebensmitteln in Berührung kommt oder seine Bestandteile an Lebensmittel abgibt (§ 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 LFGB, Art. 1 Abs. 2 der Verordnung 1935/2004/EG).

Auch die Vorschrift des § 11 Abs. 1 in Bezug auf Lebensmittel umfasst nach Ansicht der Kammer nicht die Täuschung infolge falscher Preisangaben. Aus der Aufzählung von Regelbeispielen in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 ergibt sich vielmehr, dass Sinn und Zweck der Täuschungsvorschriften des LFGB die Lebensmittelsicherheit sowie der Schutz des Verbrauchers vor Enttäuschung seiner Erwartung ist im Hinblick auf Merkmale oder Eigenschaften, welche unmittelbar dem Lebensmittel anhaften, mit diesem in Verbindung stehen oder auf Merkmalen oder Eigenschaften des angebotenen Lebensmittels fußen. Dass von dieser Vorschrift auch die Angabe des Preises, bei welcher es sich um eine Angabe handelt, welche ihre Grundlage nicht spezifisch im Lebensmittelrecht findet, sondern welche produkt- und bereichsübergreifend im gewerblichen Handel zu gewährleisten ist, umfasst sein soll, ist nicht ersichtlich.

c) Ebenso dient die Anordnung nicht der Einhaltung der Vorschriften der unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich dieses Gesetzes über Erzeugnisse und lebende Tiere i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 LFGB. Zwar hat gemäß Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 das Lebensmittelrecht den Schutz des Verbraucherinteresses zum Ziel. Es soll den Verbrauchern die Möglichkeit bieten, in Bezug auf die Lebensmittel, die sie verzehren, eine sachkundige Wahl zu treffen. Dabei sollen u.a. Praktiken des Betruges oder der Täuschung sowie alle sonstigen Praktiken, die den Verbraucher irreführen können, verhindert werden (Art. 8 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 a), c) VO (EG) Nr. 178/2002). Nach Art. 3 Nr. 1 dieser Verordnung bezeichnet Lebensmittelrecht die Rechts- und Verwaltungsvorschriften für Lebensmittel im Allgemeinen und die Lebensmittelsicherheit im Besonderen. Nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung verfolgt das Lebensmittelrecht unter anderem eines oder mehrere der allgemeinen Ziele eines hohen Maßes an Schutz für das Leben und die Gesundheit der Menschen, des Schutzes der Verbraucherinteressen, einschließlich lauterer Handelsgepflogenheiten im Lebensmittelhandel. Hierdurch ist zwar generell ein weiter Bereich dem Lebensmittelrecht zugewiesen. Dass aber z.B. auch allgemeine Vorschriften über die Preisauszeichnung, die grundsätzlich auch €Lebensmittel im Allgemeinen€ i.S.v. Art. 3 Nr. 1 VO (EG) 178/2002 betreffen, zum Lebensmittelrecht gehören, kann ausgeschlossen werden. Zwar erfordert auch eine sachkundige Wahl i.S.v. Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 178/2002 Informationen über Preise der Lebensmittel. Die Preisinformation gehört jedoch nicht zu den grundsätzlichen Zielen des Lebensmittelrechts und ist hiervon nicht erfasst (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht € Loseblatt-Kommentar, Bd. II, C 101, Art. 3 RdNr. 7; Art. 9, RdNr. 3). Zwar korreliert der Preis eines Lebensmittels vielfach mit seiner Qualität. Allgemeine Informationen über die Qualität eines Lebensmittels können deshalb auch die Angabe des Preises erfordern, um eine sachkundige Wahl zu treffen. Die hier vorliegenden Preisschwankungen, welche sich im gewöhnlichen Bereich der Schwankungen zwischen Angebotspreisen und üblichen Preisen sowie Schwankungen im Preis zwischen verschiedenen Handelsunternehmen bewegen, können aber nicht als derartige Informationen über die Qualität eines Lebensmittels angesehen werden.

Ein weiterer unmittelbar geltender Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft i.d.S. könnte die Richtlinie 2000/13/EG (sogenannte Etikettierungsrichtlinie) nach Ablauf ihrer Umsetzungsfrist sein. Art. 2 Abs. 1 a) dieser Richtlinie bestimmt, dass die Etikettierung und die Art und Weise in der sie erfolgt, nicht geeignet sein darf, den Käufer irrezuführen. Doch auch insoweit ergibt sich aus der Aufzählung der Regelbeispiele im Art. 2 Abs. 1 a) i) bis iii) sowie dem grundsätzlichen Inhalt des Lebensmittelrechts, welchem auch die Etikettierungsrichtlinie zuzurechnen ist, (vgl. Art. 1 Abs. 3 a) der Richtlinie 2000/13/EG sowie die Erwägungsgründe 2, 4, 5, 6, 8, 14, 15) dass die allgemeine Angabe über den Preis vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie nicht umfasst sein soll.

2. Eine Ermächtigungsgrundlage aus dem Gewerberecht € wie von der Beklagten vorgetragen € ist nicht ersichtlich.

253. Vielmehr ergibt sich die zutreffende Ermächtigungsgrundlage aus dem LStVG. Hier bestimmt Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG, dass € soweit eine gesetzliche Ermächtigung i.S.d. Art. 7 Abs. 1 LStVG nicht in Vorschriften dieses Gesetzes oder in anderen Rechtsvorschriften enthalten ist € die Sicherheitsbehörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben für den Einzelfall Anordnungen treffen können, um rechtswidrige Taten, die den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit verwirklichen, zu verhüten oder zu unterbinden. Gemäß Art. 6 LStVG zählen zu den Sicherheitsbehörden, deren Aufgabe es ist, die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch Abwehr von Gefahren oder durch Unterbindung und Beseitigung von Störungen aufrecht zu erhalten, auch die Gemeinden und folglich auch die Beklagte. Grundsätzlich besteht eine Mehrzuständigkeit, so dass jede der in Art. 6 LStVG genannten Sicherheitsbehörden nach ihrem Ermessen tätig werden kann. Verstöße gegen den Grundsatz der Preiswahrheit durch die Angabe von Preisen an Warenauszeichnungen, welche nicht mit den Preisen übereinstimmen, welche in der Computerkasse hinterlegt und folglich an der Kasse zu zahlen sind, stellen Ordnungswidrigkeiten i.d.S. dar. Werden jedoch entgegen § 1 Abs. 1 Satz 1 PAngV Preise nicht, nicht richtig oder nicht vollständig angegeben, ist gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 1 PAngV der Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt. Der Grundsatz der Preiswahrheit, welcher sich € wie bereits dargestellt € bereits unmittelbar aus § 1 Abs. 1 Satz 1 PAngV ergibt und lediglich deklaratorisch in § 1 Abs. 6 PAngV wiederholt wird, erfordert, dass der ausgezeichnete Preis den Tatsachen entspricht, dass also der Preis anzugeben ist, der tatsächlich verlangt wird und zu bezahlen ist (Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 2. Aufl., 2009, § 1, RdNr. 56). Gegen diesen Grundsatz wurde durch die Klägerin verstoßen. Denn bei einer lebensmittelrechtlichen Kontrolle wurden divergierende Preisangaben festgestellt. Unerheblich ist hierbei, dass die festgestellten Preisabweichungen sich zu Gunsten des Verbrauchers ausgewirkt haben. Ziel der Verordnung über Preisangaben ist es, durch eine sachlich zutreffende und vollständige Verbraucherinformation Preiswahrheit und Preisklarheit zu gewährleisten und durch optimale Preisvergleichsmöglichkeiten die Stellung der Verbraucher gegenüber Handel und Gewerbe zu stärken und den Wettbewerb zu fördern (BGH, U.v. 03.07.2003, GRUR 2003, 971; Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, a.a.O., PAngV Einführung, RdNr. 1; Köhler/Piper, Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 3. Aufl., 2002, PAngV Einf., RdNr. 8; Vogler, Das neue Preisangabenrecht, S. 37). Die Vorschrift dient dem Schutz des Verbrauchers und des Wettbewerbs (Hefermehl/Köhler/Bornkamm, Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb UWG, 27. Aufl., 2009, PAngV Vorb., RdNr. 2; Köhler/Piper, a.a.O.). Gute Preisvergleichsmöglichkeiten sind eine entscheidende Voraussetzung für das Funktionieren der marktwirtschaftlichen Ordnung. Der Preis ist neben der Qualität das wichtigste Entscheidungskriterium für Verbraucher, wenn es gilt, zwischen verschiedenen Angeboten eine Auswahl zu treffen. Der Verbraucher soll eine schnelle und zuverlässige Information über den Preis erhalten, durch die es ihm ermöglicht werden soll, sich zutreffend und erschöpfend durch Preisvergleiche über den Preisstand zu unterrichten (Köhler/Piper, a.a.O., Vogler, a.a.O.). Es soll verhindert werden, dass der Verbraucher seine Preisvorstellungen anhand untereinander nicht vergleichbarer Preise bilden muss (Hefermehl/Köhler/Bornkamm, a.a.O., RdNr. 2; Köhler/Piper, a.a.O.). Aus diesen Gründen ist ein Verstoß gegen die Preiswahrheit auch bei Artikeln anzunehmen, bei welchen der ausgezeichnete Preis höher ist als der letztlich zu zahlende (BGH, U.v. 04.10.2007, WRP 2008, 659; Hefermehl/Köhler/Bornkamm, a.a.O., § 1 PAngV, RdNr. 11; Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, § 1 PAngV, RdNr. 56). Denn ansonsten könnte es dem Verbraucher verwehrt sein, festzustellen, wo die von ihm nachgefragte Ware zum günstigsten Preis erhältlich ist. Aufgrund unzureichender Information kann es ihm dann unmöglich werden, die Ware zum günstigst möglichen Preis zu erwerben. Da die Klägerin sich die Verwarnung ohne Verwarngeld nicht zum Anlass genommen hat, auf die Einhaltung der Preiswahrheit stärker hinzuwirken, war zur Verhütung künftiger und zur Unterbindung aktueller Verstöße gegen Grundsatz der Preiswahrheit der Erlass einer Anordnung für den Einzelfall zulässig.

26b) Auch die Auswechslung der Ermächtigungsgrundlage im Klageverfahren war zulässig. Aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgt, dass ein Verwaltungsakt nur dann aufgehoben werden darf, wenn er rechtswidrig ist. Die Verwaltungsgerichte haben also von Amts wegen umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Deshalb hat das Gericht nach herrschender Meinung grundsätzlich alle tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte auch dann zu berücksichtigen, wenn der Verwaltungsakt nicht auf sie gestützt worden war (Schmidt in Eyermann, VwGO, 11. Aufl., § 113, RdNr. 22). Insofern ist auch zu prüfen, ob ein rechtsfehlerhafter Bescheid gestützt auf eine andere Rechtsgrundlage mit einer fehlerfreien Begründung aufrecht erhalten werden kann (BVerwG, U.v. 19.08.1988, BVerwGE, 80,96; U.v. 27.04.1990, NVwZ 1991, 360). Eine Auswechslung der Rechtsgrundlage, welche einen Unterfall des Nachschiebens von Gründen darstellt (Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 113, RdNr. 70), wird dann als zulässig angesehen, wenn die nachträglich angegebenen Gründe schon bei Erlass des Verwaltungsaktes vorlagen, der Verwaltungsakt durch das Nachschieben nicht in seinem Wesen verändert wird und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (BVerwG, U.v. 28.11.1980, BVerwGE 61, 200 m.w.N.). Eine Beeinträchtigung des Betroffenen in seiner Rechtsverteidigung liegt nicht vor, da der Klägerbevollmächtigte in der mündlichen Verhandlung auf die mögliche Auswechslung der Rechtsgrundlage hingewiesen worden ist und die Möglichkeit hatte, Stellung zu nehmen (Schenke, VerwArch 90, (1999), 232, 284 f.). Auch eine Änderung des Wesens des angefochtenen Verwaltungsaktes liegt durch die Auswechslung der Ermächtigungsgrundlage nicht vor. Zwar wird generell der Zulässigkeit des Wechsels der Rechtsgrundlage bei Ermessensentscheidungen eher zurückhaltend begegnet. So wird angenommen, dass das Nachschieben von Gründen sowie der Austausch der Ermächtigungsgrundlage bei einem Ermessensverwaltungsakt i.d.R. zu einer Wesensveränderung führt, da sich die Ermessensausübung immer vom Zweck der Rechtsgrundlage leiten lassen müsse (Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 RdNr. 86). Ausnahmsweise kommt jedoch ein Austausch der Rechtsgrundlage in Betracht, wenn für den gleichen Sachverhalt die Zwecke zweier verschiedener Rechtsgrundlagen so eng beieinander liegen, dass sachlich nur die €falsche Hausnummer€ korrigiert wird oder die Ermessenserwägungen, welche der falschen Rechtsgrundlage zugrunde gelegt worden sind, auch für die richtige Ermessensgrundlage maßgeblich sind (BayVGH, U.v. 16.01.1975, 40 VIII 74; Sodan/Ziekow, a.a.O.). So ist es auch hier. Bezüglich des vorliegenden Sachverhaltes hatten sowohl der durch die Beklagte herangezogene § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB als auch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG denselben Zweck, nämlich für die Zukunft weitere Beeinträchtigungen des Verbrauchers aufgrund von Verstößen gegen die Preisangabenverordnung € konkret den Grundsatz der Preiswahrheit € zu verhüten und diesen vorzubeugen. Auch bei einer Maßnahme gestützt auf das LStVG wären die gleichen Erwägungen für das Ermessen, welches in dem streitgegenständlichen Bescheid durch die Beklagte erkennbar ausgeübt worden ist, maßgeblich gewesen, insbesondere die Durchsetzung des Verbraucherschutzes in Abwägung mit der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Insofern hat auch die Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass, so von einer Nichtanwendbarkeit des § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB ausgegangen worden wäre, der gleiche Bescheid mit den gleichen Erwägungen auf das LStVG gestützt erlassen worden wäre. Unerheblich ist hierbei, ob es sich bei der Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB um einen gebundenen € wofür der Wortlaut spricht € oder einen Ermessensverwaltungsakt handelt. Maßgeblich ist nach Ansicht der Kammer insoweit allein, dass die erlassende Behörde im Hinblick auf § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB tatsächlich Ermessen ausgeübt hat, welches in den Erwägungen dem entspricht, welches auch im Rahmen der richtigen Rechtsgrundlage auszuüben gewesen wäre.

272. Der streitgegenständliche Bescheid ist entgegen der Ansicht des Klägerbevollmächtigten auch nicht unbestimmt. Das Bestimmtheitsgebot aus Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG erfordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, nämlich der Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass diese ihr Verhalten danach ausrichten können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 37, RdNr. 5). Die Klägerin wird durch den Auflagenbescheid dazu verpflichtet, den Grundsatz der Preiswahrheit zu beachten. Konkretisiert wird diese Auflage dadurch, dass im Bescheidstenor ausgeführt ist, die Beachtung des Grundsatzes der Preiswahrheit erfordere, dass der Preis anzugeben ist, der auch tatsächlich zu bezahlen ist. Bereits hierdurch ist der Regelungsinhalt für die Klägerin eindeutig zu erkennen. Die Klägerin soll eben durch den Bescheid dazu verpflichtet werden, an ihren Waren den Preis anzugeben, der auch tatsächlich dem in der Computerkasse hinterlegten Preis entspricht. Dies ergibt sich auch unzweideutig bei Berücksichtigung der Gründe des Bescheides. Denn unter Ziffer I wird ausdrücklich Bezug genommen auf die stichprobenartige Überprüfung von 50 Artikeln, wobei Abweichungen des am Artikel angegebenen Preises von dem in der Computerkasse gespeicherten Preises festgestellt worden waren.

283. An der Rechtmäßigkeit des Bescheides ändert auch nichts, dass der Bescheidstenor, nach welchem der Grundsatz der Preiswahrheit zu beachten ist, eine bereits kraft Gesetzes € nämlich der Preisangabenverordnung € bestehende Verpflichtung wiederholt. Ein solcher gesetzeswiederholender Verwaltungsakt ist nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs zulässig, wenn er eine unmittelbar geltende gesetzliche Regelung auf den Einzelfall konkretisiert und sie mit Zwangsmitteln vollziehbar machen soll (BVerwG, U.v. 23.02.1979, Buchholz 442.16, § 18 StVZO Nr. 1; U.v. 16.12.1977, Buchholz 442.03, § 52 GüKG Nr. 1; BayVGH, B.v. 18.12.1998, DVBl 1999, 624; U.v. 27.10.1981, DVBl 1982, 309). Die durch die Preisangabenverordnung bestehende Regelung wurde hier für die Klägerin konkretisiert, speziell für einen bestimmten, von ihr betriebenen Verbrauchermarkt. Derartige im Sicherheitsrecht als €unselbständige Verfügungen€ bezeichnete gesetzeswiederholende und gesetzeskonkretisierende Ge- oder Verbotsverfügungen dienen der verbindlichen Klärung und Durchsetzung der Ge- oder Verbotsnorm. Sie sollen das zukünftige Verhalten des Adressaten bestimmen und sind deshalb von jeher als Verwaltungsakte anerkannt. Hiervon geht auch Art. 18 Abs. 1 VwZVG aus, wenn er unter den Verwaltungsakten, die die Grundlage der Verwaltungsvollstreckung bilden, solche aufführt, die €zu einer unmittelbar kraft einer Rechtsnorm bestehenden € Pflicht anhalten€ (BayVGH, a.a.O.). Die Zulässigkeit gesetzeswiederholender Verwaltungsakte stellt auch keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip dar. Entgegen der Ansicht des Klägerbevollmächtigten liegt in einem Fall, in welchem ein gesetzeswiederholender Verwaltungsakt erlassen wird, parallel hierzu jedoch auch die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens möglich gewesen wäre, keine Doppelsanktion vor. Denn das Ordnungswidrigkeitenrecht und das Recht des Verwaltungszwangs verfolgen unterschiedliche Zwecke. Eine Sanktion i.d.S. stellt lediglich ein aus einem Ordnungswidrigkeitenverfahren resultierendes Bußgeld dar. Denn im Rahmen des Ordnungswidrigkeitenverfahrens soll ein vergangenes Fehlverhalten sanktioniert werden. Dem hingegen verfolgt der durch Verwaltungszwang durchsetzbare gesetzeswiederholende Verwaltungsakt nicht die Sanktionierung vergangenen Fehlverhaltens. Er nimmt ein vergangenes Fehlverhalten lediglich zum Anlass, den Pflichtigen für die Zukunft zu einer Einhaltung des Gesetzes anzuhalten und sieht Maßnahmen vor, dies durchzusetzen.

4. Der angefochtene Verwaltungsakt war auch verhältnismäßig. Zum einen ist die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass eine verwaltungsrechtliche Anordnung erforderlich ist, um die Klägerin zu einem ordnungsgemäßen Verhalten anzuhalten. Bei zwei unabhängig voneinander durchgeführten stichprobenartigen Kontrollen im Jahr 2008 innerhalb eines Monats wurden Verstöße gegen die Preiswahrheit festgestellt, bei der ersten Überprüfung eine Preisabweichung bei zwei von zehn Artikeln, bei der zweiten Überprüfung eine Abweichung von zwei von fünfzig Artikeln. Dies zeigt, dass die ummittelbar bei der ersten Kontrolle ausgesprochene Verwarnung ohne Verwarngeld keine ausreichenden Ergebnisse gezeitigt hat. Denn immer noch waren 4% der stichprobenartig kontrollierten Artikel falsch ausgezeichnet. Der Argumentation des Klägerbevollmächtigten, dass bei einer Sortimentsgröße von 39.000 Artikeln im sogenannten €Food€-Bereich, welcher 52% des Gesamtsortiments ausmache, lediglich nachgewiesen sei, dass zwei Artikel falsch ausgezeichnet worden waren, kann nicht gefolgt werden. Vielmehr ist aufgrund der bei der Stichprobe festgestellten Unregelmäßigkeiten davon auszugehen, dass weitere Artikel im Markt falsch ausgezeichnet worden sind. Unabhängig davon, ob die entnommene Stichprobe statistisch repräsentativ ist oder nicht und ob aus dieser tatsächlich geschlossen werden kann, dass 4% der angebotenen Ware falsch ausgepreist war, zeigt dies dennoch, dass Waren in dem von der Klägerin betriebenen Verbrauchermarkt in nicht unerheblicher Anzahl falsch ausgepreist waren. Zum anderen war die Beklagte auch nicht gehalten, ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin einzuleiten anstelle des Erlasses eines Auflagenbescheides. Stehen der Behörde mehrere Möglichkeiten des Einschreitens zur Verfügung, steht es grundsätzlich in ihrem Ermessen, auf welche Art und Weise sie vorgeht. Da das Ordnungswidrigkeitenrecht grundsätzlich nur auf die Sanktionierung vergangenen Fehlverhaltens gerichtet ist, nicht aber auf die Verhütung künftiger Verstöße, gleichzeitig die Klägerin jedoch gezeigt hat, dass sie sich die ordnungswidrigkeitenrechtliche Verwarnung nicht zum Anlass genommen hat, weiteren Verstößen gegen den Grundsatz der Preiswahrheit effektiv vorzubeugen, war es nicht ermessensfehlerhaft, eine verwaltungsrechtliche Anordnung zu erlassen. Die Klägerin hat zu erkennen gegeben, dass ein Hinweis auf vergangenes Fehlverhalten sie nicht davon abhält, auch in Zukunft dieses Fehlverhalten beizubehalten. Aufgrund dessen war die Beklagte auch zu Recht der Ansicht, der Erlass des streitgegenständlichen Bescheides sei erforderlich gewesen. Weiterhin stellt der Erlass des Bescheides entgegen der Ansicht des Klägerbevollmächtigten keine Übermaßverfügung dar. Der Grundsatz der Preiswahrheit stellt vielmehr € wie bereits gezeigt € einen wichtigen Grundsatz für das Funktionieren des Wirtschaftssystems der Bundesrepublik dar. Der Verbraucher soll durch ordnungsgemäße Preisangaben befähigt werden, zu erkennen, wo der durch ihn nachgefragte Artikel zu dem seiner Ansicht nach besten Preis erhältlich ist. Durch den Verstoß gegen den Grundsatz der richtigen Preisauszeichnung wird der Verbraucher hierin beeinträchtigt, selbst wenn sich der tatsächliche Preis, welcher in der Computerkasse hinterlegt ist, sich zu seinen Gunsten erweisen sollte. Denn möglicherweise wird durch die höhere Preisauszeichnung am Regal oder an der Ware verhindert, dass der Verbraucher die von ihm nachgefragte Ware zum günstigsten Preis erwerben kann. Zudem leidet hierunter die schnelle und zuverlässige Vergleichbarkeit von Preisen für Waren in verschiedenen Verkaufseinrichtungen. Es besteht die Gefahr, dass Verbraucher Waren, welche in verschiedenen Verkaufseinrichtungen mit gleichem Preis ausgezeichnet sind, nur deswegen in einem der Geschäfte erwerben, weil sie wissen, dass dort häufig oder mehrfach der an der Ware ausgezeichnete Preis höher ist als der, welcher tatsächlich an der Kasse verlangt wird. Auch die Höhe des Zwangsgeldes ist nicht zu beanstanden, insbesondere nicht im Hinblick auf die Größe des klägerischen Verbrauchermarktes sowie das wirtschaftliche Interesse der Klägerin. Es ist der Klägerin auch nicht unmöglich, die Anordnung zu befolgen. Die auf S. 2 und 3 des Schriftsatzes vom 16. September 2008 hierfür vorgetragenen Gründe zeigen vielmehr, dass die konkret beanstandeten Falschauszeichnungen der insoweit mangelhaften Organisation der Klägerin zuzurechnen sind. Dass und wie diese auf der Fehlerhaftigkeit menschlichen Verhaltens beruhen sollten, ist nicht ersichtlich. Selbst wenn dem so wäre, liegt es grundsätzlich an der Klägerin, ein ausreichendes Ordnungs- und Kontrollsystem einzuführen, um derartige Mängel zu verhüten. Insofern obliegt es der Klägerin, sicherzustellen, dass Preisänderungen nur dann vorgenommen werden, wenn diese noch außerhalb der Öffnungszeiten an den Waren und Warenregalen geändert werden können. Eine Änderung von Preisen in der Computerkasse im laufenden Kundenverkehr ohne sicherzustellen, dass gleichzeitig mit der Änderung des Preises in der Kasse auch sämtliche mit verändertem Preis angebotene Ware mit dem neuen Preis ausgezeichnet ist, ist aufgrund des Grundsatzes der Preiswahrheit unzulässig.

Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 2, § 63 Abs. 2 GKG).

VG Würzburg:
Urteil v. 24.06.2009
Az: W 6 K 08.1610