Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg:
Urteil vom 21. Juli 2003
Aktenzeichen: 1 S 377/02

(VGH Baden-Württemberg: Urteil v. 21.07.2003, Az.: 1 S 377/02)

1. Die Regelung in § 21 Abs. 3 PolG (PolG BW) i.V.m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG (PolG BW) über die sog. Videoüberwachung ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

2. Der Landesgesetzgeber konnte sich bei der Einführung dieser Regelung auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Polizeirecht als Gefahrenabwehrrecht stützen.

3. Schon die Beobachtung bestimmter Örtlichkeiten mittels Bildübertragung greift in den Schutzbereich des durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein; erst recht gilt dies für die Bildaufzeichnung von Personen.

4. Die Vorschrift des § 21 Abs. 3 PolG (PolG BW) i.V.m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG (PolG BW) wird den Geboten der Normenklarheit und Bestimmtheit noch gerecht. Dies gilt auch im Hinblick auf die Beschreibung der zu überwachenden Örtlichkeiten. Zwar erscheint die tatbestandliche Anknüpfung an die Bestimmung über die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG (PolG BW) verunglückt, weshalb es einer weitergehenden Eingrenzung und Konkretisierung der örtlichen Voraussetzungen des Eingriffs auch im Lichte des betroffenen Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung bedarf. Diesem Erfordernis kann indes im Wege der Auslegung Rechnung getragen werden.

5. Da die Regelung nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit voraussetzt, sondern in erster Linie darauf abzielt, im Vorfeld konkreter Gefahren Straftaten durch Abschreckung zu verhindern, handelt es sich um eine Maßnahme der Gefahrenvorsorge. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen derartige Maßnahmen bestehen nicht. Sie bedürfen aber besonderer Rechtfertigung und sind deshalb in spezifischer Weise am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen.

6. Die Regelung des § 21 Abs. 3 PolG (PolG BW) i.V.m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG (PolG BW) greift bei der gebotenen restriktiven Auslegung, nach der sie auf sog. €Kriminalitätsbrennpunkte€ beschränkt ist, nicht unzumutbar in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen ein.

7. Die Annahme eines Kriminalitätsbrennpunktes setzt zunächst voraus, dass sich die Kriminalitätsbelastung des Ortes deutlich von der an anderen Orten abhebt. Da die Überwachung nach ihrer Zweckrichtung den besonderen örtlichen Gefahrenschwerpunkten gilt und damit einen örtlichen Bezug hat, müssen die Vergleichsorte innerhalb derselben Stadt liegen. Ferner muss aufgrund konkreter Anhaltspunkte die Annahme gerechtfertigt sein, dass dort in Zukunft weitere Straftaten begangen werden und dass die Videoüberwachung zu deren Bekämpfung erforderlich ist. Bezugspunkt der Kriminalitätsbelastung ist nach der gesetzgeberischen Intention in erster Linie der Bereich der Straßenkriminalität.

8. Ob die Voraussetzungen für die Qualifizierung einer Örtlichkeit als Kriminalitätsbrennpunkt vorliegen, hat die zuständige Behörde auf der Grundlage einer ortsbezogenen Lagebeurteilung zu ermitteln. Der Exekutive steht hierbei kein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.

9. Um den Gerichten eine tatsächlich wirksame Kontrolle der Lagebeurteilung zu ermöglichen, obliegt es der zuständigen Behörde, diese in nachvollziehbarer Weise zu dokumentieren.

10. Die Videoüberwachung erfolgt offen im Sinne des § 21 Abs. 3 PolG (PolG BW), wenn die Tatsache der Überwachung der Örtlichkeit für den Bürger (etwa aufgrund der Wahrnehmbarkeit der Aufnahmekameras oder aufgrund von Hinweisschildern, Presseveröffentlichungen u.Ä.) erkennbar ist. Die Erkennbarkeit muss jedenfalls auch unmittelbar am Ort der Durchführung der Maßnahme gegeben sein.

11. Die in der Mannheimer Innenstadt durchgeführte Videoüberwachung ist rechtmäßig.

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10.10.2001 - 11 K 191/01 -wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Überwachung bestimmter öffentlicher Verkehrsräume in der Innenstadt Mannheims mit dort installierten Videokameras.

Durch Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes und des Meldegesetzes vom 19.12.2000 (GBl. S. 752) wurde § 21 des Polizeigesetzes geändert und die Möglichkeit der offenen Videoüberwachung bestimmter öffentlich zugänglicher Orte vorgesehen. In der "Führungs- und Einsatzanordnung Videoüberwachung im öffentlichen Raum" vom 22.2.2001 (Az. 3-1220.3/129) hat das Innenministerium Baden-Württemberg hierzu nähere Bestimmungen erlassen.

Bereits mit Beschluss vom 26.9.2000 hatte der Gemeinderat der Stadt Mannheim der Teilnahme an dem landesweiten Modellversuch des Innenministeriums zur Videoüberwachung im öffentlichen Raum zugestimmt. Auf Grund der Anordnung des Polizeipräsidiums Mannheim vom 25.7.2001 werden seit dem 26.7.2001 die öffentlichen Verkehrsräume vom Paradeplatz über den Marktplatz bis zum "Neckartor" mit insgesamt acht dort installierten Videokameras überwacht. Die Videobilder werden in das Führungs- und Lagezentrum des Polizeipräsidiums übertragen, dort von einem Polizeibeamten (sog. Videobeobachter) auf Monitoren beobachtet und rund um die Uhr automatisch auf einem digitalen Videoserver gespeichert. Nach 48 Stunden erfolgt die automatische Löschung der Bilddaten durch Überschreiben, soweit nicht beweiserhebliche Videosequenzen von dem Videobeobachter durch Markierung vor dem automatischen Löschen bewahrt werden. Zur Begründung der Überwachung wurde in der Anordnung vom 25.7.2001 ausgeführt, dass es sich bei den genannten Örtlichkeiten um Orte im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG handele, die als "Kriminalitätsbrennpunkte erkannt und mittels statistischer Auswertung belegt" seien.

Die Anordnung vom 25.7.2001 wurde mit den Folgeanordnungen I (Zeitraum vom 26.1.2002 bis 26.7.2002), II (Zeitraum vom 26.7.2002 bis 26.1.2003) und III (Zeitraum vom 26.1.2003 bis 26.7.2003) jeweils um weitere 6 Monate verlängert.

Der Kläger hat am 29.1.2001 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und der Sache nach beantragt, dem beklagten Land zu untersagen, in Mannheim die öffentlichen Plätze und Straßen zwischen dem Paradeplatz und dem "Neckartor" mittels Bildübertragung zu beobachten und Bildaufzeichnungen von Personen anzufertigen. Zur Begründung hat er geltend gemacht, die Videoüberwachung greife rechtswidrig in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. § 21 Abs. 3 PolG sei nicht hinreichend bestimmt. Aus der Ermächtigungsgrundlage seien die Voraussetzungen und der Umfang der Grundrechtseinschränkung nicht zweifelsfrei erkennbar. Die Videoüberwachung sei nicht durch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Auf Grund des aus den Akten erkennbaren Zahlenmaterials könne nicht von einer überproportionalen Kriminalitätsbelastung der überwachten Orte ausgegangen werden. Es handle sich nicht um gefährliche Orte im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG. Zudem sei das Zahlenmaterial widersprüchlich. Die Maßnahme sei evident unverhältnismäßig. Von ihr seien fast ausnahmslos unbeteiligte Passanten betroffen. Bei einer Fußgängerfrequenz an einem durchschnittlichen Samstag in der Zeit von 11.00 bis 13.00 Uhr von über 9 000 und an einem durchschnittlichen Dienstag im selben Zeitraum von 3 500 Personen liege die Gefahr von Straftaten mit 0,25 im Promillebereich. Hinzu komme, dass die eigentlichen Angsträume außerhalb des überwachten Bereichs lägen. Die Videoüberwachung diene nicht der Gefahrenabwehr, sondern der Vertreibung unerwünschter Randgruppen wie Btm-Abhängigen, Obdachlosen und Alkoholabhängigen aus der Einkaufsstraße. Dies sei aber eine Frage der öffentlichen Ordnung, zu deren Schutz eine Videoüberwachung nicht zulässig sei. Auch sei die Videoüberwachung ungeeignet, einen dauerhaften Rückgang der Kriminalität zu gewährleisten. Er, der Kläger, sei auch insoweit in seinem Grundrecht auf Informationsfreiheit verletzt, als ihm durch die Videoüberwachung der Zugang zu Informationsständen, welche nicht verbotene Organisationen an den überwachten Orten aufbauen würden, erschwert bzw. verhindert werde. Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten.

Mit Urteil vom 10.10.2001 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. § 21 Abs. 3 PolG sei verfassungsgemäß. Die Regelung entspreche dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit. Der Verweis auf die gesetzliche Definition in § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG begegne keinen Bedenken. Die gesetzliche Umschreibung sei hinreichend klar und bedeute, dass eine Überwachung nur an Orten zulässig sei, die auf Grund polizeilicher Erfahrung als sog. Kriminalitätsschwerpunkte angesehen werden können. Auch sonstige gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 21 Abs. 3 PolG erhobene Bedenken bestünden nicht. Soweit bloße Übersichtsaufnahmen in Frage stünden, fehle es bereits an einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gem. Art. 2 Abs. 1 in Verb. mit Art. 1 Abs. 1 GG. Anders sei es, wenn Personen in individualisierbarer Weise erfasst und durch entsprechende Markierung auf dem Datenträger gespeichert würden. Das Grundrecht sei jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, der Einzelne müsse Einschränkungen insbesondere dann hinnehmen, wenn er durch sein Verhalten in der Öffentlichkeit Gefahren und Störungen für die öffentliche Sicherheit auslöse. Nur in diesen Fällen würden nach der Regelung die Personen, die sich an überwachten Orten bewegten, erfasst und gegebenenfalls gespeichert. Insoweit werde ihre Rechtsposition nicht stärker beeinträchtigt als dies bei einer Beobachtung durch Polizeibeamte vor Ort der Fall wäre. Nach der Gesetzesbegründung solle die Videoüberwachung vor allem präventive Wirkung entfalten, indem potentielle Straftäter durch die offenen und daher erkennbaren Überwachungsmaßnahmen von der Begehung von Straftaten in den überwachten Bereichen abgeschreckt würden. U.a. die positiven Erfahrungen in anderen Ländern, insbesondere in Großbritannien, belegten, dass die Videoüberwachung nicht gänzlich ungeeignet sei, einen dauerhaften Rückgang der Kriminalität zu erreichen. Für Verdrängungseffekte bestünden keine signifikanten Erfahrungen, sie seien mit hinreichender Sicherheit auch nicht zu erwarten. Der verstärkte Einsatz von Polizeikräften stelle auf Grund des ungleich höheren und wohl kaum leistbaren personellen Aufwands aus der Sicht des Bürgers kein milderes Mittel dar. Die Überwachung diene ausschließlich der Abwehr von Gefahren und Störungen für die öffentliche Sicherheit. Es sei kaum vorstellbar, dass sich die Mehrheit der Bevölkerung durch das Vorhandensein der genannten Überwachungsanlagen in ihrem Lebensgefühl und in ihrer Bewegungsfreiheit nachhaltig eingeschränkt fühle. Soweit der Kläger geltend mache, als politisch interessierte Person Anspruch darauf zu haben, auch unbeobachtet an der politischen Willens- und Meinungsbildung teilzunehmen, verkenne er den Schutzbereich des Grundrechts. Es sei gerade Sinn und Zweck öffentlicher Kundgabe von Meinungen, dass sie von anderen Personen wahrgenommen und in der Öffentlichkeit ausgetragen würden. Dieser Prozess öffentlicher Meinungs- und Informationsbildung werde durch die angegriffene gesetzliche Regelung in keiner Weise tangiert. Bei öffentlichen Veranstaltungen und Versammlungen in diesem Bereich werde die Videoüberwachung entsprechend der dem Gericht vorliegenden Dienstanweisung des Polizeipräsidiums Mannheim vom 23.7.2001 grundsätzlich abgeschaltet. Bei den überwachten Orten handle es sich um gefährliche Orte im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG. Wie die Vertreter des Polizeipräsidiums Mannheim in der mündlichen Verhandlung dargelegt hätten, spiele der beobachtete Bereich vom Paradeplatz über den Marktplatz bis zum "Neckartor" (Breite Straße) schon lange eine besondere Rolle als Kriminalitätsschwerpunkt. Auch wenn in der Vergangenheit keine diesbezüglichen detaillierten Erhebungen durchgeführt worden seien, habe das Gericht keinen Zweifel daran, dass der betroffene Bereich wegen des hohen Publikumsaufkommens und der zentralen Lage eine besondere Anziehungskraft für potentielle Straftäter besitze und sich hier deshalb erfahrungsgemäß zahlreiche Personen aufhielten, die Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben würden. Dem stehe nicht entgegen, dass es in anderen Teilen der Stadt (insbesondere Neckarstadt) ähnliche Gebiete mit hoher Kriminalitätsrate gebe. Für die Qualifizierung als gefährlicher Ort im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG komme es allein darauf an, ob dieser Bereich nach den Erfahrungen der Polizei im Verhältnis zu anderen Gebieten der Stadt "signifikant als gefährliche Orte im Sinne des Gesetzes" anzusehen seien. Dies sei bereits dann der Fall, wenn sich an den Orten verhältnismäßig viele Straftäter aufhielten bzw. viele Straftaten verabredet oder verübt würden. Dass es sich bei den überwachten Orten um einen Kriminalitätsschwerpunkt innerhalb der Innenstadt handle, werde durch die für das Jahr 2000 aus dem Einsatzleitrechner des Polizeipräsidiums Mannheim ermittelte Zahl der Gesamteinsätze von 2 176 dokumentiert. Dass nach einer weiteren Aufstellung des Polizeipräsidiums im Jahr 2000 am "Neckartor" nur 54, am Marktplatz 77 und am Paradeplatz 88 Straftaten begangen worden seien, stehe dem nicht entgegen, da sich die Gefährlichkeit eines Ortes im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG nicht nur nach der Zahl der begangenen Straftaten bestimme. Nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung diene die Überwachung öffentlicher Orte im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG ausschließlich der Abwehr von Gefahren und Störungen der öffentlichen Sicherheit, sonstige Verhaltensweisen sollten weder erfasst noch verhindert werden.

Auf den Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 4.2.2002 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10.10.2001 - 11 K 191/01 - aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen es zu unterlassen, in Mannheim die öffentlichen Verkehrsräume zwischen dem Paradeplatz und dem "Neckartor" mittels dort installierter Videokameras zu beobachten und Bildaufzeichnungen von Personen anzufertigen.

Zur Begründung seiner Berufung trägt der Kläger noch vor: Gegen die Qualifizierung der überwachten Bereiche als gefährliche Orte im Sinne des Polizeigesetzes spreche, dass nach den Erhebungen des Beklagten nur 2,86 % aller in der Innenstadt verübten Straftaten im überwachten Bereich stattfänden. Die vom Beklagten anhand nicht nachvollziehbarer Rechenschritte vorgenommene Neuberechnung des Straßenkriminalitätsanteils im überwachten Bereich auf 11,7 % könne über die für das Jahr 2000 ermittelte geringe Zahl von Straftaten an den Videostandorten nicht hinwegtäuschen. Entsprechendes gelte für die hinsichtlich der Monate August bis Oktober 2001 angegebenen Zahl von 49 "beobachteten Ereignissen". Die Meinung des Gerichts, dass ein gefährlicher Ort im Sinne des Polizeigesetzes bereits dann vorliege, wenn dieser wegen hohen Publikumsverkehrs und zentraler Lage eine besondere Anziehungskraft auf potentielle Straftäter besitze und sich in diesem Bereich deshalb erfahrungsgemäß die in § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG genannten Personengruppen aufhalten würden, überzeuge nicht. Dies würde nämlich bedeuten, dass die Polizei gem. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG auch ohne Vorliegen einer konkreten polizeilichen Gefahr am Paradeplatz eine Razzia durchführen und die Identität aller dort aufenthältlichen Personen feststellen könne. Es könne nicht angehen, dass Bürger Eingriffe in ihre Grundrechte bereits dann hinnehmen müssten, wenn die zuständige Polizeibehörde dies auf Grund einer nicht nachprüfbaren Gesamtwürdigung und ohne Vorliegen aussagekräftiger Erhebungen für opportun erachte. Gegenüber dem verstärkten Einsatz von Polizeikräften stelle die Videoüberwachung kein milderes Mittel dar, weil sie ausnahmslos jeden und nicht nur verdächtige Personen erfasse. Da nach den Angaben der Beklagten die überwiegende Zahl von Straftaten in den Abend- und Nachtstunden verübt würde, komme als milderes Mittel eine Beschränkung der Videoüberwachung auf die Abend- und Nachtstunden in Betracht.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte bekräftigt die Qualifizierung der überwachten Bereiche als gefährliche Orte im Sinne des Polizeigesetzes. Es entspreche polizeilichen Erkenntnissen, dass in den fraglichen Bereichen immer noch der Drogenszene zuzurechnende Personen anzutreffen seien. Obwohl dort kein nach außen hin erkennbarer Handel oder Konsum von Drogen stattfinde, würden nach den Erkenntnissen der "Ermittlungsgruppe Rauschgift" an diesen Plätzen gemeinschaftliche Diebstahlsangelegenheiten und Absatzmöglichkeiten für gestohlene Waren sowie Drogenkäufe organisiert. Zwar seien nach einer ersten Auswertung in den videoüberwachten Bereichen im Jahr 2000 nur 219 Straftaten erfasst worden. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass es sich hierbei nahezu ausnahmslos um sog. Straßenkriminalität handle, also um Straftaten mit dem Tatort auf einer öffentlichen Fläche für den Fußgänger- oder Straßenverkehr. Insoweit seien für das gesamte Stadtgebiet Mannheim 8 232 Fällen registriert worden, von denen auf die Innenstadt 1 870 entfielen, was 22,8 % aller Fälle entspreche. Bei einem Vergleich der Straßenkriminalität in der Innenstadt mit den im überwachten Bereich festgestellten 219 Fällen ergebe sich eine Quote von 11,7 %. Berücksichtige man zusätzlich, dass der Deliktsbereich Straßenkriminalität von Diebstählen an oder aus Kraftfahrzeugen dominiert werde, die in den überwachten Bereichen wegen ihrer Qualität als Fußgängerzonen ohne fließenden oder ruhenden Kfz-Verkehr nicht möglich seien, dürfte diese Quote nochmals erheblich höher anzusetzen sein. Nach einer inzwischen vorliegenden Revierstatistik vom Mai 2001 bis Dezember 2001 seien im überwachten Bereich in diesem Zeitraum 357 Straftaten erfasst worden, darunter 150 Taschendiebstähle, 139 sonstige Diebstähle und 39 Körperverletzungen. Mit Blick auf das große Dunkelfeld liege die tatsächliche Kriminalität sicherlich höher. Durch die Überwachung in diesem begrenzten Bereich der Mannheimer Innenstadt sei auch der Aufenthalt von Personen aus der Rauschgiftszene und die Anbahnung von Aktivitäten festgestellt worden. Im Anschluss daran habe man in der Umgebung Straftaten ermitteln können. Zudem seien im überwachten Bereich im Zeitraum bis Dezember 2001 14 Personen auf Grund vorliegender Haftbefehle festgenommen worden. Der Hinweis des Klägers auf die "an sich" auch mögliche polizeiliche Razzia sei nicht geeignet, die Verhältnismäßigkeit der Videoüberwachung in Frage zu stellen. Die Erfahrungen aus den ersten drei Monaten des Betriebs der Videoanlage hätten ergeben, dass nicht die Abend- und Nachtstunden die kriminalitätsträchtigen Zeiten seien, sondern vielmehr die Zeiten von 11.00 Uhr bis 22.00 Uhr.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage (A.) im Ergebnis zu Recht als unbegründet (B.) abgewiesen.

A.

Der Kläger wendet sich mit seinem Antrag gegen den Betrieb der Videoüberwachung durch den Beklagten in der Form der Bildübertragung und der Bildaufzeichnung. Die bloße Beobachtung öffentlicher Räume und Speicherung von Bilddaten mittels Videokamera dient nur der Informationsgewinnung und ist deshalb unmittelbar nicht auf Herbeiführung einer Rechtsfolge, sondern lediglich eines tatsächlichen Erfolgs gerichtet (vgl. Büllesfeld, Polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze zur Kriminalitätsvorsorge, 2002, S. 242 m.w.N; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 203). Da sich der Kläger mithin gegen ein schlicht hoheitliches Handeln wendet und es ihm dabei um die Abwehr weiterhin drohender Beeinträchtigungen geht, ist die Klage als allgemeine Leistungsklage (vgl. §§ 43 Abs. 2, 111, 113 Abs. 4 VwGO) in der Form der Unterlassungsklage zulässig.

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung). Er macht mit seiner Klage eigene subjektiv-öffentliche Rechte, nämlich insbesondere sein durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. hierzu BVerfGE 65, 1 ff. <Volkszählung>) geltend. Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass er durch den Betrieb der Videoüberwachung, insbesondere in der Form der Bildaufzeichnung, in diesem Grundrecht nachteilig betroffen sein kann. Dies erfordert grundsätzlich die schlüssige Darlegung, den überwachten Bereich betreten zu haben oder in absehbarer Zeit zu betreten (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 246). Bei dem Kläger handelt es sich um einen Einwohner Mannheims und bei den überwachten Örtlichkeiten um zentrale Einkaufs- und Dienstleistungsbereiche; er hat u.a. angegeben, in den Räumen der Hauptpost (am Paradeplatz) über ein Postfach zu verfügen und die zentrale Umsteigestation der MVV zu benutzen. Bei dieser Sachlage hat der Senat an der Möglichkeit der Verletzung seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung keine Zweifel.

B.

Die Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Unterlassung der von dem Beklagten betriebenen Videoüberwachung. Diese Maßnahme ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

Zutreffend hat der Kläger seine Klage gegen den Beklagten gerichtet. Denn die streitgegenständliche Videoüberwachung ist vom Polizeipräsidium Mannheim angeordnet worden und wird von diesem auch durchgeführt (vgl. den Schriftsatz des Polizeipräsidenten vom 17.8.01 in der VG-Akte 11 K 191/01, S. 77 f.). Der Beklagte ist Träger der handelnden Polizeidienststelle (vgl. §§ 70 Abs. 1 Nr. 4, 71 PolG i.V.m. § 24 Abs. 1 Nr. 3 DVO PolG). Die Mitwirkung der Stadt Mannheim (z.B. durch die Billigung der Maßnahme durch Gemeinderatsbeschluss und die Beteiligung an den Kosten) hat sich demgegenüber auf den verwaltungsinternen Wirkungskreis beschränkt.

Die vom Polizeipräsidium Mannheim durchgeführte Videoüberwachung der im Tatbestand bezeichneten öffentlichen Verkehrsräume Mannheims ist sowohl formell (I.) wie materiell (II.) rechtmäßig.

Das beklagte Land stützt die streitgegenständliche Maßnahme auf § 21 Abs. 3 PolG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes und des Meldegesetzes vom 19.12.2000 (GBl. S. 752). Nach dieser Bestimmung können der Polizeivollzugsdienst und die Ortspolizeibehörden zur Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht wird, oder zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit die in § 26 Abs. 1 Nr. 2 genannten Orte, soweit sie öffentlich zugängliche Orte sind, offen mittels Bildübertragung beobachten und Bildaufzeichnungen von Personen anfertigen. Nach § 21 Abs. 4 Satz 2 PolG sind Bildaufzeichnungen nach 48 Stunden zu löschen, soweit nicht die Voraussetzungen für eine Verwendung nach Satz 1 (insbesondere zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten) vorliegen.

I. Die Überwachungsmaßnahme begegnet keinen formell-rechtlichen Bedenken. Insbesondere war und ist das Polizeipräsidium Mannheim als Polizeidienststelle des Beklagten für deren Anordnung und Durchführung sachlich zuständig.

§ 21 Abs. 3 PolG räumt die Befugnis zur Beobachtung mittels Bildübertragung und zur Anfertigung von Bildaufzeichnungen von Personen dem Polizeivollzugsdienst "und" den Ortspolizeibehörden ein. Der Senat geht davon aus, dass der Gesetzgeber mit der Verwendung der Konjunktion "und" nicht zum Ausdruck bringen wollte, dass die Kompetenz zur Anordnung und Durchführung der Videoüberwachung dem Polizeivollzugsdienst und der Ortspolizeibehörde nur gemeinsam zustehen soll, sie also nach außen hin zwingend gemeinsam als Verantwortliche auftreten müssen. Der Wortlaut lässt eine Interpretation im Sinne einer alternativen Zuständigkeit zu, die amtliche Begründung spricht für eine solche Auslegung; denn dort heißt es lediglich, dass die Maßnahme zwischen den beiden Behörden eine "enge Abstimmung" erfordert (LTDrucks 12/5706, S. 8) und dass die Videoüberwachung "auch zur Aufgabenerfüllung der Ortspolizeibehörde gehören" kann (LTDrucks 12/5706, S. 10). Hinreichende Gründe dafür, dass beide Behörden dem Bürger gegenüber bei der Anordnung und Durchführung der Überwachungsmaßnahme nach der gesetzlichen Regelung zwingend gleichberechtigt zusammenwirken müssen, sind nicht ersichtlich (a.A. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., RdNr. 604). Im Gegenteil würde eine solche gemeinsame Zuständigkeit die Verantwortlichkeiten für die Durchführung der Maßnahme erheblich verunklaren (vgl. Fischer, VBlBW 2002, 89, 91).

II. Die streitgegenständliche Maßnahme ist auch materiell rechtmäßig.

1. Die Regelung in § 21 Abs. 3 i.V.m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

a) Die Regelung ist formell verfassungsgemäß. Insbesondere wurde sie vom Landesgesetzgeber auf Grund seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 Abs. 1 GG erlassen. Hiernach haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Bei der Einführung der Videoüberwachung konnte sich der Landesgesetzgeber auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Polizeirecht als Gefahrenabwehrrecht stützen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.7.1999, BVerfGE 100, 313, 369 <BND>).

Der Schwerpunkt der Regelung liegt im Bereich der Gefahrenabwehr. Nach dem Willen des Gesetzgebers entfaltet die Videoüberwachung - sowohl die bloße Bildübertragung wie auch die Bildaufzeichnung - "vor allem präventive Wirkung, indem potentielle Straftäter durch die offenen und daher erkennbaren Überwachungsmaßnahmen von der Begehung von Straftaten in den überwachten Bereichen abgeschreckt werden" (S. 7, 11 der amtlichen Begründung, LTDrucks 12/5706; vgl. auch Fischer, VBlBW 2002, 89, 90 f.). Da die Videoüberwachung nicht an das Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anknüpft, sondern in erster Linie darauf abzielt, im Vorfeld konkreter Gefahren Straftaten durch Abschreckung zu verhindern, handelt es sich um eine Maßnahme der Gefahrenvorsorge. Auch die Gefahrenvorsorge ist vom Aufgabenbereich der Gefahrenabwehr umfasst (vgl. Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 5. Aufl., § 1 RdNr. 4; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl., RdNr. 86; vgl. LVerfG Meck.-Vorp., Urt. v. 18.5.2000, LKV 2000, 345, 347). Auch der weitere in der amtlichen Begründung angesprochene Zweck der Steigerung des Sicherheitsgefühls in der Bevölkerung (LTDrucks 12/5706, S. 7) knüpft an die gefahrenabwehrende Wirkung der Videoüberwachung an. Bekräftigt wird der präventive Charakter der Maßnahme durch den Wortlaut der Bestimmung ("zur Abwehr von Gefahren") sowie in systematischer Hinsicht durch die Einordnung in das Regelungsgefüge des Dritten Unterabschnitts des Polizeigesetzes, nämlich der "Datenerhebung" zu Zwecken der Gefahrenabwehr.

Dass das gewonnene Bildmaterial "im Einzelfall" auch einen Beitrag zur Aufklärung von Straftaten und Identifizierung von Tatverdächtigen zu leisten vermag (LTDrucks 12/5706, S. 7, 12), begründet keine kompetenzrechtlichen Bedenken. Zwar dient die Maßnahme insoweit der Beweisbeschaffung zur Verwendung im Strafverfahren und daher auch der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, so dass hier die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 72 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des "gerichtlichen Verfahrens" berührt wird (vgl. BVerfG, Urt. V. 15.12.1970, BVerfGE 30, 1, 29; Beschluss vom 14.12.2000, NJW 2001, 879, 880). Dieser repressive Nebenzweck kommt jedoch lediglich in der Einsatzform der Videoaufzeichnung und nur "im Einzelfall" zur Geltung, nämlich wenn die Aufzeichnung den Anfangsverdacht einer Straftat begründet. Er ist nicht geeignet, die mit der Gesamtmaßnahme verfolgte primäre Zweckrichtung der Straftatenverhütung zu verdrängen oder zu überlagern (vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O., RdNr. 603; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 205; Fischer, VBlBW 2002, 89, 90 f.; Büllesfeld, a.a.O., S. 91 f.; a.A. Roggan, NVwZ 2001, 134, 138 f.).

b) Auch in materieller Hinsicht hält die Regelung einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand.

Die Regelung der Videoüberwachung verstößt nicht gegen das durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 LVerf) geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung als besondere Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Sie greift zwar in den Schutzbereich dieses Grundrechts ein (aa), dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt (bb).

aa) Das in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst die - aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende - Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. Die freie Entfaltung der Persönlichkeit setzt unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen, also auf ihn bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten voraus. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (zum Ganzen BVerfG, Urt. V. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1, 42 f. <Volkszählung>; vgl. auch BVerfGE 67, 100, 143; Beschl. v. 14.12.2000, NJW 2001, 879, 880). Vom Schutzbereich umfasst sind dabei nicht allein personenbezogene Informationen, die die Privat- oder Intimsphäre des Einzelnen betreffen. Unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kann auch das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, also auch der Aufenthalt und das Verhalten an einem bestimmten öffentlichen Platz zu einer bestimmten Zeit eine vom Schutzbereich des Grundrechts grundsätzlich erfasste personenbezogene Information sein (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 121; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 206; Fischer, VBlBW 2002, 89, 91). Eingegriffen wird in den Schutzbereich des Grundrechts durch jeden Akt staatlicher Datenerhebung (Murswiek, in: Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 2 RdNr. 88; Hillgruber, a.a.O., RdNr. 140).

Ihrem Wortlaut nach erlaubt die Regelung des 21 Abs. 3 PolG zweierlei Maßnahmen: zum einen die Beobachtung bestimmter Örtlichkeiten mittels Bildübertragung, zum anderen die Bildaufzeichnung von Personen.

Die Videoüberwachung in der Form der Bildaufzeichnung von Personen greift ohne Zweifel in den Schutzbereich des Grundrechts ein (allgemeine Meinung, vgl. nur LTDrucks 12/5706, S. 11; VG Halle, Beschl. v. 17.1.2000, LKV 2000, 164; Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, 1149, 1152; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 206 f.; Fischer, VBlBW 2002, 89, 92 m.w.N.; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, RdNr. 186; Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O., RdNr. 606). Hier werden die durch die Kamera übermittelten Bilddaten nicht nur am Monitor beobachtet, sondern auf einem Datenträger gespeichert. Dies ermöglicht die technische Fixierung und jederzeitige Abrufbarkeit der beobachteten Lebensvorgänge am Bildschirm, aber auch die nachträgliche - ggf. computergestützte - Aufbereitung und Auswertung der Bilddaten anhand moderner Techniken (z.B. Abschnittsvergrößerungen, Bildaufhellungen, Kontrastverstärkungen, vgl. Brückner, in: Möller/v. Zezschwitz (Hrsg.), Videoüberwachung - Wohltat oder Plage€, 2000, S. 15 ff.; Büllesfeld, a.a.O., S. 21 f). Selbst wenn die auf den Monitor übertragene (Übersichts-) Aufnahme eines bestimmten räumlichen Bereichs eine Identifizierung bestimmter Personen nicht zulässt, lassen sich anhand der Aufzeichnung nachträglich detaillierte Informationen mit Personenbezug erlangen (Büllesfeld, a.a.O., S. 22, 146; Robrecht, NJ 2000, 348, 349). Deshalb stellt die Videoüberwachung in dieser Form eine den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beeinträchtigende Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten dar.

Nach Auffassung des Senats kommt auch der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit der (bloßen) Beobachtung mittels Bildübertragung - sog. Kamera-Monitor-Prinzip - Eingriffscharakter zu. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Aufnahmen "flüchtig" sind und nur eine unmittelbare, zeitgleiche Auswertung des Bildmaterials am Monitor zulassen. Zwar kann sich die Videoüberwachung insoweit auf die Übermittlung reiner Übersichtsaufnahmen einer Örtlichkeit auf einen Monitor beschränken, ohne dass eine Identifizierung der sich dort aufhaltenden Personen ermöglicht wird. Darüber hinausgehend lässt die gesetzliche Regelung nach ihrem Wortlaut aber auch Videoüberwachungssysteme zu, die über Kameras mit - vom Videobeobachter bedienbarer - Zoom-, Standbild- und Einzelbildschaltungsfunktion sowie Dreh- und Schwenktechnik verfügen (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 21) und damit gegenüber dem bloßen menschlichen Auge eine weit großflächigere und intensivere Beobachtung ermöglichen. Darüber hinaus ist aufgrund der Leistungsfähigkeit der Kameras eine "Rund-um-die-Uhr-Überwachung" auch bei schwierigen Lichtverhältnissen (Dämmerung) sowie die Lieferung identifizierbarer Personenaufnahmen auch über große Entfernungen (nach Angabe des Vertreters des Polizeipräsidiums Mannheim in der mündlichen Verhandlung bis 120 m) möglich. In diesen Fällen kann im Übrigen jederzeit ohne weiteres von der Übersichtsaufnahme in die Nahaufnahme übergegangen werden und ist mithin nicht nur die Identifizierung einzelner Personen, sondern auch die Lieferung detaillierter Momentaufnahmen bestimmter individueller Verhaltensweisen und Gesichtsausdrücke möglich (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 21). Vor diesem Hintergrund ist die Videoüberwachung mit Bildübertragung ohne weiteres zur Erhebung personenbezogener Informationen geeignet und deshalb wegen der faktisch einer Beeinträchtigung des grundrechtlichen Schutzgegenstandes gleichkommenden Grundrechtsgefährdung als Eingriff zu werten (zur Grundrechtsgefährdung als Eingriff vgl. Sachs in: ders., GG, 3. Aufl., Vor Art. 1 RdNr. 95 m.w.N.). Mag auch die kurzfristige Beobachtung eines öffentlichen Platzes durch einen Polizeibeamten durchaus unterhalb der Schwelle des Grundrechtseingriffs liegen, wird diese Schwelle jedenfalls durch die aufgezeigte Form der permanenten und mit besonderen technischen Möglichkeiten ausgestatteten Bildübertragung in quantitativer und qualitativer Weise überschritten (so auch Hasse, ThürVBl 2000, 169, 171; Waechter, NdsVBl. 2001, 77, 79 m.N.; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207; Roggan, NVwZ 2001, 134, 136; Fischer, VBlBW 2002, 89, 92; a.A. LTDrucks 12/5760, S. 11; VG Halle, Beschl. v. 17.1.2000, LKV 2000, 164, 165; Müller, Die Polizei 1997, 77, 78; Keller, Kriminalistik 2000, 187, 188; Schwabe, in: Möller/v. Zezschwitz (Hrsg.), a.a.O., S. 101, 112 f.; Dolderer, NVwZ 2001, 130, 131). Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob sich der Eingriffscharakter der Bildübertragung - im Sinne einer subjektiven Betrachtungsweise - daneben auch damit begründen lässt, dass sich der Betroffene wegen des psychisch wirkenden Überwachungsdrucks ggf. zu einem "angepassten Verhalten" veranlasst sieht (vgl. etwa Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, 1149, 1152; Höfling, in: Möller/v. Zezschwitz (Hrsg.), a.a.O., S. 29 ff., 35 ff.; Hasse, ThürVBl 2000, 169, 171; Roggan, NVwZ 2001, 134, 136; Büllesfeld, a.a.O., S. 147).

Ob die streitgegenständliche Maßnahme daneben auch einen Eingriff in das Recht des betroffenen Bürgers am eigenen Bild (vgl. dazu nur BVerfGE 34, 238, 246; 35, 202, 220) darstellt (so etwa Büllesfeld, a.a.O., S. 127 ff.; dagegen etwa Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 206; Fischer, VBlBW 2002, 89, 91 mit Fn. 22, jeweils mit dem Hinweis, es finde hier keine Verbreitung in der Öffentlichkeit statt), kann offen bleiben. Denn wie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist auch das Recht am eigenen Bild letztlich eine Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1999, BVerfGE 101, 361, 380 ff., 35, 202, 224; Hillgruber in: Umbach/Clemens, Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar, Art. 2 Abs. 1 RdNrn. 45 ff., 66). Deshalb lässt sich bezogen auf die Videoüberwachung nicht feststellen, dass das Recht am eigenen Bild geeignet wäre, einen weitergehenden Schutz zu vermitteln als das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 128 f.).

bb) Der mit der gesetzlichen Regelung verbundene Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

(1) Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs ergibt sich allerdings nicht bereits unter dem Gesichtspunkt des Grundrechtsverzichts mit Blick auf die in § 21 Abs. 3 PolG zwingend vorgeschriebene Offenheit der Überwachung. Zwar wissen die Passanten im Falle der offenen Videoüberwachung beim Betreten des öffentlichen Platzes regelmäßig um ihre Beobachtung. Gleichwohl kann dies grundsätzlich nicht als - konkludente - Erklärung eines Verzichts auf grundrechtlichen Schutz gewertet werden. Dabei kann dahinstehen, ob der Betroffene rechtlich überhaupt in der Lage ist, über das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung individuell zu verfügen (vgl. Bleckmann, JZ 1988, 57 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 913). Denn ein solcher Verzicht wäre jedenfalls nur wirksam, wenn sich ein unzweideutiger Wille des Betroffenen zum Grundrechtsverzicht sowie die hierfür erforderliche Freiwilligkeit - auch im Hinblick auf die Möglichkeit der Speicherung - feststellen ließe (Stern, a.a.O., S. 913 f.; Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 9. Aufl., RdNrn. 158 ff., 163). Hiervon kann jedenfalls im Regelfall - auch mit Blick auf die faktische Notwendigkeit der Überquerung zentraler öffentlicher Flächen zum Einkaufen, Arbeiten und bei sonstigen Erledigungen - nicht ausgegangen werden (vgl. Hasse, ThürVBl 2000, 169, 171 f.; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207; Büllesfeld, a.a.O., S. 147 f.).

(2) Die Regelung des § 21 Abs. 3 PolG stellt aber eine verfassungsgemäße Schranke des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung dar.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Einzelne nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft über "seine" Daten. Das Grundgesetz hat die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden. Grundsätzlich muss daher der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Diese Beschränkungen bedürfen nach Art. 2 Abs. 1 GG einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Angesichts der Gefährdungen durch die Nutzung der automatischen Datenverarbeitung hat der Gesetzgeber auch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (zum Ganzen vgl. BVerfGE 65, 1, 43 f.).

Hiervon ausgehend wird das Grundrecht durch die gesetzliche Regelung in verfassungsrechtlich zulässiger Weise eingeschränkt.

(a) Obwohl das Recht auf informationelle Selbstbestimmung weder in der Bestimmung des § 21 Abs. 3 PolG noch in § 4 PolG genannt wird, ist das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Denn was die Rechtfertigung von Eingriffen anbelangt, gelten allein die Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 65, 1, 43 f.). Deshalb ist das Zitiergebot auf Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht anwendbar (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl., Art. 2 RdNr. 45; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 206; Büllesfeld, a.a.O., S. 186 f.).

(b) Die Vorschrift wird den Geboten der Normenklarheit und Bestimmtheit noch gerecht. Diesen kommt gerade in dem hier einschlägigen Bereich der Gefahrenvorsorge besondere Bedeutung zu. Eingriffe der staatlichen Verwaltung in die Freiheitssphäre zum Zwecke der Gefahrenvorsorge bedürfen einer besonderen gesetzlichen Regelung, weshalb beispielsweise ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalermächtigung nicht ausreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.7.2002, BVerwGE 116, 347, 349). Im Übrigen sind die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen grundsätzlich so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168, 181; 59, 104, 114). Der Bestimmtheitsgrundsatz steht dabei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und generalklauselartiger Formulierungen auf der Tatbestandsseite ebenso wenig entgegen wie der Einräumung von Ermessen auf der Rechtsfolgenseite. Dies gilt insbesondere im Bereich der Gefahrenabwehr und -vorsorge mit Blick auf die Notwendigkeit, im Interesse umfassenden Rechtsgüterschutzes der Exekutive einen hinreichenden Spielraum für ein effektives und situationsangepasstes Einschreiten im Einzelfall zu belassen. Das damit einhergehende Erfordernis, den Anwendungsbereich der Norm im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln, bedeutet noch keine Verletzung des Bestimmtheitsgebots, solange eine solche Auslegung mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden kann (vgl. BVerfGE 78, 205, 212 ff.; Beschl. v. 14.12.2000, NJW 2001, 879, 880).

Hiervon ausgehend hat der Senat an der ausreichenden Bestimmtheit der als besondere polizeirechtliche Befugnisnorm geschaffenen Vorschrift über die Videoüberwachung öffentlicher Räume letztlich keine durchgreifenden Zweifel. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 3 PolG geht für den Bürger klar erkennbar hervor, welcher technischen Einsatzformen sich die Polizei im Rahmen einer Videoüberwachung bedienen kann (Bildübertragung und Bildaufzeichnung), und dass der Betroffene, da der Normtext die Möglichkeit von "Bildaufzeichnungen von Personen" vorsieht, u.U. auch mit Nahaufnahmen zu rechnen hat. Entsprechendes gilt für die Offenheit der Videoüberwachung (§ 21 Abs. 3 PolG: "offen"). Den im Volkszählungsurteil herausgestellten Bestimmtheitsanforderungen bei der Speicherung personenbezogenen Daten (vgl. BVerfGE 65, 1, 43 ff., 46) genügend normiert das Gesetz die regelmäßige Dauer der Bildaufzeichnung (§ 21 Abs. 4 Satz 2 PolG: "48 Stunden") und die mit der Angabe der Aufbewahrungszwecke hinreichend konkret beschriebenen Ausnahmen von der Löschungspflicht (§ 21 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Satz 1 PolG).

Auch die Örtlichkeiten, an denen eine Videoüberwachung zulässig ist, werden in der gesetzlichen Regelung noch ausreichend klar beschrieben. Dies gilt zunächst, soweit das Gesetz die öffentliche Zugänglichkeit des Ortes verlangt. Angesichts des hiermit verfolgten Zwecks, lediglich die Überwachung nicht allgemein öffentlich zugänglicher Orte, wie z.B. die Hinterzimmer einschlägiger Lokale, Wohnungen Geschäftsräume, vom Anwendungsbereich der Vorschrift auszuschließen (LTDrucks 12/5706, S. 11 f.), bestehen keine Bestimmtheitszweifel (vgl. auch Büllesfeld, a.a.O., S. 180).

Im Ergebnis gilt dies auch für die Bestimmung der zu überwachenden Örtlichkeiten unter dem Gesichtspunkt des erforderlichen Gefahrenpotentials. § 21 Abs. 3 PolG verweist zunächst auf die sog. "gefährlichen Orte" des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG, an denen die Polizei eine Identitätsfeststellung durchführen kann. Dies sind Orte, an denen "erfahrungsgemäß Straftäter sich verbergen, Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, sich ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen oder der Prostitution nachgehen". Eine weitere Eingrenzung dieser Örtlichkeiten erfolgt durch das in § 21 Abs. 3 PolG selbst aufgestellte Kriterium der Erforderlichkeit der Videoüberwachung "zur Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht wird, oder zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit" (vgl. LTDrucks 12/5706, S. 9).

Diese gesetzgeberische Beschreibung wird den verfassungsrechtlichen Anforderungen noch gerecht. Mit den Regelungen wird die örtliche Eingrenzung des durch die Videoüberwachung bewirkten Grundrechtseingriffs nicht der freien, für den Bürger nicht vorhersehbaren Entscheidung der Exekutive überlassen. Vielmehr verlangt das Gesetz das Vorliegen konkreter Erfahrungswerte, also nachprüfbarer Tatsachen, die für die objektive Gefährlichkeit des Ortes sprechen. Zur näheren Bestimmung der Eingriffsschwelle knüpft die Regelung mit dem Erforderlichkeitskriterium an "Gefahren bzw. Störungen für die öffentliche Sicherheit" (nicht lediglich für die öffentliche Ordnung) und damit an Rechtsbegriffe an, die als Elemente der polizeilichen Generalklausel aufgrund der in Rechtsprechung und Lehre erfahrenen Präzisierung unter Bestimmtheitsgesichtspunkten keinen rechtlichen Bedenken begegnen (vgl. BVerfGE 54, 143, 144; BVerwG, Urteil vom 3.7.2002, a.a.O.). Zwar erscheint die tatbestandliche Anknüpfung an die Bestimmung über die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG verunglückt. Denn in der gesetzlichen Beschreibung dieser Orte findet das gesetzgeberische Motiv, die Videoüberwachung auf sog. Kriminalitätsbrennpunkte zu begrenzen, nur unzulänglich Ausdruck (vgl. auch Anderheiden, JuS 2003, 438, 439). So ist etwa der bloße Aufenthalt von Straftätern oder Personen, die sich ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen oder der Prostitution nachgehen, schon nach der gesetzgeberischen Intention ersichtlich nicht ausreichend, um die Videoüberwachung dieser Örtlichkeit zu rechtfertigen. Es bedarf deshalb mit Blick auf Entstehungsgeschichte, Systematik und Zweck der Regelung sowie zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einer weitergehenden Eingrenzung und Konkretisierung der örtlichen Voraussetzungen des Eingriffs auch im Lichte des betroffenen Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung. Diesem Erfordernis kann indes im Wege der Auslegung namentlich des Erforderlichkeitskriteriums Rechnung getragen werden. Auf diese Weise können letztlich verbleibende Bestimmtheitsdefizite der Vorschrift durch die Konkretisierung der in ihr enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle ausgeglichen werden (vgl. hierzu BVerfGE 49, 181 f.; SächsVerfGH, Urt. v. 14.5.1996, SächsVBl. 1996, 160, 175). Diese gerichtliche Kontrolle ist - anders als etwa im Bereich heimlicher Datenerhebungen - im Anwendungsbereich der "offenen" Videoüberwachung durchgängig gewährleistet. Insgesamt lässt sich daher ein Verstoß gegen die Grundsätze der Normenklarheit und Bestimmtheit nicht feststellen (im Ergebnis ebenso Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O., RdNr. 608; Büllesfeld, a.a.O., S. 179; Fischer, VBlBW 2002, 89, 93).

(c) Die Regelung wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Mit dem oben dargestellten (Primär-) Zweck der Regelung, durch die offene Überwachungsmaßnahme potentielle Straftäter von der Begehung von Straftaten abzuschrecken, somit kriminelle Handlungen zu verhüten und damit zusätzlich zur Stärkung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung beizutragen, verfolgt der Gesetzgeber ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (vgl. BVerfGE 100, 313, 388; LVerfG MV, Urt. v. 21.10.1999, LKV 2000, 149, 154; Fischer, VBlBW 2002, 89, 92 f.). Dabei ist allerdings hervorzuheben, dass es hier, wie bereits erwähnt, um einen polizeirechtlichen Eingriffstatbestand geht, der - abweichend vom "klassischen" Polizeirecht - nicht an eine konkrete polizeiliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anknüpft, sondern lediglich an ein gewisses "Gefährdungspotential" bzw. die potentielle Gefährlichkeit des überwachten Ortes. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen derartige ereignis- und verdachtsunabhängigen Maßnahmen der Datenerhebung im Vorfeld konkreter Gefahren zur Verhinderung und vorbeugender Bekämpfung von Straftaten - Gefahrenvorsorge - bestehen nicht (vgl. BVerfGE 100, 313, 383; LVerfG MV, a.a.O., S. 154; SächsVerfGH, a.a.O., S. 175 f.; vgl. auch Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O., RdNr. 36 m.w.N.; Wolf/Stephan, a.a.O., § 1 RdNr. 4; Götz, a.a.O., RdNr. 86 ff.; Büllesfeld, a.a.O., S. 98 ff. m.N.). Zu berücksichtigen ist allerdings, dass hier die durch die Anknüpfung an eine konkrete Gefahr markierte grundrechtssichernde Eingriffsschwelle der überkommenen polizeirechtlichen Befugnisnormen unterschritten wird. Um einer Ausuferung polizeilicher Eingriffskompetenzen im Vorfeld von Gefahren entgegenzuwirken, bedürfen derartige Maßnahmen besonderer Rechtfertigung und sind deshalb in spezifischer Weise am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen (SächsVerfGH, a.a.O., S. 176.; Büllesfeld, a.a.O., S. 97).

Der Landesgesetzgeber durfte die Videoüberwachung als zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignetes Mittel ansehen. Zwar wird die Wirksamkeit der Maßnahme zum Teil angezweifelt mit dem Hinweis darauf, dass es durch die punktuelle Videoüberwachung von "gefährlichen Orten" - jedenfalls hinsichtlich bestimmter Formen der Kriminalität, etwa der Drogendelikte - nur zu einer Verlagerung von Kriminalität in nicht überwachte Bereiche komme (vgl. Vahle, NVwZ 2001, 165, 166; Weichert, DANA 1999, 4, 8). Damit wird indes die Geeignetheit der gesetzlichen Maßnahme nicht in Frage gestellt. Ob dies bereits deshalb gilt, weil es hier allein um die vorbeugende Bekämpfung von Kriminalität in einem eng umgrenzten örtlichen Bereich geht und nicht um eine generelle Senkung der Kriminalitätsrate (vgl. Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207; Büllesfeld, a.a.O., S. 207), kann dabei dahinstehen.

Dem Gesetzgeber steht bei seiner Geeignetheitsprognose ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn sich die Maßnahme als objektiv oder evident untauglich erweist (st. Rechtsprechung des BVerfG, vgl. nur BVerfGE 100, 313, 373; 90, 145, 172; 47, 109, 117). Der Gesetzgeber beruft sich im Hinblick auf die Eignung der Regelung zur Verhinderung von Straftaten, insbesondere zur Bekämpfung von Straßenkriminalität auf die überwiegend positiven Erfahrungen, die man seit längerem in Großbritannien und in jüngerer Zeit bei Pilotversuchen in anderen Bundesländern gemacht habe (LTDrucks 12/5706, S. 7). In der amtlichen Begründung wird auch darauf hingewiesen, dass sich deshalb die Innenministerkonferenz am 5.5.2000 einvernehmlich für einen offenen Einsatz von Videoüberwachungsmaßnahmen an Kriminalitätsbrennpunkten im öffentlichen Raum ausgesprochen hat (LTDrucks 12/5706, S. 7). Dass die gesetzgeberische Einschätzung offensichtlich fehlsam wäre, vermag der Senat angesichts der ihm zur Verfügung stehenden Erkenntnisse nicht festzustellen (vgl. Roos, Kriminalistik 2002, 464, 466 m.w.N.; Müller, Die Polizei, 1997, 77 ff., 1998, 114 ff., 2000, 285 ff.; Schneider/Daub, Die Polizei 2000, 322, 324; Büllesfeld, a.a.O., S. 56 ff.; vgl. auch Fischer, VBlBW 2002, 89, 93; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207). Dies gilt um so mehr, als sich der Gesetzgeber der Problematik möglicher Verdrängungseffekte ersichtlich bewusst war und ausdrücklich darauf verwiesen hat, dass die Videoüberwachung "regelmäßig Teil eines Gesamtkonzeptes" zur Bekämpfung von Straftaten, Gefahrenabwehr und Stärkung des Sicherheitsgefühls an gefährlichen Orten sein werde, das zur Vermeidung von Verdrängungseffekten "von anderen Maßnahmen flankiert" werde (LTDrucks 12/5706, S. 7 f., 12). Insoweit wird deutlich, dass die Videoüberwachung keine isolierte Maßnahme sein soll (vgl. auch Nr. 5.7 der Führungs- und Einsatzanordnung Videoüberwachung im öffentlichen Raum vom 22.1.2001). Auch dürfte für zahlreiche Formen der Straßenkriminalität (z.B. Taschendiebstähle) eine Verlagerung an andere Orte nur in eingeschränktem Umfang in Betracht kommen. Jedenfalls sind gesicherte Erkenntnisse, dass die Maßnahme lediglich eine Verdrängung von Kriminalität in nicht überwachte Bereiche bewirkt und diese nicht durch ergänzende Maßnahmen aufgefangen werden kann, nicht ersichtlich.

Die Videoüberwachung ist zur Erreichung ihres Zwecks erforderlich.

Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein gleich wirksames, die Grundrechtsträger aber weniger beeinträchtigendes Mittel nicht zur Verfügung steht, kann nicht beanstandet werden. Dies gilt zunächst für die Alternative, einen Kriminalitätsrückgang durch den verstärkten Einsatz von Polizeikräften vor Ort herbeizuführen. Mit Blick auf die Situation der öffentlichen Haushalte im allgemeinen und die angespannte Personalsituation im Polizeibereich im Besonderen hat der Senat - ebenso wie bereits das Verwaltungsgericht - durchgreifende Zweifel daran, dass die Steigerung der Polizeipräsenz in einem Maß, das eine mit der Videokamera vergleichbare Überwachungswirkung gewährleistet, überhaupt realisierbar wäre (vgl. Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207 f.; Büllesfeld, a.a.O., S. 196 f.). Jedenfalls wäre eine solche vorbeugende Kriminalitätsbekämpfung an gefährlichen Orten wegen deutlich höherer Kosten weniger geeignet (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 196; Hasse, ThürVBl. 2000, 197, 201; zur Erforderlichkeitsprüfung unter dem Gesichtspunkt der nur begrenzt verfügbaren öffentlichen Mittel vgl. BVerfGE 77, 84, 110 f.; 81, 70, 91 f.). Weniger geeignet dürfte die verstärkte polizeiliche Präsenz schließlich auch wegen des Vorsprungs der technischen Überwachung insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeiten des Zoomens und des Aufzeichnens sein (Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207 f.; Büllesfeld, a.a.O., S. 197; Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O., RdNr. 607).

Bedenken bestehen auch nicht insoweit, als die Regelung eine permanente 48-stündige Bildaufzeichnung zulässt. Zwar liegt den Polizeigesetzen anderer Bundesländer zum Teil ein anderes Regelungskonzept zugrunde: sie sehen im Grundsatz lediglich eine Beobachtung mittels Bildübertragung vor, die erst unter qualifizierten tatbestandlichen Voraussetzungen in eine Aufzeichnung übergehen darf, etwa wenn eine Straftat erkennbar wird (vgl. § 31 Abs. 3 S. 1, 2 BbgPolG; § 15 a Abs. 1, 2 NWPolG; § 32 Abs. 3 S. 2 MVSOG; § 184 Abs. 3 SchlHVwG). Demgegenüber stellt sich die permanente Bildaufzeichnung als gravierenderer Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Indes lässt sich nicht feststellen, dass eine reine Bildübertragung in Verbindung mit einer anlassbezogenen Aufzeichnung zur Erreichung des vom Gesetzgeber angestrebten Zwecks in gleicher Weise förderlich wäre wie eine permanente Bildaufzeichnung. Nach der Auffassung des baden-württembergischen Gesetzgebers ist eine Aufzeichnung - wenn auch nur für kurze Zeit - insbesondere notwendig, um später eingehende Strafanzeigen zu Straftaten, die der Polizeibeamte bei der Überwachung am Monitor nicht erkannt hat, zu verifizieren (vgl. LTDrucks 12/5706, S. 12). Dabei kann ggf. eine genaue Personenbeschreibung für die Fahndung angefertigt und an die sog. Interventionskräfte übergeben werden (vgl. Fischer, VBlBW 2002, 89, 93; LTDrucks 12/5706, S. 12). Da diese Fallgestaltungen bei einer reinen Bildübertragung nicht erfasst werden könnten, ist grundsätzlich von der besseren Eignung der bad.-württ. Regelung zur Kriminalitätsbekämpfung, insbesondere auch zu der mitbezweckten Strafverfolgung auszugehen (Fischer, VBlBW 2002, 89, 93). Vor dem Hintergrund des weiten Beurteilungsspielraums des Gesetzgebers bei der Geeignetheitsprognose ist es im Übrigen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber im jetzigen Erprobungsstadium die permanente Bildaufzeichnung für die derzeit geeignetere Variante erachtet (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 200).

Die Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt, dass die Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit nicht in unangemessenem Verhältnis zu den Gemeinwohlzwecken stehen, denen die Grundrechtsbeschränkung dient. Für den vom Gesetzgeber herbeizuführenden angemessenen Ausgleich kommt es auf grundrechtlicher Seite auf die Gestaltung der Einschreitschwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen an; auf Seiten der Gemeinwohlinteressen ist das Gewicht der verfolgten Ziele und Belange maßgeblich, das unter anderem davon abhängt, wie groß die Gefahren sind, denen begegnet werden soll, und wie wahrscheinlich ihr Eintritt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.7.1999, BVerfGE 100, 313, 376).

An diesem Maßstab gemessen greift die Regelung des § 21 Abs. 3 PolG bei der gebotenen restriktiven Auslegung nicht unzumutbar in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen ein.

Die mit der Vorschrift ermöglichte Videoüberwachung öffentlicher Räume stellt - insbesondere in der Form der Bildaufzeichnung - einen nicht unerheblichen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Dieser Beeinträchtigung steht das öffentliche Interesse an der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten sowie - daneben - an deren wirksamer Verfolgung gegenüber. Der Verhinderung und Aufklärung von Straftaten kommt nach dem Grundgesetz hohe Bedeutung zu (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.7.1999, BVerfGE 100, 313, 388).

Vor diesem Hintergrund trägt der Gesetzgeber mit der Bestimmung der Eingriffsvoraussetzungen der Videoüberwachung dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung hinreichend Rechnung. Ersichtlich lässt er ein großflächiges oder flächendeckendes Überwachungssystem, etwa nach dem Vorbild Londons, nicht zu (vgl. LTDrucks 12/5706, S. 11; Fischer, VBlBW 2002, 89, 93). Zwar knüpft die Vorschrift nicht an ein störendes Verhalten des Betroffenen an, vielmehr werden von der Videokamera unterschiedslos alle Personen erfasst, die sich in ihrer Reichweite aufhalten. Dieses Unterschreiten der herkömmlichen polizeirechtlichen Eingriffsschwellen wird jedoch dadurch "aufgefangen", dass der Anwendungsbereich der Videoüberwachung letztlich auf Örtlichkeiten mit einer besonderen Kriminalitätsbelastung, sog. "Kriminalitätsbrennpunkte" beschränkt ist und damit ein hinreichender Zurechnungszusammenhang zwischen der zu verhindernden Gefahr und den betroffenen Personen besteht (vgl. LVerfG Meck.-Vorp., Urteil vom 21.10.1999, LKV 2000, 149, 154 f.; Waechter, DÖV 1999, 138, 144 ff.). Die Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Kriminalitätsbrennpunkte und die hierfür maßgeblichen Kriterien ergibt eine Auslegung der Vorschrift anhand von Zweck, Entstehungsgeschichte und gesetzlicher Systematik sowie im Lichte des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist die Videoüberwachung einer Örtlichkeit nicht bereits dann zulässig, wenn sie als "gefährlicher" Ort im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG eingestuft wird. Vielmehr werden die zu überwachenden Orte durch das in § 21 Abs. 3 PolG enthaltene, an "Gefahren bzw. Störungen für die öffentliche Sicherheit" anknüpfende Erforderlichkeitskriterium weiter eingegrenzt (LTDrucks 12/5706, S. 9). Dieses Merkmal bedeutet zwar nicht, dass insoweit das Vorliegen einer konkreten Gefahrensituation vorausgesetzt wird (Belz/Mußmann, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 21 RdNr. 37), der Gesetzgeber bringt mit ihm aber in Ansehung des Zwecks (s.o. S. 12) und der Entstehungsgeschichte der Regelung (LTDrucks 12/5706, S. 1, 7, 8, 9, 11) hinreichend zum Ausdruck, dass die Örtlichkeit eine besondere Kriminalitätsbelastung aufweisen, es sich bei ihr um einen sog. Kriminalitätsbrennpunkt handeln muss. Die Annahme eines Kriminalitätsbrennpunktes setzt dabei grundsätzlich voraus, dass sich die Kriminalitätsbelastung des Ortes deutlich von der an anderen Orten abhebt. Dabei geht der Senat davon aus, dass die Vergleichsorte innerhalb derselben Stadt liegen müssen, da die Überwachung nach ihrer Zweckrichtung den besonderen örtlichen Gefahrenschwerpunkten gilt und damit einen örtlichen Bezug hat (vgl. Waechter, NdsVBl 2001, 77, 83). Ferner muss aufgrund konkreter Anhaltspunkte die Annahme gerechtfertigt sein, dass am fraglichen Ort in Zukunft weitere Straftaten begangen werden und dass die Videoüberwachung zu deren Bekämpfung erforderlich ist (LTDrucks 12/5706, S. 9, 11). Bezugspunkt der Kriminalitätsbelastung ist nach der gesetzgeberischen Intention in erster Linie der Bereich der Straßenkriminalität (LTDrucks 12/5706, S. 7, 9, 11).

Hiergegen kann nicht eingewandt werden, dass die Videoüberwachung nach dem Wortlaut der Vorschrift bereits dann zulässig ist, wenn sie zur Abwehr von Gefahren für die Gesamtheit der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, also nicht nur zur Abwehr künftiger Straftaten erforderlich ist. Denn neben dem Gesetzeszweck sprechen auch die Entstehungsgeschichte und die gesetzliche Systematik dafür, eine Anknüpfung an zu erwartende Straftaten zu fordern. An mehreren Stellen macht die amtliche Begründung deutlich, dass die Videoüberwachung nur an Kriminalitätsbrennpunkten zum Einsatz kommen soll (vgl. hierzu Belz/Mussmann, a.a.O., RdNr. 38). Ausdrücklich heißt es dort ferner, das Erforderlichkeitskriterium könne nur bejaht werden, wenn die Erwartung gerechtfertigt sei, dass an den Orten in Zukunft "weitere Straftaten begangen werden" (LTDrucks 12/5706, S. 9, 11); ob und inwieweit sonstige Gefahren für die öffentliche Sicherheit eine Videoüberwachung rechtfertigen könnten, wird nicht erläutert. Hinzu kommt, dass eine wörtliche Auslegung des § 21 Abs. 3 PolG einen Wertungswiderspruch zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 des § 21 PolG hervorrufen würde. Obwohl die Tatbestände der Absätze 1 und 2 schon mit der Anknüpfung an das Vorliegen einer konkreten Gefahr ("Tatsachen die Annahme rechtfertigen, ...") eine höhere Eingriffsschwelle markieren, werden sie weiter eingegrenzt durch die tatbestandliche Beschränkung auf die Verhinderung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung. Für eine Reduktion des Wortlauts dahingehend, dass die Videoüberwachung zur Verhinderung von Straftaten erforderlich sein muss, sprechen schließlich auch die grundrechtlichen Interessen der Betroffenen. Wie dargelegt, hat der Gesetzgeber im Hinblick auf Maßnahmen der Gefahrenvorsorge dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in spezifischer Weise Rechnung zu tragen (siehe bereits oben S. 22 f.). Ausgehend hiervon erscheint der durch die Videoüberwachung bewirkte, alle den Ort frequentierenden Personen betreffende nicht unerhebliche Grundrechtseingriff unangemessen, soweit er lediglich der Verhinderung von Rechtsgutsverletzungen geringen Gewichts, etwa einfacher Ordnungswidrigkeiten dienen soll (zur Notwendigkeit der stärkeren Begrenzung polizeilicher Vorfeldmaßnahmen SächsVerfGH, Urt. v. 14.5.1996, SächsVBl. 1996, 160, 176; LVerfG Meck.-Vorp., Urteil vom 21.10.1999, LKV 2000, 149, 154). Mithin ist eine einschränkende Auslegung der Vorschrift auch aus verfassungs-rechtlichen Gründen geboten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Gesetzgeber gehindert wäre, die Überwachungsmaßnahme auch zum Zwecke der Abwehr etwa von Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung einzuführen.

In der dargestellten restriktiven Auslegung ist die gesetzliche Bestimmung der Voraussetzungen der Videoüberwachung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Mit der Begrenzung auf sog. Kriminalitätsbrennpunkte wird eine wirksame Eingriffsschwelle markiert, die Maßnahme - der gesetzgeberischen Intention entsprechend - auf wenige Örtlichkeiten beschränkt (vgl. LTDrucks 12/5706, S. 8: "wenige Örtlichkeiten in Baden-Württemberg") und die Zahl der Betroffenen eingegrenzt. Das Gewicht der grundrechtlichen Belange relativiert sich schließlich dadurch, dass die Maßnahme offen erfolgt und lediglich das Verhalten der Betroffenen in der Öffentlichkeit betrifft. Der Einzelne weiß, wo er ins Visier der Überwachungskamera gerät, und hat deshalb regelmäßig auch die Möglichkeit, diesen Bereich zu meiden und der Überwachung zu entgehen. Der Staat greift nicht in den besonders schutzbedürftigen Bereich der Privat- oder Intimsphäre des Einzelnen ein, vielmehr gewinnt er Informationen über Lebensumstände, die der Betroffene ohnehin aufgrund freier Entschließung von sich aus der Beobachtung durch die Allgemeinheit preisgegeben hat. Insgesamt erweist sich daher der mit den Bestimmungen über die Videoüberwachung bewirkte Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung angesichts der erheblichen Bedeutung der Maßnahme für eine wirksame vorbeugende Bekämpfung von (Straßen-) Kriminalität und damit für den Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter als zumutbar.

Nichts anderes gilt im Hinblick darauf, dass § 21 Abs. 3 PolG an die Zulässigkeit der ständigen Bildaufzeichnung keine höheren Anforderungen stellt als an die reine Bildübertragung. Im Hinblick auf das Gewicht der öffentlichen Belange ist davon auszugehen, dass die Bildaufzeichnung gegenüber der reinen Bildübertragung zur Kriminalitätsbekämpfung besser geeignet ist (siehe bereits oben S. 24 f.). Auf der anderen Seite wird der Grundrechtseingriff durch die Bildaufzeichnung, die einen wesentlich stärkeren strafprozessualen Bezug hat, zwar vertieft; eine erhebliche neue Belastung tritt aber erst ein, wenn das gespeicherte Datenmaterial auch ausgewertet wird. Da gemäß § 21 Abs. 4 S. 2 PolG die Bildaufzeichnungen nach 48 Stunden zu löschen sind, soweit sie im Einzelfall nicht zur Verfolgung u.a. von Straftaten erforderlich sind, kommt die erhöhte Eingriffsintensität im Regelfall gar nicht zum Tragen (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 225 f.). Durch die grundsätzliche Pflicht zur Löschung der aufgezeichneten Bilddaten innerhalb einer Frist von 48 Stunden wird die Grundrechtsbeeinträchtigung im Übrigen auf ein Mindestmaß beschränkt (die Polizeigesetze anderer Bundesländer sehen z.T. erhebliche längere Speicherungsfristen vor, vgl. Art 32 Abs. 4 BayPAG: 2 Monate). Einer etwaigen Missbrauchsgefahr wird durch besondere verfahrensrechtliche Vorkehrungen entgegengewirkt. So ist der Zugriff nur bestimmten Personen (Videobeobachter, Beamte des Führungs- und Lagezentrums, Systemadministrator) gestattet; Zugriffe werden vom System protokolliert und sind einer nachträglichen Überprüfung zugänglich (vgl. S. 4 der vorläufigen Dienstanweisung des Polizeipräsidiums Mannheim für den Modellversuch "Videoüberwachung im öffentlichen Raum an Kriminalitätsbrennpunkten" vom 23.7.2001). Die Speicherung der Bilddaten über die 48-Stunden-Frist hinaus zu den gesetzlich vorgesehenen Zwecken begegnet auch insoweit keinen Bedenken, als das gespeicherte Bildmaterial auch "Unbeteiligte" erfasst, die sich lediglich in der Umgebung des Verdächtigen aufgehalten haben. Der hiermit verbundene Eingriff ist nicht final angestrebte, unvermeidliche Nebenfolge der Überwachungsmaßnahme und wegen der Bedeutung des Bildmaterials für eine effektive Kriminalitätsbekämpfung und Strafverfolgung im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit hinzunehmen.

Sollte die Videoüberwachung über den aufgezeigten Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht hinaus in Kollision mit der Ausübung anderer grundrechtlicher Freiheiten treten - etwa wenn die Kameras aufgrund ihrer Ausrichtung den Einblick in private Wohnräume ermöglichen (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art 1 Abs. 1 GG), wenn Eingänge zu Etablissements des Rotlichtmilieus im Überwachungsbereich liegen (ggf. Art. 14 GG) oder wenn auf einem videoüberwachten Platz Versammlungen durchgeführt werden sollen (Art. 8 GG) - kann dem durch eine einschränkende Auslegung und Handhabung der Vorschrift im Einzelfall Rechnung getragen werden (vgl. Fischer, VBlBW 2002, 89, 94). Die Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung folgt hieraus nicht.

2. Mit der Anordnung und Aufrechterhaltung sowie der Durchführung der Videoüberwachung der öffentlichen Verkehrsräume vom Paradeplatz über den Marktplatz bis zum "Neckartor" hat das beklagte Land von der Ermächtigung des § 21 Abs. 3 PolG im Ergebnis rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht.

Zu Recht hat der Beklagte das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 3 PolG angenommen. Ob die Voraussetzungen für die Qualifizierung einer Örtlichkeit als Kriminalitätsbrennpunkt (erhöhte Kriminalitätsbelastung, Prognose künftiger Straftaten, zu deren Bekämpfung die Videoüberwachung erforderlich ist) vorliegen, hat die zuständige Behörde auf der Grundlage einer - objektiv nachvollziehbaren - ortsbezogenen Lagebeurteilung zu ermitteln (vgl. LVerfG Meck.-Vorp., a.a.O., S. 154, 155 f.; Büllesfeld, a.a.O., S. 206; vgl. auch BVerfGE 100, 313, 378). Obwohl diese Lagebeurteilung eine Bewertung der bestehenden und eine Prognose der zukünftigen Gefährdungs- bzw. Kriminalitätssituation an dem fraglichen Ort einschließt, unterliegt sie voller gerichtlicher Kontrolle. Der Exekutive steht hierbei - wie auch bei der Überprüfung sonstiger Elemente eines gesetzlichen Tatbestandes, etwa des Vorliegens einer Gefahr im polizeirechtlichen Sinne (vgl. BVerfGE 84, 34, 49) - kein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Dies gilt erst recht mit Blick auf den Charakter der Videoüberwachung als Maßnahme der Gefahrenvorsorge. Um den Gerichten eine tatsächlich wirksame Kontrolle (vgl. BVerfGE 84, 34, 49, st. RSpr.) der Lagebeurteilung zu ermöglichen, wird es regelmäßig erforderlich sein, dass die zuständige Behörde diese in nachvollziehbarer Weise dokumentiert (vgl. LVerfG Meck.-Vorp., a.a.O., S. 154, 155 f.; Waechter, NdsVBl. 2001, 77, 85; Kastner, VerwArch. 92 (2001), 216, 257; LVerfG MV LKV 2000, 149, 154; Möllers, NVwZ 2000, 382, 387). Bereits in der amtlichen Begründung heißt es insoweit, die Videoüberwachung werde "regelmäßig Teil eines Gesamtkonzepts ... sein, dem ein aussagekräftiges Lagebild zu Grunde liegt" (LTDrucks 12/5706, S. 12). Dem entspricht es, dass in der Führungs- und Einsatzanordnung des Innenministeriums vom 22.2.2001 bestimmte formelle Anforderungen an die Anordnung der Videoüberwachung gestellt werden und insbesondere die konkrete Darlegung der Gefahren und der sie begründenden tatsächlichen Anhaltspunkte "anhand aktueller spezifischer örtlicher Lagebilder, unter besonderer Berücksichtigung der Straßenkriminalität und anderer Straftaten, die das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung besonders beeinträchtigen sowie der tatrelevanten Zeiten" verlangt wird (Nr. 4.1 der Führungs- und Einsatzanordnung). Bei der hiernach anzunehmenden verfahrensrechtlichen Verpflichtung der Behörde zur Dokumentation handelt es sich um eine Obliegenheit, deren Verletzung das Risiko in sich birgt, dass das Gericht die Qualifizierung als Kriminalitätsbrennpunkt nicht nachvollziehen kann und die Überwachungsmaßnahme als rechtswidrig ansieht.

Ob bereits die erste Anordnung des Polizeipräsidiums Mannheim vom 25.7.2001 den Maßgaben der Führungs- und Einsatzanordnung und den Anforderungen an eine nachvollziehbare Dokumentation der Lagebeurteilung entsprochen hat (verneinend der Landesdatenschutzbeauftragte in seinem 22. Tätigkeitsbericht der vom 3.12.2001, S. 20 f.), kann dahinstehen. Denn das beklagte Land hat seine erste Anordnung vom 25.7.2001 durch die - im Berufungsverfahren auf die Verfügung des Berichterstatters vorgelegten - Folgeanordnungen I vom 22.1.2002, II vom 15.7.2002 und III vom 9.1.2003 in maßgeblichen Punkten "nachgebessert". Sämtliche Folgeanordnungen enthalten eine mehrseitige Begründung, aus der sich bezogen auf die überwachten Orte konkrete und anhand von Statistiken nachvollziehbare Aussagen zur Kriminalitätsbelastung speziell unter dem Gesichtspunkt der Straßenkriminalität ergeben und die das Verhältnis zur Straßenkriminalität im gesamten Stadtgebiet sowie in der Innenstadt Mannheims darstellt. Die als Anlage beigefügten Statistiken sind nach den unterschiedlichen der Straßenkriminalität zuzurechnenden Straftatbeständen gegliedert und orientieren sich so weit als möglich am realen Straftatenaufkommen. In den Folgeanordnungen II und III wird die Begründung jeweils durch die Wiedergabe realer Fallbeispiele angereichert. Damit wird verdeutlicht, welche Art von Vorfällen sich hinter den statistisch erhobenen Zahlen verbirgt und welche Bedeutung ihnen für das Maß der Beeinträchtigung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung und die Einstufung eines Ortes als Kriminalitätsbrennpunkt zukommt.

Entgegen der Auffassung des Klägers liegen im maßgeblichen Zeitpunkt der Berufungsverhandlung im Hinblick auf den überwachten Bereich die Voraussetzungen für die Annahme eines Kriminalitätsbrennpunktes vor. Den von dem Beklagten vorgelegten Unterlagen lässt sich klar entnehmen, dass sich die Kriminalitätsbelastung der überwachten Örtlichkeiten - insbesondere im Hinblick auf die mit der Maßnahme vorrangig zu bekämpfende Straßenkriminalität - deutlich von der an anderen Orten im Stadtgebiet Mannheims abhebt.

Hiervon kann bereits für das Jahr 2000 und damit den Zeitraum vor der Einführung der Videoüberwachung ausgegangen werden.

Nach den Angaben des Polizeipräsidiums Mannheim konnten anhand der Daten der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) zunächst nur Aussagen über die Kriminalitätsbelastung der einzelnen Innenstadtquadranten (Nord-Ost-Süd-West) getroffen werden. Soweit der Beklagte der Auffassung sein sollte, bereits hiermit das Vorliegen der Voraussetzungen des § 21 Abs. 3 PolG belegen zu können, ginge dies fehl. Insoweit bemerkt der Senat zur Klarstellung, dass die Lagebeurteilung auf einer erhöhten Kriminalitätsbelastung allein in dem zu überwachenden Bereich basieren muss (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 207). Belege für ein gesteigertes Straftatenaufkommen in der ganzen Stadt bzw. in Stadtteilen sind deshalb für sich allein genommen nicht geeignet, eine Videoüberwachung bestimmter Örtlichkeiten zu rechtfertigen. Auch die Erkenntnis, dass es im Jahr 2000 am Marktplatz, Paradeplatz und im Bereich "Neckartor" zu einer erheblichen Anzahl von Polizeieinsätzen gekommen ist (vgl. die entsprechende Anlage zur Anordnung des Polizeipräsidiums Mannheim vom 25.7.2001), vermag als solche die Annahme eines Kriminalitätsbrennpunktes nicht zu rechtfertigen, weil die bloße Tatsache eines Einsatzes (etwa wegen Ruhestörung oder einer hilflosen Person) noch keinen Rückschluss darauf zulässt, dass dieser auch zum Zwecke der Verhinderung oder Verfolgung einer dort begangenen, vorbereiteten oder verabredeten Straftat erfolgte.

Allerdings hat das Polizeipräsidium Mannheim für das Jahr 2000 Nach-Erhebungen zum Kriminalitätsaufkommen in den videoüberwachten Bereichen durchgeführt. Es hat dabei aus den Datenmengen der PKS anhand der Personenauskunftsdatei (PAD) und der Modus-Operandi-Datei für unbekannte Täter (MOD) "per Handauswertung" die Quadrate O 1 (Paradeplatz), G 1 (Marktplatz) und die Quadrate U 1/K 1/T 1/J 1 ("Neckartor") hinsichtlich dort registrierter Kriminalität ausgewertet. Diese Auswertung entsprach nur in Teilmengen der tatsächlichen Kriminalität im videoüberwachten Bereich (vgl. die Folgeanordnung I des Polizeipräsidiums Mannheim vom 22.1.2002, S. 2). Trotz dieser nur näherungsweisen Abbildung des Kriminalitätsaufkommens in den videoüberwachten Bereichen lassen die Zahlen der insoweit vorgelegten Statistiken "Straftaten an den Video-Standorten" (Basis: Jahr 2000) hinreichend deutlich erkennen, dass jedenfalls die Kernbereiche der videoüberwachten Flächen eine überproportionale Kriminalitätsbelastung im Hinblick auf die Delikte der Straßenkriminalität aufwiesen. Das Vorbringen des Klägers, die erfassten 219 Straftaten (Bereich "Neckartor" 54, Bereich Paradeplatz 88 und Bereich Marktplatz 77 Straftaten) machten gemessen am Straftatenaufkommen im gesamten Stadtgebiet lediglich einen Anteil von 0,6 %, bezogen auf die Innenstadt einen Anteil von 2,86 % aus, steht dem nicht entgegen. Denn eine solche Betrachtungsweise ließe unberücksichtigt, dass durch das Instrument der Videoüberwachung vornehmlich die das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung besonders beeinträchtigende typische Straßenkriminalität (Raub, Körperverletzung, Betäubungsmitteldelikte, Sachbeschädigung, Sexualdelikte, Diebstahl, insb. Taschendiebstahl, u.ä.) bekämpft werden soll (vgl. LTDrucks 12/5706, S. 7; vgl. auch die Führungs- und Einsatzanordnung des Innenministeriums vom 22.2.2001). Von den insgesamt 8.232 der Straßenkriminalität zuzurechnenden Straftaten im Stadtgebiet im Jahr 2000 entfielen 1.870 Fälle und damit nahezu ein Viertel (22,72 %) auf die Innenstadt, die nur nur etwa 2% der Gesamtfläche Mannheims ausmacht und in der nur ca. 8 % der Einwohner leben. Da alle der im überwachten Bereich festgestellten 219 Straftaten der Straßenkriminalität zuzuordnen sind, ergibt sich für 2000 ein Anteil von 2,66% bezogen auf das gesamte Stadtgebiet und 11,7% bezogen auf die Innenstadt (S. 3 des Schriftsatzes vom 15.1.2002). Dieser Wert erhöht sich noch einmal erheblich und jedenfalls auf einen überproportionalen Umfang, wenn neben dem Aspekt der nur unvollständigen Abbildung des Kriminalitätsaufkommens berücksichtigt wird, dass die Straßenkriminalität in der Innenstadt zu etwa einem Drittel von Delikten "rund ums Kfz" (Diebstähle an/aus Kfz, Sachbeschädigungen an Kfz) bestimmt werden (vgl. den Schriftsatz vom 12.5.2003, S. 3), diese Delikte für den videoüberwachten Bereich der Mannheimer Innenstadt wegen seines - überwiegenden - Charakters als Fußgängerbereich ohne fließenden oder ruhenden Kfz-Verkehr aber nur eine untergeordnete Rolle spielen.

Die Berechtigung der Einstufung der überwachten Orte als Kriminalitätsbrennpunkt wird deutlich bestätigt und erhärtet durch die vom Beklagten in der Berufungsinstanz für die Folgejahre 2001 und 2002 vorgelegten Unterlagen.

Um der Realität nähere Aussagen über das Kriminalitätsgeschehen machen zu können, wurde ab Mai 2001 bei dem für den videoüberwachten Bereich hauptsächlich zuständigen Polizeirevier (Mannheim-Innenstadt) eine gesonderte interne Erfassung von Vorgängen eingeführt (Revierstatistik). Diese Erhebungen beziehen sich - wie der Vertreter des Polizeipräsidiums in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat - räumlich auf die tatsächlich videoüberwachten Bereiche (zur Abgrenzung siehe Anlage 2 der Folgeanordnung I vom 22.1.2002 "Beobachtungsbereich der Kameras 1-8") und gegenständlich auf Delikte der Straßenkriminalität, welche durch die Videographie erfassbar sind (S. 3 der Folgeanordnung I).

Die hiernach erstellte Revierstatistik weist folgende Zahlen aus:

- im Zeitraum Mai 2001 bis Dezember 2001 (Folgeanordnung I v. 22.1.2002, Anl. 1, 3, 4, 5) insgesamt 357 Straftaten der Straßenkriminalität in den videoüberwachten Bereichen ("Neckartor" 84, Marktplatz 106, Paradeplatz 167). Dies entspricht einem Anteil von 30,7 % an der gesamten Straßenkriminalität in den Quadranten der Innenstadt (ohne Hauptbahnhof, Parkhäuser, incl. Videobeobachtungsbereich 1162 Straftaten).

- im Zeitraum Januar 2002 bis Dezember 2002 (Folgeanordnung II v. 15.7.2002, Anl. 2, 3, 4, 5 sowie Folgeanordnung III v. 9.1.2003, Anl. 2, 3, 4, 5) insgesamt 432 Straftaten der Straßenkriminalität in den videoüberwachten Bereichen ("Neckartor" 125, Marktplatz 137, Paradeplatz 170). Dies entspricht einem Anteil von 27,7 % an der gesamten Straßenkriminalität in den Quadranten der Innenstadt (ohne Hauptbahnhof, Parkhäuser, incl. Videobeobachtungsbereich 1561 Straftaten).

Insgesamt ergibt sich aus den Erhebungen, dass der videoüberwachte Bereich mit einem Anteil von zwischen einem Drittel und einem Viertel der innerstädtischen Straßenkriminalität ohne jeden Zweifel eine deutlich erhöhte, überproportionale Kriminalitätsbelastung aufweist, die seine Einstufung als Kriminalitätsbrennpunkt rechtfertigt. Dies gilt um so mehr, als nach den Angaben des Vertreters des Polizeipräsidiums Mannheim in der Berufungsverhandlung die Revierstatistik die Kriminalität im überwachten Bereich nicht zu 100 %, sondern lediglich zu 85 - 90 % abbildet, weil auch Sonderermittlungsgruppen (insbesondere Rauschgift) Taten in dem überwachten Bereich ermitteln, diese aber nicht in die Revierstatistik einfließen. Auch bleibt im Hinblick auf bestimmte Delikte, wie z.B. den Taschendiebstahl, ein gewisses, statistisch nicht erfassbares Dunkelfeld. Soweit der Kläger die Berechnungsmethode des Beklagten beanstandet und auf eine Relation zwischen Kriminalitätsaufkommen und Zahl der Passanten (Fußgängerfrequenz) oder Einwohner abhebt, verkennt er den räumlichen Bezug, der der gesetzlichen Regelung zu Grunde liegt (vgl. Anderheiden, JuS 2003, 438, 440, Fn. 35).

Neben der Qualifizierung des überwachten Ortes als Kriminalitätsbrennpunkt setzt die Anordnung der Videoüberwachung voraus, dass aufgrund konkreter Anhaltspunkte - also aufgrund der bisherigen tatsächlichen Geschehnisse an diesen Orten - die Annahme gerechtfertigt ist, dass dort in Zukunft weitere Straftaten begangen werden und dass die Videoüberwachung zu deren Bekämpfung erforderlich ist. Ausgehend hiervon begegnet die den vorgelegten Anordnungen der Sache nach zugrunde liegende Erforderlichkeitsprognose des Polizeipräsidiums Mannheim keinen rechtlichen Bedenken. Auf der Grundlage des vorgelegten Zahlenmaterials, das für den überwachten Bereich über einen Zeitraum von mehreren Jahren (2000, 2001, 2002) auf hohem Niveau ein überproportionales Aufkommen von Delikten der Straßenkriminalität ausweist, und mit Blick darauf, dass Anhaltspunkte für eine gravierende Veränderung dieser Entwicklung weder vorgetragen noch für den Senat ersichtlich sind, kann diese Einschätzung nicht beanstandet werden. Da sich die vorgelegten Erhebungen explizit auf Delikte der Straßenkriminalität beziehen, also Straftaten, die in ihrer Tatphase ausschließlich oder überwiegend auf öffentlichen Straßen, Wegen oder Plätzen begangen werden und visuell wahrnehmbar sind, kann insoweit auch davon ausgegangen werden, dass hier die offene Videoüberwachung zur Reduzierung geeignet und weiter erforderlich ist. Dies gilt um so mehr, als sich den vorgelegten Statistiken Anhaltspunkte dafür entnehmen lassen, dass die Überwachungsmaßnahme jedenfalls tendenziell einen Rückgang der Kriminalität bewirkt hat (siehe den Erfahrungsbericht des Polizeipräsidiums Mannheim zur Videoüberwachung im öffentlichen Raum der Stadt Mannheim, Stand: Oktober 2002, S. 18). Der insbesondere gegen die Einbeziehung des Paradeplatzes gerichtete Einwand des Klägers, die Delikte des Taschendiebstahls könnten mit der Videoüberwachung nicht bekämpft werden und müssten deshalb bei der Einstufung als Kriminalitätsbrennpunkt außer Betracht bleiben, geht fehl. Der Vertreter des Polizeipräsidiums hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass gerade diese Kriminalitätsform im videoüberwachten Bereich zurückgegangen ist. Dies wird durch die vorgelegten Statistiken bestätigt. So sind die Taschendiebstähle etwa bezogen auf die Vergleichszeiträume Mai - Dezember 2001 und Mai - Dezember 2002 im gesamten videoüberwachten Bereich um ca. 25 %, auf dem Paradeplatz um etwa 16 % zurückgegangen (vgl. die Statistischen Unterlagen des Polizeipräsidiums Mannheim, Anlage zum Schriftsatz vom 12.5.2003). Bei dieser Sachlage und mit Blick auf die Möglichkeit der nachträglichen Auswertung aufgezeichneter Situationen kann nicht angenommen werden, dass sich mit der Videoüberwachung im Hinblick auf die Kriminalitätsform des Taschendiebstahls eine abschreckende Wirkung nicht erzielen lässt.

Auch an der vom Gesetz geforderten Offenheit der Überwachungsmaßnahme bestehen keine durchgreifenden Zweifel. Dabei geht der Senat davon aus, dass "offen" im Sinne des § 21 Abs. 3 PolG mehr verlangt, als dass die Maßnahme nicht "verdeckt" (vgl. §§ 19 Abs. 2 Satz 2 , 22 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 und 3 PolG) erfolgt. Damit die Maßnahme die beabsichtigte präventive Wirkung erzielen kann, muss die Tatsache der Überwachung der Örtlichkeit vielmehr für den Bürger erkennbar sein; die Erkennbarkeit kann durch die hinreichende Wahrnehmbarkeit der Aufnahmekameras, aber auch durch Hinweisschilder, Presseveröffentlichungen u.Ä. gewährleistet werden (vgl. die Amtliche Begründung, LTDrucks 12/5706, S. 9, 11). Jedenfalls muss der Bürger auch unmittelbar am Ort der Durchführung der Maßnahme die Möglichkeit haben, von dieser Kenntnis zu erhalten (vgl. Belz/Mussmann, a.a.O., § 21 RdNr. 41).

Ausgehend hiervon begegnet die Offenheit der Überwachungsmaßnahme vor dem Hintergrund der Öffentlichkeitsarbeit des Polizeipräsidiums Mannheim und der Stadt Mannheim und mit Blick auf die Vielzahl der an den Übergängen vom nicht überwachten in den überwachten Bereich angebrachten dreisprachigen Hinweisschilder (vgl. den Lageplan mit den Standorten der Hinweisschilder, S. 189 der VGH-Akte, die Anlage 1 zur "Führungs- und Einsatzanordnung Videoüberwachung im öffentlichen Raum" vom 22.2.2001 sowie die Anlage 2 zur vorläufigen Dienstanweisung des Polizeipräsidiums Mannheim für den Modellversuch "Videoüberwachung im öffentlichen Raum an Kriminalitätsbrennpunkten" vom 23.7.2001 ) letztlich keinen Bedenken. Zwar hat der Beklagte einräumen müssen, dass an einigen wenigen Stellen der Übergang in den videoüberwachten Bereich nicht mit Hinweisschildern kenntlich gemacht ist. Indes kann schon mit Blick darauf, dass die Übergänge zwischen überwachtem und nicht überwachtem Bereich unter dem Gesichtspunkt der Personenindividualisierung fließend sind, nicht gefordert werden, dass der Bürger mittels der Hinweisschilder in die Lage versetzt wird, die tatsächlichen Grenzen des überwachten Bereichs konturenscharf zu erkennen. Im Übrigen sind dem Kläger aufgrund des vorliegenden Verfahrens die räumlichen Grenzen des überwachten Bereichs im einzelnen bekannt, sodass er aus einem partiellen Fehlen der Offenheit für sein Unterlassungsbegehren nichts herleiten könnte.

Der Beklagte hat auch von dem ihm in § 21 Abs. 3 PolG eingeräumten Ermessen in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.

Soweit der Kläger geltend macht, die eigentlichen "Angsträume" lägen außerhalb des überwachten Bereichs, vermag dies einen Ermessensfehler nicht zu begründen. Sofern die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 3 PolG erfüllt sind, steht es der Behörde grundsätzlich frei, nach pflichtgemäßem Ermessen aus den ermittelten potentiellen Einsatzgebieten einzelne herauszugreifen und die Videoüberwachung dort einzurichten. Allein der Umstand, dass es in Mannheim möglicherweise weitere Bereiche gibt, die als Kriminalitätsbrennpunkte die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 3 PolG erfüllen, begründet keinen Ermessensfehler.

Dass sich die Behörde bei der Auswahl der zu überwachenden Örtlichkeiten von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen, wird vom Kläger weder schlüssig dargetan, noch ist dies für den Senat sonst ersichtlich. Dies gilt auch mit Blick auf das Vorbringen, die Videoüberwachung diene nicht der Gefahrenabwehr, sondern der Vertreibung unerwünschter Randgruppen wie Btm- und Alkoholabhängiger sowie Obdachloser aus der Einkaufsstraße. Die von dem Beklagten vorgelegten Unterlagen belegen, dass die Auswahl der überwachten Örtlichkeiten im Hinblick auf ihre überproportionale Belastung insbesondere mit Delikten der Straßenkriminalität gerechtfertigt ist. Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht feststellen, dass die Örtlichkeiten maßgeblich mit dem Ziel der Abwehr bloßer Gefahren für die öffentliche Ordnung oder gar bloßer Belästigungen ausgewählt worden sind. Dass die Maßnahme faktisch u.U. auch Auswirkungen auf das Verhalten der genannten Personengruppen in dem überwachten Bereich haben kann, liegt zwar nicht fern, begründet aber keine Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit.

Auch die Ausgestaltung der räumlichen Grenzen des überwachten Bereichs kann nicht beanstandet werden. Insbesondere stellt sie sich insoweit nicht als unverhältnismäßig dar. Von einer flächendeckenden Innenstadtüberwachung, die weder der gesetzgeberischen Intention noch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen würde (vgl. Büllesfeld, a.a.O., S. 219), kann insoweit nicht die Rede sein. Allerdings erfolgt die Überwachung nicht nur an bestimmten Plätzen (etwa Paradeplatz, Marktplatz), sondern die Maßnahme erstreckt sich auf eine größere zusammenhängende Fläche, nämlich den gesamten Abschnitt der Kurpfalzstraße vom Stadthaus bis zum "Neckartor", vor allem erweitert um den Parade- und Marktplatz sowie zwei Seitenstraßen der Breiten Straße (zwischen J 1 und K 1 sowie zwischen T 1 und U 1). Nach der Auffassung des Senats ist die Grenzziehung jedoch angesichts der hohen Kriminalitätsbelastung des gesamten Bereichs und der Überlegung, dass eine punktuelle Beschränkung der Maßnahme aller Wahrscheinlichkeit nach zu erheblichen Effektivitätseinbußen bei der Überwachung und ggf. zu einer erheblichen Schmälerung der generalpräventiven Wirkung führen würde, letztlich nicht zu beanstanden. Dies gilt - entgegen der Ansicht des Klägers - auch für die Einbeziehung des Paradeplatzes. Auch wenn dort die Taschendiebstähle den Hauptanteil der festgestellten Straßenkriminalität ausmachen, erscheint die Maßnahme mit Blick auf die hohen Fallzahlen und den Umstand, dass dort auch durchaus höherrangige Rechtsgüter verletzende Straftaten (z.B. Körperverletzungs-, Btm-Delikte) zu verzeichnen sind, gerechtfertigt.

Der Einwand des Klägers, der Beklagte habe als milderes Mittel eine Beschränkung der Videoüberwachung auf die Abend- und Nachtstunden vornehmen müssen, verfängt nicht. Der Senat vermag nicht festzustellen, dass ein auf die Abend- und Nachtstunden beschränkter Betrieb zur Erreichung des angestrebten Zwecks in gleicher Weise förderlich ist wie eine permanente Videoüberwachung. Dies gilt schon deshalb, weil der Beklagte unwidersprochen vorgetragen hat, die Erfahrungen aus den ersten Überwachungsmonaten hätten gezeigt, dass nicht - wie ursprünglich angenommen - die Abend- und Nachtstunden die kriminalitätsträchtigen Zeiten seien, sondern vielmehr die Zeiten von 11.00 Uhr bis 22.00 Uhr. Unabhängig davon zeigt die Tatsache, dass der Beklagte zu Beginn der Überwachung offenbar vom Gegenteil ausging, dass im Hinblick auf die Frage der kriminalitätsträchtigen Zeiträume bislang jedenfalls noch keine hinreichend gesicherten Erkenntnisse vorliegen. Auch vor diesem Hintergrund kann nicht beanstandet werden, wenn die Behörde die permanente Videoübertragung für das jedenfalls derzeit geeignetere Mittel hält.

Soweit der Kläger der Sache nach die Verhältnismäßigkeit der konkreten Überwachungsmaßnahme mit dem Hinweis darauf in Frage stellt, dass mit ihr lediglich Kriminalität in andere Bereiche der Stadt verlagert werde, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Der Vertreter des Polizeipräsidiums Mannheim hat in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen dargelegt, dass ein nennenswerter Verdrängungseffekt in Richtung Oststadt oder Neckarstadt nicht habe festgestellt werden können. Diese Aussage wird im Kern durch die vorgelegten Unterlagen bestätigt (vgl. den Erfahrungsbericht, S. 20 f.). Einer Verlagerung in die unmittelbar angrenzenden Bereiche wird durch den gezielten Einsatz von im Rahmen des Konzepts "Sicheres Mannheim" zusätzlich zur Verfügung stehenden Kräften der Bereitschaftspolizei entgegengewirkt. Bei dieser Sachlage hat der Senat keinen Anlass, an der Angemessenheit der konkreten Überwachungsmaßnahme zu zweifeln. Dies gilt um so mehr, als es sich um einen Modellversuch handelt, mit dem auch das Ziel verfolgt wird, gesicherte Erkenntnisse über die Effektivität dieses neuen polizeirechtlichen Instruments erst zu erlangen. Gesicherte Erfahrungen dahingehend, dass die Maßnahme nur zum Preis des Anwachsens der Kriminalität in anderen Bereichen durchgeführt wird, liegen derzeit jedenfalls nicht vor.

Dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) trägt der Beklagte bei der Durchführung der Überwachung und Aufzeichnung in ausreichender Weise Rechnung. Nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen werden die Videokameras bei öffentlichen Veranstaltungen und Versammlungen in dem überwachten Bereich grundsätzlich abgeschaltet (vgl. die Vorläufige Dienstanweisung des PP Mannheim vom 23.7.2001, S. 2). Eine Aufzeichnung ist hiernach nur dann möglich, wenn die Voraussetzungen der §§ 12 a, 19 VersG vorliegen und diese im Einzelfall angeordnet wird.

Soweit der Kläger geltend macht, dass die streitgegenständliche Videoüberwachung ein "abstraktes Gefühl des Registriertwerdens" auslöst und deshalb das Aufsuchen von Informationsständen erschwert, vermag der Senat eine Verletzung seines Grundrechts der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) nicht festzustellen.

Im Schrifttum wird teilweise auch die Beobachtung und Registrierung des Informationsverhaltens einzelner Menschen als "Hinderung" der Informations-freiheit und damit als Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts angesehen (vgl. Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Art. 5 Abs. 1 und 2, RdNr. 99; Degenhart, in: Bonner Kommentar, Art. 5 Abs. 1 und 2, RdNr. 50; Starck, in: v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 5 Abs. 1 und 2 RdNr. 56). Ob Entsprechendes auch für den mit der Überwachungsmaßnahme nicht final angestrebten, aber faktisch ausgelösten psychisch wirkenden Überwachungsdruck gilt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Selbst wenn von einem Eingriff in das klägerische Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ausgegangen würde, wäre dieser jedenfalls gerechtfertigt. Die verfassungsrechtlich unbedenkliche Vorschrift des § 21 Abs. 3 PolG stellt insoweit ein allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG und eine wirksame Grundrechtsschranke dar. Auch im Hinblick auf die konkrete Anwendung der gesetzlichen Regelung ist für den Senat nicht ersichtlich, dass etwaige grundrechtlich geschützte Belange des Klägers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG in unverhältnismäßiger Weise zurückgesetzt würden. Denn der - unterstellte - mutmaßliche Grundrechtseingriff wäre keinesfalls von solchem Gewicht, dass er nicht durch das mit der Maßnahme verfolgte gravierende öffentliche Interesse an einer wirksamen Kriminalitätsbekämpfung gerechtfertigt wäre. Die Registrierung des Informationsverhaltens eines den überwachten Bereich frequentierenden Bürgers wäre nicht Zweck, sondern einmal unbeabsichtigte faktische Nebenfolge der Überwachung im Einzelfall. Selbst dann erfolgte aber im Regelfall keine die Speicherung vertiefende Verwertung, sondern die entsprechenden Bilddaten würden nach 48 Stunden gelöscht. Ferner beschränkte sich die Beeinträchtigung auf das vom Kläger in der mündlichen Verhandlung allein geltend gemachte subjektive "Gefühl des Registriertwerdens". Anhaltspunkte dafür, dass das Aufsuchen von Informationsständen auch in objektiver Hinsicht wegen einer hinreichend begründeten Furcht vor aus der Überwachung resultierenden konkreten Nachteilen erschwert würde, bestehen nicht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die im Rahmen der Videoüberwachung erhobenen Daten ausschließlich in den Händen des Polizeivollzugsdienstes befinden und einer Verwendungsbeschränkung für polizeiliche Zwecke oder Zwecke der Strafverfolgung unterliegen. Die vom Kläger schriftsätzlich angedeuteten, nicht näher dargelegten beruflichen Nachteile könnten deshalb allenfalls im Falle des Verstoßes gegen die Verwendungsbeschränkung, also lediglich im Einzelfall bei grobem Missbrauch eintreten. Die ohnehin geringe Wahrscheinlichkeit eines solchen Verhaltens wird dadurch unterstrichen, dass der Beklagte verfahrensrechtliche Regelungen erlassen hat, um einer Missbrauchsgefahr entgegenzuwirken (s.o. S. 31). Vor diesem Hintergrund und mit Blick darauf, dass sich der einen Informationsstand aufsuchende Bürger ohnehin aus freiem Entschluss in die Öffentlichkeit begibt und dabei auch in Kauf nimmt, dass andere (Private) dies registrieren, kann der Senat jedenfalls nicht feststellen, dass die Maßnahme ein durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschütztes grundrechtliches Interesse des Klägers in einer für diesen nicht hinnehmbaren Weise beeinträchtigt.

Schließlich führt auch der Umstand, dass die Einrichtung der Videoüberwachung keiner datenschutzrechtlichen Vorabkontrolle im Sinne des § 12 LDSG unterzogen wurde, nicht zum Erfolg der Berufung.

Zunächst erscheint bereits zweifelhaft, ob die Maßnahme überhaupt einer Vorabkontrolle im Sinne des § 12 LDSG bedarf (bejahend Belz/Mußmann, a.a.O., § 21 RdNr. 43). Dagegen spricht insbesondere, dass im Zusammenhang mit der Einführung des Instituts der Vorabkontrolle durch das Gesetz zur Änderung des Landesdatenschutzgesetzes und anderer Gesetze ein Änderungsantrag der SPD-Fraktion mit dem Ziel, die Einrichtung einer Videoüberwachung explizit der Vorabkontrolle zu unterwerfen (vgl. LTDrucks 12/5049, S. 15, 21), vom Landtag mehrheitlich abgelehnt wurde (vgl. LTDrucks 12/5049, S. 7, vgl. auch LTDrucks 12/5706, S. 9 f.). Im Übrigen vermag der Senat jedenfalls nicht zu erkennen, dass allein die etwaige Nichteinhaltung der formalen Anforderungen des § 12 LDSG geeignet wäre, eine Verletzung von Rechten des Klägers zu begründen. Dem entspricht es, dass für den Bereich des Bundesdatenschutzgesetzes die Auffassung vertreten wird, die ordnungsgemäße Durchführung der Vorabkontrolle sei nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für den Einsatz des beabsichtigten Verfahrens, bei Verstößen komme allein das Tätigwerden der Aufsichtsbehörde in Betracht (Gola/Schomerus, BDSG, 7. Aufl., § 4 d RdNr. 15).

C.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

VGH Baden-Württemberg:
Urteil v. 21.07.2003
Az: 1 S 377/02